Nociones generales de derecho internacional humanitario y sus relaciones con el CICR y con los derechos humanos (página 3)

EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN LA SITUACION DE UN CONFLICTO ARMADO NO INTERNACIONAL

1. NOCIÓN DE CONFLICTO ARMADO NO INTERNACIONAL

2. Tras haber examinado la aplicabilidad del derecho internacional humanitario en la situación de conflicto armado internacional, emprendamos ahora un breve análisis de esta aplicabilidad en la situación de un conflicto armado no internacional.

   Hablando de las dificultades de la calificación de los conflictos, hemos señalado el hecho de que sólo escasos conflictos armados que han hecho estragos en el mundo desde que terminó la Segunda Guerra Mundial han sido calificados como conflicto internacional por las Partes en los mismos. Es, pues, relativamente rara, en la actualidad la situación en la que dos Estados se enfrentan abiertamente en un conflicto armado, mientras que es muchísimo más frecuente la situación en la que la guerra se hace sin que se le dé ese nombre, o en la que se oponen en el territorio de un Estado, las autoridades establecidas y sus fuerzas armadas a una parte de la población. Sin embargo, estos conflictos, que no son abiertamente internacionales, pueden rebasar las fronteras del territorio en el que se desarrollan, a causa de los intereses políticos y de las alianzas que, una vez más, funcionan de tal modo en la comunidad internacional actual que, un conflicto armado -sea cual fuere su índole desde el punto de vista jurídico- se puede transformar en un asunto que muy pronto sobrepase los propios intereses de las Partes en conflicto.

   Cuando, en 1949, se aprobaron los cuatro Convenios de Ginebra, los autores de esa codificación del derecho humanitario ya tenían presente la importancia de un conflicto no internacional. La preocupación por esta categoría de conflictos inspiró la disposición común de los cuatro Convenios de Ginebra, que es el artículo 3, en el que se prevé expresamente la aplicabilidad del derecho humanitario en la situación de conflictos armados que no presente un "carácter internacional y que surja en el territorio de una de las Partes contratantes".

   Las conmociones que sacudieron al mundo como resultado del proceso de descolonización y como consecuencia de las crecientes tensiones ideológicas y políticas en muchos Estados han actualizado, de manera cada vez más candente, el problema de la aplicación del derecho humanitario en una situación de conflicto armado no internacional. De hecho, una de las principales razones para la convocación de la Conferencia Diplomática de 1974, cuyo objetivo era adaptar el derecho internacional humanitario a las situaciones contemporáneas de los conflictos armados, fue la preocupaci6n por completar este derecho y por extenderlo, de manera más idónea, a las situaciones de conflictos no internacionales.

   Como sabemos, esta Conferencia dio como resultado la aprobación de los Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra, el segundo de los cuales se aplica en la situación de conflicto armado no internacional.

   Antes de examinar el estado del derecho humanitario actualmente en vigor, aplicable en tales situaciones, cabe destacar que, actualmente, es decir, siete años después de su aprobación, los Protocolos Adicionales del 977 han sido ratificados sólo por algunos de los Estados Partes en los Convenios de Ginebra. Solamente 42 Estados son Partes, hasta hoy, en el Protocolo I y 34 Estados han ratificado el Protocolo I. Por lo que atañe a América, los Estados para los cuales el Protocolo I surte actualmente sus efectos jurídicos son: El Salvador, Ecuador, Bahamas, Santa Lucía, México, Cuba, San Vicente y las Granadinas, Bolivia y Costa Rica. Excepto México y Cuba, estos mismos Estados han ratificado también el Protocolo II. Así pues, por lo que respecta a las disposiciones convencionales aplicables en la situación de conflicto armado no internacional, se aplican hoy en la situación de un conflicto de esta índole las disposiciones del artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra en todos los Estados: y, más arriba, las del Protocolo I de 1977 para El Salvador, Ecuador, Bahamas, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Bolivia y Costa Rica.

   La definición más reciente de conflicto armado no internacional es la del artículo i del Protocolo II:

   Es un conflicto que tiene lugar "… en el territorio de una Alta Parte contratante entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo".

   Detengámonos unos momentos en los elementos constitutivos de la definición que consta en el Protocolo II; son cuatro:

   el conflicto tiene lugar en el territorio de un Estado;

   se oponen las fuerzas armadas de este Estado a fuerzas armadas o a grupos armados que no reconocen su autoridad;

   estas fuerzas y estos grupos armados deben estar bajo el mando de una autoridad responsable;

   deben ejercer un dominio sobre una Darte del territorio de dicho Estado que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas, y aplicar las disposiciones de derecho humanitario del Protocolo II.

   El primer elemento constitutivo no requiere mayores explicaciones. El conflicto que rebasa las fronteras territoriales de un Estado es, evidentemente, un conflicto internacional.

