La auditoría integral como instrumento efectivo de lucha contra el fraude y la corrupción (página 2)
Enviado por DOMINGO HERNANDEZ CELIS
Según Vargas (2004)[2], la Ley No. 27783 Ley de Bases de la Descentralización desarrolla el Capítulo de la Constitución Política sobre Descentralización, que regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal. Esta norma establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del nuevo proceso de descentralización, regula la conformación de las regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres niveles de gobierno y determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales; y, regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles.
Esta norma referente a la fiscalización y control establece que, los gobiernos regionales son fiscalizados por el Consejo Regional, también son fiscalizados por los ciudadanos de su jurisdicción. La norma establece asimismo que los gobiernos regionales están sujetos al control y supervisión permanente de la Contraloría General de la República en el marco del Sistema Nacional de Control. El auditor interno de los gobiernos regionales(actualmente Jefe del Organo de Control Institucional), para los fines de control concurrente y posterior, dependen funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República. La norma establece que la Contraloría General de la República se organiza con una estructura descentralizada para cumplir su función de control, y establece criterios mínimos y comunes para la gestión y control de los gobiernos regionales, acorde a la realidad y tipologías de cada una de dichas instancias.
Vargas (2005)[3], indica que la Ley No. 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; establece y norma la estructura, organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales. Define la organización democrática, descentralizada y desconcentrada del gobierno regional conforme a la constitución y la Ley de Bases de la Descentralización. Los gobiernos regionales tienen como misión organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región. Esta norma también establece que los planes, presupuestos objetivos, metas y resultados del gobierno regional serán difundidos a la población en base a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública No. 27806. Se establece que la administración Pública Regional está orientada bajo un sistema moderno de gestión y sometida a una evaluación de desempeño. Los gobiernos regionales incorporarán a sus programas de acción mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión
La Ley en referencia, establece que el gobierno regional está sujeto a la fiscalización permanente del Congreso de la República, del Consejo Regional y la ciudadanía, conforme a la ley y al Reglamento del Consejo Regional. El control a nivel regional está a cargo del Organo Regional de Control Interno, el cual depende funcionalmente y orgánicamente de la Contraloría General de la república conforme a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.
BASE LEGAL DE LA INVESTIGACIÓN
Constituyen normas aplicables al presente trabajo, entre otras, las siguientes:
MORMAS GENERALES:
a) Constitución Política del Perú;
b) Código Civil
c) Código Penal
d) Ley de Procedimientos Administrativos.
e) Ley No. 27245 – Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal. Ley No. 27958 modificatoria de la Ley No. 27245.
f) Ley No. 27806 – Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
g) Ley No. 28194 – Ley de lucha contra la evasión y para la formalización de la economía.
h) D.S. No. 083-2004-PCM – TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
i) Ley No. 28112 – Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público.
j) Ley No. 28411 – Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
k) Ley No. 28652 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2006.
l) No. 28653 – Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2006.
m) Ley No. 28654 – Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fiscal 2006.
n) Ley No. 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.
o) Ley No. 27312 – Ley de Gestión de la Cuenta General de la República.
NORMAS SOBRE GOBIERNOS REGIONALES:
a) Ley No. 27783 – Ley de Bases de la Descentralización
b) Ley No. 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
c) Ley No. 28273 – Ley de Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales.
d) D. Leg. No. 955 – Ley de Descentralización Fiscal.
GOBIERNOS REGIONALES
De acuerdo con Vargas (2005)[4], el artículo 189° de la Constitución Política del Perú de 1993 se establece que "El territorio de la República se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada"
La Descentralización es la transferencia a diversas regiones de parte de la autoridad que antes ejercía el Gobierno General[5]
La regionalización es la organización de un país con criterios descentralizadores.
La desconcentración, se da cuando una institución del Estado establece dependencias para el cumplimiento oportuno y efectivo de sus objetivos específicos, objetivos generales, misión y visión institucional[6]
Según Vargas (2005)[7], la Ley No. 27783 que aprueba la Ley de Bases de la Descentralización, establece que la descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población
La descentralización se sustenta y rige por los siguientes principios generales: es permanente, es dinámica, es irreversible, es demócrata, es integral, es subsidiaria y es gradual. La descentralización cumplirá, a lo largo de su desarrollo, los siguientes objetivos políticos: i) Unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada de las competencias públicas y la adecuada relación entre los distintos niveles de gobierno y la administración estatal; ii) Representación política y de intermediación hacia los órganos de gobierno nacional, regional y local, constituidos por elección democrática; iii) Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad; e, iv) Institucionalización de sólidos gobiernos regionales y locales. Los objetivos a nivel económico son los siguientes: i) Desarrollo económico, autosostenido y de la competitividad de las diferentes regiones y localidades del país, en base a su vocación y especialización productiva; ii) Cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos en todo el territorio nacional; iii) Disposición de la infraestructura económica y social necesaria para promover la inversión en las diferentes circunscripciones del país; iv) Redistribución equitativa de los recursos del Estado; y v) Potenciación del financiamiento regional y local. Los Objetivos a nivel administrativo son los siguientes: i) Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración que aseguren la adecuada provisión de los servicios públicos; ii) Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales; y, iii) Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos y la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios. Los Objetivos a nivel social, son los siguientes: i) Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano, la competitividad nacional e internacional; ii) Participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social; iii) Incorporar la participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad y superando toda clase de exclusión y discriminación; y, iv) Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de vida de la población para la superación de la pobreza. Los objetivos a nivel ambiental son: i) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo; ii) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental; y, iii) Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión ambiental.
La regionalización de acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralización[8]es la división política del país en unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos, naturales, sociales e institucionales, integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos regionales.
GOBIERNOS REGIONALES.
Según Vargas (2005)[9], la Ley No. 27867, es la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Esta norma establece la estructura, organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales. Define la organización democrática descentralizada y desconcentrada del Gobierno Regional conforme a la Constitución y a la Ley de Bases de la Descentralización
Los Gobiernos Regionales son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia, constituyendo, para su administración económica y financiera, un Pliego Presupuestal.
Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.
GESTIÓN CORPORATIVA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES.
La gestión corporativa se puede definir como el sistema mediante el cual los Gobiernos Regionales son dirigidos y controlados.
La gestión de los Gobiernos Regionales se lleva a cabo mediante planes de desarrollo y presupuestos.
MISIÓN DEL GOBIERNO REGIONAL:
La misión de los gobiernos regionales es organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región.
LOS GOBIERNOS REGIONALES Y EL DESARROLLO REGIONAL:
El desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica.
PRINCIPIOS RECTORES DE LAS POLÍTICAS Y LA GESTIÓN CORPORATIVA REGIONAL:
Los Gobiernos Regionales, se sustentan en principios rectores de las políticas y la gestión regional, tales como: participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, concordancia de políticas, especialización de funciones, competitividad e integración.
COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES:
Los Gobiernos Regionales tienen competencias constitucionales y competencias exclusivas y compartidas establecidas en la Constitución y la Ley de Bases de la Descentralización.
ESTRUCTURA ORGÁNICA:
Según Vargas (2005)[10], la dirección del Gobierno Regional está a cargo de la Presidencia Regional y las funciones ejecutivas y administrativas corresponden al Gerente General Regional y los Gerentes Regionales, según lo establecido en la Ley Orgánica y el Reglamento de Organización y Funciones aprobado por el Consejo Regional.
La administración regional se ejerce bajo un sistema gerencial y se sustenta en la planificación estratégica, organización, dirección, ejecución, evaluación y control, dentro del marco de las normas emitidas por los sistemas administrativos nacionales.
