Politicas públicas para territorios especiales

Resumen Ejecutivo

Los gobiernos regionales deben elegir entre distintos cursos posibles de acción, al igual que el Gobierno Nacional, en pro del desarrollo de sus regiones. Parte de su mandato lo constituye precisamente el "elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región." (Artículo 16, letra a, de la Ley Orgánica Constitucional Nº 19.175, sobre Gobierno y Administración Regional).

Las políticas públicas son cruciales para un gobierno, ya que al orientar su gestión le permiten alcanzar sus objetivos. Y, como se ha dicho en más de alguna oportunidad, quien quiere el gobierno, requerirá también de políticas públicas. (Lahera, 2002: 34)

Asimismo, en las regiones existen territorios con diferentes grados de aislamiento, producto de factores, por ejemplo, de tipo geográfico, económico o cultural, con las consiguientes carencias en materias administrativas, de recursos y de oportunidades, con incidencia en la efectiva participación en las decisiones regionales y en los beneficios del progreso del resto del país.

En atención a la importancia de este tema, he estimado necesario desarrollar este estudio, con el fin de investigar en profundidad las políticas públicas para territorios aislados como es el caso de la Isla Juan Fernández , considerando que en el marco del principio constitucional, que establece el deber del Estado de promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional; como también, la constatación de la existencia de territorios – atendida su emplazamiento o condición, como lo son las zonas extremas y aisladas – afectados por problemas económicos y sociales similares, y además de un genuino interés de ubicar la importancia en la Isla Juan Fernández , en el contexto más general , de las políticas públicas para territorios especiales.

Introducción

Algunos años atrás, tuve la oportunidad de participar en algunas gestiones y negocios vinculados al Archipiélago de Juan Fernández, circunstancia que me permitió recorrer la isla en varias ocasiones, analizar posibilidades de negocio, conversar con sus residentes y con algunos visitantes habituales involucrados en proyectos de investigación orientados al desarrollo de nuevos recursos pesqueros. Lo hice aquella vez desde la perspectiva empresarial privada.

Pude comprobar entonces, que la zona reúne características poco comunes en nuestro país: extremo aislamiento, fuerte gasto público por habitante, posibilidades escasas y desaprovechadas de desarrollo, y una naturaleza espectacular. El 96% de su superficie está destinada a reserva natural y protegida por un conjunto de normas restrictivas, dada su condición de Parque Nacional desde 1936 y al hecho de haber sido declarado como Reserva Mundial de la Biosfera en 1997 y de haber sido postulado en 1996 como Patrimonio de la Humanidad.

La vida cotidiana de sus habitantes es dura. La principal actividad económica es la pesca artesanal y su ejercicio está permanentemente rodeado de circunstancias de alto riesgo y sacrificio. La fuerza laboral, se traslada por una temporada cercana a los seis meses, a una isla que se encuentra a 180 kilómetros al oeste del resto del archipiélago, con todos sus enseres, animales, embarcaciones y materiales, a fin de establecerse en un campamento pesquero. Esta operación se realiza de manera precaria y sin las medidas de seguridad correspondientes. Entre los meses de mayo a agosto, durante la veda de la langosta, cunde el desempleo.

Las familias se constituyen, la mayor parte de las veces, entre los mismos habitantes de la isla, los que, no debiera sorprendernos, habitualmente resultan ser familiares. La condición de insularidad extrema, lo convierte en un sistema social cerrado, donde las personas se desarrollan con precariedad en términos educacionales, laborales y personales. La primera impresión que se recibe, es que a pesar del perceptible alto gasto fiscal, las restricciones al desarrollo comunitario son difíciles de superar y el horizonte de oportunidades es mezquino.

Por ello, mi interés en esta tesis de conocer las políticas públicas que permitirían enfrentar los problemas que afectan a determinadas zonas del territorio chileno, a las que hemos denominado territorios especiales, específicamente el Archipiélago Juan Fernández.

Actualmente existe en la normativa chilena un explícito reconocimiento a la existencia de zonas o territorios con carácter especial, que son objeto de iniciativas excepcionales, pero territorialmente dispersas en su focalización, algunas de ellas superpuestas, muchas veces resultado de problemáticas coyunturales o de la presión episódica de eventuales liderazgos.

Pero, la sumatoria de estos "tratamientos especiales" no significa que sean parte de una visión integral del Estado que recoja la particularidad del estos territorios en comparación con el resto de estos países.