   En cambio, merece algunos comentarios el segundo elemento de la situación de conflicto armado no internacional. Para que haya conflicto armado, es necesario que existan, al menos, dos partes claramente identificadas que se enfrenten. En la situación en la que una parte de la población del Estado ya no quiere someterse a la autoridad del Estado, pero que todavía no se ha constituido como fuerza organizada de oposición, falta este elemento constitutivo y no se puede, en tal caso, deducir que hay conflicto. Si los desacuerdos entre la población y las autoridades se manifiestan de manera no organizada, no se puede llegar a la conclusión de que hay una parte identificable en el conflicto y, por consiguiente, no se puede comprobar la existencia de la situación de conflicto armado no internacional. Si se hace distinción entre las ''fuerzas armadas disidentes" y los ''grupos armados'', es para referirse a dos situaciones que son, de hecho, algo diferentes. En un conflicto puede ocurrir que se enfrente una parte de las fuerzas armadas del país que ya no obedece al Gobierno con el resto del ejército que permanece leal; o se pueden oponer las fuerzas armadas del país a grupos armados que se han formado espontáneamente. En la situación en la cual no se pueden distinguir las partes en conflicto, pero en la que hay enfrentamientos entre las autoridades y parte de la población, se habla de disturbios interiores. No lo analizaremos aquí, porque no pertenece, formalmente, al ámbito de aplicación del derecho internacional humanitario.

   La condición de que haya un mando responsable, pone más de relieve la necesidad de identificar a las partes que se enfrentan. El mero hecho de estar organizadas como fuerzas armadas no basta para estar seguros de que estas fuerzas tengan un nivel de organización y de coherencia suficientes para poder constituir una parte en el conflicto. Necesitan, además, tener una dirección militar o política que asuma la responsabilidad de las mismas.

   Los últimos elementos constitutivos de la noción de conflicto armado no internacional consolidan la naturaleza objetiva, de facto, de la existencia de una situación que se puede calificar. Se trata, en cierto modo, de condiciones de "efectividad", es decir, de elementos que demuestran, por su mera existencia, que la otra parte en el conflicto se ha constituido realmente. El control sobre una parte del territorio del Estado que permita realizar operaciones militares continuadas y hacer aplicar, de manera responsable, las disposiciones del derecho humanitario, confirma que se trata, en realidad, de un conflicto, y no de un enfrentamiento pasajero o de enfrentamientos esporádicos, entre el Estado y quienes al Estado se oponen.

   Observemos, además, que el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra se aplica en todos los casos en los que se aplica el Protocolo II, porque éste "desarrolla y completa el artículo 3 común… sin modificar sus actuales condiciones de aplicación" (art. 1 del Protocolo II). Pero, en el artículo 3, los elementos constitutivos del concepto de conflicto armado no internacional se definen con menos precisión, lo que permite, como veremos a continuación, una aplicación más amplia de las disposiciones de este artículo 3 común.

    

3. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA SITUACION DE CONFLICTO NO INTERNACIONAL

   El artículo 3, del que se dice, no sin razón, que es, de por sí, un "miniconvenio" dentro de los grandes Convenios de Ginebra, se aplica en todos los casos de conflicto que no sean de índole internacional y que surjan en el territorio de una de las Partes en el Convenio. Su finalidad es integrar al derecho internacional convencional la mayor protección que el derecho pueda otorgar a las víctimas de conflictos armados y, en todo caso, un mínimo de trato humano, conceptuado como la protección mínima que se debe al ser humano, en cualquier tiempo y lugar. Este mínimo de trato humano se garantiza a todas las personas que no participan en las hostilidades, incluso a los miembros de las fuerzas armadas de las dos Partes que hayan depuesto las armas y a las personas que hayan quedado fuera de combate, sin discriminación alguna, en la situación de conflicto armado caracterizada por hostilidades en las que se enfrentan fuerzas armadas en el territorio de un Estado Parte en los Convenios de Ginebra.

   "En cuanto al contenido de este estándar mínimo de trato humano del artículo 3, las disposiciones del artículo prohíben, en la situación de un conflicto armado no internacional:

   los atentados contra la vida y la integridad corporal, especialmente el homicidio en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles, las torturas y los suplicios;

   la toma de rehenes;

   los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes;

   las condenas dictadas y las ejecuciones efectuadas sin previo juicio, no emitidas por un tribunal legítimamente constituido, con garantías judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos civilizados."

   Vemos, pues, que se trata realmente de un mínimo, porque más allá de las prohibiciones del artículo 3, nos encontramos ya en una situación de barbarie calificada. No se debe olvidar que el artículo 3 requiere que sean aplicadas a las víctimas de un conflicto no internacional "por lo menos" sus disposiciones. Todas las otras disposiciones de derecho internacional humanitario deberían poderse aplicar en la situación de tal conflicto. Por esta razón, en el artículo 3 se invita también a las Partes a esforzarse por concertar acuerdos especiales que pongan en vigor, entre ellas, la totalidad o, al menos, parte de las demás disposiciones del derecho humanitario.

   En el segundo párrafo del artículo 3, aparte de enunciarse de nuevo el principio de que los heridos, los enfermos y los náufragos serán recogidos y atendidos, se confirma el derecho que tiene el Comité Internacional de la Cruz Roja, en la situación de conflicto armado no internacional, a ofrecer sus servicios. El ejercicio de este "derecho convencional de iniciativa" no lo podrán considerar las Partes en conflicto como incompatible con el principio de no injerencia en los asuntos internos del Estado, ni imposibilitar, con ese pretexto, su aplicación.

   Por lo demás, en el artículo 3 se estipula expresamente que la aceptación de la aplicabilidad del derecho humanitario, entre sí, por las Partes en un conflicto armado no internacional no afectará al estatuto jurídico de las mismas. Aquí también se puede ver claramente el deseo de que las consideraciones políticas no obstaculicen la aplicación del derecho internacional humanitario.

