Politicas públicas para territorios especiales (página 2)

La situación de aislamiento y deterioro de calidad de vida que caracteriza a los territorios especiales obliga a plantearse el tema de la igualdad de tales pobladores respecto al resto de los ciudadanos chilenos. La igualdad ha de considerarse ya en los puntos de partida, en la posibilidad que tengan todos los ciudadanos de desarrollar libremente las oportunidades que se le presenten como las que quieran realizar (Giddens, 1999). Ello implica reconocer la responsabilidad y el esfuerzo del ciudadano y del Estado como elementos claves para el logro de la igualdad.

Por lo tanto, fomentar la igualdad supone promover la inclusión. La desigualdad por ende significa exclusión.

Por individualización se entiende que los referentes y valores tradicionales son tomados como opciones y no como obligaciones y, paralelamente, que hay que hay un aumento de la capacidad de los individuos para escoger y diseñar el propio estilo de vida que desean.

El Estado debe asegurar que todas las personas dispongan por igual de todos los recursos para hacer un buen uso de estas oportunidades. El aseguramiento de una cobertura pertinente de servicios públicos constituye un elemento crucial para el logro de la inclusión y por tanto la igualdad de todos los ciudadanos chilenos.( X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 – 21 Oct. 2005)

A largo plazo, el verdadero éxito de la igualdad es conseguir ciudadanos emancipados frente a los propios poderes públicos (Giddens, 1999). Es por ello que las prestaciones sociales, aunque pretendan actuar de paliativo de las posibles desigualdades finales, no pueden impedir el correcto desarrollo de la igualdad de oportunidades ni interferir en el desarrollo de la inclusión. Para evitar estas situaciones, es propicio fomentar tales acciones estatales de inclusión con fundamental participación y apoyo del gobierno y la comunidad Local (descentralización). Y por otra parte, considerar que el fomento de la ocupación laboral es una cuestión estratégica para la inclusión. Los poderes públicos debe intervenir para que las personas que están quedando al margen del mercado de trabajo pueden incorporarse rápidamente a él y aprovechar sus propias capacidades contribuyendo así al desarrollo de su comunidad (Sen, 2000).

En esta dirección, la integración social también alude a la participación, la voluntad y el compromiso, el involucramiento y el consenso entre la institucionalidad política del país y la comunidad local. Mejorar el desarrollo de los territorios especiales implica rescatar sus recursos naturales, económicos, culturales e institucionales. Ello es posible sólo con el aporte y compromiso de la población del lugar en colaboración con las acciones realizadas desde la política para los territorios especiales.

1.7 Habitabilidad

La mayoría de los territorios especiales, junto con presentar una particular condición de aislamiento, se ubican en los extremos fronterizos de nuestro país. Por lo tanto, es importante fortalecer las condiciones que favorezcan la permanencia y asentamiento de la población en estos territorios. Para ello, es necesario mejorar las condiciones de habitabilidad del lugar. La habitabilidad hace referencia tanto a mejorar la calidad de vida de la población, pero también expresa la aspiración a contar con una óptima ordenación del territorio y planificación de la infraestructura. En el caso de los territorios especiales, entendidos geográficamente como una situación espacial diferenciada, constituye una excepcionalidad territorial que se expresa en la obstaculización al desarrollo de las condiciones necesarias para la habitabilidad del lugar.

Indicadores que expresan tal situación:

– Precariedad en las condiciones de vida: bajo índice de necesidades básicas insatisfechas, bajo índice de prestación de servicios (salud, educación), desempleo. (X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 – 21 Oct. 2005)

– Carencias funcionales de vinculación: falta de vías y medios de transporte (terrestre, marítimo o aéreo). Falta de medios de comunicación (teléfono, internet).

Esta situación manifiesta una condición de exclusión de los pobladores de los territorios definidos como especiales.

De allí que surgen dos aspectos a tener en cuenta. Por un lado, el aspecto referido a mejorar la calidad de vida implica rescatar las potencialidades del lugar, las capacidades, expectativas y necesidades de la población en ese espacio y tiempo en concreto. Por otro lado, el tema de la ordenación del territorio nos remite a la accesibilidad en relación a las capacidades de la vialidad, los modos de transporte y los tiempos de desplazamiento para aproximarse al territorio. Y a la conectividad, entendida como flujos existentes de comunicación (vía física o virtual) entre el territorio especial y demás territorios chilenos.

Accesibilidad y conectividad constituyen factores estratégicos para el desarrollo de los territorios especiales, pues facilitan el buen funcionamiento en el tiempo de las mejoras incorporadas, y por ello, un dinamismo propio en el largo plazo.

Estas son tareas estratégicas para mejorar las condiciones de habitabilidad de los territorios especiales, y por lo tanto, para promover la inclusión de la población del lugar en calidad de gozar una igualdad de condiciones respecto al resto de los ciudadanos chilenos.

• Ventajas

La realidad de los territorios especiales no sólo debe ser considerada en términos negativos y como generadora de problemas y desventajas para su desarrollo. Estos territorios también ofrecen ventajas y oportunidades que comparativamente con el resto del país los convierte en únicos, otorgándoles un gran potencial que aún no ha sido explotado.

Los territorios especiales necesitan un dinamismo propio para una mejora general en el bienestar económico y social de los residentes, y en el entorno institucional y físico en el que éstos viven (desarrollo endógeno).

El desarrollo del lugar (desarrollo local) es una acción conjunta de movilización de factores locales, con el fin de valorizar los recursos humanos y materiales del territorio especial dado, manteniendo una negociación o diálogo con los centros de decisión económicos, sociales y políticos en donde se integran y de los que dependen.

Es así como el fomento de la inclusión de los pobladores de territorios especiales contribuye a que éstos no sólo aprovechen sus propias capacidades sino además para que con su participación se constituyan en los protagonistas principales de las mejoras de los territorios especiales.

• Criterios de caracterización de los territorios especiales aislados

Es necesario analizar con mayor profundidad estos criterios mencionados anteriormente. Destacar que para la identificación de las comunas aisladas del territorio chileno se utilizaron como base el estudio del Instituto Geográfico Militar (IGM) de 1994, acerca de Fronteras Interiores, y el estudio de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) y el Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica de Chile, denominado "Integración de Territorios Aislados" del año 1999.

En el primer estudio se consideraron todas aquellas comunas categorizadas como de "Frontera Interior Crítica" y en el segundo, aquellas comunas categorizadas como "Territorios con situación de aislamiento crítico", Arenas, Et Al (1999), menores a 10.000 habitantes.

Estos territorios responden a características generales en común, pero no implican necesariamente una realidad uniforme u homogénea. En resumen se podrían definir como un territorio geográficamente aislado, con bajo nivel de accesibilidad, con escasa población y alta dispersión de ésta, en el que se observa una baja presencia y cobertura de servicios básicos y públicos, que a consecuencia de estos factores se encuentra en una situación de desventaja y desigualdad social respecto del desarrollo del país. Delpiano, Adriana (2005).

Estudios realizados para evaluar y determinar la realidad de estos territorios plantean la existencia de un conjunto de factores que determinan su situación, tal cómo se ha planteado anteriormente:

– Baja densidad de población y dispersión.

– Insuficiente presencia de servicios públicos.

– Falencias y déficit en infraestructura vial, portuaria, aeroportuaria, telecomunicaciones que dificultan la accesibilidad y conectividad de la población.

– Situaciones no definidas en relación con la propiedad de la tierra y del agua, que en muchos casos se convierten en una limitante para la inversión y el asentamiento apropiado de la población.

– Débil transferencia tecnológica a los procesos productivos.

Considerando el grado de impacto de estas variables es posible señalar una serie de características que distinguen la realidad de estos territorios:

– Escaso desarrollo de capacidades, habilidades y competencias por parte de la población.

