La descentralización en Venezuela (página 3)

Capítulo III

Desarrollo Local: el punto de partida de una gran incógnita llamada Gobernabilidad

Se afirmaba en la exposición de motivos de la LODDT (Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias) que:

"…Nos encontramos frente a un Gobierno central que acumula en sus manos una desmesurada cuota de poder, dada su condición de actor principal del proceso de modernización del país (…) tenemos que soportar una pesada maquinaria burocrática centralizada que cada día encuentra mayores dificultades para procesar los problemas de distinto orden(…) la descentralización es uno de los ejes de la reforma, diseñada para dar respuesta al reclamo social de mayor acceso a las decisiones y de incremento de la eficiencia de los servicios públicos y la administración. Implica la transferencia de competencias y funciones desde el Gobierno central hacia los gobiernos estadales y municipales."

Cabe señalar que dentro de esta tónica centralista, mal infundada por algunos en su cometida de tratar de enraizar en nuestra sociedad un modelo que ha causado estragos en nuestras economías y demás áreas de interés social, es necesario hacerse la pregunta, ¿será posible que dentro de este proceso de cambio que vive actualmente nuestro país quede un espacio virgen para la gobernabilidad?., en este caso, cuando hablamos de gobernabilidad y hacemos referencia a lo local como la última instancia de gobierno capaz de generar sinergia e iniciativas dentro de la población para así poder llevar a cabo sus planteamientos y demás programas de gobierno, que sin perder la batuta, deben ir en concordancia con la planificación nacional, estamos hablando de un espacio en donde se entremezclan muchas posibilidades y opciones, las cuales buscan el bienestar de la comunidad.

Lo Local, base primaria de esa gran estructura que llamamos gobierno y en la cual se presentan los mayores y más diferenciados problemas, tanto de índole económico, político como social, en la cual es interesante señalar y así lo especifican Castells y Harvey en donde afirman que "los procesos de globalización y acelerado cambio tecnológico, y en general, el nuevo modelo de "acumulación flexible", han consolidado la exclusión social y regional a escala planetaria". De esta forma, dentro de cada país se van definiendo sectores modernos, eficientes, e integrados en tiempo real a la economía global, y por otra parte se perfilan áreas geográficas y sectores sociales excluidos, cuya marginalidad respecto a la economía global se profundiza. Es allí donde lo local como instancia primaria sufre las irregularidades cometidas por las políticas económicas, dichas irregularidades son producto de la mala transferencia de competencias a los niveles inferiores, y a su vez por la mala distribución de los ingresos por parte del Estado a las regiones.

Si bien el concepto de desarrollo local no es nuevo, ha ganado considerable fuerza en la última década y ha crecido también en confusión. Se trata de un concepto sustantivo que alude a una cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de variados tamaños, pero no en todos, dada la intrínseca complejidad del propio proceso. El desarrollo local, en el análisis de Muller, fue la forma normal de reproducción social y vuelve, envuelto ahora en un velo tecnológico, a reinstalarse como forma de reproducción social y territorial. Se trata de un caso similar al de los polos de desarrollo a la Perroux, que ha renacido desde la industrialización Fordista a la industrialización flexible.

Las fuertes transformaciones que se están produciendo en el modelo de acumulación de capital plantean problemas de regulación como la gestión del mercado de trabajo o la adaptación y difusión de la tecnología moderna que las instituciones que fueron eficaces durante la última fase expansiva del ciclo, no son capaces de afrontar. Los instrumentos de intervención del Estado han perdido eficacia en la regulación de la economía, lo que produce un desajuste entre las demandas de regulación y el marco socio-institucional. De esta manera las transformaciones que están ocurriendo en el sistema de intervención del Estado adquieren un carácter estratégico.

Dentro del ramo de la reestructuración del aparato estadal cabe señalar que uno de los logros significativos ha sido la mejora en la eficiencia de la inversión social, la cual debe basarse en la descentralización progresiva de su ejecución, con un incremento en la participación de los beneficiarios, organizaciones de la sociedad civil y comunidades locales, en una adecuada multisectorialidad que permita el refuerzo mutuo de programas en distintos frentes. Asimismo es necesaria una focalización eficiente que concentre los beneficios de la inversión social en los grupos más desfavorecidos. Es por ello que la identidad local se ha rebelado y descubre que la única posibilidad de supervivencia es impulsar procesos de desarrollo localmente controlados, ¿pero controlados por quién?, es ahí donde viene la parte de capacitación y eficiencia técnica, que garantice la mayor eficacia por parte de los entes locales en la solución de los problemas comunales. Esta escala o dimensión para superar las formas de desarrollo se articula con una nueva valorización de esta iniciativa.

El desarrollo local es presentado hoy como una alternativa para lograr una mejor forma social partiendo de la necesidad de rescatar lo local como ámbito geográfico-institucional autónomo del desarrollo, incorporando en la gestión a los actores sociales en el proceso de determinación, formulación e implementación de políticas económicas locales. Para el director de Desarrollo y Gestión Local del ILPES, Francisco Albuquerque. (1997:5)

"El desarrollo local consiste en un proceso de transformación de la economía y de las sociedades locales orientado a superar las dificultades y retos existentes, que buscan mejorar las condiciones de vida de su población mediante una actuación decidida y concertada entre los diferentes agentes socioeconómicos locales públicos y privados, para el aprovechamiento más eficiente y sustentable de los recursos endógenos existentes, mediante el fomento de las capacidades de emprendimiento empresarial locales y la creación de un entorno innovador en el territorio".

Diferentes estudios sobre este proceso de desarrollo local han demostrado la importancia de la dimensión identitaria, la cual no es posible sin la existencia de un desarrollo local, sin un componente identitario fuerte que estimule el potencial de iniciativas de un grupo humano. La identidad de un grupo se afirma en la continuidad y en la ruptura o, si se quiere, en la continuidad y el cambio y si estos procesos se producen en un territorio limitado y preciso, la identidad no se alimenta sólo por la transmisión de generación en generación sino también por la pertenencia al territorio, diferentes casos de desarrollo local están frecuentemente ligados a una resistencia activa a abandonar un territorio, y a la urgencia de buscar formas de desarrollo que hagan posible la permanencia en el espacio físico.

Lo fundamental en este proceso es la revalorización del ámbito local como espacio sobre el cual un grupo de actores se plantea una perspectiva que abarca las problemáticas de su entorno como áreas productivas posibles a desarrollar, políticas de empleo, políticas de corto y largo alcance, etc. Para hacer efectiva cada una de estas operaciones se hace necesario contar con los recursos humanos y financieros, esto es uno de los problemas que presentan las comunidades locales, pues al no contar con un sistema de gestión eficaz se retrasa la ejecución de los objetivos planteados. Es por eso que se hace pertinente la presencia de mediadores entre instancias locales y la comunidad. Es por ello que la autonomía del nivel local es necesaria porque es el ámbito más idóneo para integrar las dos funciones más importantes del ordenamiento territorial: la asignación de los recursos públicos en el nivel municipal de acuerdo con los planes de desarrollo económico y social estadal, y la ordenación territorial de su ámbito, con especial consideración del protagonismo de lo urbano.