   Las condiciones de aplicabilidad del artículo 3 tienen tal amplitud y es tan obvio el contenido de sus disposiciones, que "ningún Gobierno puede sentirse molesto por tener que respetar, por lo que atañe a sus adversarios internos, sea cual fuere la denominación del conflicto que a ellos los opone, este mínimo de reglas que, de hecho, respeta cotidianamente en virtud de sus leyes…" (Jean Pictet). Se debe llegar, pues, a la conclusión de que el artículo 3 de los Convenios de Ginebra es aplicable en todas las situaciones de conflicto armado no internacional.

4. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN DEL ARTICULO 3 (COMÚN)

   Fuera de la aplicabilidad del articulo 3 (común) de los Convenios, el sistema de protección del Protocolo Adicional II de 1977 se aplica a las Partes en los Convenios en cuyos territorios estas disposiciones hayan entrado en vigor. Este sistema de protección se inspira, esencialmente, en los sistemas de protección existentes en el ámbito de los conflictos armados internacionales. Encontramos en él las mismas categorías de personas protegidas y las mismas reglas fundamentales para garantizarles tal protección. En el ámbito del conflicto no internacional, todos los heridos, enfermos y náufragos, deben ser respetados y protegidos, tratados humanamente y asistidos médicamente sin discriminación alguna (arts. 7 y 8 del Protocolo II). Se debe proteger y ayudar, en el desempeño de sus actividades, en beneficio de los heridos y de los enfermos, al personal sanitario, así como a las unidades y a los transportes sanitarios (arts. 9, 10 y 11 del Protocolo II).

   Por lo que respecta a la población civil, no puede ser objeto de ataques (art. 13); no se le puede hacer padecer hambre deliberadamente (art. 14), ni desplazarla arbitrariamente (art. 17). Las personas que no participan directamente en las hostilidades se benefician de las garantías fundamentales. Se deben respetar su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas. En el artículo 4 del Protocolo consta una lista de las garantías fundamentales que, más allá de las prohibiciones relativas al trato previstas en el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, las completa prohibiendo la aplicación de castigos colectivos, y se añade que está expresamente prohibido recurrir a la amenaza de cometer actos que violen estas garantías fundamentales (art. 4 del Protocolo II). En el Protocolo se otorgan a ciertas categorías de personas regímenes específicos de protección, corno en el caso de los niños (art. 4, párrafo 3, letras c y d) y de las personas privadas de libertad por motivos relacionados con el conflicto armado, quienes, además de las garantías fundamentales y de las que se reconocen a los heridos y a los enfermos, disfrutan de garantías -por lo que atañe a la alimentación, a la integridad, a la higiene, a los socorros, a las condiciones de trabajo y al ejercicio de sus convicciones religiosas- análogas a las que se otorgan, en el caso de un conflicto armado internacional, a los prisioneros de guerra y a los internados civiles (art. 5 del Protocolo II). El Protocolo extiende también su protección especial a ciertas categorías de bienes. Se trata de los bienes culturales y de los lugares de culto, que no deben ser objeto de ataques ni ser utilizados en apoyo de la actividad bélica (art. 16), y de ciertas obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas cuya liberación pueda causar pérdidas importantes para la población civil, como presas, diques, centrales nucleares, etc. Tales instalaciones no deben ser objeto de ataque, aunque sean objetivos militares (art. 15 del Protocolo II). Por último, y como corolario a la prohibición de hacer padecer hambre a la población civil se protegen los bienes indispensables para la supervivencia de la población (art. 14 del Protocolo II).

   Puesto que desarrolla y completa las disposiciones del artículo 3, común a los Convenios, el Protocolo II es un útil progreso, por lo que respecta a la protección de las víctimas de un conflicto armado no internacional, porque amplía las categorías de personas y de los bienes protegidos, y porque establece regímenes más específicos para la protección de ciertas categorías de víctimas.

   Las disposiciones del artículo 3 y del Protocolo II son, juntas, el derecho convencional humanitario aplicable en situación de conflicto armado no internacional. Además, a estas disposiciones se añaden las disposiciones del Derecho de La Haya cuando hay reconocimiento de insurgencia en la situación de tal conflicto.

   Como ya lo hemos hecho, para ilustrar la aplicabilidad del derecho internacional, tomando como ejemplo el conflicto entre Argentina y el Reino Unido en el Atlántico Sur, en el año 1982, nos serviremos de dos situaciones de conflictos no internacionales; por ejemplo: la de Nicaragua en 1978/1979 y la de El Salvador.

    

5. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN DEL PROTOCOLO II

   Desde 1976, la lucha armada contra el Gobierno establecido entonces en Managua, comenzaba a presentar, cada vez más, las características de un conflicto armado no internacional. Cuando los enfrentamientos, en 1978 y a comienzos de 1979, adquirieron mayor amplitud, resultó evidente que las fuerzas que se oponían al régimen de Somoza reunían todos los requisitos de un grupo armado, bajo una dirección política y militar bien organizada, y que, por ello, el "Frente Sandinista de Liberación Nacional" podía ser considerado como Parte en este conflicto. El Comité Internacional de la Cruz Roja estableció una delegación en Nicaragua, en el año 1978 y, el 5 de junio de 1979, con motivo de la XI Conferencia Latinoamericana de la Cruz Roja (junto con la Liga de Sociedades de la Cruz Roja y las 22 Sociedades Nacionales de América y del Caribe) hizo un llamamiento a las Partes en el conflicto para recordarles las reglas del derecho humanitario aplicables en los conflictos armados no internacionales. Nicaragua, por su parte, había ratificado, el 7 de diciembre de 1953, los Convenios de Ginebra, sin hacer uso de reservas.