– Problemas de conectividad aumentan a consecuencia del aislamiento geográfico.

– Mientras más extremos son los territorios, mayor desequilibrio territorial se produce (concentración de población en determinados zonas; distancia del núcleo regional y comunal; dependencia funcional y económica).

– Instrumentos de desarrollo vigentes que no necesariamente responden de manera integral y amplia a la realidad ya enunciada.

– Estos territorios no están integrados al mercado nacional o internacional.

En otro orden de cosas, la presencia de comunidades originarias y la potencialidad de reserva natural, también son características comunes que distinguen y confieren la condición especial a muchos de estos territorios en comparación con el resto del territorio nacional.

2.1 Aislamiento geográfico

Un rasgo fundamental que define a estos territorios es el aislamiento geográfico al que está sometida su población. Este factor condiciona y limita el desarrollo de sus habitantes, al aumentar los problemas de conectividad que afectan directamente el tránsito de las personas y el transporte de bienes hacia y desde un territorio o al interior de este, como también, el acceso a los servicios y centros de salud y educación, servicios públicos básicos para el bienestar y desarrollo de las personas, dejándolos en una situación de desventaja en comparación con el resto de la población nacional.

Del estudio de Fronteras Interiores del IGM[5]se consideraron como comunas aisladas las categorizadas como de Frontera Interior Crítica, las cuales corresponden a aquellas áreas del territorio nacional cuyas características antrópicas, de infraestructura y servicios se encuentran en desmedro y con rasgos naturales extremos, es decir, con marcadas oscilaciones térmicas, grandes altitudes, fuertes pendientes, difícil acceso que dificultan su habitabilidad, autosostenimiento, desarrollo e integración. Éstas suman un total de 18 comunas, representando un 26% de las 70 comunas que fueron analizadas.

Del estudio de SUBDERE/PUC se consideraron como comunas aisladas aquellas categorizadas como "territorios con situación de aislamiento crítico" las cuales corresponden a "aquellas comunas que se encuentran o poseen fuertes desventajas comparativas (territoriales), respecto de las otras comunas de la región", SUBDERE y PUC (1999: 8). Éstas suman un total de 25, correspondiente a un 8.3% de las 302 comunas analizadas.

Es importante mencionar que los dos estudios señalados consideran en la determinación de comunas aisladas una serie de criterios similares en su definición. Por un lado está presente el concepto de accesibilidad determinado por factores físicos, y por otro lado se encuentran una serie de criterios: a).demográficos – socioculturales, tales como educación y salud; b).administrativo – institucionales, representado por la presencia de servicios públicos y entidades financieras; y c). Económicos, dados por el nivel de pobreza y aislamiento de mercado, por citar algunos.

2.2 Condiciones adversas para la habitabilidad

Las condiciones de habitabilidad para la población de un territorio se pueden entender como las ventajas y/o desventajas presentes para el desarrollo y calidad de vida de las personas. Por lo tanto, la habitabilidad hace referencia tanto a mejorar la calidad de vida de la población, pero también a la aspiración de contar con una óptima ordenación del territorio y planificación de su infraestructura.

En relación con una mejor calidad de vida, se deben rescatar las potencialidades del lugar, las capacidades, expectativas y necesidades de la población. La ordenación del territorio y la planificación de su infraestructura, nos remite a la accesibilidad en relación a las capacidades de vialidad, modos de transporte y tiempos de desplazamiento. La conectividad y vías de comunicación constituyen factores estratégicos para el desarrollo de los territorios especiales aislados, pues facilitan el buen funcionamiento de otro tipo de avances estableciendo un círculo virtuoso respecto de las mejoras incorporadas.

Otro tipo de accesibilidad debe ser entendido como el acceso a las tecnologías de información, las que pueden ser utilizadas como instrumentos de conexión e integración de la población de los territorios especiales con el resto del país, ayudando así a soslayar la percepción de aislamiento y conexión con otras personas fuera su lugar de residencia La telefonía fija y móvil, la conexión a Internet por vías dedicadas, la televisión satelital y por cable, deben ser servicios que se incorporen a la vida cotidiana de estas comunidades para que las personas se sientan más integradas y menos aisladas.

De esta forma, algunas variables que permitirían establecer determinadas condiciones de habitabilidad tendrían relación con una mayor o menor accesibilidad física, geográfica psicológica. Factores a considerar como la distancia a recorrer entre la cabecera comunal y la respectiva cabecera regional; deben complementarse con nivel de acceso a tecnologías de información y nivel de prestaciones en cobertura de salud y educación.

• Menor desarrollo económico

Los habitantes de estos territorios se situarían en una posición desigual en relación con el resto de la población del país, en cuanto al nivel de desarrollo económico. Un análisis preliminar del ingreso autónomo de los hogares, sugiere que una mayor incidencia o presencia de factores que condicionan la realidad de los territorios especiales aislados, determinarían un menor nivel de ingresos de su población en comparación a los ingresos generados por habitantes de aquellos territorios no considerados especiales. Por ejemplo, el ingreso autónomo promedio de los hogares a nivel país correspondería a $534.735, en tanto que en los territorios especiales correspondería a $369.467[6]

Asimismo, el costo de vida para las personas en territorios especiales aislados, es también un indicador a evaluar. El costo promedio de una canasta alimenticia en la ciudad de Coyhaique es un 36,5% más cara que en la ciudad de Santiago. Igualmente, el costo de la energía eléctrica domiciliaria en esta capital de la región de Aysén, es tres veces más cara que en la región Metropolitana.

• Ventajas y oportunidades únicas

Los territorios especiales no sólo deben ser considerados en términos negativos o de carencias para su desarrollo. Estos territorios también ofrecen características singulares que constituyen ventajas comparativas con otros territorios, que se podrían transformar en oportunidades de desarrollo en un futuro cercano. Algunas ventajas comunes en el sur y norte del país son:

– La condición fronteriza de algunos de estos, los convierte en potenciales zonas de intercambio e integración con los países vecinos.

– En muchos casos sus recursos naturales y culturales, resultan atractivos para el desarrollo del turismo de intereses especiales como el etnoturismo, el turismo cultural y el turismo aventura.

– En otros casos, su condición como Reserva Mundial de la Biósfera o como sitios del Patrimonio Mundial, los hace ser territorios propicios para la investigación científica y el desarrollo del ecoturismo. Tal es el caso de La Reserva de la Biosfera Lauca, Juan Fernández, Laguna San Rafael y Cabo de Hornos y los sitios del Patrimonio Mundial Parque Nacional Rapa Nui y las Iglesias de Chiloé

Otras virtudes localizadas en la patagonia chilena y el litoral del centro sur y austral son:

– Sus recursos pesqueros y acuícola.

– Las fuentes generadoras de energía no tradicionales (eólica, gas natural, solar).

– Extensiones de suelos aptos para el desarrollo de actividades ganaderas, agrícolas y mineras.

– Recursos hídricos, para la generación de energía eléctrica.

– Recursos forestales con una importante presencia de bosques nativos, se constituyen en un atractivo natural de múltiples posibilidades de explotación en un contexto de desarrollo sustentable.

La existencia de estos recursos y de otros aún no descubiertos, representan una oportunidad para fomentar el "despegue" de estos territorios y también plantean el desafío y la necesidad de diseñar políticas de explotación en el marco de un desarrollo sustentable.

Una vez visto los criterios generales de clasificación de los territorios especiales aislados, es conveniente analizar las variables de clasificación que inciden en el Archipiélago Juan Fernández, entre ellos los más relevantes y en mayor profundidad. Por ello, es conveniente observar la Tabla Nª1 que muestra el Listado de comunas Aisladas según estudios especializados y realizar un diagnóstico de los criterios de clasificación que considero más preponderante en el caso de la Isla Juan Fernández.