En este sentido, el interés por estos territorios surge de la constatación de que determinadas condiciones físicas, junto con las formas de asentamiento de nuestro territorio nacional, han originado, un desarrollo diferenciado de estos espacios (regiones y/o zonas al interior de estas mismas), especialmente en las regiones extremas.

Además, a lo anterior se agrega la existencia de un Estado históricamente centralizado y concentrado a nivel nacional, tradición que ha influido para que en la actualidad podamos referirnos a la existencia de territorios aislados y desconectadas del desarrollo nacional y de sus beneficios, que en consecuencia, significa que algunos de la población están muy poco integrados a la vida del país.

La condición de aislamiento y, en la mayoría de los casos, su ubicación fronteriza los posiciona en una situación desventajosa en relación no sólo con el resto del país, también, a nivel de la propia región en la que se encuentran insertos. Y, es ésta situación la que se constituye en un obstáculo importante para el desarrollo de los territorios especiales.

Asimismo, toda política debe partir de la base del reconocimiento de la particularidad que caracteriza a estos territorios y que son intrínsicos a su naturaleza. Esta política no se puede diseñar con los tradicionales criterios de "homogenización territorial" que se aplican al momento de elaborar los distintos programas sociales.

Por otra parte, la política para territorios especiales se debe sustentar sobre el principio del

"buen gobierno", es decir, la búsqueda de resultados cercanos a los óptimos (Lahera 2000), que debemos comprender como una alternativa para reconocer las ventajas y potencialidades que ofrecen los territorios especiales y que, por lo tanto, se pueden convertir en el motor de su propio desarrollo.

Junto con ello, recordar que los efectos causados por el maremoto del pasado 27 de febrero del año 2010 sobre el poblado San Juan Bautista de la Isla Robinson Crusoe, del archipiélago de Juan Fernández, son cuantiosos y lamentables, por sobre todo, respecto a la pérdida de vidas humanas. Esta catástrofe natural afectó entre otros ámbitos la capacidad productiva de las empresas y el funcionamiento general de la isla, arrasando completamente el centro cívico y comercial, destruyendo empresas, espacios públicos, Municipalidad e infraestructura vial.

Adicionalmente a esta compleja situación pos maremoto, la isla mantiene y enfrenta situaciones deficitarias anteriores que no hacen más que amplificar este precario escenario desde el cual se deben coordinar estrategias de las variables de oportunidades existentes en la Isla para generar recursos.. Estas situaciones deficitarias provienen desde hace por lo menos una década, donde el maremoto no ha hecho más que revelarlas dando cuenta de una débil presencia de políticas públicas desde el continente y de sus gestores locales, por ello, una política de alto impacto como el fortalecimiento de las pequeñas empresas será un gran aporte.

Descripción y fundamentación del Tema

2.1. La necesidad de implementación de políticas públicas para territorios aislados

La implementación de una política pública para el desarrollo de territorios especiales aislados y sus habitantes, ha buscado como objetivo coordinar acciones, concertar actores públicos y privados y elaborar planes de desarrollo estructural para las zonas extremas.

En el ámbito de la política pública, se persigue integrar plenamente a los habitantes de los territorios especiales, profundizar el proceso de descentralización del país, proponer los ejes de acción e instrumentos necesarios para el desarrollo de las zonas extremas, aisladas y especiales, e institucionalizar la acción del Estado en estos territorios desde el nivel central y subnacional.

Los territorios especiales aislados se definen como geográficamente aislado, con bajo nivel de accesibilidad, con escasa población y alta dispersión de ésta, en el que se observa una baja presencia y cobertura de servicios básicos y públicos, que a consecuencia de estos factores se encuentra en una situación de desventaja y desigualdad social respecto del desarrollo del país.

En general, estas políticas fueron aplicadas para que puedan recoger las disparidades territoriales, es decir, que se adecuen a las características físicas, sociales y económicas de los territorios definidos bajo algún rasgo común, como por ejemplo los territorios especiales. Por tales motivos, considero necesario analizar estas políticas y evaluar su impacto en un territorio aislado como el Archipiélago Juan Fernández.

2.2. Delimitando el campo de estudio

Desde la perspectiva ahora, de la política y la gestión públicas, resulta apropiado ubicar nuestra preocupación en el contexto general de las "políticas públicas para territorios especiales", entendiendo por esto, políticas de intervención específicamente adaptadas a circunstancias de mucha singularidad y difícilmente homologables al conjunto del territorio nacional.

