Globalización: un reto para las administraciones tributarias y aduaneras
Enviado por Ing. Carlos M. Gardella – Cr. Gustavo M. Alfano
- Resumen
- Globalización, evasión fiscal y tributación
- Planificación para una nueva administración tributaria
- Mejores aplicaciones y futuro de las aduanas
- Fiscalización tributaria de las transacciones internacionales
- Conclusiones y recomendaciones
"Si los años ochenta fueron el decenio de la calidad y los noventa el de la reingeniería de procesos, el primero de los 2000 será el de la velocidad".
"Las organizaciones deben disponer un sistema nervioso parecido, con capacidad para reaccionar de manera fluida y eficiente, para reaccionar con prontitud, para llevar con rapidez la información valiosa a los miembros de la organización que las necesita, para poder tomar decisiones rápidamente y ponerse en relación con los contribuyentes".
(Sintetizado del pensamiento de Bill Gates.)
RESUMEN
El proceso de globalización económica, caracterizado por la aceleración de los ritmos de apertura económica e intercambios de mercancías y servicios, por la liberación de los mercados de capitales que ha integrado las plazas financieras y las bolsas de valores de todo el mundo, por la revolución de las comunicaciones y la informática que han conectado el tiempo real con el espacio, plantea a los países un cambio en sus políticas y en las funciones asumidas por el estado.
Estos cambios abarcan también la política y la administración tributaria y/o aduanera, de la que se espera mayor eficiencia, en particular en lo referente a la disminución de la evasión fiscal.
El fenómeno de la evasión fiscal se ha convertido en un desafío importante para las administraciones tributarias, tanto por los efectos de su tipología como por la búsqueda de remedios adecuados que ayuden a contrarrestarla.
En efecto, la globalización de la economía generó un crecimiento de las transacciones internacionales y, por ende, una activa participación de empresas multinacionales o transnacionales con sucursales, filiales o subsidiarias en los distintos países. Estas empresas acuerdan contratos en los que se fijan precios que no siempre respetan el principio denominado de "operaciones entre partes independientes".
Además, el cambio estructural que nos ocupa llevará a utilizar con mayor asiduidad los denominados "paraísos fiscales", países caracterizados por un bajo o nulo nivel de impuestos que cuentan con secretos financieros, inexistencia de control de cambio de moneda extranjera, y aseguran un sigilo total a las operaciones que se llevan a cabo a través de ellos. Los paraísos fiscales son utilizados en ciertas oportunidades con fines legales cuando, por ejemplo, se constituye en ellos una "sociedad base" en la que se acumulan fondos de empresas subsidiarias a fin de evitar riesgos de devaluaciones, etc. En otras circunstancias son utilizados con fines ilegales cuando a través de ellos se ocultan fondos provenientes de operaciones fraudulentas o delictivas que escaparon a la tributación en su país de origen.
El movimiento internacional de capitales, ante la remoción de obstáculos hace cada vez más fácil y fluido este tipo de transacciones, resultando un importante vehículo para la evasión y elusión fiscal. Esto se produce, en particular, por la innovación
creciente de los instrumentos financieros utilizados que plantean serias dificultades a las administraciones tributarias en el control del movimiento de capitales.
El avance tecnológico permite a las empresas, mediante el manejo de rutinas interactivas vinculadas por la red Internet, negociar con creciente facilidad mercaderías y servicios, pagar y cobrar y remitir de un país a otro sus operaciones, por ejemplo, a aquellos en los que la fiscalización es menor o resulta más fácil evadir impuestos.
Los ambientes computarizados adquieren mayor importancia; constituyen una gran fuente de almacenamiento de datos que conforman los nuevos "activos informáticos". El problema aquí es cómo evitar la desaparición de estos archivos y conocer, por parte de la administración, cuáles son las técnicas utilizadas para evadir impuestos a fin de contrarrestarlas; en otros términos, combatir el delito informático.