Marco teórico y conceptual

Tabla Nº 1: Listado de Comunas Aisladas Identificadas según estudio SUBDERE /PUC (1999)

• Criterio de variables de clasificación del Archipiélago Juan Fernández

De acuerdo a la Tabla Nª 1, se destaca el del Archipiélago Juan Fernández porque los criterios, sujetos de estudio y preferencia para estas tesis, se pueden reflejar en los siguientes juicios: el tamaño, la accesibilidad y el carácter insular. Si hubiera sólo tres variables de clasificación para escoger, estas debieran ser seguramente las elegidas, ya que la importancia relativa de cada una de ellas es susceptible de discusión y el sólo ordenamiento, en que han sido enumeradas, expresa el criterio de preferencia para elaborar un razonamiento de variables de clasificación en la Isla y reafirma su posición de aislamiento crítico.

1.1. El tamaño.

Habitualmente, esta variable es medida en base a un índice compuesto que combina ponderadamente tres dimensiones: población, producto y superficie (Ver por ejemplo Downes, 1988).

Según el Censo Nacional del 2002, la población es de 629 habitantes, que según datos del Departamento Social de la municipalidad (CIDEZE, 2006), asciende hasta 752, considerando los jóvenes, que por diversos motivos, especialmente de estudio, se trasladan al continente. Incluyendo el turismo y personas en tránsito, puede bordear los 1000 en el mejor de los casos. La evidencia empírica recogida en las regiones insulares de la Unión Europea (EUROSTAT, información periódica), indica que existe un "umbral" de población de 4000 a 5000 habitantes, más allá del cual la tasa de crecimiento demográfico es generalmente positiva y la población es más joven. Por debajo del mismo, las islas están expuestas al éxodo, al envejecimiento y a carencias evidentes de equipamiento. En el caso de Juan Fernández, el nivel reducido de su población probablemente sea de carácter permanente, tanto en términos demográficos como en términos de sustentabilidad o "capacidad de carga" territorial[7].Sólo puede existir alguna variabilidad en el margen, debido al turismo y al personal de los servicios públicos.

Estamos hablando aquí de tamaño de población en términos absolutos. El documento mencionado de CIDEZE (2006) habla de "población escasa y altamente dispersa". Los documentos de la Unión Europea hablan de áreas con "baja densidad de población". Según CIDEZE (2006), el poblado de San Juan Bautista (núcleo poblacional del archipiélago), "…está calificado como aldea rural, con asentamiento humano concentrado". De todos modos, debe tomarse en cuenta que si este aspecto resultara importante, la actividad productiva principal del isleño, la pesca de la langosta, se desarrolla durante varios meses del año a casi 200 kilómetros de este poblado, en otra isla.

También el producto (expresado como PBI), es reducido. Aunque carecemos de datos precisos; excepto la langosta, el reducido aunque creciente turismo y algunos esporádicos emprendimientos vinculados a la pesca artesanal, la actividad económica está orientada a la subsistencia y al sector servicios. El reducido tamaño de su producto podría ser considerado relativamente estable, aunque susceptible de crecer en magnitudes de alguna significación, sobre todo en términos per cápita, debido al potencial de desarrollo de la pesca artesanal (Ver por ejemplo, Chamorro, 2003; Martínez / Alvarez, 2000 y Cabral / Arancibia / Carmona, 2004a, 2004b) y la misma actividad turística. La comparación del producto con las regiones insulares de la Comunidad Europea es de pronunciado contraste, pues a pesar de una fuerte heterogeneidad, las islas europeas tienen en promedio un PBI per cápita equivalente al 72% de la media de la UE, sin ser necesariamente el más bajo de ésta (Comisión Europea, 2003).

En cuanto a la superficie, también es reducida, pues debe considerarse que sólo un 4% (menos de 400 Has), está destinada a uso urbano y rural (CIDEZE, 2006). Esta condición, por lógica, también debe considerarse como permanente.

1.2 Algunas consecuencias del tamaño

1.2.1. La importancia de las tres dimensiones examinadas del variable tamaño, deviene que normalmente suelen estar asociadas y alumbran significativamente sobre una serie de aspectos adicionales. Así, el tamaño de la población impondrá restricciones sobre el mercado doméstico, el potencial de la demanda, las características del mercado de trabajo y la probable escasez de personal calificado. El tamaño de la producción, también nos estará indicando el tamaño del mercado, la probabilidad o no de la existencia de economías de escala, economías de alcance y economías externas, las posibilidades de diversificación de la estructura productiva y los condicionantes existentes para la especialización. También suelen asociarse al tamaño de la producción, ciertas peculiaridades sobre la estructura en que se organizan los mercados, las limitaciones sobre la competencia en un mercado que no resiste la coexistencia de muchas firmas e incluso, la presencia de prácticas anticompetitivas característica de mercados marginales. Finalmente, el tamaño de la superficie será un razonable indicador sobre la probabilidad de dotación de recursos y su localización. Con escasas diferencias y matices, la literatura suele coincidir en destacar los aspectos mencionados[8]

1.2.2. Por otro lado, es necesario señalar algunos aspectos del tamaño que pudieran resultar interesantes en el contexto de las políticas públicas, que a diferencia de los examinados más arriba, podrían resultar elementos facilitadores para el diseño e implementación de las mismas.

Así por ejemplo, en términos de la antigua dicotomía existente en la literatura sociológica entre "comunidad" y "sociedad" en la línea de Ferdinand Tönnies, Emile Durkheim y Max Weber y toda la teoría posterior sobre la "modernización" (Tironi, 2005), resulta claro que la exposición de Juan Fernández a la modernidad es bastante parcial y fragmentada. Sin embargo, podría darse el caso de que pudiera disfrutar de algunas de sus ventajas, sin pagar precios demasiado altos en términos de una degradación de su vida "comunitaria". Así, la presencia de fuertes lazos de cohesión social, la exposición al mismo tipo de problemas y necesidades en un contexto de expectativas más acotadas, pudiera resultar en una relación más amistosa con el sistema político general, si es que este diseña mecanismos institucionales de mediación y retroalimentación más adecuados. De ser este el caso, y los proyectos de reforma constitucional y algunos avances en la materia así parecen indicarlo (CIDEZE, 2006), es probable que la mayor homogeneidad de las demandas de una pequeña comunidad y una consecuente mayor facilidad en la agregación, articulación e incorporación de las mismas, pudiera permitir generar un mejor procesamiento y respuesta para las mismas.[9]

En este sentido, las referencias en la literatura son más escasas, aunque debe recordarse que en su mayoría se orienta al análisis de "pequeños" estados o "pequeños estados insulares" que en esta materia representan un problema totalmente diferente. Sin embargo en casos aislados se asocia un menor tamaño con una mejor relación estado – ciudadanos (Ocampo, 2002), y en otros se señala que el menor tamaño podría implicar una mayor cohesión social y una consecuente mayor adaptación a determinados cambios (Easterly / Kraay, 2000; Ocampo, 2002).

Un segundo aspecto que podríamos resaltar, sobre el cual volveremos más adelante (ver Sección 3.6), es que el pequeño tamaño en conjunto con el aislamiento característico del territorio bajo estudio, facilita considerablemente el propósito de focalización de las políticas públicas.