Actualmente el Estado chileno reconoce y asume la existencia de territorios especiales y los problemas que derivan de su especial condición. Uno de ellos, y que es parte de nuestra investigación, es el archipiélago Juan Fernández, por ello, es necesario conocer sus características generales para profundizar en este tema.

• Caracterización General

El Archipiélago Juan Fernández se encuentra a 670 kilómetros frente a las costas de la Provincia de San Antonio. Está compuesto por un conjunto de tres islas: la isla Robinson Crusoe, la isla Marinero Alexander Selkirk y la isla Santa Clara. El Archipiélago conforma la Comuna de Juan Fernández que depende administrativamente de la Provincia de Valparaíso, Quinta Región; constituye zona fronteriza y su capital comunal es San Juan Bautista, ubicado en la Isla Robinson Crusoe.[1]

En 1936 el Archipiélago obtiene la categoría de Parque Nacional. Más tarde, en el año 1977 es declarado como Reserva Mundial de la Biósfera por la UNESCO, y en 1996, postulado como Patrimonio de la Humanidad.

2. Situación Geográfica y Población

Las islas Robinson Crusoe y Santa Clara se ubican en el sector oriental del Archipiélago. A su vez, la isla Marinero Alexander Selkirk está a 180 kilómetros al oeste de Robinson Crusoe.

El Archipiélago en su conjunto tiene una superficie total de 9.968 hectáreas. La isla Robinson Crusoe tiene una superficie de 4.794 hectáreas, la isla Marinero Alexander Selkirk una superficie total de 4.952 hectáreas, y por último la isla Santa Clara, la más pequeña, con 222 hectáreas. Gran parte de todas estas hectáreas se destinan como reserva natural, correspondiendo al 96% del total del territorio insular, quedando desafectado solamente 397 hectáreas que es el 4% restante, constituido en sector urbano y rural en donde se ubica el poblado de San Juan Bautista y el Aeródromo de Punta Isla.

Según el último censo nacional del 2002, San Juan Bautista está calificado como aldea rural, con asentamiento humano concentrado y su población alcanza a unos 629 habitantes, con una distribución por sexo mayoritaria en hombres (55%, y mujeres 45%). Sin embargo, de acuerdo a la información disponible en el Departamento Social de la municipalidad, la población de la Comuna asciende a 752, considerando también aquellos que están en el continente por diversos motivos, en especial los estudiantes quienes están concentrados entre los 15 y 24 años y que llegan a ser 71 jóvenes.

3. Comportamiento Económico

La actividad económica se sustenta en el sector primario de la pesca artesanal. El resto de la economía se dinamiza por el turismo, por lo que existe un importante porcentaje de población que se ubica principalmente en el sector terciario de los servicios públicos, el comercio detallista y los prestadores de servicios turísticos.

El desempleo presenta características cíclicas, acrecentándose entre los meses de mayo a agosto durante la veda de la langosta. Este período es donde se producen lo más altos índices alcanzando a un 20% aproximado de desempleo comunal. Durante el año 2001 se implementó por primera vez el Programa de Generación de Empleo, absorbiendo a gran parte de las personas sin empleo, en especial a las mujeres jefas de hogar, siendo ejecutado a través del Municipio y la Corporación Nacional Forestal.

4. Áreas de Interés

Las Islas del Archipiélago se caracterizan por poseer un alto número de especies endémicas y nativas caracterizándose por el poblamiento de plantas y animales de distintas procedencias, los cuales han evolucionado formando especies propias de la Isla y llegando a poseer, a nivel mundial, el más alto número de especies endémicas., razones por las cuales fue declarada Reserva de la Biósfera por la UNESCO en el año 1977.

5. Acción del CIDEZE

En el año 2002, se inicia la acción del CIDEZE[2]con un levantamiento de necesidades para el Archipiélago. La Gobernación de Valparaíso convoca a la formación del Comité Interinstitucional para el Desarrollo Local Sustentable (CIDELS) para el Archipiélago Juan Fernández, organismo a través del cual se desarrolla el trabajo del Comité en esa etapa.