ORDENAMIENTO NORMATIVO REGIONAL:
Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno.
Los Gobiernos Regionales, a través de sus órganos de gobierno, dictan las normas y disposiciones siguientes:
a. El Consejo Regional: Ordenanzas Regionales y Acuerdos del Consejo Regional.
b. La Presidencia Regional: Decretos Regionales y Resoluciones Regionales.
RÉGIMEN LABORAL DE LOS GOBIERNOS REGIONALES:
Los funcionarios y servidores a cargo de los Gobiernos Regionales se sujetan al régimen laboral general aplicable a la administración pública, conforme a ley. El Régimen pensionario aplicable a los trabajadores será de acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Pensiones o del Sistema Privado de Pensiones.
FUNCIONES:
Según Vargas (2005)[11]Las funciones de los Gobiernos Regionales se ejercerán con sujeción al ordenamiento jurídico establecido por la Constitución, la Ley de Bases de Descentralización y demás leyes de la República. Dentro de las funciones generales que desarrolla tenemos:
a) Función normativa y reguladora;
b) Función de planeamiento;
c) Función administrativa y ejecutora;
d) Función de promoción de las inversiones
e) Función de supervisión, evaluación y control
Los Gobiernos Regionales desarrollan funciones específicas en materia de:
a) Educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación;
b) Trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa;
c) Salud;
d) Población;
e) Agraria;
f) Pesquería;
g) Ambiental y de ordenamiento territorial;
h) Industria;
i) Comercio;
j) Transportes;
l) Vivienda y saneamiento;
m) Energía, minas e hidrocarburos;
n) Desarrollo social e igualdad de oportunidades;
o) Defensa Civil;
p) Administración y Adjudicación de terrenos de propiedad del Estado;
q) Turismo; y,
r) Artesanía
RÉGIMEN ECONÓMICO Y FINANCIERO REGIONAL:
De acuerdo con Vargas (2005)[12], se consideran recursos de los Gobiernos Regionales los señalados en la Ley de Bases de la Descentralización:
a) Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad
b) Las asignaciones y transferencias específicas para su funcionamiento, que se establezcan en la Ley Anual de Presupuesto.
c) Los tributos creados por Ley a su favor
d) Los derechos económicos que generen por las privatizaciones y concesiones que otorguen, y aquellos que perciban del gobierno nacional por el mismo concepto
e) Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional
f) Los recursos asignados por concepto de canon
g) El producto de sus operaciones financieras y las de crédito interno concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las operaciones de crédito externo requieren el aval o garantía del Estado, y se sujetan a la ley de endeudamiento público
h) Sus ingresos propios y otros que determine la ley
DOCTRINA SOBRE GESTIÓN CORPORATIVA:
Los gobiernos regionales deben planear adecuadamente sus actividades, organizar los recursos disponibles, dirigir técnicamente la operatividad, coordinar y controlar las funciones y actividades; por tanto es necesario tomar en cuenta los distintos aspectos doctrinarios respecto a este importante aspecto empresarial.
Analizando a Terry (2000)[13], el la gestión corporativa está siendo desafiado por fuerzas que se desarrollan por un ambiente cambiante. Factores importantes entre estas fuerzas son la generación de cantidades enormes de conocimientos, el desarrollo de una tecnología casi increíble, las grandes alteraciones en el ambiente general en el cual opera la gerencia y el diluvio de valores humanos cambiantes. Continúa Terry, diciendo que las etapas de la gestión corporativa son: planeación, organización, ejecución y control; las mismas que son los medios por las cuales se dirigen los gobiernos regionales.
La planeación, se aplica para aclarar, ampliar y determinar los objetivos y los cursos de acción que deban tomarse; para la previsión; establecer condiciones y suposiciones bajo las cuales debe hacerse el trabajo; seleccionar e indicar las áreas para el logro de los objetivos; establecer un plan de logros; establecer políticas, procedimientos, estándares y métodos de logros; anticipar los problemas futuros posibles; modificar los planes a la luz de los resultados del control
La organización, se aplica para distribuir el trabajo entre el grupo y para establecer y reconocer las relaciones y autoridad necesarias; subdividir el trabajo en tareas operativas; disponer las tareas operativas de grupo en puestos operativos; reunir las posiciones operativas entre unidades relacionadas y administrables; definir los requisitos del puesto de trabajo; seleccionar y colocar al elemento humano en puesto adecuado; delegar la debida autoridad en cada miembro de la gestión; proporcionar instalaciones y otros recursos al personal; revisar la organización a la luz de los resultados del control
La ejecución, se realiza con la participación práctica, activa y dinámica de todos los involucrados por la decisión o el acto gerencial; conduce y reta a otros para que hagan lo mejor que puedan; guía a los subordinados para que cumplan con las normas de funcionamiento; destacar la creatividad para descubrir nuevas o mejores formas de administrar y desempeñar el trabajo; alabar y reprimir con justicia; recompensar con reconocimiento y pago el trabajo bien hecho; revisar la ejecución a la luz de los resultados del control.
El control de las actividades, esta fase se aplica para comparar los resultados con los planes en general; evaluar los resultados contra las normas de planeación y ejecución empresarial; idear medios efectivos para medición de las operaciones; hacer que los elementos de medición sean conocidos; transferir datos detallados de forma que muestren comparaciones y variaciones; sugerir acciones correctivas, si son necesarias; informar de las interpretaciones a los miembros responsables; ajustar el plan a la luz de los resultados del control.
En la practica de la gestión corporativa, estas etapas del proceso están entrelazadas e interrelacionadas; la ejecución de una función no cesa enteramente antes de que se inicie la siguiente. La secuencia debe adaptarse al objetivo específico o al proyecto en particular. Típicamente un gerente está comprometido con muchos objetivos y puede encontrarse con cada uno en diferentes etapas del proceso.
CONTROL EFECTIVO DE LAS ACTIVIDADES MULTISECTORIALES.
EL CONTROL EN EL MARCO DE LAS NORMAS REGIONALES.
De acuerdo con Tuesta (2000)[14] y Yarasca (2005)[15]; en el marco del principio de gestión moderna y rendición de cuentas, la Administración Pública Regional está orientada bajo un sistema moderno de gestión y sometida a una evaluación de desempeño. Los gobiernos regionales incorporarán a sus programas de acción mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión. La audiencia Pública será una de ellas. Los titulares de la administración pública regional son gestores de los intereses de la colectividad y están sometidos a las responsabilidades establecidas.
CONTROL Y DEFENSA DE LOS INTERESES DEL GOBIERNO REGIONAL:
FISCALIZACION.- Según Vargas (2005)[16], el Gobierno Regional está sujeto a la fiscalización permanente del Congreso de la República, del Consejo Regional y la Ciudadanía, conforme a Ley y al Reglamento del Consejo Regional. En la práctica el Congreso de la República solo realiza la fiscalización puntual, es decir, aquella que está orientada a denuncias puntuales; en cuanto a la ciudadanía, la misma no viene realizando ninguna fiscalización.
CONTROL.- Según Osorio (2005)[17], el control a nivel regional está a cargo del Órgano Regional de Control Interno (ORCI), el cual depende funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República conforme a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. El órgano de Control Regional está bajo la Jefatura de un funcionario seleccionado y nombrado por la Contraloría General de la República, mediante concurso público de méritos. Su ámbito de control abarca a todos los órganos del Gobierno Regional y todos los actos y operaciones conforme a Ley.
El Jefe del Órgano de Control Regional emite informes anuales al Consejo Regional acerca del ejercicio de sus funciones y del estado del control del uso de recursos y fondos públicos. Estos informes son públicos. Las observaciones, conclusiones y recomendaciones de cada acción de control se publican en el Portal del Gobierno Regional.