   Era considerable el número de víctimas de ambas partes. Se trataba sea de heridos y de enfermos. sea de prisioneros detenidos por el Gobierno o por el "Frente Sandinista de Liberación Nacional". El CICR visitó, ya en 1979, lugares de detención de la capital y de las principales localidades de Nicaragua donde estaban encarcelados tos detenidos por razón de los acontecimientos.

   El CICR visitó también los hospitales en los que había detenidos en tratamiento y recordó, en repetidas ocasiones, al presidente Somoza y a los representantes del Gobierno sus obligaciones al respecto, que se derivan del derecho y de los principios humanitarios. El CICR intentó también desempeñar su cometido de intermediario neutral entre el "Frente Sandinista de Liberación Nacional" y el Gobierno cuando se trató de liberar a miembros de la Guardia Nacional detenidos por el Frente Sandinista. Tras la victoria del Frente, el CICR hizo gestiones a fin de proteger a los miembros de las fuerzas armadas del antiguo régimen y a sus familias, así como a las personas civiles que habían apoyado al régimen de Somoza. El 23 de julio de 1979, las nuevas autoridades de Nicaragua comunicaron al CICR que conferían el estatuto de prisioneros de guerra a esas categorías de personas. Los delegados del CICR pudieron visitar a estas personas detenidas. Durante las jornadas del cambio de régimen, los delegados del CICR se ocuparon del funcionamiento del hospital militar de Managua, en el que se prestaba asistencia médica a los heridos en el conflicto, y procuraron garantizarles protección y asistencia. Tras el cambio de régimen, el CICR prosiguió sus visitas a los lugares de detención. Muchas acciones de protección y de asistencia fueron emprendidas en favor de la población civil, como la distribución de socorros, la asistencia médica y las actividades de la Agencia Central de Búsquedas.

   Aunque, en esa situación, la calificación del conflicto interno en Nicaragua planteaba los problemas políticos que todos conocemos, no se podía dudar, desde el punto de vista del derecho humanitario, que eran aplicables las disposiciones del artículo 3 (común) de los Convenios de Ginebra y que se debía observar el nivel mínimo previsto en las mismas, incluso el derecho "convencional" de iniciativa del CICR, que se menciona en las disposiciones de ese artículo.

    

6. LA SITUACIÓN DE NICARAGUA EN 1978 Y 1979

   El Salvador ratificó los cuatro Convenios de Ginebra el 17 de junio de 1954, sin ninguna reserva, y los dos Protocolos Adicionales de 1977, el 23 de noviembre de 1978, también sin reservas. Así pues, está obligado por la totalidad del derecho humanitario convencional en vigor.

   Desde 1979, los violentos enfrentamientos entre las fuerzas de oposición y las fuerzas gubernamentales originaron muchos heridos y prisioneros de las dos partes. Desde 1979 se pueden observar, en ese conflicto, casos de desapariciones y de secuestros, así como, por razón de los acontecimientos, aumento del número de personas detenidas por las autoridades, a quienes el CICR se esfuerza por visitar. Simultáneamente, el CICR ha intervenido en favor de los soldados de las fuerzas gubernamentales en poder del "Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional".

   Los sufrimientos de la población civil también se han intensificado, especialmente en las zonas conflictivas, donde las actividades asistenciales del CICR se han desarrollado considerablemente.

   Hay que destacar que, en 1982, los dirigentes del "Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional" hicieron declaraciones según las cuales se comprometían a observar los principios del derecho humanitario, a pesar de que las Partes en conflicto nunca hayan dado la calificación oficial y concordante del conflicto salvadoreño, también aquí por varias razones políticas.

   Habida cuenta del derecho internacional humanitario vigente en el territorio de El Salvador, las disposiciones del Protocolo II de 1977 resultan aplicables, así como, por supuesto, las del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra. Sean cuales fueren las razones políticas, internas o internacionales, que impiden el pleno reconocimiento oficial de esa aplicabilidad, los requisitos para la misma se deben considerar jurídicamente cumplidos.

    

7. LA SITUACIÓN DE EL SALVADOR
8. OBSERVACIONES FINALES

A partir de 1949, el derecho internacional humanitario convencional se aplica en la situación de conflicto armado no internacional. Las garantías que este derecho confiere a las víctimas de tales conflictos pueden parecer un tanto aleatorias, en la medida en que al Estado le resulta siempre difícil admitir la existencia de un conflicto interno en su territorio y que, en tal caso, tiene la obligación de respetar esas garantías.

Sin embargo, la mera existencia de un régimen jurídico internacional que protege específicamente a los individuos en situación de conflicto interno es ya un éxito logrado por el derecho internacional. Es un freno contra la arbitrariedad, cuyo empleo es una permanente tentación para el Estado, puesto que la situación de conflicto interno se caracteriza, ante todo, por la suspensión de las garantías normales del orden interno del Estado. Aunque los mecanismos del derecho humanitario no tienen, todavía, plena eficacia en las situaciones de conflicto armado, fundamentan un sistema de referencias al que pueden apelar las víctimas de conflictos para protegerse.

Posibilitan, al mismo tiempo, que los organismos humanitarios, como el CICR, sin atentar contra el sacrosanto principio de no injerencia en los asuntos internos de un Estado, emprendan y desarrollen sus actividades de protección y de asistencia en favor de las víctimas.

El creciente número de situaciones que son, ya hoy, o que pueden fácilmente convertirse en situaciones de conflicto interno, evidencia que la aplicación de esta rama del derecho internacional humanitario merece particular atención por parte de la comunidad internacional.