Es necesario indicar que el Estado central existe hasta ahora como garante de todas las funciones, es decir, coordinación, unificación de normas, etc, como lo apuntan los autores, pero a ciencia cierta, quienes son los encargados de planificar y llevar un control de las actividades que a nivel de municipios se realizan, que tipo de deberes le competen a los municipios, o es que sólo se le atribuyen las funciones de elaboración, gestión y control de las actividades o programas. Es quizá, el único problema que hasta ahora no se ha podido solucionar y en donde los planificadores a nivel nacional no le han podido dar respuesta a esta disyuntiva, es por ello que es necesario que se identifiquen aquellos actores que posean conocimientos del tema, es decir, vivan y padezcan de toda la problemática que vive actualmente el país a nivel regional para que así y de manera ordenada y concisa y por supuesto de forma eficaz localicen los problemas, los evalúen para así darle una solución precisa y eficiente.

Igualmente es necesario resaltar la conveniencia de dejar atrás la antigua contraposición campo / ciudad, urbano / rural. Hoy en día son muchos los autores que consideran la ruralización y la urbanización como modalidades de un mismo proceso de colonización (cf. Menéndez,1990): "Si se quiere ordenar un territorio que es continuo, inevitablemente se han de borrar los perfiles entre la ordenación del territorio y la ordenación urbana, y eliminar las concepciones que las ubican en compartimentos estancos". Lo más importante, no es la visión del territorio a través de una articulación jerarquizada de planes, de ámbito acotado, sino una ordenación articulada con la planificación económica. A pesar de necesitar de un cuerpo efectivo de planificadores, también es necesario verificar como han sido o cuál ha sido el concepto utilizado por los entes gubernamentales en cuanto a transferencia de competencias se refiere, pues bien, el criterio general que debería prevalecer para la asignación de competencias es que el gobierno central se reserve todas aquellas de carácter global así como decisiones de políticas que afecten al conjunto de la nación, cosa que no ha sido aclarada hasta el momento, igualmente se refieren a los estados indicando que tales deberían ocuparse, en sus respectivos ámbitos territoriales, especialmente de lo referente a la gestión administrativa, presupuestaria, de personal, funcional, organizativa y de atención al público.

En este caso no se ha podido identificar cuál de ellas les corresponden a los estados y cuales a los municipios, de todas formas, el mecanismo para la transferencia de competencias, los llamados convenios entre los ejecutivos central y regional, son tan poco estructurados que dejan en manos de la negociación política del momento la definición de los alcances de las transferencias. De este modo afirman (los autores antes citados), unos gobernadores podrían obtener ciertas competencias y otros no.

En el estudio de lo local la cuestión de la gobernabilidad viene dada además por el estudio que le imprimen los actores locales, los cuales están conformados por todos aquellos agentes que en campo político, económico, social y cultural son portadores de propuestas que tienden a capitalizar mejor las potencialidades locales. Se trata de buscar un mayor aprovechamiento de los recursos pero destacando la calidad de los procesos en términos de equilibrios naturales y sociales. Los actores locales son simultáneamente motor y expresión del desarrollo local, son llamados para encontrar y proponer alternativas. De esta forma podemos definir tres tipos de actores locales: i) los actores ligados a la toma de decisiones (político-institucionales); ii) los actores ligados a técnicas particulares (expertos-profesionales) y iii) los actores ligados a la acción sobre el terreno (la población y todas sus expresiones activas); de igual forma es menester indicar que dentro del proceso de desarrollo local en la cual actúan los diferentes tipos de actores es necesario que exista concertación, que sobresalga ante todo la negociación como punto neurálgico dentro de las relaciones gobierno-sociedad civil y, por último, que exista interacción entre los actores, de esta forma estaríamos logrando sinergia entre los grupos involucrados.

Pero dentro de este análisis, que papel juegan los municipios, que tipo de beneficios le brinda a las comunidades, existe algún apoyo por parte de los entes gubernamentales a las localidades, este cuadro perfectamente denotado en las agendas de los gobernadores, representan una piedra de tranca para aquellos que pretenden ser terratenientes de sus tierras, sin importarle la calidad de vida de los individuos que habitan en ellas. Pues bien en este mismo orden de ideas, es necesario recalcar que los municipios tienen un rol capital en la constitución de instancias que permitan esa articulación (en este caso municipios-sociedad civil), el cual está en la capacidad de crear ámbitos de coordinación con las oficinas y agencias locales de los organismos nacionales, y puede también a su vez negociar con las empresas privadas, de esta forma obtendría financiamiento para las obras de orden público o servicio público, de esta manera estaría regulando su actuación en función del interés de la comunidad.

Este desafío requiere que las ciudades potencien la acción local a través de alianzas urbanas y / o agregaciones en redes. Pero esto sería insuficiente sin acordar un nuevo sentido para tales acciones. Concretamente, es imprescindible trabajar con un horizonte estratégico que supere la propuesta de "aliviar la pobreza",( tema que hasta ahora no ha sido tocado por las múltiples implicaciones que el mismo ocasiona y las múltiples teorías que del mismo han surgido, (Banco Mundial 1990), asumiendo en cambio la resolución de la cuestión urbana. Tal cuestión abarca la problemática compleja de alcanzar tanto la gobernabilidad democrática como la competitividad dinámica y el desarrollo humano sostenible, tres retos que signarán la próxima década de gestión urbana.

Un rasgo esencial, el cual está sujeto a la presencia de los agentes que controlan el Gobierno Municipal es precisamente el de representar una zona de cruce de intereses locales y nacionales… la idea es que las comunidades se organicen políticamente en su gobierno local, pero no exclusivamente en él, las comunidades también están organizadas políticamente en su gobierno nacional, es decir, tienen voz y voto; de esta forma cada nivel posee un ámbito propio, la relación se define mejor como una tutela ejercida en el contexto de autonomía, es decir, es un vínculo que posee componentes contradictorios; claro está, lo contradictorio existe entre lo local y lo nacional, en el sentido de que el primero maneja o mejor dicho es el garante de una proporción mayor en cuanto a responsabilidades se refiere, o mejor dicho, el aspecto nacional visto de una manera jerarquizada, maneja una serie de competencias acorde a su actividad en el plano, y valga la redundancia, en el plano nacional, esto no quiere decir que lo local no se le pueden delegar ciertas responsabilidades, que el Estado mismo por su razón de ser, no las puede desempeñar a cabalidad.

Si el análisis de lo local nos hace pensar en el cómo se puede hacer para que podamos alcanzar un desarrollo sostenible, partiendo de que las instancias sujetas a la planificación local están realizando una efectiva labor de gestión, administración y una acorde distribución de los recursos, entonces estaríamos hablando, si las condiciones así lo estableciesen, de que en el ámbito local si es posible gobernar. Y es por ello que, hoy en día las empresas contemporáneas tienen orientaciones que le permiten el desarrollo de realidades empresariales abiertas a su entorno, con un grado importante de inserción en los tejidos locales. Para la concreción de esta realidad, es cierto que los demás actores locales tienen un rol fundamental, el gobierno local deberá llegar a una negociación para guardar un cierto control sobre el desarrollo de la experiencia, y debería a su vez evitar una situación de dependencia, mediante la diversificación del tejido de iniciativas.

Pero donde queda representada el área financiera de la que todos los estados con sus respectivos municipios dependen, pues bien, en cuanto al tema de los recursos financieros, la nueva Carta Magna, en general, no mejora el régimen financiero anterior y deja para un desarrollo futuro esa posibilidad. Las razones son las siguientes:

• El situado constitucional queda flotando en una banda de 15%-20%, mientras que era de 20% anual desde 1994.

• El FIDES pareciera desaparecer y dar paso a un Fondo de Compensación Inter-territorial cuyo régimen dependerá de lo que finalmente se negocie en el Consejo Federal.