Los gobiernos regionales realizan una frondosa gama de funciones en materia de educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación; trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa; salud; población; agraria; pesquera; ambiental y de ordenamiento territorial; industria; comercio; telecomunicaciones; vivienda y saneamiento; energía, minas e hidrocarburos; desarrollo social e igualdad de oportunidades; defensa civil; administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado; turismo; y, artesanía. Para concretar todas estas funciones, de por medio están recursos humanos, materiales y financieros por tanto son motivo de control preventivo, concurrente y posterior en el marco del Sistema Nacional de Control.
CONTROL EFECTIVO.
Según Arens & Loebbecke (2000)[18], el control interno es un proceso continuo realizado por la presidencia o dirección, gerencia y, el personal de la entidad; para proporcionar seguridad razonable, respecto a sí están lográndose los objetivos siguientes:
promover la efectividad, eficiencia y economía en las operaciones y, la calidad en los servicios que debe brindar cada entidad pública;
proteger y conservar los recursos públicos contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal;
cumplir las leyes, reglamentos y otras normas gubernamentales; y,
elaborar información financiera válida y confiable, presentada con oportunidad.
Promover la efectividad, eficiencia y economía en las operaciones y la calidad en los servicios que debe brindar cada entidad pública. Este objetivo se refiere al control interno que adopta la administración para asegurar que se ejecuten las operaciones, de acuerdo a criterios de efectividad, eficiencia y economía. Tales controles comprenden los procesos de planeamiento, organización, dirección y control de las operaciones en los programas, así como los sistemas de medición de rendimiento y monitoreo de las actividades ejecutadas.
La efectividad tiene relación directa con el logro de los objetivos y metas programadas; la eficiencia se refiere a la relación existente entre los bienes o servicios producidos y los recursos utilizados para producirlos; en tanto que, la economía, se refiere a los términos y condiciones bajo los cuales se adquieren recursos físicos, financieros y humanos, en cantidad y calidad apropiada y al menor costo posible. El control de calidad en los gobiernos regionales debe permitir promover mejoras en las actividades que desarrollan las entidades y proporcionar mayor satisfacción en el público, menos defectos y desperdicios, mayor productividad y menores costos en los servicios.
Proteger y conservar los recursos públicos contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. Este objetivo está relacionado con las medidas adoptadas por la administración para prevenir o detectar operaciones no autorizadas, acceso no autorizado a recursos o, apropiaciones indebidas que podrían resultar en pérdidas significativas para la entidad, incluyendo los casos de despilfarro, irregularidad o uso ilegal de recursos. Los controles para la protección de activos no están diseñados para cautelar las pérdidas derivadas de actos de ineficiencia gerencial, como por ejemplo, adquirir equipos innecesarios o insatisfactorios.
Cumplimiento de leyes, reglamentos y otras normas gubernamentales. Este objetivo se refiere a que los administradores gubernamentales, mediante el dictado de políticas y procedimientos específicos, aseguran que el uso de los recursos públicos sea consistente con las disposiciones establecidas en las leyes y reglamentos, y concordante con las normas relacionadas con la gestión gubernamental.
Elaborar información financiera válida y confiable, presentada con oportunidad. Este objetivo tiene relación con las políticas, métodos y procedimientos dispuestos por la administración para asegurar que la información financiera elaborada por la entidad es válida y confiable, al igual que sea revelada razonablemente en los informes. Una información es válida porque se refiere a operaciones o actividades que ocurrieron y que tiene las condiciones necesarias para ser considerada como tal; en tanto que una información confiable es aquella que brinda confianza a quien la utiliza.
ESTRUCTURA DEL CONTROL INTERNO:
De acuerdo con Blanco (2001)[19], se denomina estructura de control interno al conjunto de planes, métodos, procedimientos y otras medidas, incluyendo la actitud de la dirección de una entidad, para ofrecer seguridad razonable respecto a que están lográndose los objetivos del control interno. El concepto moderno del control interno discurre por cinco componentes y diversos elementos, los que se integran en el proceso de gestión y operan en distintos niveles de efectividad y eficiencia.. Esto permite que los directores de las entidades se ubiquen en el nivel de supervisores del sistema de control, en tanto que los gerentes que son los verdaderos ejecutivos, se posicionen como los responsables del sistema de control interno, a fin de fortalecerlo y dirigir los esfuerzos hacia el logro de sus objetivos.
Según el Informe COSO[20]Para operar la estructura de control interno se requiere la implementación de sus componentes, que se encuentran interrelacionados e integrados al proceso administrativo. Los componentes pueden considerarse como un conjunto de normas que son utilizadas para medir el control interno y determinar su efectividad, los que se describen a continuación:
– Ambiente de Control Interno
Evaluación del Riesgo
Sistema de información y comunicaciones
Actividades de Control Gerencial
Actividades de Monitoreo
Ambiente de Control Interno
Se refiere al establecimiento de un entorno que estimule e influencie las tareas de las personas con respecto al control de sus actividades. Como el personal resulta ser la esencia de cualquier entidad, sus atributos constituyen el motor que la conduce y la base sobre la que todo descansa.
El ambiente de control tiene gran influencia en la forma en que son desarrolladas las operaciones, se establecen los objetivos y estiman los riesgos. Igualmente, tiene relación con el comportamiento de los sistemas de información y con las actividades de monitoreo. Son elementos del ambiente de control, entre otros, integridad y valores éticos, estructura orgánica, asignación de autoridad y responsabilidad y políticas para la administración de personal.
Evaluación del riesgo:
El riesgo se define como la probabilidad de que un evento o acción afecte adversamente a la entidad. Su evaluación implica la identificación, análisis y manejo de los riesgos relacionados con la elaboración de estados financieros y que pueden incidir en el logro de los objetivos del control interno en la entidad. Estos riesgos incluyen eventos o circunstancias internas o externas que pueden afectar el registro, procesamiento y reporte de información financiera, así como las representaciones de la gerencia en los estados financieros. Son elementos de la evaluación del riesgo, entre otros, cambios en el ambiente operativo del trabajo, ingreso de nuevo personal, implementación de sistemas de información nuevos y reorganización en la entidad. La evaluación de riesgos debe ser responsabilidad de todos los niveles gerenciales involucrados en el logro de objetivos. Esta actividad de auto-evaluación que practica la dirección debe ser revisada por los auditores internos para asegurar que los objetivos, enfoque, alcance y procedimientos han sido apropiadamente realizados. También esta auto-evaluación debe ser revisado por los auditores externos en su examen anual.
Actividades de control gerencial:
Se refieren a las acciones que realiza la gerencia y otro personal de la entidad para cumplir diariamente con las funciones asignadas. Son importantes porque en sí mismas implican la forma correcta de hacer las cosas, así como también porque el dictado de políticas y procedimientos y la evaluación de su cumplimiento, constituyen medios idóneos para asegurar el logro de objetivos de la entidad. Son elementos de las actividades de control gerencial, entre otros, las revisiones del desempeño, el procesamiento de información computarizada, los controles relativos a la protección y conservación de los activos, así como la división de funciones y responsabilidades.
Sistema de Información y Comunicación
Está constituido por los métodos y procedimientos establecidos para registrar, procesar, resumir e informar sobre las operaciones financieras de una entidad. La calidad de la información que brinda el sistema afecta la capacidad de la gerencia para adoptar decisiones adecuadas que permitan controlar las actividades de la entidad. En el sector público el sistema integrado de información financiera debe propender al uso de una base de datos central y única, soportada por tecnología informática y telecomunicaciones, accesible para todos los usuarios de las áreas de presupuesto, tesorería, endeudamiento público y contabilidad gubernamental, en el nivel central y en el nivel operativo y, para los administradores gubernamentales. La comunicación implica proporcionar un apropiado entendimiento sobre los roles y responsabilidades individuales involucradas en el control interno de la información financiera dentro de una entidad.