Sin ella, la inobservancia de las reglas de derecho aplicables en situaciones de conflicto no internacional sólo puede conducir a su exacerbamiento y a su multiplicación, haciendo peligrar, aún más la conservación de la paz.

EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO Y LAS SITUACIONES DE DISTURBIOS INTERIORES Y DE TENSIONES INTERNAS

1. NOCIÓN DE DISTURBIOS INTERIORES Y DE TENSIONES INTERNAS

2. De la definición del derecho internacional humanitario resulta que este derecho se aplica sólo en situaciones de conflicto armado, es decir conflictos en que se enfrentan dos Estados -conflictos internacionales- o conflictos en los que se enfrentan, en el territorio de un Estado, las fuerzas gubernamentales y de la oposición -conflicto armado no internacional.

   Como hemos dicho, la situación de conflicto se caracteriza por la existencia de dos Partes que se enfrentan y que deben ser identificables; es decir, en la situación de conflicto armado no internacional, quienes se oponen a las autoridades estatales deben haber conseguido un grado de organización que les permita ser considerados como entidad constituida y, por lo tanto, identificable ¿Quiere ello también decir que en las situaciones en las que las Partes no cumplen con los requisitos del artículo 3 (común) de los Convenios de Ginebra o los del artículo i del Protocolo Adicional II de 1977, pierde todo su significado el derecho humanitario?

   En el sentido formal, es verdad que los Convenios de Ginebra y sus Protocolos Adicionales no se aplican directamente a las situaciones que no sean de conflicto armado. Sin embargo, no se debe olvidar que el desarrollo del derecho humanitario siempre se ha caracterizado por su adaptación, en la medida de las necesidades, a las situaciones en las que se debe proteger a las víctimas. Hemos mencionado ya que en el desarrollo del derecho internacional humanitario el hecho ha precedido al derecho y que la acción de quienes velan por la protección de las víctimas ha forjado las reglas y los procedimientos que, más tarde, se han refrendado mediante instrumentos internacionales.

   Por consiguiente, la regla de derecho internacional siempre ha resultado de la necesidad de proteger a las víctimas de situaciones provocadas por los hombres. Ese proceso no ha terminado en absoluto. Las necesidades de la protección de las víctimas amplían el ámbito real de aplicación, si no de las reglas, al menos de los principios de derecho internacional humanitario, hacia situaciones que todavía no figuran formalmente en éste.

   Es sobre todo el CICR el que, mediante su acción humanitaria, ha inspirado la elaboración de ese ámbito real de aplicación de las reglas humanitarias, y es el que, en el marco de su acción, lo delimita y logra que la comunidad internacional acepte tal delimitación.

   No zanjaremos aquí la cuestión de saber si se trata, o no, de la elaboración de reglas consuetudinarias de aplicabilidad del derecho internacional humanitario. De todos modos, se trata, evidentemente, de usos y costumbres que la comunidad internacional acepta como tales y que extiende de facto y por analogía, la protección del derecho humanitario mucho más allá de los límites formales de su ámbito de aplicación.

   En el marco de su acción, el CICR se ha visto inducido a distinguir dos situaciones en las que, fuera de la de conflicto armado, se evidencia la necesidad de proteger a las víctimas. De hecho, esas dos situaciones, que difieren entre sí más en el sentido cuantitativo que por su naturaleza, se caracterizan ambas porque originan gran número de víctimas. Estas situaciones son la de "disturbios interiores" y la de "tensiones internas".

   Aunque esto no esté todavía completamente admitido en la doctrina del derecho internacional público, el CICR considera que se trata de una situación de disturbios interiores cuando; sin que haya conflicto armado no internacional propiamente dicho, hay, dentro de un Estado, un enfrentamiento que presente cierta gravedad o duración e implique actos de violencia. Estos actos pueden ser de formas variables, desde actos espontáneos de rebelión hasta la lucha entre sí de grupos más o menos organizados, o contra las autoridades que están en el poden. En tales situaciones, que no necesariamente degeneran en una lucha abierta en la que se enfrentan dos partes bien identificadas (conflicto armado no internacional), las autoridades en el poder recurren a cuantiosas fuerzas policiales incluso a las fuerzas armados para restablecer el orden, ocasionando con ello muchas víctimas y haciendo necesaria la aplicación de un mínimo de reglas humanitarias.

   Las tensiones internas, que están a un nivel inferior con respecto a los disturbios interiores, puesto que no implican enfrentamientos violentos, son consideradas por el CICR como: toda situación de grave tensión en un Estado, de origen político, religioso, racial, social, económico, etc.; las secuelas de un conflicto armado o de disturbios interiores que afectan al territorio de un Estado.

   Esta situación presenta las características siguientes: arrestos en masa;elevado número de detenidos políticos; probables malos tratos o condkiones inhumanas de detención; suspensión de las garantías judiciales fundamentales, sea por razón de la promulgación del estado de excepción, sea por una situación de facto; alegaciones de desapariciones.

   Por supuesto, la situación de tensiones internas puede presentar todas estas características al mismo tiempo; pero basta que presente sólo una de ellas para que se la pueda calificar como tal.

   Aunque no se fundamentan, en el sentido formal de la palabra, en el derecho humanitario, las posibilidades de acción del CICR, así como las reglas y los procedimientos que son aplicables en tales situaciones, no carecen enteramente de bases jurídicas.