Sin embargo, puede afirmarse que los remedios adecuados para intentar contrarrestar las tipologías de evasión y elusión fiscal, sean tradicionales o nuevos generados dentro del cambio estructural de la economía que se sintetiza a través del concepto de globalización, provendrán de las modificaciones legales que se introduzcan en el sistema tributario, así como de la eficiencia con la que se desempeña la administración, particularmente a través de la política y acción fiscalizadora.
En este sentido, la administración deberá adoptar nuevas estrategias en función de los cambios operados en el contexto socioeconómico nacional e internacional para lograr un mayor cumplimiento voluntario en el universo contribuyente y, mediante la cooperación internacional, utilizar mecanismos de asistencia mutua con administraciones de otros países.
El objetivo que nos proponemos en este trabajo es informar y alertar a los funcionarios públicos de distintos organismos recaudadores y fiscalizadores que en estos momentos se encuentran con un nuevo tipo de evasores. Ya no sólo es evasor aquel que subfactura o genera créditos fiscales ficticios, el que ingresa mercancías de contrabando o comercializa productos en "negro" (ventas sin declarar); sino que existen operaciones comerciales nacionales e internacionales que no dejan ningún tipo de constancias o rastro y cuya magnitud y tipo de producto comercializado el estado desconoce.
Creemos que el lector así podrá tomar más conciencia de que estamos ante una situación que deja en desventaja a muchos contribuyentes, puesto que una mayor presión impositiva con el afán de lograr una mayor recaudación sin considerar esta nueva operatoria comercial, genera una gran desventaja competitiva que termina por ahogar y dejar fuera de mercado a muchas pequeñas y medianas empresas, uno de los segmentos más importantes de la Argentina y de muchos otros países del mundo.
Aunque aquí no hayamos consignado una "receta", ya que es imposible aplicar un método general para todos los países del mundo, el lector, una vez finalizada la lectura, tendrá una visión más amplia de cómo se puede comenzar a encarar algún tipo de solución y a encontrar el modelo más apropiado para cada país.
En el presente trabajo el lector encontrará desarrollado en el Capítulo I el planteo y la descripción de las causas nocivas de la evasión, que adquieren cada vez más importancia a causa del fenómeno conocido actualmente como "globalización", como así también las herramientas legales y técnicas implementadas en países desarrollados frente a los mecanismos descriptos.
En el Capítulo II intentamos desarrollar cuáles deberán ser las estrategias a seguir por las administraciones tributarias de acuerdo con una política de gobierno, frente a la planificación tributaria que ejecutan las grandes corporaciones económicas.
En el Capítulo III describimos la situación histórica y actual de la aduanas de Latinoamérica, frente a la evolución que tuvo el comercio internacional, como así también las nuevas prácticas aplicadas en distintos países desarrollados y en vías de desarrollo, finalizando con la propuesta a aplicar para la República Argentina.
En el Capítulo IV presentamos las herramientas que deberán desarrollar tanto nuestra administración tributaria en Argentina como la del resto del mundo para lograr la excelencia en la fiscalización de las transacciones internacionales.
En le Capítulo V señalamos las conclusiones y sugerencias que proponemos para aplicar en distintas administraciones de Latinoamérica y el mundo.
INTRODUCCIÓN
El proceso de globalización económica, caracterizado por la aceleración de los ritmos de apertura económica e intercambios de mercancías y servicios, por la liberación de los mercados de capitales que ha integrado las plazas financieras y las bolsas de valores de todo el mundo, por la revolución de las comunicaciones y la informática que han conectado el tiempo real con el espacio, plantea a los países un cambio en sus políticas y en las funciones asumidas por el estado.
Estos cambios abarcan también la política y la administración tributaria y/o aduanera, de la que se espera mayor eficiencia, en particular en lo referente a la disminución de la evasión fiscal.
El fenómeno de la evasión fiscal se ha convertido en un desafío importante para las administraciones tributarias, tanto por los efectos de su tipología como por la búsqueda de remedios adecuados que ayuden a contrarrestarla.