Actividades de Monitoreo:
Representan al proceso que evalúa la calidad del control interno en el tiempo y permite al sistema reaccionar en forma dinámica, cambiando cuando las circunstancias así lo requieran. Se orienta a la identificación de controles débiles, insuficientes o innecesarios y, promueve su reforzamiento. El monitoreo se lleva a cabo de tres formas: (a) durante la realización de actividades diarias en los distintos niveles de la entidad; (b) de manera separada por personal que no es el responsable directo de la ejecución de las actividades, incluidas las de control; y, (c) mediante la combinación de ambas modalidades.
RESPONSABILIDAD DE LA DIRECCIÓN EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL CONTROL INTERNO:
Según Contreras (1995)[21], el control interno es efectuado por diversos niveles, cada uno de ellos con responsabilidades importantes. Los directivos, la gerencia y los auditores internos y otros funcionarios de menor nivel contribuyen para que el sistema de control interno funcione con efectividad, eficiencia y economía.
Una estructura sólida del control interno es fundamental para promover el logro de sus objetivos y la eficiencia y economía en las operaciones de cada entidad. Por ello, la dirección es responsable de la aplicación y supervisión del control interno.La legislación puede establecer la definición del control interno y sus objetivos, así como prescribir las políticas que se deben aplicar para supervisar la estructura de control interno e informar sobre su idoneidad.
La dirección de una entidad gubernamental debe adoptar una actitud positiva frente a los controles internos, que le permita tener una seguridad razonable, en cuanto a que los objetivos del control interno han sido logrados.
Para contribuir al fortalecimiento del control interno en los gobiernos regionales, la dirección debe asumir el compromiso de implementar los criterios que se enumeran a continuación:
Apoyo institucional a los controles internos;
Responsabilidad sobre la gestión;
Clima de confianza en el trabajo;
Transparencia en la gestión gubernamental; y,
Seguridad razonable sobre el logro de los objetivos del control interno.
Apoyo Institucional al control interno:
Interpretando a Cashin, Neuwirth & Levy (1998)[22], los directivos y todo el personal de la entidad deben mostrar y mantener una actitud positiva y de apoyo a los controles internos. La actitud es una característica de la alta dirección de cada entidad y se refleja en todos los aspectos relativos a su actuación. Su participación y apoyo favorece la existencia de una actitud positiva.
Esta actitud puede lograrse mediante el compromiso de la dirección por implementar controles internos apropiados en la entidad y asignarles la debida prioridad. Los directivos deben demostrar su apoyo a los controles internos efectivos, destacando la importancia de una auditoría integral objetiva e independiente, que identifica las áreas en que puede mejorarse el rendimiento y, reaccionando favorablemente ante la información que incluye sus informes.
Los funcionarios y empleados de la entidad deben aplicar los controles internos y adoptar medidas que promuevan su efectividad. El respaldo de la alta dirección sobre los controles internos repercute sobre el nivel de rendimiento y favorece la calidad de éstos.
Respondabilidad:
Según el MAGU (1998)[23], la respondabilidad (accountability), se entiende como el deber de los funcionarios o empleados de rendir cuenta ante una autoridad superior y ante el público por los fondos o bienes públicos a su cargo y/o por una misión u objetivo encargado y aceptado. Este proceso se sub-divide en respondabilidad financiera y respondabilidad gerencial.
La respondabilidad financiera, es aquella obligación que asume una persona que maneja fondos o bienes públicos de responder ante su superior y públicamente ante otros, sobre la manera como desempeñó sus funciones.
La respondabilidad gerencial, se refiere a las acciones de informar que realizan los funcionarios y empleados sobre como gastaron los fondos o manejaron lo bienes públicos, sí lograron los objetivos previstos y, si éstos, fueron cumplidos con eficiencia y economía.
Corresponde a la dirección de cada entidad promover el proceso de respondabilidad institucional. Para su implementación se requiere de la existencia de una administración financiera moderna, acompañada de una estructura de control interno sólida.
Clima de confianza en el trabajo:
Interpretando a Elorreaga (2002)[24], la dirección y gerencia deben fomentar un apropiado clima de confianza que asegure el adecuado flujo de información entre los empleados de la entidad. La confianza tiene su base en la seguridad de otras personas y en su integridad y competencia, cuyo entorno las anima a conocer los aspectos propios de su responsabilidad.
La confianza mutua entre empleados crea las condiciones para que exista un buen control interno. La confianza apoya el flujo de información que los empleados necesitan para tomar decisiones, así como también la cooperación y la delegación de funciones contribuyen al logro efectivo de los objetivos de la entidad.
La comunicación abierta depende del nivel de confianza existente dentro de la entidad. Un alto nivel de confianza anima a las personas a tener la seguridad de conocer todo lo que sea de su competencia. Compartir tales informaciones refuerza el control, al reducir la dependencia y la presencia continuada, respecto de una persona con buen juicio y habilidad.
La fluidez de las comunicaciones entre los servidores y la voluntad para delegar funciones son indicadores del nivel de confianza existente entre ellos. Los cambios en la entidad tales como su reorganización indefinida o reducción de personal en forma periódica, puede impactar sobre una atmósfera de confianza, particularmente, si tales cambios son implementados de manera inconsistente con los valores de la organización.
Corresponde a la dirección y gerencia de cada entidad establecer los mecanismos que fomenten un clima de confianza que asegure el adecuado flujo de información entre las unidades y los servidores de su entidad.
Transparencia en la Gestión Gubernamental:
Analizando a Holmes (1999)[25], podemos indicar que la demanda de mayor información sobre el funcionamiento de las entidades, programas, proyectos y otros servicios gubernamentales es cada vez más notoria. Tanto los legisladores, como los gerentes gubernamentales y el público en general, tienen interés en conocer si los fondos fiscales se administran correctamente, de acuerdo a ley y, si los fines para los cuales fueron autorizados los recursos se están cumpliendo.
La transparencia en la gestión de los recursos del Estado comprende, de un lado, la obligación de la entidad pública de divulgar información sobre las actividades ejecutadas relacionadas con el cumplimiento de sus fines y, de otro lado, la facultad del público de acceder sin restricciones a tal información, para conocer y evaluar en su integridad, el desempeño y la forma de conducción de la gestión gubernamental.
Corresponde a la dirección de cada entidad establecer políticas generales para promover la transparencia en la gestión de los recursos públicos y permitir el acceso del público a las informaciones que genere. Igualmente, corresponde a los órganos del Sistema Nacional de Control examinar e informar sobre la calidad de la información que las entidades públicas brindan al público.
Seguridad razonable sobre el logro de los Objetivos del Control Interno
La estructura de control interno debe proporcionar seguridad razonable de que los objetivos del control interno han sido logrados. La seguridad razonable se refiere a que el costo del control interno, no debe exceder el beneficio que se espera obtener de él. La dirección de cada entidad debe identificar los riesgos que implican las operaciones y, estimar el margen de riesgo aceptable en términos cuantitativos y cualitativos, de acuerdo con las circunstancias.
Establecer controles internos rentables que permitan minimizar el riesgo, requiere de una adecuada comprensión por parte de la dirección de los objetivos que desea lograr, en vista que podrían diseñarse sistemas con controles excesivos en áreas concretas, con el consecuente efecto negativo sobre otras operaciones.