1.3. La accesibilidad

La segunda variable crítica es la accesibilidad, concepto que nos remite no sólo a la distancia existente entre diversos puntos en que se realizan actividades, y por lo tanto al problema de la distancia geográfica y la infraestructura de las redes conexión y transporte, sino que principalmente a la presencia / ausencia de rupturas significativas en la "continuidad" y la fluidez de circulación dentro del espacio económico – social y la movilidad de los factores de producción, debidas a distancias importantes y barreras naturales y / o de otro tipo. La accesibilidad en consecuencia, puede generar considerables rigideces y restricciones a la actividad del territorio, exclusión de las rutas habituales de los servicios de transporte, incertidumbres y riesgos respecto al abastecimiento y plazos de entrega, necesidad de mayores inventarios (costos de distribución) y en general, mayores costos de transporte, tanto en términos monetarios como de tiempo, que pueden llegar a inhibir seriamente el desarrollo según el mayor o menor grado de inaccesibilidad del territorio.

El tema de las comunicaciones, que debe incluirse dentro del problema de la inaccesibilidad, podría ser de naturaleza distinta dado que el carácter cada vez más dinámico de las tecnologías vinculadas, ofrecería soluciones más fáciles y menos costosas de implementar, en un horizonte temporal no demasiado extenso. Incluso, creo que están llamadas a convertirse en un factor "blando" de la inaccesibilidad, que podría constituir una nueva oportunidad para este tipo de territorios, impensada hasta hace pocos años atrás (conexión permanente, información actualizada, educación a distancia, telemedicina, etc.).

1.4 La insularidad

Como se podrá observar, hemos optado por separar el concepto de accesibilidad de la condición de insularidad, distinción que por razones obvias no hacen, en la mayoría de los casos, los autores vinculados al tema de los pequeños estados insulares[10]Señalar por ejemplo, la manera en que se interrelacionan tamaño, accesibilidad e insularidad y entonces se verá mejor el motivo de la distinción, aunque resulta claro la necesidad de la misma, desde el momento que se refiere a dos aspectos conceptualmente diferentes, independientemente de que pueden estar relacionados o potenciarse mutuamente. Es decir, existen territorios inaccesibles en términos de nuestra definición, que obviamente no son islas y recíprocamente, existen islas a las cuales difícilmente podríamos considerar inaccesibles, en los términos expuestos.

El concepto de insularidad no requiere de mayores precisiones, en una primera aproximación. Mientras que el tamaño y la accesibilidad son al menos cuestiones de grado y es posible hablar de mayor o menor tamaño y / o accesibilidad, e incluso llegar a sofisticados modelos de medición para ambos, el caso de la insularidad es en principio un problema de clasificación: un territorio es o no es una isla. Como las variables "dummy" usadas en algunos análisis de regresión, admiten sólo valores de 0 y 1.

Decíamos en una primera aproximación, porque existe la intuitiva sensación de que existen islas "más" islas que otras, y que clasificar territorios en islas o no, oculta una gran cantidad de información valiosa, dada la enorme variedad que puede existir entre las mismas. Sin embargo, esta sensación debiera disiparse al entrar a considerar las otras dos variables mencionadas, que entendemos van a permitir caracterizarlas y diferenciarlas adecuadamente, cuando esto sea necesario. Si se quisiera acotar aún mas el concepto, pueden tomarse como ejemplo los criterios utilizados por la Oficina estadística de las Comunidades Europeas (EUROSTAT), para definir una isla: superficie igual o superior a un Km2, distancia mínima entre el continente y la isla igual o superior a un Km., población residente permanente igual o superior a 50 habitantes, inexistencia de un vínculo permanente entre el continente y la isla, y finalmente, la inexistencia en la isla considerada de una capital de la UE (que en nuestro caso podríamos reemplazar por la inexistencia de un centro urbano con más de una determinada cantidad de habitantes).

El carácter insular ha dado origen en la literatura, sobre todo de origen español, a la noción de "costes de la insularidad" Murillo / Rodríguez / López (1995); Gobierno de Canarias (1991); Centro de Estudios Económicos (2000, 2004).Si bien, como hemos dicho no siempre se hace la distinción analítica con el tema de la accesibilidad, e incluso del tamaño, es cierto que la insularidad acarrea ciertos costos específicos, como por ejemplo, la restricción de usar medios marítimos o aéreos de transporte, más onerosos en general que el transporte terrestre; ciertas indivisiblidades en la inversión requerida debido a esa restricción, la probable restricción de cargas fragmentadas y pequeñas, etc. También le son aplicables, algunas restricciones al transporte mencionadas cuando hablamos de inaccesibilidad, como las necesidades de mayores stocks, las incertidumbres en el abastecimiento, etc.

Adicionalmente, es probable que el carácter insular, incentive el desarrollo de ciertas características culturales e idiosincráticas especiales en sus habitantes[11]que en algunos casos, cuando coexisten con clivajes socioculturales profundos, generalmente de tipo étnico

1.5. Algunas relaciones entre tamaño, accesibilidad e insularidad

Hemos señalado anteriormente que existe una relación importante entre las tres variables analizadas hasta ahora. Incluso sostendría que dicha relación es más bien de tipo multiplicativa, antes que aditiva. Es decir, se produce tal sinergia entre las mismas, que el efecto conjunto resulta superior a la suma de los efectos separados.

Si analizamos por ejemplo, el caso del transporte. Observamos anteriormente que accesibilidad y costos de transporte tienen una relación inversa. Cuanta menos accesibilidad haya, debemos esperar mayores costos para establecer la conectividad. Si además estamos en presencia de insularidad, dichos costos serán aún mayores por la necesidad de utilizar medios marítimos o aéreos y por las mencionadas indivisibilidades de inversión. Si al efecto combinado de ambas variables, le agregamos el del tamaño, los costos unitarios tienden a magnificarse, puesto que al ser producto de la distribución del costo total (numerador), entre el total de las personas o productos transportados (denominador), mayor resultará el costo unitario por persona o por Kg (cociente), cuanto menor sea el denominador. El Archipiélago de Juan Fernández por ejemplo, está a menos de 700 Km. del continente, pero está el mar de por medio y un territorio demasiado pequeño, en los términos aquí utilizados, que hace que los costos unitarios del transporte resulten muy elevados.

Con esto quiero señalar, que la accesibilidad en sí misma no explica el problema, puesto que existiendo un tamaño adecuado, los costos asociados a ella se reducen en términos unitarios, además de que seguramente va a existir una oferta variada y abundante para el servicio. Tampoco lo hace mejor el tamaño aisladamente, puesto que habiendo accesibilidad, no se pierde la "continuidad" y pierde importancia en sí mismo. Así por ejemplo, recientes trabajos sobre el comercio internacional vinculados a la geografía del comercio y la localización de la actividad productiva, y que utilizan ambas variables en sus modelos, sostienen que la reducción de los costes de acceso a todos los mercados de bienes y factores (mayor accesibilidad), tornan finalmente irrelevante el problema del tamaño (Krugman / Venables, 1990; Schürmann / Tallat, 2000). La misma condición de insularidad, tampoco es suficiente en sí misma, puesto que habiendo accesibilidad y tamaño, aquella pierde relevancia[12]Es sólo en interacción con los otros dos factores (baja accesibilidad y reducido tamaño), que adquiere significación.

En términos más generales, podríamos decir que la mayoría de los aspectos importantes que se asociaban al tamaño, si bien tienen en este último su raíz, adquieren su sentido dinámico y sus efectos son más fácilmente interpretables en un contexto de inaccesibilidad [13]

1.6. Conceptos complejos: perifericidad y perifericidad insular

La relación existente entre el conjunto de variables examinadas hasta ahora, sugiere la introducción de un nuevo concepto que las abarcaría: el de perifericidad insular.