• Queda previsto un régimen de asignaciones económicas especiales para aquellas entidades sedes de minas de hidrocarburos, con lo que se presume continúa la ley ya existente.

• Se remite a ley nacional la asignación de impuestos, tasas y contribuciones para promover con ello el desarrollo de las haciendas públicas estadales.

Todo esto nos hace pensar, y así lo señala el autor Carlos Mascareño al indicar que… asistimos a la gran batalla de los gobernadores electos por lograr las mejores condiciones en la hacienda estadal, toda vez que la estructura financiera vigente hasta 1999 quedó disminuida por lo antes expuesto, en definitiva es una oportunidad para los estados ya que se les abre una nueva oportunidad de poder disfrutar y con mayor ventaja sobre los ingresos totales territoriales, en todo caso y como lo indica el mismo autor, las negociaciones financieras van a quedar circunscritas a dos niveles de decisión: el Consejo Federal de Gobierno y la Asamblea Nacional unicameral; en este caso se ha de suponer que las instancias menores, es decir, los gobiernos locales podrán a su vez disfrutar de un mejor manejo del presupuesto otorgado por los municipios para su posible desarrollo, pero la incógnita acerca de cómo lograr que las instancias locales se desarrollen es lo que todavía queda por resolver, la disposición de los entes gubernamentales, es decir, alcaldes y gobernadores, la disposición al diálogo, la evaluación y control de los presupuestos asignados a cada alcaldía, el diálogo abierto entre alcaldía y sociedad civil para la solución de los posibles problemas, todo esto nos lleva a una gran encrucijada, la cual se presenta de la siguiente forma, actualmente se le están asignando a las comunidades el 20% de los recursos del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), con la finalidad de que las comunidades elaboren sus propios proyectos, los lleven a cabo y los evalúen, pero donde está representada la persona encargada de supervisar tales proyectos, es que acaso va a ser modificado ese 20% que se le está asignando a las comunidades con la posible desaparición del FIDES, o será que todo esto se ha convertido en una simple utopía más.

Con toda esta problemática planteada y con la más descarada e inconstante manera que tiene el gobierno de hacer ver que los problemas se están resolviendo, hemos llegado a pensar que el aparato estatal se ha convertido en una pieza totalmente ineficiente a la hora de dar respuestas concretas a los asuntos de interés nacional, de hecho estamos acostumbrados a presenciar que las democracias, una vez que entran en graves crisis como la nuestra, son sustituidas por dictaduras. A su vez, los gobiernos autoritarios sucumben eventualmente frente al empuje y las aspiraciones de libertad de la mayoría de la sociedad. Y es por ello que el mismo autor afirma que " La Gobernabilidad del sistema tiene mucho que ganar con el proceso de descentralización. De hecho, después del intento de golpe, pocos dudan de la contribución que realizaron los gobernadores a la estabilidad de las instituciones, poniendo en juego su legitimidad y prestigio a favor de la democracia" (De la Cruz, Rafael, 1992:51).

Volviendo a la afirmación anterior, podríamos indicar que en general, puede decirse que no ha habido voluntad política a nivel de la Administración Central para proceder a la regionalización, entre otras cosas, porque no hay un convencimiento sobre las bondades que la desconcentración y la descentralización pueden significar. Lo que ha llevado al fracaso en esta área estratégica ha condicionado, como es lógico, el avance en otros aspectos básicos de la política, ya que al no haber una descentralización efectiva de la gestión administrativas y financiera del gobierno central, todo el sistema previsto para decidir, controlar y evaluar a nivel regional pierde realmente sentido.

De esta forma si los representantes de los ministerios y entes autónomos del Estado no tienen un poder de decisión sobre los sectores que son de su competencia y sólo son simples tramitadores, la capacidad de asignar recursos, controlar el gasto y evaluar la marcha de los planes, programas y proyectos no existe. Lo que trae como consecuencia, que todos los diferentes comités y consejos que han sido reiteradamente creados como piezas claves para alcanzar los objetivos de desarrollo regional han tenido una existencia muy fugaz y, por supuesto intrascendente.

En este mismo orden de ideas es necesario recalcar lo siguiente, al inicio de este capítulo señalamos acerca de la exposición de motivos de la LODDT…con base en el artículo 137 de la Constitución, la LODDT estableció en su capítulo IV el régimen de competencias concurrentes entre los niveles del poder público, a saber:

Artículo 4. En ejercicio de las competencias concurrentes que establece la Constitución (…), serán transferidos progresivamente a los estados los siguientes servicios que actualmente presta el poder nacional: (1) La Planificación, coordinación y promoción de su propio desarrollo integral de conformidad con las leyes nacionales de la materia…ésta al igual que otras competencias no fueron transferidas por la administración central…y ni siquiera se invocó el artículo 137 de la Constitución que preveía la transferencia de competencias nacionales, de igual forma en el artículo 36 perteneciente a la misma ley indica lo siguiente…los municipios, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias podrán promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad…continua, son de la competencia propia del municipio las siguientes materias:…(3) elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local formulados de acuerdo con las normas y procedimientos técnicos establecidos por el Ejecutivo Nacional. Igualmente velará porque los planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de ordenación urbanística se cumple en su ámbito, si establecemos comparaciones hoy en día podremos notar que este tipo de regulaciones no se están cumpliendo a cabalidad.

En vista de que la forma más idónea de comprobar la capacidad de gestión y administración de los recursos financieros por parte de la administración central a los estados o municipios, en este caso los últimos específicamente, es verificando datos o cifras estadísticas, para ello señalaremos lo siguiente, para el momento de la creación del Decreto-Ley que Regula la Participación de los Estados y Municipios en el producto del Impuesto al valor Agregado y el Fondo Intergubernamental para la descentralización, los aspectos más resaltantes fueron los siguientes:

• El máximo de participación de estados y municipios sería de un 30% de lo recaudado, excluido lo que les corresponda por el situado. Se iniciaría en 4% para 1993, hasta 10% en1994, hasta 15% en 1995, hasta 18% en 1996, hasta 22% en 1997, hasta 27% en 1998, hasta 28% en 1999 y hasta 30% a partir de 2000…es importante destacar que el período de nuestra evaluación corresponde a los últimos 3 años, es decir, desde 1998 en adelante.

• Los recursos serían destinados al financiamiento de aquellos servicios correspondientes a competencias concurrentes y exclusivas, efectivamente transferidas a estados y municipios.

Efectivamente según estos datos la transferencia de recursos financieros a los estados y municipios no ha sido constante, sumando las múltiples irregularidades, que por concepto de financiamiento ha mantenido el gobierno con las diferentes instancias y organizaciones gubernamentales, al igual que con la creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), las irregularidades se han convertido en un factor determinante y en una piedra de tranca para lo que podríamos llamar un desarrollo auto-sustentable a nivel estadal y por ende municipal, ya que los recursos van dirigidos a los estados, para que sean redistribuidos en los diferentes municipios. Si las irregularidades se presentan de acuerdo al tipo de acción que se vaya a realizar, entonces cabría destacar que a nivel operativo, técnico y evaluativo han surgido ciertas deficiencias generadas por la mala preparación del personal o el capital humano encargado de llevar a cabo estas tareas, es decir, dentro de las instituciones que pertenecen al gobierno deben existir departamentos que se encarguen de capacitar y/o adiestrar al personal, y no seguir pensando que haciendo auditoría interna van a eliminar los problemas.