En efecto, la globalización de la economía generó un crecimiento de las transacciones internacionales y, por ende, una activa participación de empresas multinacionales o transnacionales con sucursales, filiales o subsidiarias en los distintos países. Estas empresas acuerdan contratos en los que se fijan precios que no siempre respetan el principio denominado de "operaciones entre partes independientes".
Además, el cambio estructural que nos ocupa llevará a utilizar con mayor asiduidad los denominados "paraísos fiscales", países caracterizados por un bajo o nulo nivel de impuestos que cuentan con secretos financieros, inexistencia de control de cambio de moneda extranjera, y aseguran un sigilo total a las operaciones que se llevan a cabo a través de ellos. Los paraísos fiscales son utilizados en ciertas oportunidades con fines legales cuando, por ejemplo, se constituye en ellos una "sociedad base" en la que se acumulan fondos de empresas subsidiarias a fin de evitar riesgos de devaluaciones, etc. En otras circunstancias son utilizados con fines ilegales cuando a través de ellos se ocultan fondos provenientes de operaciones fraudulentas o delictivas que escaparon a la tributación en su país de origen.
El movimiento internacional de capitales, ante la remoción de obstáculos hace cada vez más fácil y fluido este tipo de transacciones, resultando un importante vehículo para la evasión y elusión fiscal. Esto se produce, en particular, por la innovación creciente de los instrumentos financieros utilizados que plantean serias dificultades a las administraciones tributarias en el control del movimiento de capitales.
El avance tecnológico permite a las empresas, mediante el manejo de rutinas interactivas vinculadas por la red Internet, negociar con creciente facilidad mercaderías y servicios, pagar y cobrar y remitir de un país a otro sus operaciones, por ejemplo, a aquellos en los que la fiscalización es menor o resulta más fácil evadir impuestos.
Los ambientes computarizados adquieren mayor importancia; constituyen una gran fuente de almacenamiento de datos que conforman los nuevos "activos informáticos". El problema aquí es cómo evitar la desaparición de estos archivos y conocer, por parte de la administración, cuáles son las técnicas utilizadas para evadir impuestos a fin de contrarrestarlas; en otros términos, combatir el delito informático.
Sin embargo, puede afirmarse que los remedios adecuados para intentar contrarrestar las tipologías de evasión y elusión fiscal, sean tradicionales o nuevos generados dentro del cambio estructural de la economía que se sintetiza a través del concepto de globalización, provendrán de las modificaciones legales que se introduzcan en el sistema tributario, así como de la eficiencia con la que se desempeña la administración, particularmente a través de la política y acción fiscalizadora.
En este sentido, la administración deberá adoptar nuevas estrategias en función de los cambios operados en el contexto socioeconómico nacional e internacional para lograr un mayor cumplimiento voluntario en el universo contribuyente y, mediante la cooperación internacional, utilizar mecanismos de asistencia mutua con administraciones de otros países.
El objetivo que nos proponemos en este trabajo es informar y alertar a los funcionarios públicos de distintos organismos recaudadores y fiscalizadores que en estos momentos se encuentran con un nuevo tipo de evasores. Ya no sólo es evasor aquel que subfactura o genera créditos fiscales ficticios, el que ingresa mercancías de contrabando o comercializa productos en "negro" (ventas sin declarar); sino que existen operaciones comerciales nacionales e internacionales que no dejan ningún tipo de constancias o rastro y cuya magnitud y tipo de producto comercializado el estado desconoce.
Creemos que el lector así podrá tomar más conciencia de que estamos ante una situación que deja en desventaja a muchos contribuyentes, puesto que una mayor presión impositiva con el afán de lograr una mayor recaudación sin considerar esta nueva operatoria comercial, genera una gran desventaja competitiva que termina por ahogar y dejar fuera de mercado a muchas pequeñas y medianas empresas, uno de los segmentos más importantes de la Argentina y de muchos otros países del mundo.