La idea de "periferia", por oposición a "centro", tiene una cierta tradición en los estudios latinoamericanos desde fines de los sesenta, en autores como Cardoso y Faletto, y por lo tanto se corre el peligro de generar una asociación no deseada, que explícitamente queremos descartar. Más bien, el concepto es adaptado de cierta corriente europea reciente, a la que hicimos referencia un par de párrafos atrás, que tiende a asociar las variables de accesibilidad y tamaño, aunque en otra escala, precisamente en el concepto de periferia, considerando a aquellas como dimensiones separables de este último. También suele definirse como la inversa de la accesibilidad (Spiekermann etal Neubauer (2002).Por lo demás, los términos periferia y ultraperiferia, se han tornado de uso corriente en los documentos de política de la Comunidad Europea y habitualmente se los asocia a medidas especiales o extraordinarias de política, a diferentes niveles de intervención.

En lo que resta del trabajo, en consecuencia, vamos a entender por perifericidad, la coexistencia de ciertos valores extremos en las variables del tamaño y accesibilidad de un territorio, tal cual hemos definido estas dos dimensiones con anterioridad. Mantendremos la separación de la característica insular, puesto que en términos de territorios especiales susceptibles de intervenciones especiales por parte de la política pública, la separación mantiene su sentido. Así, Juan Fernández será un territorio periférico (escaso tamaño y baja accesibilidad) y además, insular, lo que contribuiría a especificar de mejor manera, las características de la intervención requerida. Podrá haber otros territorios, que siendo periféricos no sean insulares, pero que tendrán otra(s) característica(s), que los puede tipificar adecuadamente (pobreza rural, zona de montaña, zonas áridas, climas extremos, etc.) y que van a orientar en consecuencia la política publica hacia los mismos.

También debiéramos señalar, que la coexistencia en un solo territorio de cierta configuración de las variables: escaso tamaño, alta inaccesibilidad y condición insular, además de las desventajas objetivas que representa para el desarrollo del mismo, presenta al menos un aspecto positivo en términos de focalización de la política pública. En la medida que…"las islas han sido siempre interesantes laboratorios para el estudio del funcionamiento de los sistemas ecológicos y sociales…" (Mata Olmo, 2006), ofrecen también una mayor facilidad para aislar analíticamente los probables efectos e impacto de las intervenciones y realizar un control y seguimiento de las mismas. En tanto que en la lógica de las intervenciones requeridas por los territorios especiales, siempre habrá un componente significativo de unidireccionalidad y asimetría, es decir, de discriminación positiva, esta posibilidad de mayor focalización, resulta importante para evitar que se produzcan desviaciones o "derrames" indeseados de los efectos de la intervención.

1.7. Algunas variables dependientes

La perifericidad insular de Juan Fernández, representa un serio condicionamiento estructural a su desarrollo, entendiendo por esto, condiciones de muy difícil modificación. Por su parte, también genera una serie adicional de restricciones que también condicionan su desarrollo, pero sobre las cuales podríamos considerar una mayor posibilidad de modificación en el mediano plazo, de las cuales nos interesaría identificar tres: restricciones a la capacidad de inversión, restricciones a la formación de capital humano y el comportamiento estratégico de los agentes.

1.7.1. Las perifericidad insular limita seriamente la capacidad de inversión local. Tomando en cuenta las características con que hemos definido aquella, esto no debiera sorprender. Un mercado doméstico pequeño, sin posibilidad de generar economías de escala, con muy altos costos unitarios de accesibilidad, no puede sino dificultar la acumulación local de ahorros monetarios o el acceso al mercado de crédito, en la cantidad necesaria como para enfrentar los altos costos fijos y las indivisibilidades que requiere la inversión en esas condiciones [14]todos los insumos deben ser "importados" del continente, los inventarios deben ser mayores debido a las incertidumbres y riesgos del abastecimiento, la capacidad de transporte es limitada y costosa, los proyectos requieren de cierto tamaño para poder generar una oferta susceptible de interesar a los mercados externos a la isla, etc..

Esta situación de insuficiencia del capital local de inversión, es un lugar común en los estudios consultados (Comité Económico y Social Europeo, 2005; Sánchez Medina, 2003; Briguglio, 1995; Read, 2001; Armstrong / Read, 2003).

1.7.2. Un argumento paralelo puede desarrollarse respecto de la insuficiencia del capital humano. En este caso, hemos preferido separar ambos aspectos, porque analíticamente corresponde y porque además van a requerir seguramente intervenciones distintas en términos de política pública. También en este caso las fuentes coinciden con algunos matices[15].Merece señalarse el trabajo de López-Rodriguez / Faíña / López Rodríguez (2005), en el cual los autores ofrecen evidencia empírica para las regiones europeas que muestra una correlación entre niveles de logro educacional y accesibilidad a los mercados; y el estudio de Armstrong / Read (2003), enfocado desde la teoría del desarrollo y de los determinantes del crecimiento económico en los estados pequeños, que resulta particularmente interesante, porque revisa críticamente las relaciones teóricas y empíricas entre tamaño y crecimiento, y demuestra que el crecimiento de los estados pequeños puede ser explicado por ciertas variables condicionantes críticas, como la apertura comercial y la acumulación de capital humano. Adicionalmente, los autores argumentan que el tamaño y la insularidad desempeñan un papel menos significativo que el que normalmente se le atribuye en la literatura[16]

La insuficiencia de capital humano va a tener seguras implicancias sobre el nivel de modernización de los emprendimientos, la incorporación de nuevas tecnologías a las actividades locales tradicionales, la ausencia de una tradición en cuanto a la creación de empresas y en general, un clima poco propicio para el desarrollo de nuevos negocios.

1.7.3. La restricción del capital de inversión y del capital humano, podría hasta cierto punto ser reemplazado por la asociación con terceros, que pudieran aportar estos factores escasos. Sin embargo esto se hace muy difícil por el comportamiento estratégico de los agentes. La asimetría de información y recursos, incentivada por las características culturales especiales que pueden desarrollarse en un contexto de insularidad periférica, hacen que la comunidad isleña, como un todo (recuérdese lo que hablamos de cohesión y rasgos "comunitarios"), genere manifiestas desconfianzas y aprensiones frente al agente foráneo, sobre todo si este viene a "hacer negocios" en la isla. Esta actitud, conviene reconocerlo, está muchas veces justificada. A menudo, esta situación alienta la adopción de comportamientos oportunistas, como los descritos en los textos de microeconomía, al analizar los motivos que pueden alentar la integración vertical de una industria. "Un comportamiento de tipo oportunista es aquella explotación inesperada, por una de las partes que hace que la otra incurra en costos más elevados y, posiblemente, que la parte que realiza el proceso de explotación derive ganancias mayores" (LeRoy Miller / Meiners, 1988). La posibilidad de que este comportamiento ocurra, requiere obviamente de que no existan sustitutos cercanos para un abastecimiento alternativo. La noción de asimetría en el poder de negociación de los agentes es utilizada a veces, descuidadamente, dando por sobrentendido que los agentes locales están inermes y expuestos ingenuamente a transar oro por abalorios. Esto no siempre es el caso. El poder de negociación de los agentes debe ser siempre estratégicamente considerado, no tanto en términos de mayor/menor poder, sino más bien en términos de capacidades estratégicas distintas, pero no necesariamente menos eficaces.

Por el lado del visitante, por otra parte, la posibilidad de verse expuesto al comportamiento oportunista mencionado, más los altos riesgos e incertidumbres asociados a la insularidad periférica, hace que utilice tasas de descuento muy altas para evaluar sus proyectos de eventual inversión, que se traducen para el isleño en precios percibidos como escasamente retributivos, en comparación con los que conoce que se pagan en los mercados de destino.

En consecuencia, un juego característicamente no cooperativo, donde el resultado es siempre subóptimo y la mayor parte de las veces lleva a que los proyectos no se concreten.