A título comparativo, las experiencias europeas (el caso de Barcelona España) demuestran que las estrategias de desarrollo local ganan en efectividad si se instrumentan a través de Agencias de Desarrollo, que gocen de autonomía operativa y de flexibilidad en la gestión. Estas agencias de desarrollo local responden al nuevo enfoque de desarrollo territorial, que descansa esencialmente en el mejor aprovechamiento del potencial de recursos endógenos, definiendo aún más lo que se quiere decir con endógeno a manera de ampliar un poco más nuestro análisis señalaremos lo siguiente, el concepto de desarrollo endógeno nace como una reacción al pensamiento y a la práctica dominante en materia de desarrollo territorial en las décadas de los 50 y 60, pensamiento y práctica enmarcados en el paradigma industrial Fordista y en la difusión "del centro-abajo" de las innovaciones y de los impulsos de cambio, Garofoli, uno de los más notables exponentes del "nuevo regionalismo" europeo define el desarrollo endógeno de la manera siguiente:

" Desarrollo endógeno significa, en efecto, la capacidad para transformar el sistema socio-económico; la habilidad para reaccionar a los desafíos externos; la promoción de aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel local que favorecen el desarrollo de las características anteriores. Desarrollo endógeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local", todo esto a fin de incrementar el nivel de empleo y crecimiento económico sustentable a nivel local. Se trata de un nuevo instrumento de promoción económica y de desarrollo productivo y empresarial territorial, creado en consenso entre agentes públicos y privados".

Este análisis antes expuesto coloca en el tapete lo importante y significativo que representa el evaluar lo local desde una perspectiva netamente social, es decir, ver las implicaciones que se generan a medida que se avanza dentro de este proceso, y a su vez si se está generando dentro del cúmulo de relaciones entre los diferentes actores locales el factor de gobernabilidad, es por ello que el debate sobre desarrollo local en América Latina nos ha llevado a reflexionar sobre las relaciones entre la singularidad de un proceso y su posible subordinación ante las regularidades estructurales, creadas estas por el mismo sistema central vigente. Centrar la atención en lo local es una vía alterna que conduce a la reflexión y a la necesidad de desmontar viejas tradiciones y costumbres para irlas canalizando de manera gradual dentro del paradigma local/global, y entender que desde lo local es donde se manejan las estructuras organizativas y controladoras del desarrollo de una región.

Este paradigma local/global es lo que mueve los engranajes de la estructura organizativa de un gobierno democrático, y a su vez le inserta dinamismo a todas las áreas vinculadas con el mismo proceso y por ende queda claro que la validez y permanencia en relación de gestión entre las organizaciones civiles y el gobierno se incrementan en la medida en que sus logros se proyectan hacia toda la comunidad y más allá en el entorno, pero más allá de esta relación Estado-sociedad civil, es plantearse la idea de una nueva relación la cual nacería bajo el concepto local/comunal, cuya relación estaría estrechamente relacionada con la capacidad que tengan los gobiernos locales y sus instituciones, de darle respuesta a la problemática que pueden padecer las comunidades en su entorno, ésta es una idea planteada con la finalidad de darles autonomía a las comunidades, lo cual implica el no quedarnos con el supuesto de que todo es posible si se parte únicamente del análisis de entender primero lo global para luego adentrarnos en lo local, sino más bien partiríamos del supuesto que señala, conoce lo local y llegaras a la problemática comunal.

Desde luego que la relación planteada como "local/comunal" es directamente proporcional a las condiciones económicas existentes en el país en el cual se pretenda implantar dicho modelo, llamado así por la forma en que se puede llegar a analizar, sin perder de antemano y sin tener la menor intención de desacreditar a aquellos que plantean que la única forma de relacionar lo local es con el análisis de lo global, ya que este paradigma no estudia los niveles inferiores de la estructura piramidal en la cual han estado inmersos muchos países latinoamericanos, dicha estructura representada básicamente por Estado-Regiones-Localidades, en donde el primero ocupa la cúspide de la estructura y por ende controlador de todas las estructuras de gobierno, llámese instituciones gubernamentales, los siguientes escalafones están representados por grupos subordinados que sin tener autonomía total en cuanto a toma de decisiones han logrado avanzar para brindarles cierta autonomía a las comunidades y así poder alcanzar un posible desarrollo; plantear el modelo "local/comunal" es abrirle el paso a las comunidades para que desde los espacios menos representativos puedan ejercer su autonomía y desprenderse de los brazos controladores del Estado central.

Capítulo IV

Introducción del modelo "local/comunal" como propuesta para un posible desarrollo regional

Como indicábamos en el capítulo anterior, entender lo local es tener claro el cúmulo de relaciones que se desarrollan en un espacio físico, no necesariamente de tamaño reducido, pero con una complejidad singular, es decir, donde se entrecruzan una serie de relaciones de índole económico, político y social, las cuales tienen o se ven en la necesidad de retroalimentarse sin que ello genere discordia, lo cual a su vez le inserta dinamismo al proceso; pero el plantear lo local y, a su vez, insertarle el aspecto comunal genera una especie de incertidumbre, la cual se ve reflejada en el cómo lograr que las comunidades se organicen y mantengan y/o generen sinergia con los entes locales, de manera que se pueda producir una especie de convivencia y que a la larga no se conviertan en aspectos dicotómicos. Este es un punto muy importante que será analizado a continuación.

Como señalábamos con anterioridad, en América Latina, los procesos de democratización política y de descentralización del Estado revalorizaron durante la pasada década el papel de las ciudades y los gobiernos locales. Sin embargo, las limitaciones de estos mismos procesos, los efectos sociales de las políticas de ajuste que se añadieron a las desigualdades y marginalidades heredadas, la debilidad del entramado socio-cultural de las ciudades y los graves déficit de infraestructura y servicios públicos han retrasado la emergencia de las ciudades como protagonistas, ese retraso expresado en el cada vez desmejorado servicio que se le presta a las localidades es producto del ineficiente manejo que le dan al presupuesto que se le otorga a los municipios para su funcionamiento.

Es por ello quizá que lo que se tiene planteado es innovar a nivel político-administrativo de manera que se puedan generar mecanismos de cooperación social y de participación ciudadana. Tal es el caso que el papel promotor del gobierno local consiste en gran parte en estimular y orientar las energías de la población para así poder obtener un bienestar colectivo y por ende generar convivencia colectiva. La innovación democrática es, probablemente, el aspecto más interesante del papel que asumen progresivamente los gobiernos locales. Creemos que esta obligación innovadora responde a tres retos distintos: i) el de la participación ciudadana; ii) el de la cooperación social y; iii) el de la integración de las políticas urbanas.

Es muy cierto que se ha producido un desfase entre el crecimiento de las funciones y las demandas al gobierno de la ciudad y el de los recursos para darles respuesta a los tres retos antes mencionados, pero en muchos de los casos lo que se quiere en realidad es obtener más poder, más libertad y más autonomía. Pero de lo que si debemos estar claro es que no se puede hacer nueva política y asumir más competencias manteniendo viejas estructuras organizativas y procedimientos pensados más para controlar que para actuar. Muy en particular, ya que nuestra investigación está dedicada directamente al caso venezolano, es el pensar que el perder el control es perder el poder, esta forma de pensar de muchos gobiernos han ocasionado resultados desastrosos, al punto de llegar a pensar que la única forma de que permanezca el control es siguiendo una doctrina autoritaria como mecanismo garante del orden.