En diciembre de 2004 la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, encarga al CIDEZE el inicio de una nueva etapa de trabajo en el Archipiélago. Ello se traduce en un Plan de Desarrollo que incluyese la realización de un nuevo diagnóstico, un levantamiento de necesidades por sector que correspondería a la visión local y, un posterior Plan de Trabajo, estrechando vínculos con el Municipio y organizaciones sociales como el Sindicato de Pescadores Artesanales. En conjunto con la Gobernación Provincial de Valparaíso y los equipos técnicos de la Intendencia Regional de Valparaíso se trabajaron aquellos aspectos administrativos, técnicos y políticos de la propuesta. Asimismo, se elaboró una Propuesta de Estatuto Especial de Administración para el Archipiélago.

2.3. El estado de las políticas públicas para territorios aislados y especiales en Chile

2.3.1. En el caso de nuestro país se está intentando abordar, quizás por primera vez, una política pública específicamente orientada a los denominados "territorios especiales". Así al menos, lo propone explícitamente el Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales en su Cuenta Pública, aparecida este año, y que lleva el sugerente título de "Gestión pública para territorios especiales 1994 -2005" (CIDEZE, 2006).

En dicho documento, el organismo evalúa la experiencia obtenida después de diez años de aplicación de planes y programas de trabajo específicos en los territorios aislados y extremos de Chile. Este ejercicio lo lleva a reconocer que el accionar estatal no ha logrado en estos territorios, resultados similares a los obtenidos en el resto del país y adicionalmente, le permite derivar dos importantes conclusiones: primero, "…que la simple sumatoria de medidas sectoriales no ha traído consigo el despegue definitivo de ciertas zonas…"; y segundo, que "…hay situaciones que el mercado no resuelve por sí mismo en estos territorios y que requieren de una atención específica del Estado y de su rol subsidiario". Por lo tanto, se hace necesario "…una política pública particular y permanente, que debiese dar cuenta de un conjunto de demandas que el mercado y los criterios técnicos de rentabilidad económica y social no siempre son capaces de reconocer".

Los objetivos de esta nueva política pública, apuntarían a "…flexibilizar los instrumentos públicos existentes y coordinar gestión pública, dotar a los habitantes de los territorios especiales de igualdad de oportunidades en el acceso a mejores condiciones de vida y desarrollo, mejorar las condiciones básicas de habitabilidad para estimular el asentamiento y permanencia y evitar la migración". Y esto así, porque se reconoce que las peculiaridades y especificidades de estos territorios, requieren de "…un tratamiento diferenciado y singular" que no puede diseñarse con los tradicionales criterios de "homogeneización territorial" que se aplican al momento de elaborar los distintos programas sociales. Por el contrario, la nueva política promete enfatizar tanto "…la flexibilidad y pertinencia en los instrumentos de gestión como la autonomía que necesitan los territorios especiales para tomar decisiones en los temas que los afectan directamente".

El Archipiélago de Juan Fernández es uno de los destinatarios de esta nueva orientación en materia de política pública y algunos hitos de la misma a este respecto, se manifiestan en la formación del Comité Interinstitucional para el Desarrollo Local Sustentable (CIDELS) del archipiélago, el comienzo de la formulación de un Plan de Desarrollo anunciado por el Presidente Lagos en su visita a la isla en Febrero de 2005 y el ingreso al parlamento del proyecto de reforma constitucional que crea los territorios especiales de Isla de Pascua y Archipiélago de Juan Fernández (Mensaje, 2005) y que permitirá la posterior discusión de Estatutos Especiales de administración para ambos territorios insulares, para los cuales se reconoce que la organización del Gobierno Regional y local no ha dado resultados adecuados.

2.3.2. La argumentación esbozada hasta aquí, pareciera ser un buen comienzo para una tarea "especialmente" difícil. El documento arriba mencionado incluso, transmite en una primera lectura, la sensación que se está avanzando consistentemente en la dirección anunciada y hasta que se lo está haciendo con cierta audacia. Sin embargo, existen algunos indicios de que pudiera estar transitándose una etapa demasiado temprana de este proceso, de contenido, todavía, no demasiado preciso. Veamos algunas razones para nuestra aprensión.

2.3.3. En primer lugar, en el documento existe una significativa ambigüedad respecto al uso de su concepto central, es decir, el de "territorios especiales". En el transcurso de unas pocas páginas de texto, el término va alternativamente a indicar "condiciones geográficas de aislamiento" (F. Vidal, entonces Ministro del Interior y Presidente del CIDEZE); "territorios aislados y extremos" o territorios caracterizados "…por su alto grado de aislamiento, pero también por la riqueza del patrimonio natural que contienen, con similares problemas y disímiles situaciones…" (A. Delpiano, entonces a cargo de la SUBDERE). Por su parte, C. A. Spencer, a la sazón Secretario Ejecutivo del CIDEZE, nos informa que a partir de esa Cuenta Pública se quiere "…redefinir las zonas extremas como territorios especiales, ya que no necesariamente estos lugares son extremos geográficamente. Estos territorios especiales se caracterizan por estar geográficamente aislados, tener bajo nivel de accesibilidad, contar con una población escasa y altamente dispersa y presentar baja presencia y cobertura de servicios públicos. Igualmente, se encuentran en una situación de desigualdad con el resto del país".

