Auditoría integral y controles internos

Partes: 1, 2

Auditoría integral y controles internos de las unidades de gestión educativa locales 2006-2008

"El futuro pertenece para quienes creen en la belleza de sus sueños"

Eleanor Roosevelt

INTRODUCCIÓN

El presente proyecto de investigación titulado "AUDITORIA INTEGRAL Y CONTROLES INTERNOS EN LAS UGELs 2006-2008" tiene por finalidad dar a conocer la situación actual y su interrelación que existe entre la Auditoría Integral y los Controles Internos en las Unidades de Gestión Educativa Local, que es la Unidad de Análisis.

La Unidades de Gestión Educativa Local son instancias de Gestión Educativa de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia. Su jurisdicción territorial es la provincia. Dicha jurisdicción territorial puede ser modificada bajo criterios de dinámica social, afinidad geográfica, cultural o económica y facilidades de comunicación, en concordancia con las políticas nacionales de descentralización y modernización de la gestión del Estado. Esta compuesto orgánicamente por Órganos Estructurados denominados Áreas como: Administración, Gestión Institucional, Gestión Pedagógica,

En la presente investigación se ha planteado el siguiente problema: ¿De qué manera influye la Auditoría Integral en los Controles Internos de las Unidades de Gestión Educativa Locales 2004-2005)?, teniendo como Objetivo principal el de establecer que la Auditaría Integral contribuya eficazmente a mejorar la calidad de gestión de las Instancias de Gestión Educativa Local (UGELs); para el cual se ha planteado como hipótesis al problema lo siguiente: LA AUDITORÌA INTEGRAL REALIZADOS A LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS DE LAS UNIDADES DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCALES INFLUEYE DE MANERA DIRECTA A LOS CONTROLES INTERNOS DE MANERA SIGNIFICATIVA 2006-2008.

El tipo de estudio elegido, para el presente trabajo de investigación es inicialmente exploratorio, luego descriptivo y correlacional de tal forma se puede corroborar la Hipótesis teniendo en consideración las variables relacionando las causas y efectos. Como técnica de investigación se hará uso de la Encuesta, análisis, entrevista dando cumplimiento a los Objetivos propuestos.

La presente investigación, se divide en los siguiente: Área problemática, objetivos, justificación, marco teórico, Hipótesis, identificación, clasificación y operacionalización de variables, alcances y limitaciones de la investigación, metodología, presupuesto, cronograma de Investigación, bibliografía, tablas y anexos.

Mi eterno agradecimiento a cada uno de mis honorables Docentes de la Maestría de la Escuela de Post Grado de la Universidad San Cristóbal de Huamanga (UNSCH), por habernos guiado en el logro de este gran objetivo. Por lo que se eleva a consideración de la Escuela de Post Grado a fin de que sea revisado y aprobado para optar el grado de Maestro en Auditoría Integral.