LIMITACIONES DE LA EFECTIVIDAD DEL CONTROL INTERNO:
Según el Informativo Caballero Bustamante (2002)[26], ninguna estructura de control interno, por muy óptima que sea, puede garantizar por si misma, una gestión efectiva y eficiente, así como registros e información financiera integra, exacta y confiable, ni puede estar libre de errores, irregularidades o fraudes, especialmente, cuando aquellas tareas competen a cargos de confianza. Los controles internos que dependen de la segregación de funciones, podrían resultar no efectivos si existiera colusión entre los empleados. Los controles de autorización podrían ser objeto de abuso por la misma persona que adopta la decisión de implementarlos o mantenerlos.
Como en ciertos casos, la propia dirección podría no observar los controles internos que ella misma ha establecido, mantener una estructura de control interno que elimine cualquier riesgo de pérdida, error, irregularidad o fraude, resultaría un objetivo imposible y, es probable que, más costoso que los beneficios que se esperan obtener.
Cualquier estructura de control interno depende del factor humano y, consecuentemente, puede verse afectada por un error de concepción, criterio o interpretación, negligencia o distracción.
Aunque pueda controlarse la competencia e integridad del personal que concibe y opera el control interno mediante una adecuado proceso de selección y entrenamiento; éstas cualidades pueden ceder a presiones externas o internas dentro de la entidad. Es más, si el personal que realiza el control interno no entiende cual es su función en el proceso o decide ignorarlo, el control interno resultará ineficaz.
Los cambios en la entidad y en la dirección pueden tener impacto sobre la efectividad del control interno y sobre el personal que opera los controles. Por esta razón, la dirección debe evaluar periódicamente los controles internos, informar al personal de los cambios que se implementen y, dar un buen ejemplo a todos respetándolos.
CONTROL DE CALIDAD SOBRE LOS SERVICIOS BRINDADOS
Según el Instituto de Auditores Internos del Perú (2001)[27], la dirección debe promover la aplicación del control de calidad para conocer la bondad de sus servicios y/o productos, el grado de sus servicios y/o productos, el grado de satisfacción de parte del público y el impacto de sus programas o actividades.
El control de calidad aplicado en el sector gubernamental, debe permitir a las entidades promover mejoras e incrementar la eficacia en las actividades que desarrollan. Cuando se aplica de un modo eficaz el control de calidad, puede proporcionar mayor satisfacción en el público, menos defectos y desperdicio en la producción de bienes y/o servicios, mayor productividad y menores costos; por ello, es importante crear un ambiente en donde la calidad tenga la más alta prioridad institucional.
La implementación de la calidad en la entidad debe partir del análisis de las necesidades del público y la evaluación objetiva respecto del grado en que son satisfechas. Esto incluye el diseño de un plan para cerrar la brecha existente entre la situación actual y la deseada. Corresponde a los administradores gubernamentales establecer metas de calidad y proporcionar recursos para desarrollar los programas de calidad, dentro de un libre flujo de información y de acuerdo a la disponibilidad de recursos existente.
La capacitación en el manejo de las técnicas de control de calidad, resulta ser una herramienta importante para incrementar las habilidades de los servidores. Los esfuerzos para mejorar la calidad requieren del apoyo y la participación de la alta dirección y de quienes trabajan en equipo para implementar los cambios.
Corresponde a la dirección, el monitoreo de los esfuerzos para mejorar y controlar la calidad de los servicios, mediante la utilización de herramientas y técnicas, tales como el control estadístico de la calidad y la aplicación de programas de mejoramiento continuo. Asimismo, compete a la dirección administrar los obstáculos que puedan ser creados en los niveles de decisión intermedios, al ver disminuir su poder de decisión por la reducción de las barreras funcionales y por un mayor trabajo en equipo.NORMAS DE CONTROL INTERNO PARA LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL:
Según la Contraloría General de la República (1998)[28], la administración financiera como sistema de apoyo de la administración pública, es definida como el sistema por medio del cual tiene lugar la planificación, recaudación, asignación, financiación, custodia, registro e información, dando como resultado la gestión eficiente de los recursos financieros públicos necesarios para la atención de las necesidades sociales. Los componentes del sistema de administración financiera son: presupuesto, tesorería, endeudamiento público y contabilidad. Estos componentes incluyen controles internos y durante el ciclo fiscal tienen a su cargo la responsabilidad de proyectar, procesar e informar las operaciones referidas a la administración de los recursos financieros gubernamentales.
Las normas de control interno para la administración financiera gubernamental se orientan a promover controles claves en las diferentes áreas de los sistemas de administración financiera gubernamental, dentro de una óptica que posibilite la integración de los controles internos y la información que procesan las áreas siguientes: Presupuesto, Tesorería, Endeudamiento público y Contabilidad.
Aún cuando los procesos relacionados con el endeudamiento público, no tienen las características propias de un sistema de gestión financiera, se considera importante incluir esta área del sector público dentro de las normas de control interno.
AUDITORÍA INTEGRAL
Bravo (2003)[29], indica que la auditoria integral es la ejecución de exámenes estructurados de programas, organizaciones, actividades o segmentos operativos de una entidad publica o privada, con el propósito de medir e informar sobre la utilización, de manera económica y eficiente, de sus recursos y el logro de sus objetivos operativos. En síntesis la auditoria integral es el proceso que tiende a medir el rendimiento real con relación al rendimiento esperado. La auditoria integral inevitablemente tenderá a formular recomendaciones destinadas a mejorar el rendimiento y alcanzar el existo deseado
Según, Alderuccio, (2005)[30], la Auditoria integral, es el informe realizado por un contador publico matriculado, donde coordina en forma interactiva e interdisciplinaria a otros profesionales y técnicos. En la auditoria integral, la Información financiera, económica, la calidad, las normas, leyes y resoluciones nacionales e internacionales son los censores utilizados para que los estados contables, con sus notas, cuadros y anexos, agreguen valor científicamente a los usuarios. Cada especialista trabaja un plan con el objeto de un informe final anual o intermedio.
De acuerdo a Rodríguez Serpas (2005)[31], la auditoria integral es el proceso de obtener y evaluar objetivamente, en un periodo determinado, la evidencia relativa a la información financiera, al comportamiento económico y al manejo de una entidad con la finalidad de informar sobre el grado de correspondencia entre aquellos y los criterios o indicadores establecidos o los comportamiento generalizados. La auditoria integral implica la ejecución de un trabajo con enfoque, por analogía de las revisiones financieras, de cumplimiento, control interno y de gestión, sistema y medio ambiente
Interpretando a Hernández V., Jaime (2005)[32], la auditoría integral: un verdadero arquetipo de control empresarial) Auditoria integral, es la exploración o examen critico de las actividades, operaciones y hechos económicos incluidos sus procesos integrantes, realizados por un ente económico cualquiera, mediante la utilización de un conjunto estructurado de procesos, procedimientos, técnicas y practicas profesionales.
Según la Fundación canadiense para la Auditoria Integral -FACAI; la Auditoria integral, es la evaluación independiente y objetiva de la imparcialidad de las declaraciones de la dirección sobre los resultados o la evaluación de los sistemas y practicas de gestión con relación a ciertos criterios. Esta evaluación se presenta a un órgano rector o a cualquier otro organismo con responsabilidades similares.