A mayor abundamiento, en la Primera Parte del informe, se nos indica que "en el año 2005, CIDEZE ha trabajado en la profundización de la definición de zona extrema o "territorio especial", considerando tres criterios. Uno geográfico, como aquellos territorios habitados que por su geografía particular se sitúan en la periferia, en relación a sus respectivas cabeceras regionales y provinciales. A lo anterior se agrega un segundo criterio: el político, relativo a la existencia de un Estado históricamente centralizado y concentrado a nivel nacional, tradición que ha influido para que en la actualidad podamos referirnos a la existencia de territorios aislados y desconectados del desarrollo nacional y sus beneficios. El tercer criterio es económico, al considerar que los mecanismos de mercado no alcanzan a estimular la prosperidad material de estas zonas aisladas, resultando territorios que se encuentran rezagados respecto al desarrollo del país y de su región, y con una población con un deficiente nivel de integración nacional".

El documento por lo demás, lo cual puede deberse solamente a que está reflejando una etapa en que se encuentra el desarrollo de la política, se concentra en aspectos institucionales y de coordinación interministerial de políticas actualmente vigentes, pero lo hace al parecer, de una manera que prácticamente nos deja en el mismo lugar del cual supuestamente habíamos encontrado conveniente alejarnos : "La decisión de crear un solo ente encargado de los planes de desarrollo para los territorios extremos surge a partir de la constatación que existen territorios -atendida su ubicación o condición, como lo son las zonas extremas y aisladas- a los que les afectan problemas económicos y sociales similares. Dicha realidad justifica la existencia de una instancia gubernamental central que asuma el tema en su conjunto, en un contexto de coordinación y unidad de la acción de la administración".

2.3.4. Una explicación posible para esta imprecisa formulación, es que CIDEZE se ha valido de dos estudios que encomendara al Instituto de Geografía de la PUC y a la PUC de Valparaíso respectivamente, ambos mencionados en el documento analizado. En el más antiguo de ellos, se propone un índice ponderado de aislamiento a partir de criterios físicos, administrativos, demográficos, socioculturales y económico – presupuestarios, que fue aplicado a una muestra de 302 comunas de nuestro país, quedando excluidas solamente las comunas de la Provincia de Santiago, la comuna Antártica y las que para ese momento (1999), eran de reciente creación. Del total de comunas estudiadas, un 27,1% resultó estar en territorios con situación de "alta integración", un 40% se ubicó en la categoría de "integración parcial", un 24,5% resultó estar en "aislamiento relativo" y un 8,3% se encontraba en situación de "aislamiento crítico". En esta última categoría se encontraba Juan Fernández, en la posición novena dentro del total de 25 comunas que integraban esta categoría y en realidad, dentro del total de comunas examinadas (Instituto de Geografía de la PUC / SUBDERE, 1999).

En el segundo de los estudios, sin embargo, que desarrolla una metodología para la definición de territorios especiales, estos son conceptualmente definidos como "aquellos territorios habitados, que se encuentran rezagados respecto al desarrollo del país, no acogidos por las políticas públicas y que, mediante una intervención externa pueden progresar" (Universidad Católica de Valparaíso / SUBDERE / PNUD, 2002). Por razones de la metodología utilizada, paradójicamente en este caso, ni Juan Fernández ni la Isla de Pascua (para los cuales, como hemos visto, se está gestionando una Reforma Constitucional para reconocerle precisamente ese status), calificaron como territorios especiales, "…por presentar características ambientales y socioeconómicas de menor inestabilidad y rezago…" que las 36 comunas que fueron efectivamente identificadas como tales.