PROBLEMÁTICA
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La "Declaración de los Presidentes reunidos en la "Cumbre de Santiago", realizada en abril de 1998, se plantea un conjunto de objetivos muy ambiciosos en materia de educación, seguidos por el apoyo explícito a la reforma del sector público, judicial y financiero.
Esta Declaración, bautizada por el Presidente del Banco Mundial como "El Consenso de Santiago", puede desempeñar el mismo papel catalizador para la agenda de reformas de la primera década del siglo XXI, que aquel que cumplió anteriormente el "Consenso de Washington". En otros términos, si los trabajadores en general y los trabajadores al servicio del Estado en particular, no realizan un análisis crítico de la llamada Reforma Institucional, ésta puede llegar a ser tan nefasta como lo ha sido el denominado "Consenso de Washington".
Como hemos visto, las reformas "segunda generación" que vienen del norte, es decir la Reforma del Aparato del Estado, está centrada en cuatro sectores clave: Administración Pública, Salud, Justicia, Educación y Finanzas. Por su impacto en las organizaciones de trabajadores, vamos a analizar las tres primeras.
Las Instituciones Públicas en nuestro país como en nuestro departamento, son percibidos por los usuarios como organizaciones burocráticas e ineficientes, con excesivo papeleo, por la demora en la atención a los administrados. Lamentablemente estos casos son reales y en muchas oportunidades las críticas son extremas ya que son calificados como organizaciones donde existe nidos y focos institucionalizados de corrupción. Los medios de comunicación masivos (periódicos, TV y radios) expresan casi a diario los problemas que ocurren en estas instituciones expresada en críticas en relación a las negligencias cometidas sea por los funcionarios o servidores públicos de las Instituciones Públicas, sin tener en cuenta en un análisis profundo de la existencia al interior de éstas. Bajo este panorama los Órganos de Control Institucional cumplen un papel y rol fundamental, en las Instituciones de acuerdo a lo establecido en el alcance de la Ley N° 27785 Ley del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, los cuales están comprendidos:
ANTECEDENTES DEL PROBLEMA
La Unidad de Gestión Educativa de Huanta, fueron creados con D.S. N° 0012-86-ED y depende directamente tanto administrativa como económicamente de la Dirección Regional de Educación como Órgano Desconcentrado del Gobierno Regional, viene funcionando como tal a partir del 18 de junio de 1988 con sede en la Provincia de Huanta Mediante R.S. N° 204-2002-ED "Aprueban Ámbito Jurisdiccional, Organización Interna y CAP de diversas DRE. y sus Respectivas UGE", de fecha (12/01/2003)
Es responsable de promover y evaluar el desarrollo de la Educación, la ciencia y la tecnología, la cultura, la recreación y el deporte en su ámbito, con participación de los diversos actores sociales, a fin de asegurar servicios educativos y programas de atención integral de calidad y con equidad y programas educativos, y en las instituciones de educación superior no universitaria del ámbito de la UGEL Huanta.
La provincia de Huanta tiene por capital el Distrito de Huanta, está ubicado en la parte norte del Departamento de Ayacucho a una altitud de 2500 m.s.n.m. aproximadamente.
A la fecha el ambiente de control interno en la Unidad de Gestión Educativa, es débil e inconsistente debido a diversas causales, entre ellas: al constante cambio de los titulares de la entidad, funcionarios y servidores de las áreas de gestión y/o de Administración, el desconocimiento de funciones por parte de Funcionarios y la apatía de personal docente de la UGE; es así, que aún no se ha formulado Directivas Internas sobre Normas Técnicas de Control Interno, según como lo establece las Resoluciones de Contraloría N° 072-98-CG y 123-2000-CG. Esta situación, agravándose en ocasiones al no tenerse en cuenta las Normas Generales de los Sistemas Administrativos, lo estatuido en el Art. 7° (Control previo y simultáneo), de la Ley N° 27785 "Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República" y la no implementación de Directivas propios a cada Área de Gestión
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL
La descentralización se refiere al proceso de delegación de funciones de los poderes públicos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales de gobierno: Provincias o Departamentos y/o Municipios.
Según la perspectiva de los Organismos financieros multilaterales, la descentralización contribuye a mejorar la productividad de los servicios públicos, puesto que gracias a una mayor proximidad, es posible exigir a los funcionarios locales que se hagan más responsables de su desempeño. Es decir, uno de los beneficios de la descentralización es su capacidad de mejorar la eficiencia y capacidad de respuesta del gobierno. Esta propuesta de descentralización se basa en que los funcionarios locales conocen mejor las condiciones locales que los funcionarios del gobierno central y por consiguiente están más capacitados para responder a los gustos y exigencias locales.
El proceso de descentralización inicialmente fue de carácter político y consistió en que los gobernadores y alcaldes, que antes eran designados por el gobierno central, pasaron a ser elegidos directamente por el pueblo y se continuó con la transferencia a estos niveles subnacionales de las principales responsabilidades funcionales: educación, salud, caminos, fiscales, etc.
Otra forma de difundir el poder de los ministerios de los gobiernos centrales es la desconcentración, que consiste en que los ministerios del gobierno central aumentan la autonomía de sus oficinas regionales. Uno más es la privatización, pero de las tres la que ha sido y es privilegiada es la descentralización, ya que se puede descentralizar llegando hasta los beneficiarios de los servicios, que de ésta manera se convierten no solo en contralores, sino también en gestores.
Tal es el caso de la descentralización de la educación o de la salud que puede llegar no solo a los gobiernos provinciales o municipales, sino también a las escuelas, a los centros de salud y a los departamentos de obras públicas.
Por otra parte, al contrario que en los procesos de integración supranacionales, en un Estado-nación las unidades subnacionales no son soberanas. Por tanto la descentralización no implica la soberanía subnacional, sino un nuevo conjunto de normas que definen la relación entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales y sustituyen las reglas de la burocracia jerárquica.