Aunque aquí no hayamos consignado una "receta", ya que es imposible aplicar un método general para todos los países del mundo, el lector, una vez finalizada la lectura, tendrá una visión más amplia de cómo se puede comenzar a encarar algún tipo de solución y a encontrar el modelo más apropiado para cada país.
En el presente trabajo el lector encontrará desarrollado en el Capítulo I el planteo y la descripción de las causas nocivas de la evasión, que adquieren cada vez más importancia a causa del fenómeno conocido actualmente como "globalización", como así también las herramientas legales y técnicas implementadas en países desarrollados frente a los mecanismos descriptos.
En el Capítulo II intentamos desarrollar cuáles deberán ser las estrategias a seguir por las administraciones tributarias de acuerdo con una política de gobierno, frente a la planificación tributaria que ejecutan las grandes corporaciones económicas.
En el Capítulo III describimos la situación histórica y actual de la aduanas de Latinoamérica, frente a la evolución que tuvo el comercio internacional, como así también las nuevas prácticas aplicadas en distintos países desarrollados y en vías de desarrollo, finalizando con la propuesta a aplicar para la República Argentina.
En el Capítulo IV presentamos las herramientas que deberán desarrollar tanto nuestra administración tributaria en Argentina como la del resto del mundo para lograr la excelencia en la fiscalización de las transacciones internacionales.
En le Capítulo V señalamos las conclusiones y sugerencias que proponemos para aplicar en distintas administraciones de Latinoamérica y el mundo.
CAPÍTULO 1
GLOBALIZACIÓN, EVASIÓN FISCAL Y TRIBUTACIÓN
I.1 INTRODUCCIÓN
Puede afirmarse que las causas de la evasión son múltiples y complejas, y en la mayoría de los casos el fenómeno no puede atribuirse a una sola de ellas. Su aspecto dinámico en tiempo y espacio no posibilita efectuar recomendaciones similares para su combate en todos los países. Sin embargo, las circunstancias económicas, políticas y tecnológicas actuales permitirán deducir que la evasión fiscal adopta en determinado tipo de transacciones características análogas, tanto en el orden nacional como internacional, por las que podemos realizar una típicación de la evasión fiscal
El fenómeno de la evasión fiscal ocurre en un contexto socioeconómico y socio- cultural determinado. Como señala el Dr. Pavesi (1997), "estos contextos se influyen y son influidos, modificados, por otras circunstancias, como, por ejemplo, la globalización". Ambos contextos son complejos y dinámicos por la propia constitución de sus elementos. La separación, del conocimiento y la interacción de éstos permiten extraer conclusiones que, aunque paralizadas y complementadas multidisciplinariamente, servirán de base para elaborar las estrategias cuya implementación modificarán la conducta en el universo contribuyente a fin de lograr un mayor grado de cumplimiento voluntario.
El nivel de cumplimiento de obligaciones fiscales de una comunidad muestra la medida de integración que cada sujeto tiene con la sociedad que compone, El tamaño de la brecha entre impuesto real e impuesto potencial depende de múltiples factores que se desarrollan en los contextos señalados según la sociedad de que se trate, casi todas estas influidas en la actualidad por el fenómeno de la globalización.
En los últimos años asistimos a un cambio estructural en el mundo. El fenómeno de la globalización plantea un nuevo nivel de relaciones de economía y política nacional e intencional. Al alterar las funciones del estado, obliga a los gobiernos a redefinirlas y limitarlas adecuadamente, incorporando medidas de modernización en su gestión con el objeto de construir nuevos dispositivos políticos que le permiten regular y controlar dichas relaciones.
Este cambio estructural es acompañado por un avance de las comunicaciones y la tecnología que caracterizan la denominada revolución digital o era digitalizada. Este desarrollo permite con gran facilidad el traslado de los factores de la producción y ha modificado las formas de hacer negocios, nacional e internacionalmente.