Según la XXIII Conferencia Interamericana de Contabilidad, concordando los aportes de Jaime i. Walinsky-Argentina-, Juan de la Cruz Martines y Elver Jesús Lemus Varela- Colombia-, Agustín Lizardo –Republica Dominicana– y Jaime A. Hernández-Colombia, podemos llegar a definir a la auditoria integral de la siguiente manera: La auditoria integral es un modelo de control completo de la gestión de un ente, incluido su entorno. Debe brindar a los propietarios, a los inversionistas, al estado y a la comunidad en general una razonable opinión sobre la calidad, eficiencia, eficacia y economía de las operaciones económicas, de la gestión administrativa, del control interno y de la gestión gerencial, así como también una opinión sobre la razonabilidad de los estados financieros, el cumplimiento de leyes y normas administrativas y contables, el impacto sobre el medio ambiente y la neutralización de riesgos. Debe, finalmente, determinar los defectos, los desvíos y los problemas detectados para concluir proponiendo mejoras, correcciones y soluciones.
FILOSOFÍA DE LA AUDITORÍA INTEGRAL
La visión que queremos dejar establecida de la auditoria integral, es que va mas allá de las definiciones técnicas y del alcance propiamente tal, es mas bien, a nivel filosófico conceptual, la idea es que internalicemos como auditores el hecho de que el mercado y por ende nuestros clientes, se han globalizado, lo cual provoca que cada vez mas nos exijan exámenes integrales, los cuales van mucho mas allá de lo financiero -tributario.
En definitiva debemos entender a la auditoria integral, desde la perspectiva del servicio que nuestros clientes esperan, recordemos que el principio básico que rige nuestra economía global, es que el –cliente es el rey- el es quien solicita el servicio, es el quien le asigna el valor, no nosotros, por lo tanto, es nuestra responsabilidad enfrentar este nuevo escenario.
El fundamento filosófico de la auditoría está basado en los siguientes principios:
Independencia: Determina que en todas las tareas relacionadas con la actividad, los miembros del equipo de auditores, deberán estar libres de toda clase de impedimentos personales profesionales o económicos, que puedan limitar su autonomía, interferir su labor o su juicio profesional..
Objetividad: Establece que en todas las labores desarrolladas incluyen en forma primordial la obtención de evidencia, así como lo atinente a la formulación y emisión del juicio profesional por parte del auditor, se deberá observar una actitud imparcial sustentada en la realidad y en la conciencia profesional.
Certificación: Este principio indica que por residir la responsabilidad exclusivamente en cabeza de contadores públicos, los informes y documentos suscritos por el auditor tienen la calidad de certeza es decir, tienen el sello de la fe pública, de la refrenda de los hechos y de la atestación. Se entiende como fe pública el asentamiento o aceptación de lo dicho por aquellos que tienen una investidura para atestar, cuyas manifestaciones son revestidas de verdad y certeza.
Integridad: Determina que las tareas deben cubrir en forma integral todas las operaciones, áreas, bienes, funciones y demás aspectos consustancialmente económico, incluido su entorno. Esta contempla, al ente económico como un todo compuesto por sus bienes, recursos, operaciones, resultados, etc.
Planeamiento: Se debe definir los objetivos de la Auditoría, el alcance y metodología dirigida a conseguir esos logros.
Supervisión: El personal debe ser adecuadamente supervisado para determinar si se están alcanzando los objetivos de la auditoría y obtener evidencia suficiente, competente y relevante, permitiendo una base razonable para las opiniones del auditor.
Oportunidad: Determina que la labor debe ser eficiente en términos de evitar el daño, por lo que la inspección y verificación deben ser ulteriores al acaecimiento de hechos no concordantes con los parámetros preestablecidos o se encuentren desviados de los objetivos de la organización; que en caso de llevarse a cabo implicarían un costo en términos logísticos o de valor dinerario para la entidad.
Forma: Los informes deben ser presentados por escrito para comunicar los resultados de auditoría, y ser revisados en borrador por los funcionarios responsables de la dirección de la empresa.
Cumplimiento de las Normas de Profesión: Determina que las labores desarrolladas deben realizarse con respecto de las normas y postulados aplicables en cada caso a la práctica contable, en especial, aquellas relacionadas con loas normas de otras auditorías especiales aplicables en cada caso.
DOCTRINA DE LA AUDITORÍA INTEGRAL.
GENERALIDADES
Según Canevaro (2004)[33], la Auditoría Integral se define como el examen objetivo, sistemático y profesional de las operaciones financieras y administrativas; comprende: la evaluación de las transacciones y de la información financiera y el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias, contractuales, normativas y/o políticas aplicables y la evaluación de los resultados de la gestión y su adherencia a los principios de economía, eficiencia y eficacia.
El término Auditoría Integral, será usado como la máxima expresión de la Auditoría Gubernamental para evaluar la gestión de los Gobiernos Regionales. Los alcances indicados representan una respuesta institucional a la creciente necesidad de la sociedad por conocer con un grado de seguridad razonable, cuál es el uso que se da a los recursos del Estado. Por supuesto, la tarea de evaluar la gestión pública, requiere el desarrollo de una capacidad profesional acorde con la complejidad de las operaciones y sistemas de administración cambiantes en el sector público de nuestros días.
OBJETIVOS DE LA AUDITORÍA INTEGRAL
De acuerdo con Blanco (2001)[34], la Auditoría Integral, representa un medio decisivo para la modernización y transparencia en la forma de administrar los recursos públicos en los Gobiernos Regionales. Los objetivos de la Auditoría Integral, están íntimamente relacionados con los objetivos de las auditorías que la componen, con la particularidad de que la parte focal de su interés está en propender por la calidad en la rendición pública de cuentas sobre las responsabilidades conferidas. Los objetivos de esta auditoría son: La formación de una opinión sobre los Estados Financieros y determinar si la Administración Pública ha logrado agregar valor a sus actividades. Estos serían los objetivos a corto plazo. Sin embargo, en el mediano plazo, lo que se busca con esta auditoría es "generar una conciencia en los Servidores Públicos, los Auditores de la Contraloría y los Ciudadanos en general, de que los recursos del Estado deben ser manejados con los más altos estándares de administración y transparencia y que ello puede ser medido para tranquilidad y perdurabilidad de las instituciones democráticas. En el largo plazo, la Auditoría Integral, unirá la gestión pública con los estamentos de la sociedad, de tal forma que contribuya a crear y mantener una cultura de control de los recursos públicos, apoyando constante y oportunamente los esfuerzos por retornar a los contribuyentes, en forma de servicios de alta calidad, los impuestos y otras contribuciones que tienen que hacer para la subsistencia del Estado.
ALCANCE DE LA AUDITORÍA INTEGRAL
Interpretando a Canevaro (2004)[35], una Auditoría Integral consiste en una revisión sistemática de:
La forma en que se cumplen las responsabilidades públicas y
La calidad y oportunidad con los cuales se reporta el cumplimiento de las mismas.
La Auditoría Integral se realiza en cumplimiento de una responsabilidad conferida y por consiguiente también debe rendir cuenta, informando los resultados obtenidos.
Es integral, puesto que abarca los aspectos que ven individualmente las otras auditorías, facilitando una visión del conjunto de responsabilidades más importantes en la gestión pública.
ÁREAS OBJETO DEL EXÁMEN
Todas las áreas que están previstas para la práctica de la Auditoría Financiera, de gestión y otras pueden estar cubiertas por la Auditoría Integral. Sin embargo, no debe entenderse que esta auditoría abarca todas las áreas de gestión de una entidad.