2. Una variable dependiente amistosa: las oportunidades

Este último factor, la existencia o posibilidad de desarrollo de proyectos, es la variable independiente adicional que debemos considerar para "cerrar" nuestro modelo de análisis. Nos estamos refiriendo a la situación de ciertos territorios especiales, en los cuales pudiera ser posible identificar oportunidades de desarrollo que puedan abordarse. Estas oportunidades pueden residir en la explotación racional de recursos existentes y claramente percibidos (como la existencia de bancos pesqueros en el caso de Juan Fernández), en la existencia de condiciones para el desarrollo de nuevos recursos, en la posibilidad de radicación de ciertas actividades para las cuales pueda existir alguna ventaja comparativa, en la agregación de valor a ciertas actividades rutinariamente realizadas (como la artesanía), etc.

Normalmente, este tipo de búsqueda, que debemos suponer es permanente por parte del inversionista privado, se realiza de una manera convencional. Con esto queremos decir en primer lugar, que predomina el criterio "ceteris paribus", es decir, se intenta responder la siguiente pregunta: ¿manteniendo las actuales circunstancias, es posible encarar un proyecto que satisfaga los estándares normales de eficiencia y rentabilidad económica?. Dicho de otra manera, los proyectos son propuestos y evaluados en un contexto de perifericidad, o de perifericidad insular en este caso, que se considera como dado, y por lo tanto, inmodificable. Ya hemos visto los altos costos que el escaso tamaño y la alta inaccesibilidad suponen, y que por lo tanto configuran un complejo conjunto de restricciones difíciles de superar.

En segundo lugar, la búsqueda se realiza "desde el exterior", es decir, desde un contexto donde los costos de oportunidad son elevados, dado las posibilidades alternativas de inversión. Por lo tanto, el inversionista privado debe computarlos debidamente en su evaluación, y agregar además las primas por riesgo e incertidumbre características de la periferia. Difícilmente podría objetarse cualquiera de los dos aspectos.

En tercer lugar, debiera esperarse una desproporción entre el tamaño de los eventuales proyectos y el tamaño del inversor. Ya hemos asociado el escaso tamaño al concepto de periferia. Debiéramos además considerar, en ciertos casos, especiales restricciones medioambientales, supuestas o reales, en entornos particularmente frágiles, que condicionan adicionalmente la envergadura de los proyectos. En resumen, estamos hablando de proyectos relativamente pequeños, independientemente del impacto positivo que pueden generar en un territorio especial, precisamente porque estos últimos se han definido como espacios económico sociales de escaso tamaño relativo. Pero siendo esto así, debemos recordar que en términos generales, la teoría económica postula que la aversión al riesgo es mayor, cuanto mayor sea la cantidad de recursos a comprometer en relación al ingreso o la riqueza de la persona. Por lo tanto, en estos proyectos de alto riesgo, podrían interesarse sólo inversores más grandes, para los cuales los mismos resultan demasiado pequeños o en su defecto, exigen rentabilidades desproporcionadas para interesarse en estos negocios marginales para su envergadura. En definitiva, un círculo que dista de ser virtuoso.

Veamos el problema desde otra perspectiva. Las "oportunidades" rara vez se encuentran en estado puro, disponibles para su fácil captura. Recordemos lo que decía Bardach (2000): perder una oportunidad es un problema ("missing an opportunity is a problem"), y recordemos que lo decía en referencia al primer paso, de los ocho que propone para el análisis de políticas, el de definición del problema. Es probable que aquí radique un desafío importante para los formuladores de políticas para los territorios especiales, que consiste en cambiar la perspectiva desde la cual se realiza la búsqueda y el develamiento de las oportunidades. Son ellos, mejor que nadie, los que pueden aislar temporal y analíticamente, el carácter de "dado" que tiene el mundo de las restricciones de la periferia y plantear el análisis desde la perspectiva local, desde la cual es posible que los costos de oportunidad, los costos de transacción y el precio del riesgo y la incertidumbre sean inferiores, lo cual podría dar lugar a la viabilidad de proyectos de menor tamaño.

En un libro que acaba de publicarse, Glenn Reynolds (2006), que lleva el sugerente título de "An army of Davids", el fundador de Instapundit.com y uno de los creadores del fenómeno de los bloggs, analiza cómo las nuevas tecnologías y las que vienen en camino, están llamadas a trastocar la manera convencional de ver el mundo de los negocios, de la política, de la vida familiar, de la actividad científica, etc.. Es un sólido e innovador argumento en defensa de "lo pequeño", que muestra como los mercados y la tecnología empodera a la gente común. Sin duda, ese tipo de visión va a tener un efecto mayor en la forma que hoy tenemos de ver el mundo, y ciertamente, no podemos suponer que no va a tener un impacto considerable en la forma de considerar las oportunidades.

2.1 La reactivación de las pequeñas empresas para generar una política de alto impacto en la Isla Juan Fernández. Aprovechando las oportunidades.

Este punto es clave para generar una propuesta estratégica que permita un amplio desarrollo integral de sus habitantes, recordemos el texto enunciado anteriormente "Estas oportunidades pueden residir en la explotación racional de recursos existentes y claramente percibidos, en la existencia de condiciones para el desarrollo de nuevos recursos"

Como es de conocimiento público, el 27 de febrero del año 2010 la Isla Robinson Crusoe, perteneciente al Archipiélago de Juan Fernández, Provincia de Valparaíso, fue afectada por un maremoto que destruyó por completo el borde costero del poblado San Juan Bautista. Lamentables pérdidas humanas y cuantiosos daños en la infraestructura vial y comercial de la isla, es el saldo que deja esta catástrofe natural.

Entre las grandes problemáticas presentes, la actividad productiva de la isla se ve hoy paralizada y se transforma en un ámbito de acción importante y prioritario de abordar, sabida su implicancia en la generación de empleo e ingreso, en lo particular y -en lo general – su implicancia en el desarrollo económico y social del territorio.

La pesca, el turismo y el comercio aparecen como los sectores económicos de mayor potencial. A su vez, estos sectores han sido los más afectados en sus capacidades productivas teniendo pérdidas importantes y en muchos casos, representando la nula operación de las empresas.

Dentro de este contexto, los(as) empresarios(as) del comercio y del turismo se agruparon y formaron la Cámara de Comercio y Turismo de la Isla Robinson Crusoe y buscaron en el continente espacios de colaboración. En Valparaíso, el presidente de la cámara insular encontró el apoyo de la Cámara Regional del Comercio de Valparaíso (CRCP), institución que entre otras acciones decidió articular instancias de colaboración económico-técnicas para enfrentar la situación que afecta a la isla en su ámbito productivo, comercial y social.

La idea de esta tesis, asimismo, es entregar un aporte a las políticas públicas para los territorios especiales y aislados, y tratar de generar oportunidades de políticas de alto impacto para la Isla.

Metodología

1. Diseño Metodológico

Se utilizará el diseño de Metodología de Marco Lógico ya que es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su énfasis está centrado en la planificación por objetivos, la orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participación y la comunicación entre las partes interesadas.

Esta metodología permite presentar en forma resumida y estructurada cualquier iniciativa de inversión. Por lo tanto, "contribuye en gran medida a la gestión del ciclo de vida de los proyectos, al comunicar información básica y esencial, estructurada de forma tal que permite entender con facilidad la lógica de la .intervención a realizar[17]

Entre los beneficios alcanzados al utilizar la metodología del marco lógico se encuentran:

• Al poner énfasis en los principales involucrados del proyecto, permite generar un lenguaje común, facilitando la comunicación y evitando ambigüedades y malos entendidos.

• El método resume en un solo cuadro la información más importante para la gerencia del proyecto, permitiendo así focalizar la atención y los esfuerzos.