Ante esta situación, las causas de la evasión fiscal no solo deben analizarse desde el punto de vista tradicional de la conducta del sujeto evasor dentro de un país o sociedad determinada, sino también desde una nueva óptica que incluya las nuevas figuras que se producen en número creciente como consecuencia del cambio que venimos presentando.
Para Sánchez Parga (1997) " una de las consecuencias de la globalización es el distanciamiento de las esferas económica, política y cultural". Los estados han perdido, en alguna medida, la capacidad de gobernar políticamente las esferas de la globalización económica y mundialización del capital. El desafío de los gobiernos es intentar gobernar tales esferas que, si bien se desarrollan en un mismo contexto, actúan de manera autónoma. Ellos deben analizar las tendencias y comportamientos deestas esferas y con el trazado de distintas políticas proponerse su control.
El fenómeno de la evasión fiscal que puede acontecer en tales contextos, a fines del siglo XX y principios del siglo XXI, con sus nuevas conformaciones hace que las administraciones tributarias tengan que implementar nuevas estrategias para su disminución y contrarrestar así los efectos perversos que genera, perfeccionando los métodos tradicionales utilizados en su combate y desarrollando otros acordes a la nueva situación.
El Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (1997) expresa que "la globalización, que ha sido un tema económico dominante en el decenio de 1990, encapilla a la vez una descripción y una receta. La descripción es la ampliación y profundización de las corrientes internacionales de comercio, finanzas e información en un solo mercado mundial integrado. La receta consiste en liberalizar los mercados nacionales y mundiales en la creencia de que las corrientes libres de comercio, finanzas e información producirán el mejor resultado para el crecimiento del bienestar humano. Todo se presenta con un aire de inevitabilidad y convicción abrumadora. Desde el auge del libre comercio en el siglo XIX no había una teoría económica que concitara una certidumbre tan generalizada".
La receta, entonces, se funda en la liberación de los mercados, tanto nacionales como mundiales, con la certeza de que las corrientes libres de comercio, de capitales e información conducen al bienestar, merced, entre otros aspectos, a un aumento de la productividad y, por ende, a una baja de precios que favorece el consumo. A esta situación algunos autores la denominan neoliberalismo o poscapitalismo. Señala al respecto Joaquín Estefanía (1996) " las globalizaciones son la principal característica del poscapitalismo". Se trata de un proceso por el que las economías nacionales se integran progresivamente en la economía internacional, de modo que su evolución dependerá cada vez más de los mercados internacionales y menos de las políticas económicas de los gobiernos nacionales. Ello ha traído mayores cotas de bienestar en muchos lugares, pero también una obligada cesión del poder de los ciudadanos, sin debate previo, sobre sus economías y sus capacidades de decisión, en beneficio de unas fuerzas indefinidas que atienden al genérico mercado.
Como se observa el proceso de Globalización se basa fundamentalmente en tres conceptos: liberalización de los mercados de comercio, liberalización de los mercados de capitales y revolución de las comunicaciones y de la tecnología informática; y no excluye ningún campo de la sociedad humana: la política, la economía, la cultura y en menor grado aun pero de forma creciente, y la ecología" sufren su influencia. Asimismo, se la ha descripto como la "desterritorializacion de la economía", señalando que el referido proceso de mundializacion se complementa con la constitución de amplios conjuntos regionales de países, también de naturaleza principalmente económica: la Unión Europea, la Organización Mundial del Comercio, el Mercosur, la Cooperación Económica entre Asia y el Pacífico".
A1 respecto Cosulich Ayala (1995) señaló que los mecanismos del mercado no pueden resolver por si solos problemas nacionales o mundiales que requieren una aproximación estratégica o implican la redistribución de riqueza por razones de justicia y equidad. Las fuerzas del mercado, por otro lado, pueden producir peligrosos efectos secundarios que dejan de lado el interés común. Corresponde por tanto, a la política económica y a la administración tributaria desempeñar un papel muy importante en esta participación pública.
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