2.4. Definiendo el problema de investigación

2.4.1. Del breve examen realizado hasta el momento, pareciera resultar necesario problematizar el fenómeno y el concepto mismo de "territorio especial" y desarrollar un marco conceptual que permita abordarlo de una manera menos difusa y que ayude a dibujar su contorno con trazos menos imprecisos. Tomando en cuenta el tipo de intervenciones de política pública que nos van a interesar, en los términos descritos más arriba (ver Sección 2.2), la modelización de ese marco conceptual debiera guiarnos en la adopción de instrumentos y modalidades de intervención apropiados a los fines perseguidos y ayudarnos en la elaboración de los criterios con los cuales dichas intervenciones van a ser evaluadas.

En efecto, cuando hablamos de políticas públicas para territorios especiales, estamos hablando en cierta medida de políticas públicas "a la medida", es decir, deliberadamente formuladas para adaptarse a condiciones muy específicas, raramente homogéneas, para ser aplicadas en ámbitos sociales en los que existen valores extremos en las valores de las variables relevantes, muy por debajo o por encima de la media y donde probablemente actúen efectos de tipo "umbral" ("threshold effects"), que alteran "localmente" (en un determinado rango de las variables), el comportamiento de las mismas y sus efectos.

Simétricamente, debiéramos restringir nuestro análisis, focalizándolo en el caso especial del Archipiélago de Juan Fernández, para poner aprueba lo que pudiéramos haber avanzado en materia de desarrollar un instrumental analítico más apto para estudiar el problema, y determinar el contenido de algunas políticas específicas que pudieran sugerirse, cuya orientación debiera provenir de aquel, al igual que los criterios de evaluación de las mismas.

Debe recordarse que se trata de territorios "especiales", que por la misma especificidad de sus desventajas y desafíos podrían tener "…un derecho a la solidaridad, así como un derecho a la diferencia y la experimentación" (Comité Económico y Social Europeo, 2005)

Objetivos de Investigación

1. Objetivo General

• Conocer las políticas públicas implementadas para el desarrollo de territorios especiales aislados y sus habitantes, específicamente en la isla Juan Fernández y evaluar un plan de reactivación económica de acuerdo a las variables de oportunidades presentes en ella.

• 2. Objetivos Específicos

• Describir el proceso de integración a la vida nacional de los habitantes de estos Territorios a través de las políticas públicas implementadas.

• Conocer el proceso de elaboración de la política para territorios especiales aislados.

• Aplicar el marco conceptual a desarrollar al caso del Archipiélago de Juan Fernández y proponer mejoras en la aplicación de dichas políticas.

• Identificar la variable de criterio que pudiese proponer estrategias para el fortalecimiento de la conectividad y el mejoramiento de la planificación estratégica y productiva de las empresas para generar un desarrollo integral de los habitantes de la Isla.

• 3. Hipótesis de Investigación

Las políticas públicas aplicadas en territorios aislados, con diferentes grados de aislamiento, producto de factores, por ejemplo, de tipo geográfico, económico o cultural, con las consiguientes carencias en materias administrativas, de recursos y de oportunidades, son necesarias. Sin embargo, no son suficientes para un integral desarrollo en los habitantes de la Isla Juan Fernández, lo cual requiere estrategias en el mejoramiento de la planificación estratégica y productiva de las pequeñas empresas para generar satisfacción en sus habitantes.

Marco referencial

1. Política Pública para territorios aislados y especiales

Es importante tener claro lo que son las políticas públicas para entender el contexto de esta tesis, sobre todo, las relacionadas a las aplicadas a los territorios especiales. Pero, ¿cuál es su objetivo? El objetivo de su creación es el diseño de una política pública que permita enfrentar los problemas que afectan a determinadas zonas del territorio chileno, a las que hemos denominado territorios especiales[3]

Hoy en día existe en la normativa chilena un evidente reconocimiento a la existencia de zonas o territorios con carácter especial, que son objeto de iniciativas excepcionales, pero territorialmente dispersas en su focalización, algunas de ellas superpuestas, muchas veces al resultado de problemáticas coyunturales o de la presión episódica de eventuales liderazgos.

Pero, la sumatoria de estos "tratamientos especiales" no significa que sean parte de una visión integral del Estado que recoja la particularidad del estos territorios en comparación con el resto de estos países.

En este sentido, el interés por estos territorios surge de la constatación de que determinadas condiciones físicas, junto con las formas de asentamiento de nuestro territorio nacional, han originado, un desarrollo diferenciado de estos espacios (regiones y/o zonas al interior de estas mismas), especialmente en las regiones extremas.