Como ya se explicó en la definición, esta auditoría, se ocupa de evaluar el cumplimiento de responsabilidades y la forma en que se cumplen. Así las cosas, puntualmente y como producto de una planeación adecuada, el Auditor Integral podrá decidir evaluar la gestión en todas las áreas de responsabilidad o en algunas de ellas. A manera de ejemplo, son áreas de responsabilidad el manejo de recursos físicos (entre otros la contratación para compra de bienes o prestación de servicios), humanos y financieros y el cumplimiento de leyes, normas, reglamentos y políticas. A menudo las áreas de responsabilidad son fácilmente identificables en los estatutos de creación y demás normas legales de funcionamiento. En todo caso, en ausencia de ellos, la identificación del conjunto de objetivos y metas que deben alcanzarse constituye una referencia apropiada para las decisiones de alcance. Por supuesto, se requiere pensar en el 100% de los componentes de responsabilidad y hacer una selección de aquellos calificados como críticos para la misión y objetivos del gobierno Regional.
En resumen la Auditoría Integral suele incluir la evaluación y examen de:
Sistemas de Control Financiero
Sistemas de Control de Gestión
Estados Financieros
Informes Financieros diferentes a Estados Financieros
Informes Operativos y de Resultado
Implicando evaluar la confiabilidad, el cumplimiento, la eficiencia, la eficacia, y la economía, donde sea aplicable y práctico.
REQUERIMIENTO DE HABILIDADES
En razón al amplio alcance la Auditoría Integral, se hace necesario la participación de diversas habilidades profesionales. Como es evidente, el ejercicio de la auditoría deberá apoyarse no solo en profesionales con orientación contable y financiera. Será necesario que participen: Ingenieros, Administradores, Abogados, Economistas, especialistas en sistemas computacionales, etc. Desde luego que dichos profesionales, para prestar sus servicios a la Auditoría Integral, deberán cumplir con los requisitos de las Normas sobre capacidad profesional. En todo caso, el auditor responsable de la planeación y dirección del trabajo, oportunamente decidirá el tipo de habilidades requeridas.
CONSIDERACIONES GENERALES DE EXTENSIÓN Y OPORTUNIDAD
Según Voss (2005)[36], la Auditoría integral como un recurso para estudiar las responsabilidades, naturalmente tiene identificado que su examen se ocupará del período o períodos que cubra la misma rendición de cuentas. Por ejemplo, si lo que se está estudiando es la responsabilidad por revelar en qué se usó el presupuesto, pues la extensión del examen será el período o períodos a los que correspondan los informes donde la entidad reporta la ejecución presupuestal. Por otra parte, como ya se planteó en párrafos precedentes, el auditor deberá decidir si examina menos de la totalidad de los datos para sacar una conclusión que proyectada a criterio o estadísticamente, le permita formarse un concepto sobre la calidad de los datos reportados. De igual forma, podría decidir seleccionar algunos proyectos o destinaciones presupuestales que le parezcan serían representativas del cumplimiento de responsabilidad, para evaluarlos en cuanto a las 3 "E", siempre y cuando antes se haya practicado un examen de los Estados Financieros.
La oportunidad de la Auditoría Integral, estará dada por el Plan Estratégico de Control y por el Plan Anual de Operaciones. Desde luego, que en tales planes se dará consideración a los requerimientos de oportunidad que se establecen en la Ley Orgánica, otros reglamentos y en solicitudes puntuales. Sin prejuicio de los requerimientos normativos las Auditorías Integrales deberán ser cíclicas, a fin de proveer a los administradores de la información pertinente para mejorar en su gestión, al permitirles corregir y adoptar las medidas correspondientes.
CRITERIOS Y NORMAS DE AUDITORÍA INTEGRAL.
Si la función de la auditoría es incrementar la credibilidad de los informes, es claro que la labor del auditor, en si, ha de gozar de gran credibilidad. La auditoría tradicional debe cumplir con las normas de auditoría generalmente aceptadas y los principios de contabilidad generalmente aceptados, como base para el establecimiento de su cuota de credibilidad. En el caso de la auditoría integrada, tanto las prácticas de administración generalmente aceptadas, como las normas de auditoría requeridas, para examinar dichas prácticas, están aún en proceso de desarrollo y determinación. Las normas y técnicas para la auditoria integrada deben adecuarse, en base a los criterios y normas de la auditoría financiera, auditoría de gestión y exámenes especiales.
CRITERIOS DE AUDITORÍA INTEGRAL
Un elemento de vital importancia en el proceso de auditoría integrada lo constituye la aplicación de criterios de auditoría. Los criterios de auditoría son normas razonables contra las cuales pueden evaluarse las prácticas administrativas y los sistemas de control e información, en forma adecuada. Dichos criterios son utilizados para juzgar el grado en el cual el Gobierno Regional auditado cumple con las expectativas que se habían determinado y dispuesto en forma explícita.
En las áreas en las cuales aún no existen criterios, éstos pueden emanar de diversas fuentes incluyendo los pronunciamientos de organizaciones profesionales, reglamentos gubernamentales, directrices, literatura sobre el tema sometido a auditoría, conceptos de profesionales respetados que trabajan en el área y esencialmente el sentido común, es decir, lo que una persona podría esperar en forma razonable de la administración bajo unas circunstancias dadas.
Para poder ser más efectivos, los criterios deben ser aceptables para todas las partes involucradas. Esta aceptación puede obtenerse en la práctica, involucrando directamente a la administración en el proceso del establecimiento de estos criterios. Por. Ejemplo, en las áreas de auditoria en las cuales aún no se ha determinado el criterio, se busca la opinión de especialistas en esas áreas y se compara las prácticas sugeridas con aquellas adoptadas en otras jurisdicciones (Por ejemplo la Contraloría General de los Estados Unidos). Después, se discuten los criterios expresados con la Gerencia de los Gobiernos Regionales que se estaban sometiendo a la auditoría, para poder lograr tanta información al respecto como fuera posible y establecerlos de las formas más razonables, práctica y pertinente posible.
Las Guías de Auditoría, incluyen tanto los criterios generales de auditoría como los subcriterios que son aplicados en la realización de las auditorías. A medida que se obtiene mayor experiencia, es posible que los criterios cambien y que se agreguen criterios en otras áreas de auditoría.
Cuando los siguientes criterios generales se utilizan en auditoria, deben apoyarse en
CRITERIOS DE AUDITORÍA INTEGRADA
Sistemas de Contabilidad
Para satisfacer las necesidades tanto a nivel departamental como de organismos centrales, los sistemas de contabilidad deben revestir las siguientes características:
Tener responsabilidad a nivel departamental;
Satisfacer las necesidades de la administración en relación con la información completa y oportuna de costos y rendimientos; y
Cumplir con los requisitos esenciales de los organismos o entidades estatales
Certificaciones/Revelaciones
Para mostrar las transacciones y situación financiera del un gobierno regional, deben proporcionarse estados financieros que tengan las siguientes características:
Integrados, incluyendo información financiera general sobre todas actividades sectoriales;
Completos, incluyendo toda la información necesaria para que puedan ser entendidos: y
Preparados de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados dentro de las prácticas gubernamentales.
Autoridad/Cumplimiento
Para cumplir con la autoridad o el mandato, es necesario:
Identificar dicho mandato o autoridad y establecer, documentar y comunicar las políticas y procedimientos para su cumplimiento;
Debe asignarse la responsabilidad para la ejecución de estas políticas procedimientos, a personal calificado;
Deben establecerse procedimientos y controles para detectar e informar los casos de no cumplimiento: y
Dicho cumplimiento debe someterse a auditorías internas regulares.
Sistemas de Control Presupuestal
Para garantizar los sistemas de control presupuestal se debe:
Prevenir al Congreso y al Gobierno de ordenar autorizaciones que pidan resultar excesivas; y
Comparar e informar los costos planificados y reales y su desempeño dentro del año fiscal.