Pues bien, aún siguiendo un régimen centralista o descentralizado, la constante sigue siendo el financiamiento, y es por ello que la financiación de los gobiernos locales debe ser en gran parte automática (ingresos propios y participación en impuestos nacionales como renta o IVA), siendo la aportación del estado de carácter compensatorio (política de reequilibrio) o por vía de contratos–programa u otros instrumentos finalistas, la cuestión de los recursos en realidad se ha convertido en piedra de tranca para muchos gobiernos locales, tanto así que ha tomado tendencias partidistas, provocando en los sectores sensaciones de ahogo y/o sofocamiento a la hora de otorgar recursos para impulsar el crecimiento a nivel local.

Podemos partir entonces de una gran incógnita ¿cómo lograr la sostenibilidad local?, pues bien, pudimos constatar en el Capítulo I de nuestro trabajo, titulado "Introducción al mundo zigzagueante de la Descentralización", en el cual hacíamos mención de un concepto de Desarrollo Sustentable planteado por la CEPAL, por supuesto no es la única postura existente, la definición de este concepto es ambigua. La Comisión del Medio Ambiente y el Desarrollo difundió el concepto en 1987 con la definición siguiente: "Desarrollo sostenible es la habilidad de asegurar las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de la generaciones futuras para cubrir sus propias necesidades", a su vez éste debe incluir o debe hacer énfasis en el desarrollo como incremento de riqueza material, como aumento de la calidad de vida, de definición variable, según la cultura que predomine en la región, y la reproducción de las condiciones sociales, materiales e institucionales para seguir adelante con este desarrollo. También debemos tomar en cuenta que, tanto las ciudades de los países en vías de desarrollo como las urbes desarrolladas, sufren en menor o mayor grado una serie de factores de presión (como pobreza, desempleo, deserción escolar, etc.) que condicionan el desarrollo sostenible de las zonas urbanas.

Como indicábamos en el capítulo anterior, el enfoque utilizado para generar un posible desarrollo local es haciendo uso del aspecto local/comunal, es decir, poner en práctica sendos proyectos o programas que generen iniciativas por parte de la ciudadanía y los incentiven a participar, a cooperar y a integrar políticas urbanas, de manera que tengamos en los niveles más bajos del ordenamiento territorial, llámese municipios y dentro de ellos grupos vecinales, personal capacitado para llevar adelante el control de las áreas que necesitan ser desarrolladas, para ello se establecerían acuerdos con los alcaldes para que tuvieran acceso a la ejecución de los programas; pero cual ha sido el resultado obtenido, pues bien, se obtienen muchas y buenas ideas, pero no se concretan en la gestión local, a su vez, según los alcaldes (área metropolitana), la ejecución no traspasa los límites de las gobernaciones, y la única solución posible es profundizar el fortalecimiento institucional para la ejecución descentralizada de los programas, además de requerir una mayor autonomía de gestión, la participación de las alcaldías y la difusión de los programas.

Con realismo se ha dicho que la descentralización si recursos es un proceso que opera en el vacío y un esfuerzo vacuo por democratizar el municipio y reanimar la vida social y cultural de la provincia, dicho realismo, que hoy en día podríamos decir que se ha convertido en un realismo mágico, ha convertido la vida de los municipios en un perfecto desorden, en donde, de forma desmesurada le han concedido a los municipios una serie de funciones que antes eran responsabilidad directa de la Nación , sin que ello represente una buena excusa para transferir recursos financieros en relación con las transferencias concedidas a los municipios, es decir, mayor responsabilidad-menos recursos, convirtiéndose éste aspecto en el Talón de Aquiles de la descentralización Regional. Vale la pena mencionar y así lo afirma Oscar Moreno, el hecho de conocer las opiniones de los alcaldes sobre dos puntos básicos: cómo proyectaron su gestión económica y hacia dónde orientaron su programa de gobierno, dos premisas que ha nuestro parecer nos arrojaría una serie de respuestas pertinentes que nos permitiría aclarar la duda acerca de que han hecho en realidad los gobiernos locales para poner en práctica y llevar a cabo los tres retos antes mencionados.

Para definir o poner en claro que han hecho los gobiernos municipales o locales para llevar a cabo los tres retos antes mencionados, es necesario definir con precisión dónde comienza y donde termina el ámbito de la acción gerencial en un municipio, a qué orientaciones y estímulos responden los diversos comportamientos y actos que se engloban bajo el título de gobierno local, qué es, en definitiva, lo que hay que gerenciar, tomando en cuenta la cantidad de demandas y presiones que a su vez reciben estas instancias gubernamentales, revelando el cómo se debe actuar dentro de marcos más amplios, en cuanto a la definición de los objetivos planteados y el tipo de organización a la que están sujetas las instancias del gobierno.

Por ello lo escabroso del proceso de indicar dónde comienza y dónde termina el ámbito de la acción gerencial en un municipio, ya que existen dos tipos de relaciones particularmente importantes para los gobiernos locales: con los partidos políticos y con el gobierno central, este tipo de relaciones les permite a los gobiernos locales llevar de una forma holgada su administración, siempre y cuando los miembros electos por los gobiernos locales pertenezcan al partido que representa al gobierno, porque de otra manera conseguirán una serie de obstáculos que le restara dinamismo al proceso. En el primer caso al igual que en segundo, donde la relación se establece con los partidos políticos, se puede observar la marcada influencia que puedan ejercer estos en las decisiones que se tomen a nivel local, es decir, la influencia que puedan ejercer tanto el gobierno central como los partidos políticos incidirán en todos los ámbitos, tanto así que dificultará a su vez diferenciar cual será el ámbito de acción del gobierno local, debido a la confusión de sus respectivas misiones.

Quizá podamos a continuación dar una explicación un poco más detallada acerca de cómo ha sido la relación que se ha establecido entre las comunidades y los gobiernos locales y su posible incidencia en el desarrollo de las mismas.

A.- Participación Ciudadana vs. Gobiernos Locales. Un enfrentamiento injusto pero necesario.

Podemos encontrar que en esta relación, el representante de una localidad, llámese alcalde, debe estar en la capacidad de dar respuestas por igual a las diferentes tensiones y presiones a las cuales está sujeto. Un alcalde que actúa dentro de un ámbito de acción con criterios netamente técnicos o netamente políticos, esta andando sobre un camino escabroso y lleno de dificultades, a la vez que desarrolla una cultura de inoperancia en todos los niveles de su organización, en respuesta a esta problemática planteada el sólo hecho de sugerir una eficiente articulación de criterios técnicos con puntos de vista políticos suele ser uno de los requisitos más importantes para el ejercicio exitoso de la gerencia municipal. Por ello está contemplado dentro del ejercicio de acción de un alcalde incluir un sistema estratégico dentro de su organización de manera que le permita establecer su relación con el medio externo o entorno, donde se encuentran los agentes que demandan, proveen, presionan y, en general, interactúan con ella.