Además, a lo anterior se agrega la existencia de un Estado históricamente centralizado y concentrado a nivel nacional, tradición que ha influido para que en la actualidad podamos referirnos a la existencia de territorios aislados y desconectadas del desarrollo nacional y de sus beneficios, que en consecuencia, significa que algunos de la población están muy poco integrados a la vida del país.

La condición de aislamiento y, en la mayoría de los casos, su ubicación fronteriza los posiciona en una situación desventajosa en relación no sólo con el resto del país, también, a nivel de la propia región en la que se encuentran insertos. Y, es ésta situación la que se constituye en un obstáculo importante para el desarrollo de los territorios especiales.

¿Qué entendemos por territorio especial?

Por lo dicho, sostenemos que en Chile existen territorios que por sus particulares características geográficas, demográficas, económicas, político-administrativas y socioculturales, junto a su ubicación fronteriza, se encuentran en una especial condición de aislamiento y rezago en relación con el resto del país.

Pero, ¿cuáles son esas características que denotan un territorio especial y aislado?

• 1. Aislamiento critico

• 2. Baja accesibilidad

• 3. Baja presencia de servicios públicos

• 4. Baja densidad y dispersión de la población

Efectivamente, como territorio especial podemos definir al "territorio geográficamente aislado, con bajo nivel de accesibilidad, con escasa población y alta dispersión de esta, en el que se observa una baja presencia y cobertura de servicios públicos, que como consecuencia de estos factores se encuentra en desventaja y desigualdad respecto del desarrollo del país". [4]

Esta definición supone la caracterización de los territorios especiales a partir de la consideración de aquellos elementos o factores que condicionan el desarrollo de estas zonas y las sitúan en una posición de desventajosa en comparación con otras regiones del país.

En general, al interior de las políticas públicas, existe una carencia de instrumentos de gestión y programas de desarrollo que puedan recoger las disparidades territoriales, es decir, que se adecuen a las características físicas, sociales y económicas de los territorios definidos bajo algún rasgo común, como por ejemplo los territorios especiales. Por tales motivos, es muy necesario el incremento de estas políticas públicas.

1.1 Razones de su implementación

Actualmente el Estado chileno reconoce y asume la existencia de territorios especiales y los problemas que derivan de su especial condición.

Durante los últimos diez años, se han implementado numerosas iniciativas excepcionales para responder a las necesidades que las comunidades de estos territorios especiales han planteado. Sin embargo, éstas iniciativas aparecen dispersas en su focalización y con una superposición de medidas para su tratamiento, que no obedecen a un enfoque concreto que emana de la realidad de los territorios especiales.

Es decir, no hay un enfrentamiento integral que considere a los territorios especiales como parte integrante del territorio nacional y, a la vez, sea capaz de dar relevancia a la particularidad de éstos. Así, se observa que a la par de ciudades y regiones desarrolladas, coexisten territorios asilados con situación de precariedad socioeconómica e institucional.

1.2 Descentralización

La desigual integración territorial constituye una deficiencia estructural que debe ser asumida por el gobierno central. En el marco de la acción estatal necesaria, existen los procesos de descentralización como factor estratégico ya que posibilitarían una administración cada vez más apropiada a las necesidades locales, que tenga como respuesta la eliminación de las grandes diferencias sociales.

Entendido así, la descentralización debe apuntar al desarrollo integral, facilitando la aparición de la riqueza de la vida local y regional; reconociendo las características de sus territorios; valorando las peculiaridades de sus economías; se respeten las especificidades de sus comunidades.

Por lo tanto, la formulación e implementación de una política pública para territorios especiales debe responder y ser parte del proceso de descentralización y desconcentración que el Estado chileno ha venido realizando desde el retorno a la democracia a comienzos de la década de los años noventa.

En este sentido, el reconocimiento de los territorios especiales, la particularidad de sus problemas y el compromiso del gobierno en proponer una política específica para éstos, debe ser un paso adelante en la desconcentración y descentralización del país.

• Descentralización y territorios especiales

La forma en que se distribuye el espacio chileno ha traído como consecuencia la existencia de una multiplicidad de problemáticas con características muy especiales a lo largo del país.

(Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 – 21 Oct. 2005)

Tal es el caso de los territorios aislados; las zonas fronterizas y áreas geopolíticamente estratégicas; el territorio oceánico (Isla de Pascua, Juan Fernández); el gran territorio insular de Chile; territorios con marcada homogeneidad étnica y, eventualmente, zonas productivas deprimidas (secano costero e interior, cuenca del carbón), entre otras.