PLANIFICACIÓN Y ADQUISICIÓN DE ACTIVOS DE CAPITAL
Para controlar la planificación de los proyectos de capital más representativos y su adquisición, la administración debe:
Definir y comunicar claramente las responsabilidades;
Respaldar las solicitudes de fondos con documentos exactos y completos;
Basar la aprobación final sobre toda la información;
Controlar adecuadamente la implementación de los proyectos; y,
Revisar los proyectos terminados.
PAPEL DEL CONTRALOR:
Para proveer liderazgo a la función financiera, el Contralor debe:
Recomendar- e interpretar las guías, directrices y políticas financie gubernamentales en el área del control y el manejo financiero;
Establecer normas de divulgación para los estimados, para las cuentas públicas y para los informes departamentales anuales;
Informar a las autoridades sobre los planes establecidos para gastos y sobre el desempeño de los distintos departamentos o entidades, así como sobre la idoneidad de los sistemas de soporte de control de gastos; y
Identificar los requerimientos de especialistas financieros y las acciones necesarias para satisfacer tales requerimientos.
CONTROL DE TRANSACCIONES Y REGISTROS
Para poder garantizar que las transacciones financieras y los sistemas de información sean completos, exactos y cuenten con autorización, todos le sistemas relacionados con el aspecto financiero deben:
Contar con una segregación adecuada de autoridades y deberes;
Contar con controles que deben ser establecidos tan pronto como se posible dentro del sistema; y
Contar con evidencia claramente documentada de que todas las funciones del control están siendo desarrolladas.
CONTRALORES DEPARTAMENTALES
Para apoyar efectivamente al Presidente del Gobierno Regional y poder ejecutar las políticas financieras gubernamentales recomendadas se debe:
Informar directamente al Presidente de la entidad;
Tener la responsabilidad de informar sobre los gastos departamentales en relación con los planes trazados, para lograr una mejor ejecución presupuestal, el establecimiento de sistemas de control para crear otros sistemas de medición o evaluación del rendimiento y de costos; y
SISTEMAS Y PROCESAMIENTO ELECTRÓNICO DE DATOS, CONTROL Y MANEJO
Para garantizar la utilización económica de los recursos de procesamiento electrónico de datos, la administración debe:
Evaluar el desarrollo o las decisiones de adquisición en relación con un plan estratégico aprobado;
Justificar los compromisos principales a través de estudios de Factibilidad;
Aplicar control de proyectos a través de la implementación de nuevo sistemas; y
Aceptar formalmente los sistemas operacionales resultantes después de la implementación.
Para garantizar el uso eficiente de los recursos de procesamiento electrónico de datos, la administración debe:
Especificar las normas de calidad para cada tipo de servicio de procese miento electrónico de datos;
Procedimiento para medir la efectividad
Reflejar la condición o estado técnico del programa y justificar sus costos;
Informar los resultados de la evaluación de la efectividad, y
Emplear las evaluaciones para aumentar la efectividad del programa
EFICIENCIA
Para ayudar a controlar la eficiencia del trabajo realizado, deben implementarse sistemas de evaluación de rendimiento que:
Empleen medidas exactas y adecuadas para evaluar el rendimiento;
Compare el rendimiento con una norma;
Adecuar los informes a las necesidades de la administración;
Emplee datos de rendimiento para lograr un mejoramiento de la productividad; y
Mantener actualizadas medidas e informes sobre productividad.
ESTIMADOS Y OTROS PROCESOS PRESUPUESTALES
Para suministrar una base firme para la revisión y control de los gastos, por parte de la administración del Gobierno Regional, los estimados y otros procesos presupuestales, deben:
Establecer los objetivos y límites de gastos o pautas antes de iniciar los planes presupuestales detallados;
Producir planes operacionales explícitos y presupuestos según el rendimiento que se espera sea logrado y producir también costos estimados para cada gerente o administrador responsable;
Facilitar la revisión de los ingresos y de los gastos; y
Incluir una revisión adecuada, documentación, capacitación y controles de procedimiento, para garantizar la calidad de la información.
FORMA Y CONTENIDO DE LOS ESTIMADOS
Para satisfacer los requisitos generalmente aceptados de elaboración de informes, se debe:
Suministrar el consolidado, de los planes de gastos del gobierno regional;
Suministrar volúmenes de estimados departamentales compatibles con e volumen consolidado, pero con suficiente flexibilidad para mostrar actividades particulares a nivel departamental o de entidad;
Reflejar un análisis equilibrado, de los planes de gastos del gobierno, integrando las autoridades y mandatos estatutarios, las apropiaciones de préstamos, inversiones y avances, y otras apropiaciones;
Suministrar información funcional sobre los programas y actividades, relacionando los costos con los objetivos;
Suministrar información sobre las actividades, hasta el nivel de proyectos y procesos detallados, para los cuales puede también desarrollarse información sobre rendimientos y costos;
Describir la contribución de cada componente de los programas a lo objetivos inmediatos, intermedios y finales de dichos programas;
Reflejar la forma en que se han asignado las responsabilidades para la distintas actividades;
Suministrar información sobre rendimiento e información financiera de acuerdo a las responsabilidades asignadas en cada organización, cuando ni puedan ser explicados en forma suficientemente amplia a través de la estructura de las actividades;
Resumir la información del "objeto de los gastos" con los estimado consolidados, y suministrar normas y objetivos dentro de los estimados departamentales;
Mostrar los gastos personales, donaciones y contribuciones y gastos d capital detalladamente;
Suministrar análisis suplementarios, reflejando los costos totales de las actividades seleccionadas que involucren a más de un departamento o entidad;
Incluir información sobre el rendimiento en forma cuantitativa o narrativa
Indicar los costos totales de los productos o resultados del programa;
Suministrar información separada, comparando los gastos solicitados los gastos previstos;
Suministrar comparaciones históricas adicionales y proyecciones futuras, junto con explicaciones adecuadas de las tendencias y las suposiciones;
Revelar los gastos taxativos y su efecto sobre los datos comparados.
CONFIABILIDAD EN LA INFORMACIÓN:
Para ayudar a garantizar la calidad de los estimados y las cuentas públicas la información debe:
Ser congruente con los objetivos operacionales y los sistemas de información de la administración;
Basarse en los objetivos fijados de acuerdo a la política a seguir, comunicados en forma clara y oportuna a todos los niveles gerenciales involucra dos en la planificación de gastos;
Incluir pronósticos en los estimados y revisarlo en las cuentas públicas
Fundamentarse en sistemas de contabilidad integrados basados en costos
Basarse en sistemas de información de rendimiento que cuenten con controles equivalentes a los de los sistemas de información financiera; y además
Indicar los objetivos y sub-objetivos del programa en forma realista en términos mensurables, especificando detalladamente los resultados y permitiendo que los costos sean comparados con éstos
Para que sea útil, la información contenida en los estimados y las cuentas públicas, debe ser pertinente, completa, comparable, comprensible, objetiva, confiable y oportuna.
EVALUACIÓN DE LAS AUDITORÍAS INTERNAS
Para que la función de la auditoría interna sea completa y efectiva, debe:
Proporcionar a la administración una evaluación independiente y continua de todos los aspectos de las actividades desarrolladas en la entidad;
Garantizar a través de una buena planificación de la auditoría, que todas as actividades sean identificadas, que las áreas de auditoría potencial sean clasificadas en orden de prioridad, y que los objetivos de auditoría sean adecuadamente determinados para cada área seleccionada por la auditoría;
Contar con un estatus organizativo que permita elaborar informes objetivos y efectivos sobre las operaciones o actividades desarrolladas en la entidad. Sus deberes y responsabilidades deben ser comunicados en forma clara a través de un mandato suscrito por el Presidente de la entidad, que demuestre posiblemente su apoyo.
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