El fuerte impulso hacia la descentralización que está en marcha en AL-C, ha hecho que algunos de los servicios públicos que tienen más importancia para la mayor parte de la ciudadanía, la economía y la sociedad en general, como la educación básica, la salud, la vialidad, el suministro de agua y los servicios sanitarios, estén cada vez más en manos de gobiernos subnacionales semiautónomos.
Citaremos casos de descentralización en algunos países de América Latina:
En Brasil la nueva Constitución (1988) reconoció a las municipalidades como un tercer nivel independiente de gobierno. También duplicó la proporción de impuestos federales que se comparten con las municipalidades y exigió que los Estados transfieran una parte cada vez mayor de sus ingresos tributarios a las municipales de sus jurisdicciones. Casos como este se dieron en Colombia, Venezuela, México, etc.,
Según el Estudio del BM para América Latina: "Chile tenía una estructura de gobierno con dos niveles, central y municipal, pero con un alto grado de control central. El gobierno militar traspasó la educación primaria al gobierno municipal y este aumentó sus responsabilidades en la atención primaria a la salud y a los programas de apoyo al ingreso."
La ley de Bolivia, 1994, hace hincapié en las organizaciones de la sociedad civil para su participación en las decisiones de asignaciones y acciones de control a nivel local. Como resultado de ello las organizaciones participativas han crecido significativamente.
Es más, quizás la descentralización no sea la reforma estructural más importante que puedan instaurar los gobiernos. Es así que en el sector salud la reforma estructural más importante no ha sido la descentralización de los hospitales públicos hacia los gobiernos locales, sino ha sido un cambio más fundamental: el cambio de "productor" de servicios de salud, a "asegurardor" de la atención de salud suministrada por el sector privado."
En síntesis, servicios como salud, justicia, educación, vialidad, etc., han sido "reformados" en base a la aplicación simultánea y convergente de las políticas de la NAP como de la descentralización.
Finalmente, queda un planteamiento de carácter organizativo. Con las políticas de descentralización, es posible que diminuya la representatividad y por tanto la fuerza, de las Organizaciones de Servidores Públicos del Poder Central en beneficio de las organizaciones de trabajadores de las Provincia y Municipales. Esto obliga a buscar formas de integración, de unidad y de coordinación entre ellas, sobre todo cuando por razones legales u otras, existan y funciones por separado.
A través de los siglos y los años las naciones han vivido diferentes tiempos históricos que van desde los inicios hasta la gesta de la independencia, momento en que se convirtieron las naciones libres por sus recursos naturales y humanos. Luego los pueblos se trazaron planes y proyectos para llegar a convertirse en líderes y ejemplo para otras naciones; sin embargo, esta situación se vio en cierta forma frustrada por muchos problemas que azotaban a muchos pueblos y más principalmente por los cambios estructurales que se venían presentando en sus organizaciones administradoras de sus recursos por las deficientes formas de administración, donde la existencia de procedimientos de control eran cada vez obsoletas, que muchos de ellos han generado como consecuencia la existencia de actos de corrupción que, cometían los trabajadores de las Organizaciones Públicas.
El mal desempeño de la Administración Pública Jerarquizada (APJ), hoy en día es un tanto demasiado centralizada, regulada, rígida y desmotivada. Un Estudio realizado a solicitud del Banco Mundial (BM) presenta las siguientes conclusiones: políticas y prácticas que les impiden reclutar y conservar funcionarios altamente calificados y motivarlos para que tengan el mayor desempeño posible; procedimientos excesivamente rígidos que limitan al capacidad de los jefes para afectar el desempeño de sus empleados; la estructura institucional está tan llena de trámites burocráticos y responsabilidades superpuestas que dificultan utilizar gran cantidad de empleados.
Históricamente en el Perú, como en otros países de la Región, la corrupción existió y se estableció en ámbitos institucionales específicos de la administración del Estado; sin embargo, en dicha última década las prácticas de corrupción y modalidades empleadas para capturar y manejar arbitrariamente los principales organismos del Estado, así como para apoderarse y utilizar ilícitamente los recursos y bienes del Estado, fueron instrumentalizados políticamente como forma de ejercer el poder y estuvieron basados, entre otros factores, en un marcado debilitamiento y subsecuente ausencia de los controles estatales, (CONTROLES INTERNOS) particularmente del que correspondía efectuar a la administración y Gestión de la Entidad.
El Perú es Hoy, testigo y víctima de la corrupción sistémica vivida durante la década pasada. Aún nos asombra la magnitud de los hechos delictivos descubiertos y de irreparables perjuicios económicos y morales causados al Estado.
Si bien la ausencia de Controles Internos sumados al rol complaciente cumplido por la mayoría de los medios de comunicación se sometieron al poder político a cambio de beneficios económicos, facilitó y posibilitó la libre comisión de los innumerables actos de corrupción que ahora conocemos, así como la utilización dispendiosa e ilícita de los fondos públicos; resulta también evidente que otro factor que ha contribuida significativamente a que ocurriera tal situación, ha sido la inexistencia, a nivel de las organizaciones del estado, de una verdadera cultura de prevención, racionalidad, transparencia e integridad administrativa en el uso de sus bienes y recursos, así como en el ejercicios de las funciones de sus servidores y funcionarios, orientada al cuidado, salvaguarda del patrimonio público, la corrección en el desempeño funcional y el mejoramiento del servicio, sistema permanente e institucional para brindar protección y seguridad a las actividades y operaciones de la administración estatal y evitar las causas o hechos generadores de actos de corrupción.
En tal sentido las Instituciones Públicas de la ciudad de Ayacucho, como de toda a nivel nacional son percibidos por los usuarios como organizaciones que genera desarrollo muy lento, tedioso y burocrático ya que, son administrados bajo parámetros esquematizados y muy tradicionales, que en muchos casos los procedimientos aplicados como parte de las funciones que desarrollan los servidores se sujetan al cumplimiento directivas, reglamentos, entre otros; sin embargo en muchos de ellos no se cumplen, omiten procedimientos, directivas, aplican la informalidad en la ejecución y cumplimiento de funciones que en suma se refiere a los controles internos, el mismo que comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior.
PRONÓSTICO DEL PROBLEMA
CONTROL AL PRONÓSTICO

El Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 del BM, fue el primero que se dedicó integralmente a analizar en forma específica al papel del Estado en el proceso de consolidación de las reformas económicas. En él se hicieron las siguientes recomendaciones sobre la Reforma del Estado, las cuales dan algunas directrices para detectar lo que pueda pasar en América Latina-Caribe:

El Estado debe ser un facilitador del mercado.

Los Estados débiles deben concentrarse en lo esencial: derechos de propiedad, estabilidad macroeconómica, control de enfermedades, agua potable, caminos y protección de los más necesitados.

Hay necesidad de construir un mejor sector público a través del mejoramiento de la capacidad central de formulación y coordinación política, del establecimiento de sistemas eficientes y efectivos de provisión de servicios a través de medidas orientadas hacia el desempeño, meritocracias mejoradas, mejor información, fortalecimiento de los sistemas de "voz"; etc.

La lucha contra la corrupción debe hacerse a través de: menores regulaciones, mayor transparencia y uso del mercado y mejor supervisión.

La promoción del personal debe hacerse a través de la capacitación–motivación, de políticas de compensación adecuadas y de la formación de un espíritu de equipo.

El Estado es un proveedor monopólico de servicios y el problema del monopolio es claro y bien conocido, el monopolio constituye un incentivo para producir ineficientemente. El Estado si bien no monopoliza, sí es el proveedor dominante en la producción de los servicios de salud, educación, vialidad, comunicaciones y es aquí donde se presentan los problemas de ineficiencia.

b) El Modelo de la Nueva Administración Pública (NAP)

Este modelo es el que el BM está presentando y promoviendo como alternativo. Ha sido experimentado en casi todos los países avanzados modificando y está sustituyendo al modelo jerárquico.