    

   Esta base jurídica es el derecho de iniciativa humanitaria del CICR, cuyo ejercicio ha dado origen a reglas y a procedimientos aceptados por gran número de Estados y refrendados por textos que tienen cierto valor desde el punto de vista del derecho internacional público.

   Además de las disposiciones del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, en el que se ratifica el derecho de iniciativa del CICR en situación de conflictos armados no internacionales, se reconoce ese derecho actualmente al CICR en los Estatutos de la Cruz Roja Internacional y, especialmente, en el artículo VI de los Estatutos.

   En el párrafo 5 de ese artículo, se definen la naturaleza y el ámbito de acción del Comité Internacional de la Cruz Roja en los siguientes términos:

   "Institución neutral cuya actividad humanitaria se ejerce especialmente en caso de guerra, de guerra civil o de perturbaciones interiores, se esfuerza, en todo tiempo, en asegurar protección y asistencia a las víctimas militares y civiles de dichos conflictos y de sus consecuencias directas…"

   En el párrafo siguiente (6), en el que se fundamenta el derecho de iniciativa del CICR, se define su competencia así:

   "Toma todas las iniciativas humanitarias que corresponden a la misión que incumbe a su institución como intermediario específicamente neutral o independiente, y estudio todas las cuestiones cuyo examen se impone que haya una institución así."

   Podemos comprobar que la definición del mandato del CICR, por lo que atañe a situaciones que requieran intervención humanitaria, es extensa, y que las modalidades de su ejercicio – "estudia todas los cuestiones cuyo exornen se impone"- están definidas de un modo particularmente amplio.

   Ahora bien, los Estatutos de la Cruz Roja Internacional son aprobados por la Conferencia Internacional de la Cruz Roja. Esta Conferencia, que se celebra cada cuatro años, reúne, junto a los representantes de todas las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (actualmente 133) y los representantes del CICR y de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, a los representantes de los Estados Partes a los Convenios de Ginebra, que disponen de un voto cada uno. Por consiguiente, las decisiones de esa Conferencia no son sólo fruto de un órgano no gubernamental, ya que también son la expresión de la voluntad de los Gobiernos de los Estados Partes en los Convenios de Ginebra. Estos Estados Partes en los Convenios de Ginebra se han comprometido a "respetar y a hacer respetar" los Convenios "en cualquier circunstancia" (art. 1 común a los cuatro Convenios). Se puede, pues, afirmar que, confiriendo al CICR la competencia de iniciativa humanitaria en situaciones que no están formalmente previstas en los Convenios de Ginebra, los Estados consideraron que tal competencia es necesaria para la observancia del derecho humanitario.

   Además, las Conferencias Internacionales han aprobado varias resoluciones en las cuales se solicita al CICR que intervenga en situaciones que, en el territorio de diferentes países, no reúnen todas las características de un conflicto armado. Como estas resoluciones son aprobadas en el marco de los mismos procedimientos que los Estatutos, podemos considerar que en las mismas también se expresa la convicción de los Estados de que los mandatos conferidos al CICR son necesarios, del mismo modo, para garantizar la observancia del derecho humanitario. Los mandatos así establecidos para el CICR se refieren a varias categorías de víctimas, como la población civil y sus diferentes subcategorías, tales como los refugiados, las mujeres y los niños, las víctimas de torturas, los detenidos o los desaparecidos. Debemos agregar que, mucho antes de que los Estatutos de la Cruz Roja Internacional fueran aprobados por la Conferencia Internacional que se reunió en La Haya, el año 1928, el CICR ya había ejercido el derecho de iniciativa que, en numerosas situaciones, fue reconocido por los Estados, en ausencia de cualquier disposición de un tratado internacional.

   El derecho de iniciativa "estatutario" del Comité Internacional de la Cruz Roja se fundamenta en el principio de todo el Movimiento de la Cruz Roja Internacional, es decir en el principio de humanidad, el cual corresponde a un principio esencial del derecho internacional humanitario. En este principio, tal como lo formuló la Conferencia Internacional de la Cruz Roja de Viena en 1965, se declara que:

   "…la Cruz Roja se esfuerza, bajo su aspecto internacional y nacional en prevenir y aliviar el sufrimiento de los hombres en todas las circunstancias".

   Y, a continuación, se dice que el CIGR tiene el deber de velar porque "se proteja la vida y la salud, así como que se haga respetar a la persona humana…"

   Vemos, pues, que corresponde al CICR, en primer lugar, el derecho de extender la aplicación del derecho internacional humanitario y, al menos, la aplicación de sus principios a las situaciones de disturbios interiores y de tensiones internas. El Comité asume actualmente el cometido que, históricamente, siempre ha desempeñado en el desarrollo del derecho internacional humanitario, al menos por lo que atañe al derecho de Ginebra. Por mediación del ejercicio de su derecho de iniciativa "estatutario", elabora las reglas y los procedimientos que pueden ser más tarde aceptados por los Estados en cuyo territorio el CICR considera necesario emprender actividades humanitarias.

    

3. BASES JURÍDICAS DE LA ACCIÓN HUMANITARIA

   Cuando el CICR considera que las consecuencias directas de un conflicto armado o los disturbios interiores que perduran tras el cese formal de tales conflictos requieren sus actividades humanitarias, sigue ofreciendo sus servicios a los Estados afectados. Puede ofrecer sus servicios por sí mismo, invocando su derecho de iniciativa humanitaria en cualquier otra ocasión, y especialmente si se reúnen las dos condiciones siguientes:

   La primera condición se refiere a las necesidades de las víctimas. Permite intentar intervenir en todas las situaciones en que se den probablemente casos de malos tratos repetidos, sistemáticos o prolongados, y en que sea probable que haya condiciones inhumanas de detención.

   La segunda condición para el ofrecimiento de servicios del CICR se relaciona con el hecho de que es la única institución que puede prestar protección y asistencia a las víctimas de la situación; formula el principio de la unicidad de su intervención humanitaria.

   El CICR decide, solo y con plena independencia, la conveniencia de ofrecer, o no, sus servicios. Puede repetir su ofrecimiento cuantas veces y por el tiempo que juzgue que la situación requiere su intervención. Su ofrecimiento se formula ante los Gobiernos, que pueden aceptarlo o rehusarlo. Se hace al margen de toda consideración política, y no califica la situación como disturbios interiores o tensiones internas, limitándose a señalar a las autoridades la existencia de las categorías de víctimas que deben ser protegidas o asistidas.

   Proponiendo sus servicios, el CICR pone en conocimiento del Gobierno las condiciones del ejercicio de su mandato, que siempre deben avenirse con sus principios de neutralidad y de independencia. Por lo que atañe a asistencia alimentaria o médica, esas condiciones tienen como finalidad garantizar que los socorros del CICR lleguen efectivamente a las víctimas a las que están destinados. Cuando se trata de la actividad principal del CICR en una situación de disturbios interiores y de tensiones internas, que es la de prestar protección a la categoría más importante en estos casos, la de los detenidos por razón de los acontecimientos, el CICR ha formulado una serie de condiciones cuya aceptación siempre solicita al Gobierno. Le solicita, sobre todo, la posibilidad de ver a todos los detenidos de la categoría a la que se le permite el acceso, de entrevistarse libremente y sin testigos con todos los detenidos o con los detenidos que elija por sí mismo, y de poder volver, según las necesidades, a los lugares de detención ya visitados. Los delegados del CICR solicitan también a las autoridades la lista de nombres de las personas encarceladas o la autorización para hacerla durante las visitas que efectúan a los lugares de detención. Se comunica también a las autoridades del país que los delegados organizarán en caso de necesidad y en la medida de lo posible, la transmisión de mensajes destinados a las familias de los detenidos, la asistencia material para los detenidos, incluso la asistencia a sus familias.

   Por su parte, el CICR garantiza a las autoridades de un Estado afectado por la situación de tensiones internas o de disturbios interiores, que no pondrá en conocimiento de la opinión pública todo lo que sus delegados hayan podido ver en los lugares de detención. Sus delegados hacen constar los resultados de sus visitas a los lugares de detención en informes que se remiten exclusivamente a las autoridades gubernamentales detentoras. El CICR nunca publica tales informes, a menos que el Gobierno responsable de la detención decida publicarlo él mismo parcialmente; en este caso el CICR se reserva el derecho de difundir los informes de sus delegados en su totalidad. El principio de discreción y su observancia por el CICR son ampliamente conocidos hoy por todos los Gobiernos. Derivado del principio de neutralidad del CICR y por ser la expresión de su imparcialidad a nivel de la acción en situaciones de disturbios interiores y de tensiones internas, se debe a este principio que tantos Estados acepten el ofrecimiento de sus servicios. Esta aceptación crea entre los Gobiernos y el CICR una relación "contractual", que se expresa en forma de acuerdo bilateral de facto, en cuyo ámbito el CICR emprende sus actividades de protección y de asistencia en favor de las víctimas de disturbios interiores y de tensiones internas, tratando siempre de que, en la medida de lo posible, sea aceptado el máximo de reglas y principios humanitarios en favor de las víctimas.

   Cada vez más a menudo, este acuerdo que permite actuar al CICR en el territorio de un Estado, en el caso de una situación de esta índole, tiene la forma de "acuerdo de sede", por el cual las autoridades estatales confieren a los delegados del CICR y al material que remitan para desempeñar sus tareas, inmunidades y privilegios análogos a los que se confieren a los miembros de las misiones diplomáticas en virtud del Convenio de Viena sobre los Privilegios e Inmunidades Diplomáticas de 1961. Actualmente, el CICR se beneficia de tales acuerdos de sede en unos veinte Estados.

   Cabe destacar que, las más de las veces, los Estados consideran esos acuerdos como tratados internacionales y aplican, en el derecho interno, los procedimientos de ratificación, publicación y promulgación que se reservan para los tratados internacionales. Sin adentrarnos en la cuestión del estatuto del Comité Internacional de la Cruz Roja en derecho internacional público, se puede interpretar esa actitud de los Estados como el reconocimiento de la calidad de agente de intervención humanitaria del CICR, así como el reconocimiento de su derecho de iniciativa y del mandato que le confiere la comunidad internacional.

   Señalemos que, en América Latina, hay actualmente tales acuerdos de sede entre el CICR y Argentina (publicado el 21 de julio de 1978), Nicaragua (publicado el 12 de enero de 1981), El Salvador (publicado el 12 de febrero de 1981), Colombia (publicado el 12 de julio de 1981) y Costa Rica (firmado el 24 de agosto de 1983). Sin haber concertado acuerdo de sede propiamente dicho, el Gobierno de Venezuela otorgó, por decreto presidencial del 10 de noviembre de 1971, a los delegados del CICR ciertos privilegios e inmunidades diplomáticas.

   Por último, conviene destacar que el ofrecimiento de servicios del CICR nunca puede ser considerado por un Estado como un acto de injerencia en los asuntos internos, incompatible con el principio de no injerencia refrendado por la Carta de las Naciones Unidas. Aún cuando rechace estos servicios, el Estado no puede rehusarlos con el pretexto de tal injerencia, lo que permite al CICR presentar nuevamente su ofrecimiento de servicios. En la actual comunidad internacional, el CICR es prácticamente el único órgano internacional que puede actuar de ese modo sin que se le acuse de atentar gravemente contra el principio de no injerencia. Si tenemos presente que el ofrecimiento de servicios del CICR se hace siempre en situaciones en las que el Estado es particularmente sensible a cualquier intento de internacionalizar los disturbios o las tensiones que hay en su territorio, se debe considerar este hecho como una prueba no sólo del reconocimiento internacional de la neutralidad y de la independencia del CICR, sino también del reconocimiento de su calidad para actuar en el ámbito internacional.

   El "derecho estatutario de iniciativa" del CICR y el ejercicio de este derecho amplían el radio de acción del derecho internacional humanitario a situaciones no formalmente previstas en la letra de este derecho y lo extienden a categorías de víctimas que no se benefician formalmente de esas disposiciones. Habida cuenta del número de Estados que han admitido el ejercicio del derecho de iniciativa del CICR, se puede llegar a la conclusión, desde el punto de vista jurídico, de que, aunque la práctica del CICR en esta materia no tenga todas las características de una norma consuetudinaria, tiene, por lo menos, las de un uso y una costumbre internacionales.

   Si la práctica del CICR lleva, de facto, la aplicación de los principios del derecho internacional humanitario más allá del ámbito formal de su aplicación, en situación de disturbios interiores y de tensiones internas, siguen siendo aplicables, de jure, las disposiciones de los instrumentos internacionales de los Derechos Humanos, ratificados por los Estados. Del mismo modo, las disposiciones del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 1966, así como las disposiciones de los instrumentos regionales, como la Carta de Bogotá o el Pacto de San José de Costa Rica para América, surten efectos de ley en esas situaciones. Es obvio que, la mayoría de los casos, tales situaciones van acompañadas de medidas de urgencia tomadas en el orden interno del Estado, que suspenden o limitan las garantías normales de protección otorgadas a las personas. Aún cuando tales medidas se tomen en virtud del orden interno, el "núcleo inderogable", en el sentido del artículo 5 párrafo 2 del Pacto de los Derechos Civiles y Políticos, sigue surtiendo efectos, con la plena fuerza de la ley. La simultaneidad de aplicación del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos parece tener una importancia tan particularmente significativa en situaciones de conflicto armado no internacional y de disturbios interiores y tensiones internas que merece ser destacada una vez mas.

    

4. PRINCIPIOS Y MODALIDADES DE LA ACCIÓN HUMANITARIA

   La primera vez que el CICR ofreció sus servicios en situaciones de disturbios interiores y de tensiones internas, fue en el año 1919, en Hungría. Pero un año antes, como consecuencia de la situación en la Unión Soviética después de la Revolución, un delegado del CICR efectuó, por primera vez en la historia, una visita a extranjeros civiles detenidos por razón de los acontecimientos, en Moscú y Petrogrado. Desde esa época y hasta la Segunda Guerra Mundial, el CICR asumió su competencia en ese tipo de situaciones en muchos casos y en territorios de muchos Estados, como Rusia (1921-1922), Irlanda (1922-1923), Polonia (1922), Italia (1931), Austria (1934), Alemania (1933-1938) y Lituania (1937).

   En el período actual, que se inicia al final de la Segunda Guerra Mundial, ha aumentado considerablemente la importancia que tienen las actividades del CICR en favor de las víctimas de disturbios interiores y de tensiones internas en el conjunto de sus actividades. Basta decir que el CICR ha visitado, durante este periodo, a más de 700.000 detenidos en cerca de 80 países del mundo, de todos los continentes.

   Por lo que respecta a América Latina, el CICR ha desplegado intensas actividades en situaciones de disturbios interiores o de tensiones internas que, en ciertos casos, han llegado a ser, situaciones de conflicto armado no internacional. Si nos referimos a los cuatro últimos años, es decir al período entre 1979 y 1982, algunos datos pueden ilustrar la importancia de esta actividad. Durante este período, el CICR visitó lugares de detención en Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, El Salvador, Haití, Nicaragua, Paraguay, Perú, Suriname y Uruguay. Las condiciones tradicionales de visita del CICR a los detenidos en esos países fueron, en la gran mayoría de los casos, respetadas.

   Durante el mismo período, el CICR distribuyó socorros para los detenidos por razón de los acontecimientos, así como para sus familiares: productos alimenticios, productos sanitarios, ropa, material deportivo y recreativo, medicamentos y material médico, incluso algunas veces asistencia financiera directa. Se calcula que el valor total de esa asistencia, para el período que consideramos, ascendía a unos tres millones ciento veinticuatro mil dólares estadounidenses.

   Bastan estos datos para demostrar la importancia que el CICR atribuye a este aspecto de sus actividades; pero también se demuestra la actitud receptiva general que los Estados tienen para con el ofrecimiento de servicios del CICR, lo que posibilita el cumplimiento de su mandato de institución humanitaria, neutral e independiente en situaciones de disturbios interiores y de tensiones internas.

   Este reconocimiento es indispensable para poder tener acceso a las víctimas de tales situaciones y prestarles la protección que les es debida.

5. ACTIVIDADES HUMANITARIAS DEL CICR EN AMÉRICA LATINA