La capacidad de interactuar con las comunidades le brinda a los gobiernos locales la posibilidad de conocer a fondo cuales son sus verdaderas necesidades y, de esta forma mantener un equilibrio con el entorno, claro está, este tipo de relación en donde el mandatario se ve en la necesidad de enfrentarse cara a cara con el ciudadano común y a partir de allí escuchar sus demandas, le ofrece al ciudadano la oportunidad de participar dentro de la toma de decisiones y así poder representar a una parte de la población, de igual forma este acercamiento por supuesto es menor ya que todo ciudadano, por herencia cultural, desea que su problema sea escuchado por el máximo líder. Este proceso sería más sencillo si las comunidades se organizaran, de manera que todas las peticiones en provecho de un bien común estuviesen enmarcadas dentro de un contexto de desarrollo comunitario, pero este paso previo de organización comunitaria no es tarea fácil para ningún gobernador o alcalde, tienen que crear un piso político estable de manera que se puedan crear instancias mediadoras que a su vez asuman la responsabilidad de recibir y procesar la información y por ende darle salida a todos los problemas que demandan pronta solución por parte de las comunidades.

Esta interacción producida por la relación existente entre comunidades y gobierno local, es producto de un cúmulo de presiones originadas por las primeras, para así poder obtener, si se puede decir, resultados satisfactorios, pero dicha interacción debe estar acompañada de un proceso de retroalimentación, en el cual ambas partes se fusionan y en donde el proceso de toma de decisiones se efectúa de manera horizontal y no vertical, en donde las acciones son tomadas de forma mancomunada y llevadas a cabo por ambas partes. Pero existe un problema que es preciso mencionar, y se presenta cuando las demandas de la población superan la oferta de las instituciones, en estos casos la imagen de la institución se deteriora, producto de una práctica clientelar exagerada. De allí que el volumen de público que acude a una gobernación en busca de soluciones, se encuentra con una estructura que impide una atención adecuada en términos del procesamiento de sus problemas.

Para Jorge Graciarena, la dinámica actual de la situación social y política de la región se desplaza en una dirección que parece poner dificultades cada vez mayores a la estrategia de forzar a los sectores populares a ingresar dentro del marco del compromiso político vigente y a aceptar el liderato de los grupos oligárquicos, lo que se ha convertido en tema clave en la discusión sobre los problemas del país, ciertamente, la participación de la población es necesaria para que entes públicos como los gobiernos locales se "sintonicen" con las necesidades, aspiraciones y expectativas de la población. Este efecto sintonizador producido por la acción de las comunidades y los gobiernos locales, de manera mancomunada, por supuesto, debe estar acompañado por la incesante necesidad de crear nuevos mecanismos para que la Administración conozca mejor las necesidades de sus administrados, obtenga la colaboración de éstos en la ejecución de algunas tareas o bien, directamente, para que se sustituya al Estado en la realización de determinadas funciones, o mejor dicho la transferencia de competencias por parte del Estado a los gobiernos municipales.

En todo caso, la pugna establecida entre los gobiernos regionales y las comunidades locales viene dada por la indiferencia que muestran los primeros en mejorar la calidad de vida de la población, lo que trae como consecuencia inmediata que se generen iniciativas por parte de la población, la que eventualmente puede requerir de la ayuda del Estado a través de asistencia técnica, ayuda material, capacitación o medios institucionales capaces de orientar y servir de estimulo a la población necesitada. El Estado como tal, como ente regulador de las acciones que se llevan a cabo para su eficaz funcionamiento, debe tener claro que la participación ciudadana no es una alternativa a la democracia representativa, ni un paso a lo que actualmente llaman democracia participativa, sino sólo un complemento a la misma. Y es quizá por esto que no debe haber ningún tipo de relación, ni conflicto de intereses entre los gobiernos locales y el Estado, dada la necesaria autonomía que es conveniente que mantengan las organizaciones sociales respecto de la actividad política partidaria para impedir su desnaturalización.

En todo caso y así lo afirman Malavé y Piñango, al indicar que los gobiernos locales son pobres en la información que procesan para cumplir con sus funciones de captar recursos y prestar servicios a la comunidad, y es allí donde se ve reflejado el modelo de gestión utilizado por los gobiernos locales para evitar este tipo de males, provocados la gran mayoría por la mala administración de los recursos financieros, claro está, esto no quiere decir que se justifique la intervención del Estado a nivel estatal para mejorar en lo posible la calidad de vida de la población, ni mucho menos el implantar en las regiones mecanismos de regulación de la actividad económica, política y social, las cuales le insertan de por sí dinamismo a las regiones, ya que las mismas controlan las relaciones intraregionales e interregionales.

En conclusión debe existir o prevalecer a nivel de gerencia municipal un orden, en el cual deben estar en consonancia tanto la participación ciudadana como los representantes del gobierno central, a partir del reconocimiento de este orden es como el gerente municipal puede introducir los cambios necesarios para alcanzar nuevos objetivos en cuanto a mejoramiento de la calidad de vida de la población, prestación de servicios, recaudación de fondos, etc., y no el pensar que el gerente municipal a través de su mandato va ha pasar de un supuesto caos a un orden que el considere ficticio, tan sólo por el hecho de que hay que alejarse de añejas tradiciones y prácticas harto repetidas.

B.- Cooperación e Integración Social. Dos variables importantes dentro del marco de acción de los Gobiernos Locales.

En este apartado es necesario destacar la importancia que representa para las comunidades el hecho de que haya o exista un nivel de cooperación y a su vez de integración de los miembros para realizar o constituir los medios más eficaces para llevar a cabo el desarrollo de la localidad o las localidades, asegurando de esta forma la permanencia en el tiempo de las políticas adoptadas tanto por el gobierno local como por las comunidades. Es por ello que el proceso de descentralización, el cual se ha convertido en el principal objeto de estudio de nuestro trabajo, promete una mayor participación de la población en los beneficios del Estado, a la vez que ofrece una más activa presencia de la sociedad en las circunstancias del sistema político imperante. Cómo consecuencia de esta afirmación es importante plantearse la siguiente incógnita, ¿Cómo lograríamos obtener una eficaz cooperación y con ello una fructífera integración de la población, si los niveles de vida de las mismas cada día reflejan un constante deterioro?.

Sería menester indicar que la respuesta o las posibles respuestas a esta incógnita están supeditadas a los programas o proyectos que tienen los gobiernos locales para impulsar de alguna manera el nivel de participación y desempeño de la población y en el bienestar de las mismas, y que tanto una como la otra mantienen una estrecha relación con las acciones que toma el Estado en respuesta a estas demandas, claro está, más allá de las acciones que pueda tomar el Estado para suplir estas demandas, cómo se lograría obtener sin la ayuda del brazo conductor del Estado central. Este punto lo desarrollaremos a continuación.

Pues bien, en principio sería pertinente descifrar que entendemos por cooperación, y aunque la respuesta es un tanto sencilla, no podemos por eso dejarla de lado ni mucho menos no tomarla en cuenta, ahora bien, sería más interesante si la relacionáramos con el factor comunicación, que si bien Borja y Castells lo explican de una manera clara y precisa, al señalar que es necesario establecer en comunidades, localidades o asentamientos humanos una red informacional capaz de llevar un control exacto de las debilidades que la población presenta, es decir, establecer un hilo conductor que le permita al individuo interrelacionarse con los otros de manera eficaz, pero queda la duda en cuanto al tipo de relación existente entre cooperación y comunicación o el nivel de información, pues bien, el hecho de cooperar significa ayudar, colaborar, establecer vínculos con otras instancias o medios capaces de ser receptores de todas las demandas de la población para así y a través de los programas o proyectos poder brindarles una salida pertinente a los problemas.

Tenemos que tener claro que dentro del marco de acción de los gobiernos locales, la participación admite una gran variedad de formas y modalidades, tales como la autogestión, la ayuda mutua y la integración, de esta forma cualquier acción organizada en función de la expresión de intereses pudiera constituir una modalidad de participación; Guimaraes sostiene que en las ciudades, asume que aún cuando se ha presenciado una verdadera explosión de organizaciones populares en los últimos tiempos, sigue teniendo importancia fundamental los sindicatos y las diversas manifestaciones poblacionales (comités de barrio, juntas vecinales, núcleos de educación popular, etc.), quedando resumido lo antes expuesto como un factor de integración social, en donde la población, a través de la unión de grupos vecinales o juntas, logran de manera ordenada y/o organizada concretar sus aspiraciones.

En vista de la gran cantidad de comunidades que se han organizado a nivel local, han surgido aquellas que se desenvuelven de manera "extra-oficialmente" a partir de iniciativas de los propios sujetos sociales, todo esto en respuesta por la notable ineficiencia presentada por los entes locales al momento de llevar a cabo un programa o plan de contingencia; las comunidades que adoptan este tipo de modalidad corren el riesgo casi inadvertido de que en un momento determinado no sean reconocidas las acciones llevadas a cabo por estas dentro de los gobiernos locales, de manera que los cambios que se produzcan no tendrán un carácter legítimo y por ende no podrán ser reconocidos, pero en este caso ¿dónde comienza a ser legitimo el cambio?, será a partir de las relaciones que se establezcan y a manera de consenso con los entes gubernamentales, en donde dichos entes sean capaces de delegar ciertas responsabilidades a instancias que se encuentran muy por debajo de la cadena de mando, de manera que no entorpezcan las funciones y acciones que los estratos superiores desempeñan para mantener un control general.

Si bien es cierto y siguiendo con la problemática existente entre lo local y lo comunal y con ello el reto de alcanzar una eficaz cooperación y una fructífera integración de la población, también es necesario establecer de antemano los mecanismos de mediación como los partidos, ya que los mismos a través del tiempo han sufrido un debilitamiento, y aunado a ello las instituciones del Estado han perdido credibilidad, pero una buena manera de restablecer la legitimidad de la democracia y de aumentar la base de la gobernabilidad es ampliando la participación de la sociedad en asuntos que le conciernen, así como aumentar la eficiencia y eficacia gubernamental, con mucha sapiencia podríamos indicar que los términos eficiencia y eficacia son totalmente diferentes, y que cada uno de ellos establece condiciones y acciones diferentes a la hora de gobernar.

En conclusión, los esfuerzos realizados por los gobiernos municipales, estadales y nacional, incluyendo la cooperación técnica internacional, para mejorar las capacidades gerenciales de las administraciones regionales y locales son meritorios, pero deben seguir progresando. Falta mucho trabajo en esta área antes de que se llegue a un nivel satisfactorio de eficiencia y eficacia en la gestión de estas organizaciones. Es por ello que en la etapa que se avecina de la descentralización, se deben corregir estas debilidades, de igual manera es importante destacar que los entes públicos que mantienen una relación directa con este proceso encuentren un espacio para la concertación de sus estrategias. Las condiciones para que esto sea así son cada vez más propicias. Tanto los organismos de la administración central, los estados y numerosos municipios como las agencias multilaterales y de cooperación, han llegado a comprender la necesidad de una mayor coordinación entre sí, logrando de esta manera plasmar en la conciencia del individuo la noción de desarrollo.

C.- Políticas Urbanas. El camino más idóneo para fomentar la integración.

En este apartado, singular por el campo específico al cual estamos haciendo referencia, nos trae a colación una serie de estrategias, que a nuestro modo de ver son indispensables para lograr si es posible una efectiva integración. De este forma todo sistema de planificación-gestión estratégica posee capacidades organizativas para formular, evaluar, promocionar y gerenciar proyectos de cualquier naturaleza, vinculados con el ámbito del negocio de la organización. Es por ello que el hecho de formular proyectos es una estrategia de carácter significativo dentro del marco de acción de las políticas urbanas, las cuales promueven e incentivan a la población a seguir de manera ordenada y de forma coherente los pasos a seguir para mantener un equilibrio en la región.

Generalmente cuando hablamos de mantener un equilibrio en las regiones, estamos haciendo referencia al efecto compensatorio producido por la aplicación de políticas de alcance nacional, estadal o municipal, pero tenemos que aclarar que en el caso de las políticas urbanas la dinámica es un tanto diferente y más aún si las relacionamos con los avances de las gestiones a nivel local, pues bien, anteriormente, las alcaldías por designación prácticamente no contaban con programas que orientaran su mandato. Por su parte, los planes de inversión, cuando no eran el resultado de caóticas o amañadas transacciones políticas, se caracterizaban por responder más al inmediatismo burocrático que a estrategias de largo plazo, asociadas con las necesidades de la población, es importante señalar la notable inconsistencia que han tenido las políticas urbanas para fomentar la dimensión participativa, por ende no resulta de más, sin embargo, insistir en la brecha ya existente entre el discurso y la normatividad descentralista, y la práctica concreta frente a las nuevas instituciones, al igual que la imperante inorganicidad social y la indiferencia o apatía de las comunidades locales frente a los nuevos mecanismos de participación, los cuales pueden también explicar su débil desarrollo.

En la actualidad podemos observar una notable y marcada diferencia en cuanto al tipo de políticas que se ha querido implantar para lograr un equilibrio en la región, pero si bien ha resurgido en Venezuela los movimientos nacional-populares producto de las tendencias doctrinarias de nuestro presidente Hugo Chávez Frias, lo cual puede ocurrir dentro o fuera de los límites de la legitimidad vigente, sea que se trate de los que han sido denominados "neotradicionales" o "revolucionarios", pero en ambos casos, su propia dinámica y la de la situación social y política que le sirve de base tenderán a producir el desborde de los límites de la legitimidad y a generar conflictos con las fuentes de poder existentes.

Por ello, parece probable que estos movimientos adquieran una fisonomía y actúen de manera más radical que en el pasado. Por tal razón nos atrevimos a expresar que el "…Chavismo es un movimiento masivo y popular…no se trata sólo de la movilización que se produce necesariamente con motivo del hecho electoral, sino que lo trasciende largamente y apela a la calle para demostrar sus verdades"…en ocasiones el verbo vibrante del presidente comandante hace recordar una cierta manera betancourista de demonizar al adversario, de fustigarlo constantemente, hasta dejarlo inerme en las cuerdas".

A tal respecto podríamos indicar que las políticas sociales que están siendo aplicadas por nuestro actual sistema de gobierno no han sido ni serán las más indicadas si permanece en el seno del Estado una doctrina de índole autoritarista o semi-autoritario; tomando en cuenta que una política social urbana es, ante todo una política social, y por ende la eficiencia de la misma será medida dependiendo del nivel democrático al cual estemos sujetos. Y ésta a su vez es parte de un sistema de políticas públicas hoy dominado por la política económica, guiada por modelos y criterios macroeconómicos de vertiente neoclásica y por un programa político de reingeniería institucional "amistoso hacia el mercado" (caso contrario a las aspiraciones adoptadas por el gobierno actual) y los poderes que lo constituyen; la aplicación de políticas urbanas con corte neoliberal no representan un atraso en cuanto a gestión se refiere, más bien le inserta dinamismo, independencia y en el mejor de los casos autosuficiencia administrativa, cosa que en la actualidad no está siendo bien representada.

Actualmente se habla de una posible reconstrucción del Estado, pero en dicha reconstrucción parece no haber ni orden ni sujeto, y todo esto centrado en la propia reforma de Estado, la cual actúa en contraposición de todas aquellas actividades que ameritan una atención inmediata, las cuales requieren de respuestas coordinadas mediante la unificación de sentido de las múltiples iniciativas, proyectos y actores, los cuales antes de rechazar la política por naturalmente corrupta que sea, hay que hacer política para democratizarla, claro, todo esto pensado en la relación y en el beneficio que le traería a las comunidades a la hora de integrarlas y/o organizarlas.

En tal sentido, las propuestas de políticas sociales urbanas innovadoras deben contextuarse en el marco de las nuevas políticas sociales de orden nacional, en este sentido es difícil determinar la injerencia que tendrían las políticas sociales de orden nacional con respecto a las de orden local o urbanas, ya que las políticas adoptadas por el gobierno central de alcance general no han sido efectivas en su totalidad, aunado a esto se encuentra un marcado debilitamiento debido a la presión ejercida por la deuda externa y con una sociedad civil desprotegida, en estos casos, las nuevas políticas sociales son impulsadas, con algunas variantes, por organismos tecnocráticos de orden mundial: FMI y el Banco Mundial. Naturalmente, el contenido de estas propuestas renovadoras no son una respuesta especialmente diseñada para encarar los problemas específicos de cada país o del conjunto de esta región, sino una fórmula estandarizada que pretenden aplicar como recetas universales modeladas según los gobiernos neoconservadores de algunas naciones desarrolladas.

La aplicación de políticas urbanas debe estar encaminada directamente y relacionalmente con la situación y el momento político que viva la región, es decir, deben estar supeditadas a los controles establecidos por los entes gubernamentales; es evidente y así lo indica Carlos Mascareño…las alcaldías creadas a partir de 1989 heredaron los problemas institucionales de los consejos municipales, con evidentes limitaciones para su desarrollo organizativo, lo que sería el reto a superar en el período de descentralización por parte de los nuevos alcaldes, se ha de suponer que debido al tiempo que ha transcurrido desde el momento de la elección de alcaldes y gobernadores hasta la fecha, los cambios que se han sucedido internamente, es decir, a nivel de alcaldías ha sido significativo, y más aún, la disposición que han tenido los alcaldes de integrar a la población en cierta forma al proceso de toma de decisiones, lo cual se ha convertido en uno de los mayores progresos a nivel institucional, dejando truncadas las aspiraciones de muchos que todavía piensan en volver a los viejos y caducos esquemas centralistas.

Este sería quizá uno de los principales problemas para las localidades, el hecho de retornar a viejos esquemas centralizadores, el cual le restaría dinamismo al proceso y recuperaría el clientelismo político; pues bien, ya el problema no es tanto la forma en como lo hagan, si no más bien, el que cosa hagan y su permanencia en el tiempo, la durabilidad de los proyectos, es y como se indicó en paginas anteriores, es crear sistemas representativos, en donde las comunidades locales sean capaces de ordenar, jerarquizar y llevar a cabo sus propuestas, de manera que no le estemos restando eficiencia a los entes gubernamentales, sino más bien crear una especie de red organizativa, en la cual se interrelacionen los individuos y grupos para discutir y analizar los problemas, en donde la dependencia sea cada vez menor y donde los recursos tengan un fin determinado y específico, y no sean destinados al enriquecimiento o estén comprometidos por intereses particulares.

Es probable que lleguemos a pensar que el sólo hecho que de los municipios se encuentran en una escala inferior con respecto al orden piramidal al cual están sujetas las instancias gubernamentales, es decir, desde la Presidencia de la República, pasando por gobernadores de estado hasta la presencia de alcaldes, es un asunto de gran importancia para el futuro de los municipios, ya que tenemos el afán de relacionar la baja escala burocrática con el grado de asunción de las competencias locales, aparte de informar cualquier crecimiento futuro de la oferta de servicios, y por ende de la burocracia, debería perseguir una mayor profesionalización y tecnificación . Es normal que en la época que estamos viviendo, exista un nivel de exigencia superior en cuanto a la capacidad y el conocimiento adquirido, por lo cual obliga a todo individuo que desee ingresar en las filas del aparato estatal, poseer un nivel de preparación muy por encima del normal, ya que el nivel de conocimiento de una persona le permite ascender por mérito propio y no por una vieja costumbre centralista como lo es el amiguismo, actualmente tan de moda.

CONCLUSIONES

Hemos podido concluir que existe una desproporcionada conceptualización en el ámbito gubernamental acerca del desarrollo regional, y más aún con referencia al modelo económico venezolano, y a su vez de una muy marcada y real falta de consenso político en torno a la necesidad imperiosa de descentralizar y democratizar las instituciones gubernamentales; así mismo, la crisis del sistema de planificación y la preocupación existente por los problemas de corto plazo han restado audiencia y credibilidad al discurso pronunciado por los entes gubernamentales en las regiones, el cual a su vez no ha logrado comunicar las posibles ventajas económicas y sociales que a mediano y largo plazo representarían para las regiones.

No todo los resultados en este ámbito han sido tan desalentadores, existe también un movimiento orientado a promover el fortalecimiento de los gobernadores de estado, colocados estos como figuras centrales de coordinación del sector público con real poder de decisión; se ha comprobado de igual manera que ha habido una gran receptividad por parte de la población al hecho de que se les asigne un ente rector, el cual haya canalizado las demandas de las mismas y por ende subsanado sus problemas, claro está, todas estas consideraciones son meras conjeturas que sólo indican posibilidades, pero aún son tan difusas que es imposible predecir el desenvolvimiento mediato de las tendencias, de esta manera la alternativa más viable para salir de esta situación es la de crear un movimiento como se dijo anteriormente, que pueda generar y mantener la vinculación política entre las clases medias y los sectores populares, y a su vez, genere confianza y receptividad entre gobierno y sociedad civil.

Lo más importante de todo es que se crearon las vías para lograr un efectivo consenso entre gobierno y sociedad civil, en donde los primeros cedieron un espacio al diálogo y fortalecieron su imagen ante la población, otorgándoles cierta capacidad para tomar decisiones en cuanto a la solución de sus propios problemas, oportunidad ésta que aprovecharon las comunidades para quitarle la pauta que desde gobiernos anteriores tenían vetado a la mayoría de las comunidades, de esta forma convirtiéndolos en portavoces de su propio destino, y a su vez ser capaces de gerenciar, planificar y llevar a cabo sus programas o proyectos, para que de esta manera se conviertan en miembros activos de su propia comunidad.

Debemos tener en cuenta y así se nos presenta a nivel general, que los gobiernos latinoamericanos no parecen disponer de los medios eficientes y permanentes para lograr la asimilación de la masa marginal, cosa ésta que se está estudiando actualmente y que está poniendo en el tapete un nuevo tema de discusión, y que abre la posibilidad de recrear un espacio en donde los planteamientos de nuestro trabajo de investigación tendrán cabida y quizá posibles soluciones a esta gran problemática que vive actualmente nuestro país y muchos países de Latinoamérica; por ello es necesario el asumir de una manera frontal la problemática de la asimilación de las masas marginales y cómo hacer que las mismas se reintegren y cumplan y, a su vez, desempeñen un papel fundamental dentro de nuestras comunidades, para que de esta manera no queden marginadas como lo han estado hasta nuestros tiempos.

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Autor:

Julio César De Armas

juliodearmas[arroba]yahoo.es

Sociólogo

2004