• Facilita alcanzar acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto con todos los involucrados.

• Sienta una base para evaluar la ejecución del proyecto y sus resultados e impactos.

El Marco Lógico es una herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede examinar el desempeño de un programa en todas sus etapas. Permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad.

Así mismo, sirve para indicar si se han alcanzado los objetivos y definir los factores externos al programa que pueden influir en su consecución.

La Metodología Marco Lógico incorpora cuatro elementos analíticos importantes que ayudan a guiar este proceso, los cuales se describirán a continuación[18]

• Análisis de involucrados

Dentro de este análisis se estudian personas o grupos, instituciones o empresas susceptibles de tener un vínculo con un proyecto dado. El análisis de involucrados permite optimizar los beneficios sociales e institucionales del proyecto y limitar los impactos negativos. Es importante analizar sus intereses y expectativas y por medio de alguna estrategia aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos con intereses coincidentes o complementarios al proyecto, además de disminuir la oposición de aquellos con intereses opuestos al proyecto y conseguir el apoyo de los indiferentes. El análisis de involucrados implica:

• Identificar todos aquellos que pudieran tener interés o que se pudieran beneficiar directa e indirectamente con el proyecto.

• Investigar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de participación.

• Identificar su posición, de cooperación o conflicto, frente al proyecto y entre ellos y diseñar estrategias con relación a dichos conflictos.

• Interpretar los resultados del análisis y definir cómo pueden ser incorporados en el diseño del proyecto.

• Análisis del problema

Como se mencionó con anterioridad, es necesario identificar el problema que se desea intervenir, así como sus causas y sus efectos. El procedimiento contempla los siguientes pasos:

• Analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la situación a abordar.

• A partir de una primera "lluvia de ideas" establecer el problema central que afecta a la comunidad, aplicando criterios de prioridad y selectividad.

• Definir los efectos más importantes del problema en cuestión, de esta forma se analiza y verifica su importancia.

• Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar qué elementos están o podrían estar provocando el problema.

• Una vez que tanto el problema central, como las causas y los efectos están identificados, se construye el árbol de problemas. El árbol de problemas da una imagen completa de la situación negativa existente.

• Revisar la validez e integridad del árbol dibujado, todas las veces que sea necesario. Esto es, asegurarse que las causas representen causas y los efectos representen efectos, que el problema central este correctamente definido y que las relaciones (causales) esté correctamente expresado.

• Análisis de objetivos

El análisis de los objetivos permite describir la situación futura a la que se desea llegar una vez se han resuelto los problemas. Consiste en convertir los estados negativos del árbol de problemas en soluciones, expresadas en forma de estados positivos. De hecho, todos esos estados positivos son objetivos y se presentan en un diagrama de objetivos en el que se observa la jerarquía de los medios y de los fines. Este diagrama permite tener una visión global y clara de la situación positiva que se desea.

1.4 Identificación de alternativas de solución al problema

A partir de los medios del nivel inferior, en las raíces del árbol de problemas, llamado también medios fundamentales, se proponen las acciones probables que puedan en términos operativos lograr el medio. El supuesto es que si se logran los medios del nivel inferior, que es lo mismo que decir que eliminar las causas más profundas, se estará contribuyendo a disminuir el problema.

1.5 Selección de la alternativa óptima

Finalmente, este análisis consiste en la selección de una alternativa que se aplicará(n) para alcanzar los objetivos deseados. Este análisis requiere:

• La identificación de las distintas estrategias posibles para alcanzar los objetivos;

• Criterios precisos que permitan elegir las estrategias;

• La selección de la estrategia aplicable a la intervención.

• Contexto del Objeto Estudio: Caso Archipiélago Juan Fernández

• 1. Servicios Sociales y Organización Estructural en la Isla Juan Fernández

Es importante tener presente el contexto económico que se produce en el Archipiélago para tener un análisis adecuado del mismo. El poblado San Juan Bautista pertenece a la comuna Juan Fernández, Provincia de Valparaíso, Región de Valparaíso. En cuanto a la distribución parlamentaria, la comuna de Juan Fernández está representada por la Quinta Región. Además, se destaca que el Archipiélago Juan Fernández constituye una zona fronteriza.

La representación ejecutiva en la comuna es la Municipalidad de Juan Fernández. Junto a ella, están presentes otras autoridades y servicios públicos. Se destaca la presencia de Carabineros de Chile y la Armada. El Parque Nacional Juan Fernández está administrado por la Corporación Nacional Forestal (CONAF). Una posta de salud, el Servicio Nacional de Pesca[19]

En cuanto al transporte de pasajeros y el abastecimiento desde el continente a la isla, la comuna de Juan Fernández cuenta con un aeródromo ubicado en el sector Punta Isla que permite acoger solamente aeronaves de baja y mediana capacidad. El aeródromo está ubicado fuera del poblado, por lo que el traslado de pasajeros y especies hacia este debe realizarse por vía marítima.

Además de la vía aérea, la isla está conectada al continente vía marítima. Dos entidades están a cargo de los viajes: la Empresa Naviera Sur y la Armada de Chile. La duración del viaje varía en función de las condiciones climáticas (30-40 horas)

• 2. Agua, alcantarillado y energía

La Municipalidad administra el sistema público de agua potable que viene de las hoyas hidrográficas ubicadas en La Pólvora y Lord Anson. Sin embargo, existen variaciones según las estaciones del año en el caudal. El Poblado San Juan Bautista no cuenta con un sistema público de alcantarillado razón por la cual los inmuebles deben funcionar con fosas sépticas o pozos negros.

En el tema energético, la producción de energía eléctrica es local a base de tres generadores que funcionan con petróleo o diesel, suministrando la energía para el consumo público y domiciliario.

El casi 100% de las viviendas tiene acceso a la energía eléctrica. La dependencia del petróleo y diesel para generar la energía necesaria implica el abastecimiento por barcos desde el continente, un gasto municipal importante, contaminación ambiental, además de cortes de energía periódicos.

3. Ordenamiento Territorial y Regulaciones

Como se mencionaba anteriormente, el Archipiélago de Juan Fernández está considerado como una zona fronteriza. Junto a esto, y teniendo en cuenta las características especiales de la zona, se ha definido a la Comuna Juan Fernández como un "territorio especial aislado".

Este concepto surgió para hacer frente a la heterogeneidad del territorio chileno y a las diferencias en los niveles de desarrollo conseguido.

Esos territorios son caracterizados por su aislamiento, un bajo nivel de accesibilidad, un bajo nivel de densidad de población (que a menudo está dispersa) y una baja presencia de los servicios públicos. Por tanto, estas zonas por lo general presentan problemas específicos que repercuten en los niveles de desarrollo.

En este contexto, Chile constituyó el Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales (CIDEZE). Las comunas definidas como territorio especial aislado están bajo la gestión de este comité. Bajo la acción del CIDEZE, se formuló un Plan de Desarrollo Comunal del Archipiélago que pretende mejorar las condiciones de vida de la población isleña.

Dicho plan estableció un gran objetivo al cual la Comuna de Juan Fernández tendría que acercarse:

"En Juan Fernández el desarrollo sustentable es el principio orientador de su progreso integral para el mejoramiento de la calidad de vida de su comunidad, teniendo a la pesca y el turismo como polos estratégicos, potenciando la incorporación tecnológica para impulsar su cultura local y educación, promoviendo equilibradamente la conservación del Parque Nacional y Reserva Mundial de la Biosfera."[20]

En términos formales, el Archipiélago de Juan Fernández actualmente debe regirse bajo tres grandes "paraguas normativos u orientadores de desarrollo", estos son:

3.1) Estatuto Especial de Administración.

Las conversaciones en referencia al Estatuto Especial de Administración comenzaron con el encuentro por cuatro días en octubre del 2006 entre funcionarios públicos, organizaciones sociales, Concejo Municipal y Sindicato de Pescadores con la misión de escuchar y recoger aquellos elementos que la ciudadanía consideró importantes de incluir en el diseño del Estatuto. En diciembre del 2007 el texto se aprobó por las autoridades comunales y por las organizaciones participantes.

En la actualidad se está a la espera de la discusión particular del proyecto del Estatuto Especial de Administración, así quedó establecido en la última sesión específica en el Senado el día 2 de junio del 2010. Además, el 8 de junio del 2010 por acuerdo de comité, ratificado por la Sala, se envía este proyecto de reforma constitucional a las comisiones unidas de Gobierno y Constitución para un nuevo segundo informe. Así la Ley Número 20.193 -reforma constitucional que establece los territorios especiales de Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández – establece que:

"Artículo único.- Introdúcense las siguientes modificaciones a la Constitución Política de la República: 1) Agrégase en el Capítulo XIV a continuación del artículo 126, el siguiente Párrafo, nuevo:

Disposiciones Especiales

Artículo 126 bis.- Son territorios especiales los correspondientes a Isla de Pascua y al Archipiélago Juan Fernández. El Gobierno y Administración de estos territorios se regirá por los estatutos especiales que establezcan las leyes orgánicas constitucionales respectivas.".

2) Agrégase la siguiente disposición transitoria:

Vigésimo segunda.- Mientras no entren en vigencia los estatutos especiales a que se refiere el artículo 126 bis, los territorios especiales de Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández continuarán rigiéndose por las normas comunes en materia de división político-administrativa y de gobierno y administración interior del Estado".

Es así como Juan Fernández es considerado un territorio especial que debe ser regulado a través de un estatuto. Sin embargo, dicho estatuto especial de administración no existe aun.

3.2) Plan Regulador Comunal.

El territorio cuenta con un Plan Regulador que está siendo modificado por el MINVU y esperando su aprobación por estos días, sus modificaciones apuntan principalmente a:

a. Definir como límite de construcción de vivienda la cota 20, sin embargo se establece que hasta la cota 11 se puede establecer edificaciones destinadas al comercio y de la cota 11 a la 20 podría establecerse edificación destinada a vivienda previa evaluación

b. Compatibilizar instrumentos jurídicos existentes para flexibilizar zonificaciones.

c. Tipificación de zonas de riesgo, se propone requerir estudio de riesgo para cualquier proyecto.

d. Se analizó la densificación permitida.

Se espera que los próximos pasos sean los correspondientes a validar este plan. Sin embargo, al estar amparado bajo la ley de sismo (emergencia), se debe socializar el instrumento con algunos actores relevantes de la comunidad y no será expuesto por un tiempo determinado a la comunidad toda. Una vez salvadas las observaciones, si es que las hubiese, pasará a tramitación para su posterior aprobación, dentro de los siguientes 90 días.

3.3) Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO)

Como último punto, se debe reiterar la existencia del PLADECO 2009-2013, que establece un diagnóstico claro y coherente además de líneas de acción estratégicas para el desarrollo de la isla desde todos los ámbitos. Existe actualmente, un "manual de desarrollo" a seguir, que además responde con la estrategia de desarrollo regional.

4. Sectores Económicos

Antes del maremoto del pasado 27 de febrero, la actividad económica de la comuna de Juan Fernández estaba basada en dos áreas. Las dos se insertan en los sectores primario y terciario. La primera actividad se basa en la pesca artesanal, sustentada en gran medida por la extracción de la langosta y en menor medida se identifica la pesca de especies como brecha, jurel y anguila. La segunda actividad económica de la isla se basa en la producción de servicios comunales sociales y personales, junto al comercio minorista y servicios turísticos. Es particularmente importante señalar que la gran dependencia de actividad económica de la isla en la pesca artesanal, genera un problema de fuerte desempleo entre los meses de mayo y agosto, periodo de veda de la langosta.

Respecto a la cantidad de empresas funcionando en la isla, al igual que en el caso del desarrollo de las pequeñas empresas en Chile continental, existen dificultades para dimensionar con precisión el número de unidades productivas, todo ello, producto del importante nivel de informalidad que caracteriza a este sector. En general en Chile existen aproximadamente 1,4 millones de micro y pequeñas empresas, incluidos los trabajadores por cuenta propia. De esta cifra, sólo el 50% son formales, lo que significa aproximadamente 684 mil unidades productivas.[21]

En el caso de la Isla Robinson Crusoe, según el PLADECO 2009-2013 (basados en el CENSO 2002), la población económicamente activa corresponde al 69,6% del total de habitantes (633), es decir 395 personas. El 62,4% de estas 395 personas económicamente activo, está ocupada. Por su parte, el desempleo y las personas que buscan trabajo por primera vez llega al 6,7% y 0,6% respectivamente.

Con estos datos, se puede construir la siguiente tabla.

Tabla 1: Distribución de la Población según Personas Económicamente Activas, Desocupados, Personas que Buscan Trabajo por Primera vez y Población Económicamente No Activa (como % de la población total)

Fuente: Elaboración propia en base a CENSO 2002

Considerando por tanto sólo la población económica activa, la distribución según rama de actividad es la siguiente:

Tabla Nº 2: % de Población según Rama de Actividad (% sobre la población económicamente activa)

Fuente: Elaboración propia en base a CENSO 2002

De los datos anteriores, es importante señalar que las cifras no hablan de porcentajes o números de empresas, sino más bien de personas que trabajan en esos sectores. Respecto del número de empresas funcionando en la isla existe una diversidad de información que hace complejo estimar de manera confiable dicho número. Por ejemplo, el PLADECO 2009 informa que en la isla existirían 25 unidades productivas y que se distribuyen de la siguiente manera.

Tabla Nº 3: Lista de Empresas Productivas Isla Robinson Crusoe (excluido el sector pesca)

Fuente: Pladeco 2009

Tabla Nº 4: N° de Personas Según Actividad Económica

Fuente: PLADETUR en base a CENSO 2002

Es necesario destacar que la información obtenida en las tablas busca dar una mirada general del sector.

Se iniciará el análisis elaborando una síntesis respecto a la situación de la isla y en especial del sector microempresarial, se identificaran problemáticas generales, percepciones de los(as) empresarios(as) respecto al futuro y un análisis de los impactos del maremoto en el funcionamiento de sus empresas.

Toda esta información, complementada además con los PLADECO y PLADETUR, servirá de base para utilizar algunos conceptos de la metodología del Marco Lógico, en especial la elaboración del Árbol de Problema, se proceda a presentar de manera detallada y ordenada la situación general que afecta y determina el desarrollo productivo de la isla.

• 5. Perspectiva crítica de la situación de las pequeñas empresas en el Archipiélago Juan Fernández

Como análisis general, se entiende una perspectiva colectiva y agregada respecto de la situación que enfrentan las empresas en la isla, en este sentido, incorpora variables de entorno y variables o problemáticas comunes. Por su parte, la definición de problemáticas que a continuación se presenta, está basada en la información cruzada con los antecedentes contenidos con los PLADETUR (2003, 2009).

En este contexto, un primer concepto a mencionar dice relación con la constatación que la situación que enfrentan hoy en día las empresas de menor tamaño isleñas no se compone exclusivamente por efectos negativos causados por el maremoto.

El maremoto arrasó la infraestructura, maquinarias, equipos, insumos, etc, dejando grandes pérdidas en lo material. Sin embargo, las empresas presentan problemáticas endógenas anteriores -que se traducen en un bajo nivel de desarrollo de las mismas- que podrían obstaculizar el proceso de reconstrucción.