Como se ha planteado, a estas situaciones se les denomina «territorios especiales», que demandan la aplicación de iniciativas y soluciones focalizadas que, por su envergadura o carácter excepcional, no han sido plenamente asumidas por las unidades administrativas, al interior de cuyos límites se encuentran (gobiernos regionales). Ello, en parte, se debe a la inexistencia de mecanismos que permita identificarlos, caracterizarlos y establecer su importancia relativa y prefigurar las modalidades más propicias para su intervención.

Tal situación, parte del reconocimiento de que la existencia de los territorios especiales se transforma en un obstáculo y freno para las aspiraciones regionales de impulsar su desarrollo, al tener que destinar recursos y/o personal para su atención.

La heterogeneidad geográfica del país configura además una distribución desigual de este tipo de áreas, lo que hace necesario que el tratamiento de estos territorios se realice y coordine desde una visión central, con una fuerte coordinación de los niveles administrativos involucrados.

La reacción a estos problemas no ha sido la más acertada. Por un lado, las acciones han sido aisladas, discontinuas y enmarcadas en una normativa que debe ser aplicada de manera homogénea en todo el territorio nacional. En efecto, en Chile, las normas legales rigen de manera uniforme para todos sus subniveles espaciales, a pesar de contar con algunas excepciones como, por ejemplo, el tratamiento especial del régimen de dominio en

Isla de Pascua, los planes y leyes de excepción para diversas Zonas Extremas. Sin embargo, la historia es categórica, tales esfuerzos no han generado los resultados que se buscaban.

• Descentralización y equidad

El fundamento último del proceso de descentralización es el desarrollo de todos los chilenos y sus territorios, reconociendo que las características de éste y los caminos para llegar a él serán diferentes entre comunidades y regiones. Por lo tanto, la equidad será un principio que oriente el proceso de descentralización, permitiendo la reducción de las brechas existentes entre los chilenos en cuanto a oportunidades de desarrollo y acceso a bienes y servicios públicos. Desde un punto de vista territorial, esto significa un desarrollo armónico y equilibrado entre regiones y al interior de éstas.

• Equidad social y equidad territorial

La búsqueda de una igualdad de los pobladores de territorios especiales respecto del resto de los ciudadanos chilenos remite al logro de la equidad social y territorial.

Equidad social se refiere a facilitar las condiciones para que la población pueda desarrollar sus potencialidades. Se trata de ofrecer servicios sociales y económicos necesarios a toda la población, sin poner en riesgo la viabilidad del entorno natural y cultural existente. Esto último, informa sobre la constante tensión existente entre igualitarismo e individualización.

Los procesos de individualización se han intensificado en la sociedad chilena de los últimos años. Pero este desarrollo de las capacidades individuales de participación se dificulta cuando las condiciones socioeconómicas e institucionales no lo acompañan (Informe PNUD, 2002). Es por ello, que la igualdad de oportunidades no se vuelve efectiva hasta que no existe la posibilidad concreta de obtener recursos para el desarrollo individual y de la comunidad en general.

Esta búsqueda de la equidad en la distribución de recursos pone énfasis en trabajar con los territorios y población en situaciones más desventajosas, pero de una manera particular. Esto es, rescatando las potencialidades de cada localidad. La equidad no implica homogeneidad de los modos de desarrollo, sino tan sólo de igualdad en las posibilidades de desarrollarse de acuerdo a las necesidades, capacidades y expectativas propias.

Estas son las paradojas de la democracia en nuestra sociedad contemporánea (Mouffe, 2003). La eficacia de las políticas de equidad tiene que ver con el reconocimiento de la particularidad e individualización, por ende con los procesos de descentralización. Y paralelamente, el fomento de la igualdad profundiza los procesos de democratización.

El Estado junto con tener la responsabilidad de asegurar una mayor equidad social de todos sus habitantes, también debe trabajar con el propósito de una equidad territorial mínima necesaria, con el fin de asegurar un desarrollo más armónico y equitativo en todas las regiones del país.

Es por ello que el rol subsidiario del Estado y la intervención realicen en los territorios especiales -congregando también a los privados-, tiene como propósito atender su desarrollo endógeno, que tiene por base los recursos naturales, económicos, culturales, institucionales y de conocimiento existentes (Sunkel, 1995). No basta con la existencia de estos recursos, es necesario sentar las condiciones que promuevan la utilización potencial más eficiente de su desarrollo.

• Igualdad e Integración social