Existe consenso por parte de los defensores de este modelo que tiene los siguientes componentes fundamentales: 1) Delegación de la toma de decisiones ya que así los encargados de ellas están más próximos al problema y tienen objetivos más claros; 2) Orientación hacia el desempeño, dando un énfasis a los productos más que a los insumos; 3) Orientación hacia el cliente: el informar y escuchar al público permite comprender mejor lo que quieren los ciudadanos y responder con productos más adecuados; 4) Orientación al mercado a través de contratos de gestión y personal y de la competencia entre los organismos públicos."

Nueva Zelandia es el ejemplo por excelencia de la Nueva Administración Pública. Las reformas se inspiraron en la idea de que los mecanismos del sector público estaban errados y podían ser mejorados, copiando lo que había en el sector privado. Las medidas que se implementaron fueron las siguientes: instituir un programa de gran envergadura para corporatizar primero y privatizar después una gran parte del sector público (servicios públicos, manufactura, actividades de servicios). Las reformas han estado dominadas por la idea del establecimiento de relaciones de tipo contractual entre el gobierno como "comprador" y los organismos gubernamentales como "proveedores".

En cuanto a las condiciones de trabajo la NAP está caracterizado por estos elementos: los titulares de departamento pierden su titularidad vitalicia y ahora trabajan como gerentes, conforme a contratos de desempeño especificados. Los empleados del sector público ahora trabajan conforme al derecho laboral privado (y en las mismas condiciones que cualquier empresa privada).

Finalmente la NAP enfatiza la orientación hacia el cliente, lo que comúnmente se conoce como un modelo de "voz"; enfatiza un mejor desempeño del sector público mediante técnicas de "escuchar" o "participar".

Con el objeto de revertir las deficiencias en los controles internos que tal situación y en cumplimiento de su sagrada misión constitucional, el Congreso de la República, además de las investigaciones y acusaciones constitucionales efectuadas como resultados de sus labores de fiscalización, ha venido igualmente actuando en el ámbito de su competencia normativa aprobando diversas leyes de la República destinadas a combatir la corrupción, impulsar acciones a favor de la probidad y ética pública, así como asentar las bases para la modernización y una mejor actuación de las instituciones del Estado. Destacan entre dichas leyes: La Ley 27658- Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado, la Ley Nº 27588 sobre prohibiciones e incompatibilidades de los servidores públicos, la Ley Nº 27815 del Código de Ética de la Función Pública y la Ley Nº 27785 Ley del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, está ultima dictada para regular el oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental en las Entidades del Estado. Fortaleciendo el papel que corresponde cumplir a la contraloría General como ente técnico rector del Sistema Nacional de Control.

De la misma forma debe haber el compromiso y la voluntad política de que el control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección.

El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por el órgano de control institucional según sus planes y programas anuales, evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y resultados obtenidos.

Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo.

El Titular de la entidad está obligado a definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las verificaciones a que se refiere esta Ley.

¿De qué manera la Auditoría Integral, interviene en los Controles Internos de las Unidades de Gestión Educativa Locales Ayacucho 2006-2008)?
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
SISTEMATIZACIÓN DEL PROBLEMA

¿De qué manera influye el Planeamiento de Auditoría en los Controles Previos y Concurrentes de las Unidades de Gestión Educativa Locales 2006-2008)?

¿Cuál es la relación existente entre la Auditoría Integral con la Estructura de Control Interno en las UGELs 2006-2008?

¿De que forma la Auditoría Integral influye en los Controles concurrentes de las UGELs 2006-2008

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

Establecer que la Auditoría Integral contribuya eficazmente a mejorar la calidad de gestión de las Instancias de Gestión Educativa UGELs en los Sistemas Administrativos, a través del fortalecimiento de los controles internos.
OBJETIVO GENERAL
OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Determinar la existencia de Controles Internos en las Unidades de Gestión Educativa Local.
Describir y analizar la existencia de Auditoría y/o Exámenes Especiales realizadas en las Unidades de Gestión Educativa.
Determinar la calidad de Gestión de las UGELs.
Describir cómo se viene aplicando el fortalecimiento de los Controles Internos en los Sistemas Administrativos de las UGELs.
Cómo se viene aplicando el Control previo y concurrente en las UGELs.

Partes: 1, 2

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OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN