Las finanzas y el presupuesto público (página 2)

De tal forma, por último se concluye expresando que los impuestos directos se dividen, a su vez, en personales (subjetivos) y reales (objetivo) según tenga en cuenta la persona del contribuyente o a la riqueza en si misma sin atender a las circunstancias personales.

3.3.5 Tasas

Esta categoría tributaria también deriva del poder de imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que en este caso consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado.

Así, podemos definir a la tasa como la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado y relacionada con la prestación efectiva o potencial de una actividad de interés público que afecta al obligado.

Se destaca especialmente el carácter obligatorio de la tasa; no es una prestación "voluntaria" o "facultativa" ya que lleva siempre implícita la coerción y la compulsión hacia el responsable ya que desde el momento que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar el pago aún cuando no haga uso de aquél, porque los servicios tienen en mira el interés general aunque puedan concernir especialmente a una persona determinada.

Hay que tener en cuenta que todos los servicios estatales son de interés general. Por eso no puede decirse que el fundamento de la tasa consista en un servicio prestado a favor del obligado ni en la utilidad o beneficio que le reporte, porque no siempre hay una ventaja individual. Si bien no existe una diferencia sustancial entre el impuesto y tasa ya que son afines jurídicamente, es difícil establecer la distinción entre tasa y los ingresos de derecho privado. De modo que se define la tasa como: "un tributo cuyo hecho generador está integrado con un actividad del Estado divisible e inherente, hallándose esa actividad relacionada directamente con el contribuyente". Surgiendo por consiguiente ciertas características esenciales de la tasa como lo son:

• El carácter tributario de la tasa, lo cual significa, según la caracterización general "una prestación que el Estado exige en el ejercicio de su poder de imperio".

• Es necesario que únicamente puede ser creada por la ley.

• Se integra con una actividad que el Estado cumple, y que está vinculada con el obligado al pago.

• Se afirma que dentro de los elementos caracterizantes de la tasa se halla la circunstancia de que "el producto de la recaudación sea exclusivamente destinado al servicio respectivo".

• El servicio de las tasa tiene que ser "divisible".

• Corresponde el examinar la actividad estatal vinculante en donde "debe ser inherente a la soberanía estatal".

3.3.5.1 Clasificación de las tasas

Dada a la importancia relativa de las tasas, la misma se clasifica de la siguiente manera:

Tasa Jurídicas De jurisdicción civil contenciosas: juicios civiles propiamente dichos, comerciales, rurales, mineros, etc.

De jurisdicción civil voluntaria: juicios sucesorios, información sumaria, habilitaciones de edad, etc.

De jurisdicción penal: proceso de derecho penal común y derecho penal convencional.

Tasas Administrativas Por concesión y legalización de documentos u certificados: autenticaciones, legalizaciones, etc.

Por controles, fiscalizaciones, inspecciones oficiales: salubridad, pesas y medidas, etc. Por autorizaciones, concesiones y licencias: permisos de edificación, de conducir, de caza y pesca, etc. Por inscripción de los registros públicos: registro civil, del automotor, prendario, etc.

3.4 Contribuciones especiales Por su fisonomía jurídica particular se ubican en situación intermedia entre los impuestos y las tasa. Esta categoría comprende gravámenes de diversa naturaleza definiéndose como "los tributos obligatorios debidos en razón de beneficios individuales o de grupos sociales derivados de la realización de obras, o gastos públicos, o especiales actividades del Estado.

Según esta definición las contribuciones especiales adquieren mayor amplitud que la que le reconocen ciertos doctrinarios que la limitan a la llamada contribución de mejoras por considerar que gravámenes generales incluidos en esta categoría constituyen verdaderos impuestos. Otros incorporan también las prestaciones debidas por la posesión de cosas o el ejercicio de actividades que exigen una erogación o mayores gastos estatales, como en caso de utilización de caminos públicos.

3.5 Características esenciales Según esta definición las contribuciones especiales adquieren mayor amplitud limitándose a la llamada contribución de mejoras por considerar que gravámenes generales incluidos en esta categoría constituyen verdaderos impuestos, incorporando también las prestaciones debidas por la posesión de cosas o el ejercicio de las actividades que exigen una erogación o mayores gastos estatales.

Y es por esto que el concepto de "contribución especial "incluye la contribución de mejoras por validación inmobiliaria a consecuencia de obras públicas, gravámenes de peaje por utilización de vías de comunicación (caminos, puentes, túneles) y algunos tributos sobre vehículos motorizados y diversas contribuciones que suelen llamarse. Parafiscales, destinadas a financiar la seguridad social, la regulación económica, etc. Si bien la contribución especial es un tributo y como tal es coactivo, presenta relevancia la aquiescencia de la comunidad lograda por la vinculación de dichos gravámenes con actividades estatales de beneficio general.

3.6 Diferencia de las tasas con los impuestos Teniendo en cuenta correctamente de lo que es tasa se plantean una serie de diferencia con los impuestos, pero si bien es cierto no existe una diferencia sustancial entre el impuesta y la tasa ya que son afines jurídicamente. Y es por esto que el criterio de diferenciación radica en la naturaleza de la relación entre el llamado organismo público y el usuario del servicio o la persona a quien le interesa la actividad y en ese sentido debe analizarse si hay de por medio una relación contractual (pago fundado en la voluntad d las partes) o una relación legal (pago por mandato de ley; independientemente de la voluntad individual). Si la relación por consiguiente es contractual habrá ingreso de derecho privado (Impuesto) y si es legal será tasa. Además se puede decir que la tasa se encuentra vinculada con actividad estatal; actividad ésta que no existe en el impuesto ya que el mismo trata de un tributo no vinculado.

3.7 Diferencia de las contribuciones especiales con los impuestos y las tasas La diferencia de contribución especial con respecto a otros tributos es indiscutible, distinguiéndose del impuesto por que mientras en la contribución especial se requiere una actividad productora de beneficios, en el impuesto la relación no correlativa a actividad estatal alguna. Con la tasa, tiene en común que ambos tributos requieren determinada actividad estatal, pero mientras en la tas se sólo se exige un servicio individualizado en el contribuyen, aunque no produzca ventaja, esta ventaja o beneficio es esencial en la contribución especial.

4. Tributación

No cabe duda que los tributos forman parte de la economía del país, ya que los mismos son prestaciones de dinero que el Estado exige en virtud de ley con el propósito de cubrir los gastos que realiza el Gobierno a través de inversiones públicas, por lo que un aumento en el mismo producirá un incremento en el nivel de renta Nacional y en caso de una reducción tendrá un efecto contrario. Permitiendo la participación de los impuestos, tasas y contribuciones especiales, que no son más que la esencia de la clasificación de los tributos.

4.1 Tributos Como noción general se dice que los tributos son "las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines".

A modo de explicación se describe:

Prestaciones en dinero: es una característica de la economía monetaria que las prestaciones sean en dinero, aunque no es forzoso que así suceda. Es suficiente que la prestación se "pecuniariamente valuable" para que se constituya un tributo, siempre que concurran los otros elementos caracterizantes y siempre que la legislación de cada país no disponga de lo contrario.

Exigidas en ejercicio del poder del imperio: el elemento esencial del tributo es la coacción, el cual se manifiesta esencialmente en la prescindencia de la voluntad del obligado en cuanto a la creación del tributo que le sea exigible. La bilateralidad de los negocios jurídicos es sustituida por la unilateridad en cuanto a su obligación.

En virtud de una Ley: no hay tributo sin ley previa que lo establezca. Como todas las leyes que establecen obligaciones, la norma tributaria es una regla hipotética cuyo mandato se concreta cuando ocurre la circunstancia fáctica condicionante prevista en ella como presupuesto de la obligación. Tal condición fáctica e hipotética se denomina "hecho imponible", es decir, toda persona debe pagar al Estado la prestación tributaria graduada según los elementos cuantitativos que la ley tributaria disponga y exige.

Para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus bienes: el objetivo del tributo es fiscal, es decir, que su cobro tiene su razón de ser en la necesidad de obtener ingresos para cubrir los gatos que le demanda la satisfacción de las necesidades públicas. Además el tributo puede perseguir también fines extra fiscales, o sea, ajenos a la obtención de ingresos. Por su parte Blumenstein define: "Tributos son las prestaciones pecuniarias que el Estado, o un ente público autorizado al efecto por aquél, en virtud de su soberanía territorial; exige de sujetos económicos sometidos a la misma." La Corte Suprema de Justicia dice: "Los tributos son prestaciones obligatorias que constituyen manifestaciones de voluntad exclusiva del Estado desde que el contribuyente sólo tiene deberes y obligaciones…". 4.2 Características del poder tributario Para completar todo lo que anteriormente se ha venido tratando acerca de los tributos, es necesario nombrar y explicar las características que lo identifican.

Los elementos esenciales del poder tributario son los siguientes: abstracto, permanente, irrenunciable e indelegable.

4.2.1 Abstracto Algunos autores expresan que el poder tributario no es abstracto sino que necesita para poder existir que se materialicé el poder del estado en un sujeto. "El poder tributario es esencialmente abstracto. Lo que ocurre es que se confunde la potestad derivada del poder de imperio que pertenece al estado y que le otorga el derecho de aplicar tributos, con el ejercicio de ese poder", es decir una cosa es el derecho de actuar y otra distinta la ejecución de ese derecho en el campo de la materialidad. El cumplimiento de la obligación no tiene que ser lo primero para que pueda existir el poder tributario.

4.2.2 Permanente El Poder Tributario es natural al Estado, es decir, nace con él y pertenece a él y se deriva de la soberanía, por lo tanto no puede extinguirse sino con el Estado mismo, he ahí su sentido de permanencia. En realidad que lo que se puede extinguir con el tiempo es el derecho a ejecutar las obligaciones que se manifiestan en el ejercicio del Poder Tributario "porque los créditos del Estado, lo mismo que los créditos particulares caducan o prescriben por razones de interés social, por necesidad de certeza del derecho".

4.2.3 Irrenunciable Esta característica indica que el Poder Tributario no puede desprenderse del Estado, o mejor dicho el Estado no puede desprenderse de este atributo esencial. El Estado no puede subsistir sin este poder, el Estado necesita de él, así mismo como los seres humanos necesitamos el aire para poder vivir y por lo tanto realizar todas las actividades para los que fuimos creados. Así mismo los órganos o los integrantes del Estado carecerían del derecho de renuncia, es decir, no pueden renunciar a este poder. 4.2.4 Indelegable Esta característica tiene mucho que ver con la anterior ya que expresa que así como el poder tributario es irrenunciable, también es indelegable. Renunciar; implica tener derecho a desprenderse del algo en forma absoluta y total, en cambio delegar implicaría transferir eso a terceros de manera transitoria. El Poder Tributario es indelegable, es decir, no se Tiene el derecho de traspasarlo o transferirlo de ninguna manera a otras personas o jurisdicciones. La facultad de delegar es propio de los "poderes" por los cuales esta gobernado el pueblo venezolano, tal es el caso que el poder legislativo de nuestra NACIÓN tiene la importante facultad de delegarle al Poder Ejecutivo la capacidad de solucionar y arreglar detalles que faciliten la ejecución de un buen gobierno para cualquier país, al igual que los otros poderes tienen la misma facultad, en cualquiera de los casos. 4.3 Estructura tributaria La estructura tributaria podemos examinarla en su aspecto estático y en su aspecto dinámico. Si examinamos la estructura tributaria en su aspecto estático observaremos las características del sistema y las relaciones que se constituyen entre los impuestos.

Se trata de dos categorías distintas. La primera, características del sistema, se refiere a las relaciones generales del mismo, tanto internas, esto es, operadas entre los distintos gravámenes; como externas, es decir, las que se constituyen entre aquéllas y el sistema económico, que se establecen como consecuencia de la finalidad perseguida con la imposición. Esta, como se verá, responde por un lado a determinados principios normativos o no, y por otro a los objetivos económicos y sociales a que aspira la comunidad.- El sistema fiscal está íntimamente vinculado al económico teniendo ambos una incidencia recíproca. La segunda categoría, las relaciones que se constituyen entre los impuestos, comprende aquellas relaciones internas del sistema que, siendo de por sí previsibles, se establecen más o menos permanentemente en función de las características de los tributos y cuyos efectos se reputan favorables o desfavorables a la imposición.

Hay, por último, ciertas constantes en el comportamiento de los contribuyentes y en la eficacia de los tributos, teniendo en cuenta la psicología de aquéllos.

4.4 Sistema tributario Cada conjunto de tributos es el resultado de las instituciones jurídicas y políticas de un país, de su estructura social, de la magnitud de sus recursos, de la forma de distribución de los ingresos, de su sistema económico, es decir que el sistema tributario está formado y constituido por el conjunto de tributos que estén vigentes en un país determinado y por supuesto, en una época establecida. Esto explica que cada sistema tributario es distinto a otro, ya que cada uno de ellos está integrado y formado por los variados impuestos que cada país adopte según sea su producción, formas políticas, tradiciones, y naturaleza geográfica de los mismos.

El estudio de un sistema tributario debe limitarse a una época establecida y circunscripta debido a la eminente y muy rápida educación social y económica por lo que gracias a esto se aprecia la necesidad de una educación de las normas legales, esto tiene su base en que "el derecho debe seguir a la vida, ya que de lo contrario se convierte en algo hueco y carente de significado humano.

El tributo, según la legalidad que rige en los respectivos estados de derecho, sólo surge de la ley, producto de esto es que en un sistema tributario en buen funcionamiento es siempre un ordenamiento legal establecido. De allí proviene la gran importancia del estudio del Sistema Tributario en relación a la ciencia jurídica que estudia los tributos, es decir, el derecho tributario es obviamente que está muy unido a la Contaduría Pública; pero es necesario aclarar que para estudiar los Tributos en particular es indispensable realizar un examen intenso a la política, economía, administración fiscal, sociedad en general, en fin, conocer los lineamentos generales del Sistema Tributario en un determinado país.

Un sistema es un conjunto racional y armónico de las partes que forman un todo reunidas científicamente por unidad de fin, aquí e observa la diferencia entre el Sistema y Régimen, y que cuando las reglas se imponen o se siguen en forma orgánica, sin orden y sin investigación de causa, con el solo propósito de lograr mas fondos, se está en presencia de un régimen, y no de un Sistema Tributario. Si bien, se observa el Sistema Tributario como aquel que no carece de un vínculo lógico determinado, por lo que es necesario aclarar que en la práctica, nuestra vida cotidiana es demasiado difícil, que los Tributos ofrezcan entre sí ese " encargue lógico".

Se debe aceptar entonces, que el concepto de Sistema Tributario aparece como meta o como aspiración más que como explicación de algo existente.

4.5 Tipos de sistemas tributarios Se distinguen dos tipos de Sistema Tributarios: El Racional y el Histórico 4.5.1 Sistema Racional es cuando el legislador es quien crea de manera libre la armonía entre los objetivos que se persiguen y los medios empleados.

4.5.2 Sistema Histórico a diferencia que el Racional dicha armonía se produce sólo de manera espontánea de la Evolución Histórica. "No obstante la distancia que existe entre lo ideal en materia tributaria y la realidad legislativa, siempre existe cierta armonía entre los diversos impuestos, por muy rudimentaria que sea la hacienda de un país.

Por otra parte existe en casi todos los gobiernos la tendencia al perfeccionamiento de los instrumentos tributarios ya que es un fenómeno constante; se llega a la conclusión que ambos elementos "Racional e Histórico "actúan en todas las estructuras fiscales, y es necesario dejar establecido la participación y aporte en cada Sistema. No hay una clara distinción entre el Sistema Racional y el Histórico, sino que se observa si en determinada estructura tributaria predomina la realidad buscada mediante la combinación de la reclamación de impuestos o tributos, con arreglo a un plan que permita el logro de los objetivos de la política financiera (Esto se podría considerar un Sistema Tributario Racional), o si al contrario; se consiguen una variedad de tributos que han ido surgiendo a raíz de las necesidades monetarias estatales, esto o se puede considerar como Racional ya que no existe armonía entre los tributos ni con los objetivos fiscales del Estado (Por consiguiente se podría considerar un Sistema Tributario Histórico).

4.6 Principios del sistema tributario Estos principios, se admite en general, son a su vez una consecuencia de las metas que se consideran objetivos adecuados del sistema económico, y hay acuerdo en los autores en que éste debe perseguir la libertad, el bienestar y la justicia, de los que se deducen las siguientes máximas aplicables al sistemas fiscal: neutralidad económica, equidad y costos mínimos de recaudación y cumplimiento, es decir, economicidad.

Empero, de aquellos principios se han extraído otras reglas aplicables a la estructura tributaria, de ahí que también se examinen las de suficiencia, elasticidad y mínima injerencia en la esfera individual. Neutralidad Mediante este principio se pretende que el sistema tributario interfiera en el menor grado posible en circuito económico, modificando las decisiones de los productores o alternando las preferencias de los consumidores. Atañe como se ve, a las relaciones entre el sistema fiscal y el económico.

Justicia o equidad Según este principio, que trata de responder al interrogante de cual debe ser el modo más equitativo de distribuir la cobertura del gasto público mediante los tributos, se aspira en definitiva a lograr la redistribución del ingreso nacional por medio de la imposición que mas se conforme con los deseos de la comunidad.

Economicidad Conforme a este principio, un sistema tributario debe estructurarse de modo tal que origine costos mínimos de recaudación y cumplimiento, sin que se resienta su eficiencia. Llevado a la práctica, este principio se traduce en la relación existente entre el total de la recaudación tributaria y los gastos incurridos por el fisco y los contribuyentes para que se obtenga aquel ingreso. No tiene sentido, en verdad, un gravamen cuyos gastos de recaudación absorban en todo o gran parte su producido. Empero, muchas veces ocurre.

Suficiencia El sistema fiscal debe procurar un rendimiento equivalente al monto de los gastos públicos que el gobierno decide cubrir con impuestos.- Es un concepto relativo, porque no hay ninguna norma rígida acerca de cuál debe ser el volumen de los gastos que debe cubrir la imposición.- Pero, para que la recaudación alcance el monto previsto, deben explotarse adecuadamente las fuentes impositivas, lo que supone una óptima elección de los puntos de percusión y de las tasas que soportarán. Además, se deben adecuar al crecimiento del producto bruto y las variaciones coyunturales.

Elasticidad El sistema tributario tiene que estar estructurado de tal modo que permita su utilización como instrumento de la política financiera, según las oscilaciones coyunturales. Para ello debe contener una variedad suficiente de tributos – la escasez de tributos productivos otorga rigidez al sistema, que permitan mantener en forma constante (o aún creciente) los ingresos públicos no obstante la contracción de los ingresos de los particulares.

También es de gran importancia la elasticidad del sistema fiscal en una economía expuesta.- En países cuyos recursos públicos tienen como principal fuente de ingresos la exportación de determinadas materias primas, una brusca caída de esas exportaciones puede causar una grave contracción de las inversiones y acentuar la desfinanciaci6n del presupuesto.

Mínima injerencia en la esfera individual De la meta de la libertad se sigue otro principio de gran importancia, que Haller expone diciendo que "hay que configurar la imposición, de manera que se limite a lo indispensable la divulgación de las relaciones personales, como consecuencia de determinar la «capacidad de prestación» tributaria, y de realizar las correcciones de la distribución tributaria. Enseguida se advertirá la posible coalición entre este principio y el de equidad, sobre todo si es necesario examinar una suficiente cantidad de datos en un impuesto sintético y progresivo a la renta de las personas físicas, cuestión que aquel autor resuelve afirmando que "si el postulado de la justicia no puede cumplirse con efectividad, entonces debe rechazarse la meta de la libertad".

4.7 Gestión tributaria (ingresos públicos) Es un elemento importante de la política económica, porque financia el presupuesto público; Es la herramienta más importante de la política fiscal, en él se especifica tanto los recursos destinados a cada programa como su financiamiento. ). Mide el conjunto de acciones en el proceso de la gestión pública vinculado a los tributos, que aplican los gobiernos, en su política económica.

La Gestión tributaria puede incentivar el crecimiento a determinados sectores, por ejemplo, otorgando exoneraciones, incentivos. De este modo la gestión tributaria es un elemento importante porque va ayudar a crecer, mantener o decrecer la economía en la medida que los indicadores de gestión se hayan llevado en forma eficiente a través de estrategias (Recaudación, presentación de la Declaración Jurada, para detectar el cumplimiento de los contribuyentes). La gestión tributaria optima es aquella en la que la política fiscal es estable y el Sistema Tributario eficiente (diseñado para nuestra realidad). Si la gestión tributaria es óptima atrae inversión.

5. Deuda

Muchas personas adquieren préstamos para comprar bienes de consumo o de equipo, o una vivienda. Los países también lo hacen. Toman dinero prestado en los mercados de capitales o lo piden a instituciones financieras internacionales para pagar infraestructuras: carreteras, servicios públicos y centros de salud. Al igual que las personas, los países tienen que devolver el principal y los intereses de los préstamos que reciben. No obstante, hay diferencias importantes. Si una persona contrae un préstamo, recibe el dinero directamente y cuando lo devuelve lo hace conforme a las condiciones de ese préstamo. Pero si es un país el que adquiere el préstamo, a los ciudadanos no se les informa acerca del uso del mismo ni de las condiciones de su devolución. En la práctica, muchos Gobiernos han utilizado préstamos para proyectos que no cumplen los requisitos mínimos de viabilidad social, ecológica o económica. Una segunda diferencia es que, cuando una empresa o persona no puede hacer frente a sus obligaciones financieras va a la quiebra. Entonces se nombra un tribunal encargado de evaluar la situación del deudor al que los bancos reconocen la incapacidad de pagar la totalidad de su deuda. Sin embargo, los países no pueden pedir que se les declare en quiebra: no existen procedimientos ni árbitros a tal efecto. En el ámbito internacional son los acreedores y no un tribunal, quienes deciden si pedirán o no al país deudor que pague su deuda.

Las deudas son muy normales en la sociedad moderna, de modo que se puede decir que la sociedad económica actual se basa en gran parte de las deudas a corto o a largo plazo. Son muy pocas las transacciones que se pagan en efectivo. El crédito se emplea para todo y su anulación paralizaría la economía hoy en día.

5.1 División de la deuda La deuda se divide frecuentemente en deuda activa que se emplea para financiar la actividad económica presente y deuda lastre, utilizada en la financiación de guerras pasadas.

La Deuda Nacional se utiliza para financiar viviendas, escuelas y otras formas de inversión social, para suministrar préstamos a industrias nacionalizadas o para formar reservas internacionales. Esta parte de la deuda puede considerarse como "productiva". La parte líquida de la Deuda Nacional es una parte importante de la estructura financiera de la banca y de las instituciones financieras. Los intereses de la deuda pública se satisfacen con la imposición general, ejercitando, de esta manera, usos efectos generales sobre la economía del país, aunque gran parte del interés vuelve de nuevo al país.

El crecimiento de la Deuda debe ser armónico con el crecimiento de la Renta Nacional para evitar desequilibrios perturbadores en la marcha general de la economía.

Por lo tanto se entiende por deuda pública el volumen a que ascienden los préstamos obtenidos por el Tesoro Público de un país, de los bancos, entidades económicas y personas particulares a cambio del reembolso de sus capitales, transcurrido un período de tiempo determinado, y del consiguiente pago de sus intereses.

Causas no Controlables:

• El mercado petrolero.

• La falta de confianza.

5.1.1 Tipos de Deuda Pública o Nacional

Los tipos de Deuda Pública o Nacional pueden ser:

• Deuda Consolidada.

• Deuda Flotante.

• Deuda Externa.

• Deuda Interna.

• Deuda Directa.

• Deuda Indirecta.

• Deudas Negociables.

Deuda Consolidada

Son préstamos perpetuos, empréstitos gubernamentales que no tienen fecha de vencimiento de terminadas. Los individuos que poseen títulos en deuda consolidada normalmente pueden convertirlos en dinero o efectivo dividiéndolos en bolsa a otro comprador individual.

Deuda Flotante

Gran parte de la deuda flotante se encuentra normalmente en poder de los bancos e instituciones financieras que operan en el mercado monetario, y que constituye una parte importante de sus activos líquidos.

No se dispone de estadísticas continuas sobre deudas flotante, ya que la misma surge esporádicamente y suele existir siempre gran imprecisión en cuanto a su monto, pero el término es comúnmente citado en las publicidades oficiales sobre la materia. Es de advertir que en otros países el término flotante se utiliza para la deuda a corto plazo negociable, en razón de que la misma flota en los mercados financieros.

Deuda Externa

Documentada en moneda extranjera y colocada en los mercados financieros internacionales, independientemente de que parte de las obligaciones emitidas pudiesen encontrarse en poder de residentes venezolanos.

La Deuda externa es un fenómeno bastante reciente y, sin embargo, su papel en el marco político y económico internacional de este último cuarto de siglo ha sido fundamental. Su primera y más importante etapa es la del préstamo, en la década de los 70. En ella, los petrodólares (excedente de liquidez en dólares de los países exportadores de petróleo), la recesión en EEUU y Europa y, hasta fines de 1979, las bajas tasas internacionales de interés, ofrecen a los países económicamente subdesarrollados un marco idóneo para el acceso fácil a créditos abundantes y baratos. Los principales prestamistas, la banca comercial privada, ve en estos préstamos la mejor manera de rentabilizar el capital, y considera a los Estados clientes privilegiados (un Estado no puede declararse insolvente). El uso de este dinero varía en cada país, pero por lo general sirve para dotar de armamento moderno a los ejércitos estatales e impulsar empresas cercanas al gobierno (en el peor de los casos, para asegurar la permanencia de gobiernos dictatoriales y corruptos). En aquellos lugares donde se realizaron inversiones industriales no fue suficiente para frenar los impagos que a mediados de los 80 empezaron a hacerse insostenibles. A finales de los 70 y principios de los 80 las tasas de interés subieron de forma exorbitada, entre otras cosas como reacción a los problemas económicos por los que habían pasado los EEUU (balanza comercial negativa y grandes gastos en la guerra de Vietnam). El resultado fue un endeudamiento progresivo de estos países. Los siguientes años se denominarán la "década pérdida", puesto que en ellos aún no se toma conciencia de la gravedad del problema y se aplican medidas con el fin de hacer sostenible la deuda. En realidad, la banca comercial gana tiempo mientras asumen el problema el Fondo Monetario Internacional (FMI), los Bancos de Desarrollo y otros organismos internacionales, pero la Deuda empieza a funcionar como un círculo vicioso, donde el pago de los intereses obliga a los países endeudados a obtener más prestamos (en peores condiciones) que supondrán a su vez nuevos intereses impagables. En 1996, los países latinoamericanos, africanos y asiáticos endeudados debían más de dos billones de dólares a Estados, bancos comerciales e instituciones financieras multilaterales (en este orden de importancia), casi el doble que diez años antes. Cerca del 50% de los pagos anuales que efectúan estos países son exclusivamente intereses de la Deuda.

Deuda Interna

Documentada en moneda nacional y colocada en el mercado interno o contratada con proveedores o contratistas nacionales, independiente de que parte de las obligaciones emitidas hayan sido negociadas en el exterior y se encuentren en poder de no residentes.

Deuda Directa

Contraída directamente por el Gobierno Central.

Deuda Indirecta

Contraída por los Institutos Autónomos, empresas del Estado y otros entes descentralizados, incluyendo gobiernos regionales y municipalidades.

Deuda Negociable

La mayoría de las obligaciones gubernamentales pueden ser negociables, a menos que exista prohibición expresa en la Ley, se ha venido utilizando para calificar obligaciones documentadas mediante valores públicos que son objeto de compra – venta en el mercado financiero.

6. El presupuesto público

El presupuesto es la previsión de gastos e ingresos para un determinado periodo de tiempo, por lo general un año. El presupuesto es un documento que permite a las empresas, los gobiernos, las organizaciones privadas y las familias establecer prioridades y evaluar la consecución de sus objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario incurrir en déficit o, por el contrario, ahorrar, en cuyo caso el presupuesto presentará un superávit.

El presupuesto más difícil de elaborar es el público del Estado, que es una previsión de ingresos para cubrir los gastos necesarios para llevar a cabo las políticas sociales, económicas y militares de la administración.

Es responsabilidad indelegable del Estado promover el bienestar general de la comunidad, asumiendo para ello un rol activo, como medio para mejorar la calidad de vida de sus habitantes e impulsar el crecimiento consecuente y equilibrado en todas sus áreas. Para ello, el presupuesto anual constituye una de las principales herramientas y un medio adecuado para encarar transformaciones profundas y lograr alcanzar los objetivos propuestos.

Es habitual que, los gobiernos establezcan presupuestos anuales donde se presentan las previsiones de ingresos y gastos. Las principales fuentes de recursos provienen de los impuestos, ya sea el impuesto sobre la renta, impuestos indirectos sobre el consumo (como el impuesto sobre el valor añadido, IVA), el impuesto de sociedades o las contribuciones de empresarios y trabajadores al sistema de la seguridad social. Los principales capítulos de gastos son los siguientes: gastos de la Seguridad Social, provisión de bienes y servicios públicos (como educación y sanidad), y el pago de intereses y amortización de la deuda nacional.

Desde el punto de vista económico, se puede definir al presupuesto como: "Un documento contable que recoge las previsiones de los ingresos y gastos públicos que se realizarán en el siguiente ejercicio" Es por tanto la plasmación de la política fiscal del gobierno y responde a las necesidades expansivas o contractivas que el análisis de la coyuntura económica requiera.Por último se puede afirmar que el presupuesto es: "Un sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la ejecución, controla y evalúa la producción pública (Bien o Servicio) de una institución, sector o región, en función de las políticas de desarrollo previstas en los Planes". La técnica debe incluir además, en forma expresa, todos los elementos de la programación (objetivos, metas, volúmenes de trabajo, recursos reales y financieros) que justifiquen y garanticen el logro de los objetivos previstos. Así concebido el presupuesto se constituye en un excelente instrumento de gobierno, administración y planificación.

6.1 Situaciones presentes en el presupuesto público

6.1.1 Presupuestos deficitarios

Si los ingresos y los gastos previstos coinciden, el presupuesto estará equilibrado. Lo normal es que los gastos sean superiores a los ingresos, es decir, que haya déficit presupuestario. Los presupuestos deficitarios implican por tanto inyectar en los flujos económicos una cantidad superior a la que se detrae mediante impuestos; tienen por tanto un efecto expansivo.

6.1.2 Presupuestos superávit

La situación opuesta, con ingresos superiores a los gastos, es la de superávit. Los presupuestos con superávit, por el contrario, al detraer fondos, tienen un efecto restrictivo o contractivo y podrían ser utilizados como medida de política económica si la demanda agregada estuviese tan alta que la producción potencial estuviese siendo superada con la consiguiente aparición de efectos inflacionistas.

Los economistas clásicos consideraban que los presupuestos del Estado debían estar siempre equilibrados, que la existencia de déficits o superávits eran muestra de una administración ineficiente o de un intervencionismo distorsionador de los mercados. La propuesta keynesiana fue que el presupuesto debía estar cíclicamente equilibrado, ser deficitario en las fases económicas recesivas que requiriesen una intervención estimulante, financiando el déficit mediante deuda pública que sería amortizada con los superávit de otros años. Sin embargo, la aplicación de la política keynesiana por los gobiernos occidentales tras la Segunda Guerra Mundial se ha traducido en la realidad en un déficit público sostenido año tras año. Aunque en los años de expansión económica el déficit disminuye en términos de porcentaje sobre el PIB, no deja nunca de ser negativo.

6.2 ¿Cómo es el presupuesto? Se trata de una ley, es decir que en ella se toman decisiones que tendrán efectos sobre los próximos años, tanto en materia de Gasto como de Ingresos del Estado.

Desde el punto de vista de los Ingresos del Estado, en el Presupuesto se decide que impuestos crear, suprimir y que impuestos sufrirán algún tipo de modificaciones tanto en sus tasas, monto imponible, etc. y se estima aproximadamente lo que se recaudará con cada uno. Desde el punto de vista del Gasto, a través de esta ley se asignan recursos a los distintos Incisos. Los Incisos son las distintas reparticiones del Estado: los Ministerios, los organismos con autonomía política (Poder Judicial, Universidad, etc.), el Gasto en Seguridad Social, el pago de intereses de la deuda pública y otros. Dentro de cada uno de los Incisos se asignan recursos para el pago de Salarios y Beneficios Sociales de los funcionarios que allí trabajan, para Gastos Corrientes y para Inversiones. Estos recursos serán con los que contará cada uno de los Incisos para afrontar los gastos propios de la actividad que tiene encomendada.

6.3 ¿Quién decide el Presupuesto? En nuestro país, los dos actores principales en materia presupuestal son el Poder Ejecutivo y la Asamblea Nacional. Pero como en todo sistema presidencialista de gobierno el primero detenta mayor poder, derivado de las atribuciones que la Constitución le brinda. Por un lado, el Poder Ejecutivo es el único de los dos que cuenta con iniciativa en la materia y la Asamblea Nacional no puede modificar los montos globales propuestos por el primero, limitándose a reasignar o redireccionar dichos montos. El mayor poder del Ejecutivo deriva también de posibilidad de interponer vetos a las modificaciones del Parlamento Los Presupuestos anteriores.

6.4 Requisitos del presupuesto público Este carácter práctico del presupuesto implica que debe concebírselo como un sistema administrativo que se materializa por etapas: formulación, discusión y sanción, ejecución, control y evaluación. Bajo este enfoque, el presupuesto debe cumplir con los siguientes requisitos:

• 1. El presupuesto debe ser agregable y desagregable en centros de producción, donde el producto de cada centro debe ser excluyente de cualquier otro producto, de cualquier otro centro de producción de su mismo ámbito. De no ser así, el total de asignación de recursos que se exprese el nivel del gasto presupuestario no tendría significado y encerraría duplicaciones y confusiones.

• 2. Las relaciones entre los recursos asignados y los productos resultantes de esa asignación deben ser perfectamente definidas; no puede haber dudas sobre el producto que se persigue con determinada asignación de recursos y un mismo recurso o parte fraccionable del mismo no puede ser requisito presupuestario de dos o más productos.

• 3. La asignación de recursos para obtener los productos, que directamente requieren los objetivos de las políticas (productos terminales) exige también de la asignación de recursos para lograr otros productos que permitan o apoyen la producción de los productos terminales (productos intermedios). De manera que, una parte de la producción expresada en el presupuesto es un requisito directo de las políticas y otra parte sólo es un requisito indirecto de tales políticas.

• 4. El presupuesto debe expresar la red de producción donde cada producto es condicionado y, a la vez, condiciona a otros productos de la red, existiendo así unas determinadas relaciones de coherencia entre las diversas producciones que se presupuestan.

6.5 Principios del presupuesto público

6.5.1 Programación

Se desprende de la propia naturaleza del presupuesto y sostiene que éste -el presupuesto- debe tener el contenido y la forma de la programación.

• Contenido: establece que deben estar todos los elementos que permitan la definición y la adopción de los objetivos prioritarios. El grado de aplicación no está dado por ninguno de los extremos, pues no existe un presupuesto que carezca completamente de una base programática, así como tampoco existe uno en el que se hubiese conseguido la total aplicación de la técnica.

• Forma: en cuanto a la forma, con él deben explicitarse todo los elementos de la programación, es decir, se deben señalar los objetivos adoptados, las acciones necesarias a efectuarse para lograr esos objetivos; los recursos humanos, materiales y servicios de terceros que demanden esas acciones así como los recursos monetarios necesarios que demanden esos recursos.

6.5.2 Integralidad

En la actualidad, la característica esencial del método de presupuesto por programas, está dado por la integralidad en su concepción y en su aplicación en los hechos. El presupuesto no sería realmente programático si no cumple con las condiciones que imponen los cuatro enfoques de la integralidad. Es decir, que el presupuesto debe ser:

• Un instrumento del sistema de planificación.

• El reflejo de una política presupuestaria única.

• Un proceso debidamente vertebrado; y

• Un instrumento en el que debe aparecer todos los elementos de la programación.

6.5.3 Universalidad

Dentro de este postulado se sustenta la necesidad de que aquello que constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en él.

Naturalmente que la amplitud de este principio depende del concepto que se tenga de presupuesto. Si este sólo fuera la expresión financiera del programa de gobierno, no cabría la inclusión de los elementos en términos físicos, con lo cual la programación quedaría truncada. En la concepción tradicional se consideraba que este principio podía exponerse cabalmente bajo la "prohibición" de la existencia de fondos extrapresupuestarios.

6.5.4 Exclusividad

En cierto modo este principio complementa y precisa el postulado de la universalidad, exigiendo que no se incluyan en la ley anual de presupuesto asuntos que no sean inherentes a esta materia. Ambos principios tratan de precisar los límites y preservar la claridad del presupuesto, así como de otros instrumentos jurídicos respetando el ámbito de otras ciencias o técnicas. No obstante, de que en la mayoría de los países existe legislación expresa sobre el principio de exclusividad, en los hechos no siempre se cumplen dichas disposiciones legales.

En algunos países de América Latina, particularmente en épocas pasadas, se estableció la costumbre de incluir en la ley de presupuestos disposiciones sobre administración en general, y de personal en particular, tributación, política salarial, etc., llegando, excepcionalmente, desde luego, a dictar normas que ampliaban o reformaban el Código Civil y el Código de Comercio. Sobre todo, en este último aspecto, tal inclusión no era fruto de un error, sino que se procuraba evitar la rigurosidad del trámite parlamentario a que están sujetas tales cuestiones.

6.5.5 Unidad

Este principio se refiere a la obligatoriedad de que los presupuesto de todas las instituciones del sector público sean elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y adoptada por la autoridad competente, de acuerdo con la ley, basándose en un solo método y expresándose uniformemente. En otras palabras, es indispensable que el presupuesto de cada entidad se ajuste al principio de unidad, en su contenido, en sus métodos y en su expresión. Es menester que sus políticas de financiamiento, funcionamiento y capitalización sean totalmente complementarias entre sí.

6.5.6 Acuciosidad

Para el cumplimiento de esta norma es imprescindible la presencia de las siguientes condiciones básicas en las diversas etapas del proceso presupuestario:

• Profundidad, sistema y organicidad en la labor técnica, en la toma de decisiones, en la realización de acciones y en la formación y presentación del juicio sobre unas y otras.

b. Sinceridad, honestidad y precisión en la adopción de los objetivos y fijación de los correspondientes medios; en el proceso de su concreción o utilización; y en la evaluación de nivel del cumplimiento de los fines, del grado de racionalidad en la aplicación de los medios y de las causas de posibles desviaciones.

En otras palabras, este principio implica que se debe tender a la fijación de objetivos posibles de alcanzar, altamente complementarios entre sí y que tengan la más alta prioridad.

6.5.7 Claridad

Este principio tiene importancia para la eficiencia del presupuesto como instrumento de gobierno, administración y ejecución de los planes de desarrollo socio-económicos. Es esencialmente de carácter formal; si los documentos presupuestarios se expresan de manera ordenada y clara, todas las etapas del proceso pueden ser llevadas a cabo con mayor eficacia.

6.5.8 Especificación

Este principio se refiere, básicamente, al aspecto financiero del presupuesto y significa que, en materia de ingresos debe señalarse con precisión las fuentes que los originan, y en el caso de las erogaciones, las características de los bienes y servicios que deben adquirirse. En materia de gastos para la aplicación de esta norma, es necesario alejarse de dos posiciones extremas que pueden presentarse; una sería asignar una cantidad global que serviría para adquirir todos los insumos necesarios para alcanzar cada objetivo concreto y otra, que consistiría en el detalle minucioso de cada uno de tales bienes y servicios. La especificación significa no sólo la distinción del objetivo del gasto o la fuente del ingreso, sino además la ubicación de aquellos y a veces de éstos, dentro de las instituciones, a nivel global de las distintas categorías presupuestarias, y, en no contados casos, según una distribución espacial. También es indispensable una correcta distinción entre tales niveles o categorías de programación del gasto. 6.5.9 Periodicidad Este principio tiene su fundamento, por un lado, en la característica dinámica de la acción estatal y de la realidad global del país, y, por otra parte, en la misma naturaleza del presupuesto.

A través de este principio se procura la armonización de dos posiciones extremas, adoptando un período presupuestario que no sea tan amplio que imposibilite la previsión con cierto grado de minuciosidad, ni tan breve que impida la realización de las correspondientes tareas. La solución adoptada, en la mayoría de los países es la de considerar al período presupuestario de duración anual.

6.5.10 Continuidad Se podría pensar que al sostener la vigencia del principio de periocidad se estuviera preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que cada presupuesto no tiene relación con los que le antecedieron, ni con los venideros. De ahí que es necesario conjugar la anualidad con la continuidad, por supuesto que con plenos caracteres dinámicos.Esta norma postula que todas la etapas década ejercicio presupuestario deben apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar, en cuenta las expectativas de ejercicios futuros.

6.5.11 Flexibilidad A través de este principio se sustenta que el presupuesto no adolezca de rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de: Administración, Gobierno y Planificación. Para lograr la flexibilidad en la ejecución del presupuesto, es necesario remover los factores que obstaculizan una fluida realización de esta etapa presupuestaria, dotando a los niveles administrativos, del poder suficiente para modificar los medios en provecho de los fines prioritarios del Estado. Según este principio es necesario sino eliminar, por lo menos restringir al máximo los llamados "Recursos Afectados" es decir, las asignaciones con destino específico prefijado. En resumen, la flexibilidad tiende al cumplimiento esencial del presupuesto, aunque para ello deban modificarse sus detalles. 6.5.12 Equilibrio Este principio se refiere esencialmente al aspecto financiero del presupuesto aún cuando éste depende en último término de los objetivos que se adopten; de la técnica que se utilice en la combinación de factores para la producción de los bienes y servicios de origen estatal; de las políticas de salarios y de precios y en consecuencia, también del grado de estabilidad de la economía.

6.6 Tipos de clasificación presupuestaria Estas clasificaciones pueden referirse tanto a los recursos como a los gastos públicos y en cada una de éstas, la información se clasifica en atención a diferentes criterios como los que se exponen a continuación:

6.6.1 De los Recursos (Ingresos Públicos): Son las diversas formas de agrupar, ordenar y presentar los recursos (ingresos) públicos, con la finalidad de realizar análisis y proyecciones de tipo económico y financiero que se requiere en un período determinado. Su clasificación depende del tipo de análisis o estudio que se desee realizar; sin embargo, generalmente se utilizan tres clasificaciones que son:

• De acuerdo a su periodicidad.

• Económica.

• Por sectores de Origen.

De acuerdo a su periodicidad: esta agrupa a los ingresos de acuerdo a la frecuencia con que el Fisco los percibe. Se clasifican en ordinarios y extraordinarios, siendo los ordinarios, aquellos que se recaudan en forma periódica y permanente, provenientes de fuentes tradicionales, constituidas por los tributos, las tasas y otros medios periódicos de financiamiento del Estado. Los ingresos, extraordinarios por exclusión, serían los que no cumplen con estos requisitos.

De acuerdo al Artículo 14 de Ley Orgánica de Régimen Presupuestario: "Son extraordinarios los ingresos fiscales no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones de crédito público, de Leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de tres años y de la venta de activos propiedad del Estado". No obstante, para efectos de la clasificación presupuestaria, deben considerarse también como ingresos extraordinarios las existencia del Tesoro no comprometidas al treinta y uno de diciembre del ejercicio fiscal anterior al vigente, utilizadas de acuerdo al artículo 17 de la misma Ley que al efecto establece: "Cuando fuere indispensable para cumplir con lo dispuesto en el artículo 3º de la presente Ley, en el presupuesto de ingresos se podrá incluir hasta la mitad de las existencias del Tesoro no comprometidas y estimadas para el treinta y uno de diciembre del año de presentación del Proyecto de Presupuesto". "Esta fuente de financiamiento tendrá carácter de ingreso extraordinario". Económica: según esta clasificación los ingresos públicos se clasifican en corrientes, recursos de capital y fuentes financieras. Los ingresos corrientes son aquellos que proceden de ingresos tributarios, no tributarios y de transferencias recibidas para financiar gastos corrientes. Los recursos de capital son los que se originan por la venta de bienes de uso, muebles e inmuebles, indemnización por pérdidas o daños a la propiedad, cobros de préstamos otorgados, disminución de existencias, etc.

Las fuentes financieras se generan por la disminución de activos financieros (uso de disponibilidades, venta de bonos y acciones, recuperación de préstamos, etc.) y el incremento de pasivos (obtención de préstamos, incremento de cuentas por pagar, etc.) Por Sectores de Origen: esta clasificación se fundamenta en uno de los aspectos que caracterizan la estructura económica de Venezuela, donde una elevada proporción de productos se realizan en actividades petroleras y de hierro, lo cual implica que la mayoría de los ingresos surgen de las operaciones ejecutadas en el exterior.Dicha clasificación presenta el esquema siguiente: Sector externo:

• Ingresos Petroleros

• Ingresos del Hierro

• Utilidad Cambiaria

• Endeudamiento Externo

Sector Interno:

• Impuestos

• Tasas

• Dominio Territorial

• Endeudamiento Interno

• Otros Ingreso

6.6.2 De los egresos públicos: (gastos públicos) Estos constituyen las diversas formas de presentar los egresos públicos previstos en el presupuesto, con la finalidad de analizarlos, proporcionando además información para el estudio general de la economía y de la política económica que tiene previsto aplicar el Gobierno Nacional para un período determinado. A continuación se presentan las distintas formas de clasificar el egreso (gasto) público previsto en el presupuesto:

• Institucional

• Por la naturaleza del gasto o por partidas

• Económica

• Sectorial

• Por Programas

• Regional

• Mixtas

Clasificación Institucional: a través de ella se ordenan los gastos públicos de las instituciones y/o dependencias a las cuales se asignan los créditos presupuestarios, en un período determinado, para el cumplimiento de sus objetivos. Clasificación por Naturaleza de Gasto: permite identificar los bienes y servicios que se adquieren con las asignaciones previstas en el presupuesto y el destino de las transferencias, mediante un orden sistemático y homogéneo de éstos y de las variaciones de activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de su proceso productivo. Clasificación Económica: ordena los gastos públicos de acuerdo con la estructura básica del sistema de cuentas nacionales para acoplar los resultados de las transacciones públicas con el sistema, además permite analizar los efectos de la actividad pública sobre la economía nacional.

Descripción de los principales rubros de la Clasificación Económica: Gastos corrientes: son los gastos de consumo y/o producción, la renta de la propiedad y las transacciones otorgadas a los otros componentes del sistema económico para financiar gastos de esas características. Gastos de Capital: son los gastos destinados a la inversión real y las transferencias de capital que se efectúan con ese propósito a los exponentes del sistema económico.

Clasificación Sectorial: ésta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores económicos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental. Clasificación por Programa: ésta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores económicos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental. Clasificación Regional: permite ordenar el gasto según el destino regional que se le da. Refleja el sentido y alcance de las acciones que realiza el sector público, en el ámbito regional. Clasificación Mixta: son combinaciones de los gastos públicos, que se elaboran con fines de análisis y toma de decisiones. Esta clasificación permite mostrar una serie de aspectos de gran interés, que posibilitan el estudio sistemático del gasto público y la determinación de la Política Presupuestaria para un período dado. Las siguientes son las clasificaciones mixtas más usadas:

• Institucional por Programa

• Institucional por la Naturaleza del Gasto

• Institucional Económico

• Institucional Sectorial

• Por objeto del Gasto Económico

• Sectorial Económica

• Por Programa y por la Naturaleza del Gasto

6.7 Tipos de presupuesto público Con la finalidad de abordar los aspectos que se consideran básicos dentro de cada una de las técnicas empleadas se describen a continuación las características más resaltantes de los sistemas de presupuesto tradicional, Planeamiento-Programación-Presupuestación (PPBS), Presupuesto por Programas y Presupuesto Base Cero.

6.7.1 Presupuesto Tradicional El fundamento del presupuesto tradicional es la asignación de los recursos tomando en cuenta, básicamente, la adquisición de los bienes y servicios según su naturaleza o destino, sin ofrecer la posibilidad de correlacionar tales bienes con las metas u objetivos que se pretenden alcanzar. Es sólo un instrumento financiero y de control. Por otra parte, la metodología de análisis que emplea es muy rudimentaria, fundamentándose más en la intuición que en la razón, es decir, que las acciones que realizan las diferentes instituciones no están vinculadas a un proceso consciente y racional de planificación. Otra desventaja que ofrece el método tradicional es que los usuarios del documento presupuestario, no dispone de la información suficiente que le permita observar en que se utilizan los ingresos que se recaudan por los diversos conceptos.

6.7.2 Presupuesto por Programas Aparece para dar respuesta a las contradicciones implícitas en el Presupuesto Tradicional y en especial para que el Estado y las instituciones que lo integran dispongan de un instrumento programático que vincule la producción de los bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas en los planes de desarrollo.

6.7.3 Sistema de Planeamiento-Programación-Presupuestación (PPBS) La otra forma que se ha utilizado para presupuestar dentro del sector público, ha sido la conocida como "Planeación-Programación-Presupuestación (PPBS)", empleada originalmente por los Estados Unidos de Norteamérica como una manera de disponer criterios efectivos para la toma de decisiones, en la asignación y distribución de los recursos tanto físicos como financieros en los diferentes organismos públicos.

6.7.4 Presupuesto Base Cero Esta técnica presupuestaria es de reciente data. Comienza a utilizarse a partir de 1973 en algunas entidades federales del gobierno Norteamericano, la nueva metodología pretende determinar si las acciones que desarrollan los diferentes órganos que conforman el Estado son eficientes. Si se deben suprimir o reducir ciertas acciones con el fin de propiciar la atención de otras que se consideran más prioritarias.

Existen diferentes definiciones:

"Es un proceso amplio, estructurado analíticamente, que permite a la gerencia tomar decisiones sobre la asignación de recursos en lo referente a costos indirectos".

"Proceso mediante el cual la administración, al ejecutar el presupuesto anual, toma la decisión de signar los recursos destinados a áreas indirectas de la empresa, de manera que en cada una des estas actividades indirectos, se demuestre que el beneficio generado es mayor que el costo incurrido".

"El presupuesto base cero consiste en identificar y evaluar detalladamente todas las actividades, alternativas y costos necesarios para realizar los planes".

De estas definiciones se puede deducir que la filosofía del sistema sencilla; se trata de fijar objetivos para cada nuevo período, presentar alternativas para alcanzar esos objetivos y seleccionar la de menor costo y de mayores beneficios.

6.7.4.1 Procedimiento para elaborar el presupuesto base cero El pionero del sistema conocido como "Presupuesto base cero" fue Meter A Phyrr, quien al trabajar como gerente de control administrativo de la Texas Instruments en 1968, se vió en la necesidad de adoptar un nuevo enfoque para revisar y reducir los presupuestos de esta importante empresa productora de instrumentos electrónicos.

La investigación para implementar y poner a prueba el sistema duró dos años y a partir de 1971 todos los departamentos y actividades de esta empresa empiezan a funcionar con el novedoso sistema base cero.

En el año de 1970 Phyrr publica en el volumen XLIII, número 6 del Haward Business Review un artículo en el que describe el concepto y el procedimiento para implantar el sistema.

El autor hace alusión a Arthur Burns, presidente de la compañía, quien en una conferencia de Tax Foundation sobre el control del gasto público expone las ventajas del sistema así: "Por lo común los jefes a cargo de algún sector o tarea, sólo necesita fundamentar el aumento de gastos que soliciten respecto al presupuesto del año anterior. En otras palabras, lo que ya se estuvo gastando se acepta rutinariamente como necesario sin analizarlo. Sin embargo, es indudable que podrían realizarse considerables economías si se obliga a cada sector a evaluar los recursos que solicita como si la tarea fuese totalmente nueva.

Este método de presupuestación puede ser difícil de implantar, no sólo porque aumenta mucho el trabajo de confección del presupuesto, sino también porque es resistido por quienes temen que sus trabajos o sus programas más mimados se vena amenazados por un sistema que escudriña cada año a fondo los costos y los resultados de cada actividad".

Phyrr afirma que en la conferencia de Burns se proponía:

• 1. "Que los organismos gubernamentales tratarán el presupuesto anual como si éste fuese el año cero".

• 2. "Que hiciesen los pedidos de fondos de tal forma que éstos pudiesen ser asignados con base en la relación entre costo y beneficio o alguna otra pauta similar".

Más tarde este artículo fue leído por el entonces gobernador de Georgia, Jimmy Carter, quien requirió de la colaboración de Phyrr para implantar el sistema en el sector gubernamental. Fue así como el estado de Georgia en 1973 empieza también a controlar sus gastos con el sistema base cero el cual se constituye en un gran éxito según lo afirman algunos autores.

Diferencias con el sistema tradicional.

Entre el presupuesto base cero y el presupuesto tradicional pueden establecerse las siguientes diferencias básicas.

Si bien es cierto que el enfoque del presupuesto tradicional está desapareciendo, puede afirmarse que aún se utiliza en algunas entidades estatales en donde la implementación de la técnica del presupuesto por programas se ha convertido en un reto.

Las semejanzas entre uno y otro sistema radican en que:

• 1. Ambos son estimados y como tales están sujetos a variaciones entre lo ejecutado y lo presupuestado.

• 2. Se pueden utilizar en el sector oficial en forma total, y no sólo en el campo de costos indirectos.

De todas maneras tanto uno como otro se basan en el principio de que los recursos de las organizaciones son limitados; no obstante se reconozca en el presupuesto base cero, que se deben asignar esos recursos con base en una evaluación de la mejor alternativa y en términos costo-beneficio.

Proceso de elaboración En el proceso de implementación del sistema base ceso se tienen en cuenta una serie de pasos.

Peter Phyrr por ejemplo, considera dos pasos:

• 1. "Preparación de los paquetes de decisión, que implica el análisis y descripción de todas las actividades existentes o nuevas para incluirlas en cada paquete de decisión".

• 2. "Clasificación de los paquetes de decisión, que consiste en hacer un análisis de costos y beneficios o una evaluación subjetiva, a fin de determinar y clasificar los paquetes según su orden de importancia".

Manuel Pereda Millán incluye cuatro fases:

Primera fase: Se agrupan las actividades de la empresa en unidades de análisis" que pueden ser los centros de costos, los niveles de responsabilidad existentes o proyectos específicos.

Segunda fase: Cada unidad de análisis define su objetivo, dentro de los objetivos generales fijados y selecciona la mejor alternativa para alcanzarlo, proyectando los recursos financieros necesarios y los beneficios que se obtendrán si el paquete de decisión es seleccionado y autorizado.

Tercera fase: Se clasifican los paquetes según su importancia, se establecen prioridades y se toma la decisión de asignarlos al presupuesto.

Cuarta fase: Se realiza la clasificación por el orden en que los diferentes paquetes se acercan a los objetivos propuestos, estableciendo las correspondientes prioridades de adjudicación que han sido autorizadas y se establece el presupuesto final.

Este autor presenta las cuatro fases en la figura 1, que corresponde al proceso completo de elaboración del presupuesto base cero, donde se puede notar como aspectos esenciales las actividades de la empresa, el análisis y agrupación de estas en unidades de análisis, la definición de objetivos, las estrategias, alternativas, solicitud de autorización, la clasificación según importancia, decisión y el presupuesto final.

Un esquema sencillo en el cual se involucra el presupuesto como parte de un proceso de planificación en general es el siguiente:

La explicación de los pasos del diagrama en esta parte sobra, porque a través de toda la obra se ha venido trabajando con gran parte del esquema.

Sólo conviene aclarar que el presupuesto elaborado bajo uno u otro esquema forma parte del proceso de planificación general y que éste generalmente involucra los objetivos y metas las cuales le sirven de fundamento.

Figura 1. Proceso de elaboración del presupuesto Base cero

Paquete de decisión Un paquete de decisión es un documento que identifica y describe una actividad especifica de manera que la gerencia puede en primer lugar evaluarla y clasificarla de acuerdo con las demás actividades que compiten por obtener recursos y en segundo lugar decidir si se aprueba o no. Por lo tanto la información que se incluye en cada paquete debe proporcionar a la gerencia los datos necesarios para hacer dicha evaluación.

La información que incluye un paquete de decisión sobre cada actividad deberá incluir por lo menos:

• Propósitos (o metas y objetivos).

• Consecuencias que trae el no adaptar la actividad propuesta.

• Medida de rendimiento.

• Otros posibles cursos de acción.

• Costos y beneficios.

Como aspectos importantes del mismo se notan:

• 1. Nombre del paquete, gerente y clasificación.

• 2. definición de programas y metas.

• 3. mejoras que se incluyen.

• 4. beneficios.

• 5. razones de operación.

• 6. alternativas y consecuencias.

• 7. recursos monetarios y humanos.

Ventajas del presupuesto Base Cero

• Debido a que se analizan, evalúan y jerarquizan las actividades, en las organizaciones estatales se obtendría ahorros significativos y se aplicarían los recursos en forma equitativa y justa.

• Reduce significativamente los esfuerzos evitando duplicidad de labores al identificar los paquetes con sus actividades.

• El importe del presupuesto seria el deseado y eliminaría gastos innecesarios al categorizar los paquetes y seleccionar las alternativas mejores.

• Permite hacer una clara diferencia entre las actividades que son productivas y las que no son.

• Brinda la oportunidad de integrar el personal en torno a unos objetivos deseados.

Limitaciones del presupuesto Base Cero

• El desconocimiento de la técnica de buena parte de las personas que trabajan en las empresas y entidades oficiales.

• A las personas no les gusta que las controlen. Por ello pueden haber dificultades en el proceso de formulación y ejecución.

• Debido al mayor número de personas que deben participar en su formulación algunas podrían considerar al sistema como algo intrascendente.

• En los primeros años el proceso de formulación conlleva tiempo y ello puede verse como pérdida de tiempo.

• Puede haber demasiado subjetivismo para determinar los niveles mínimos de esfuerzos y la medición de la relación costo-beneficio.

6.8 Estructura Funcional Programática Para el cumplimiento de los deberes primordiales del Estado, se establecen las Funciones que identifican las acciones a ejecutar por los Pliegos Presupuestarios, de acuerdo a lo siguiente:

• Legislativa

• ? Justicia

• ? Administración y Planeamiento

• ? Agraria

• ? Asistencia y Previsión Social

• ? Comunicaciones

• ? Defensa y Seguridad Nacional

• ? Educación y Cultura

• ? Energía y Recursos Minerales

• ? Industria, Comercio y Servicios

• ? Pesca

• ? Relaciones Exteriores

• ? Salud y Saneamiento

• ? Trabajo

• ? Transporte

• ? Vivienda y Desarrollo Urbano

El Clasificador Funcional Programático, define y desagrega las Funciones, en Programas y Subprogramas, el mismo que se aprueba y modifica por Resolución de la Dirección Nacional del Presupuesto Público.

Las Funciones, Programas y Subprogramas se orientan al cumplimiento de los Objetivos Institucionales y no responden a la estructura orgánica de los Pliegos Presupuestarios.

6.9 Acerca de la rectificación y reprogramación presupuestaria

6.9.1 Modificaciones Presupuestarias Las modificaciones presupuestarias consisten en cambios que se efectúan a los créditos asignados a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente se señalen en la Ley de Presupuesto y su respectiva distribución institucional de cada año, para los diferentes organismos. Dichas modificaciones pueden ser consecuencia de:

• Subestimaciones o sobreestimaciones de los créditos asignados originalmente en la Ley de Presupuesto y en la distribución institucional.

• Incorporación de nuevos programas.

• Reajuste de gastos acordados por el Presidente de la República, con miras a un uso más racional de los mismos o motivado por situaciones de tipo coyuntural no previstas.

• Alteración de las metas o volúmenes de trabajo en los programas que desarrolla el organismo.

• Gastos no previstos.

6.9.2 Tipos de Modificaciones Presupuestarias Créditos Adicionales: Son incrementos a los créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente señalen la Ley de Presupuesto y la distribución institucional de cada año. El Ejecutivo Nacional, al tramitar la modificación presupuestaria en referencia, debe demostrar que el Tesoro Nacional dispondrá de los recursos para atender la erogación Rectificaciones: Son incrementos de créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas, subprogramas, obras, partidas y subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de los organismos ordenadores de compromisos y pagos, para gastos necesarios no previstos o que resulten insuficientes. La fuente de financiamiento es la partida "Rectificaciones al Presupuesto" prevista en la Ley de Presupuesto anual; por ello, el uso de esa partida aumenta los créditos del organismo, pero no al total de las asignaciones acordadas en dicha Ley.

Insubsistencia o anulaciones de créditos: Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan, total o parcialmente, los créditos no comprometidos acordados a programas subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la Ley de Presupuesto; constituye una de las modificaciones que provoca rebaja a los créditos del presupuesto de gastos.

Ajustes en los créditos por Reducción de Ingresos: Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan total o parcialmente los créditos no comprometidos acordados a programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la Ley de Presupuesto. Estas reducciones a los créditos se originan cuando se evidencia una disminución de los ingresos previstos para el ejercicio fiscal.

Traspasos de créditos: Consiste en una reasignación de créditos presupuestarios entre partidas y subpartidas genéricas, específicas y subespecíficas de un mismo programa o distintos programas que no afectan el total de los gastos previstos en el presupuesto. De acuerdo a los niveles de aprobación los traspasos se clasifican en:

• 1. Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas controladas, requieren aprobación del Congreso de la República.

• 2. Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no controladas, requieren aprobación del Congreso de la República, si el monto es mayor al cinco por ciento (5%).

• 3. Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no controladas, requieren aprobación de la Oficina Central de Presupuesto si el monto es igual o menor al cinco por ciento (5%).

• 4. Los que afecten a las subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas no controladas de una partida, deben ser autorizadas por la máxima autoridad del organismo o su delegado.

Reprogramación de contrato de obras: Consiste en la posibilidad de asignar a "Nuevos Contratos" los créditos destinados a "Contratos Vigentes", siempre y cuando se demuestre que no existen pagos pendientes por trabajos ya ejecutados.

6.9.3 Reprogramaciones presupuestarias Las reprogramaciones están referidas a las variaciones de la Programación de la Ejecución Física-Financiera del Presupuesto de Gastos, aprobada por la Oficina Central de Presupuesto y la Tesorería Nacional, por tal motivo los cambios que se suceden en la misma deben ser informados a dichos organismos a los fines de la evaluación y aprobación correspondiente.

La reprogramación puede ser consecuencia de los cambios necesarios en el ritmo de ejecución del presupuesto para obtener determinadas metas. Cuando las reprogramaciones son consecuencia de modificaciones aprobadas de los créditos presupuestarios anuales y se requiera variar las cuotas del trimestre en ejecución, los cambios que se suceden en la misma deben ser solicitados al Comité de Coordinación de Programación de la Ejecución a los fines de su evaluación y aprobación correspondiente.

6.10 Proceso presupuestario La planificación del desarrollo económico y social constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una función específica, complementaria por los demás; y que, dentro de ellos, al Plan Anual Operativo le corresponde la concreción de los planes de largo y mediano plazo.

Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el Presupuesto del Sector Público, a través del cual se procura la definición concreta y la materialización de los objetivos de dicho sector.  La concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido como una mera expresión financiera del plan de gobierno, sino como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del sistema de planificación, que refleja un a política presupuestaria única.

Bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas etapas del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estén debidamente coordinados.

7. Ley del Presupuesto Público

En dicha ley, se definirá por un lado, la forma en que el Estado asignará los recursos con que cuenta entre las distintas reparticiones del mismo y por otro la manera en que recaudará durante los próximos años. En primer lugar, se trata de una ley fundamental dado que constituye el principal instrumento de gestión de un gobierno. Esta ley es el núcleo motor a través del cual el gobierno electo busca conseguir las metas que persigue tanto en materia Fiscal, Monetaria y Cambiaria. En segundo lugar, la ley Presupuestal tiene, por su contenido, una singular capacidad para afectar el tejido socioeconómico de un país. Esto es así porque en ella se incluye por un lado, las decisiones respecto de cual será la estructura tributaria que regirá por los siguientes cinco años y por otro se decide que cantidad de recursos se asignará a las distintas actividades tales como Educación, Salud, Defensa, Justicia, etc. En este sentido entonces, en la Ley Presupuestal se decide que tipo de actividades productivas o de consumo pagarán más o menos impuestos, que ingresos (Salarios, ganancias, rentas, etc.) serán los que estarán gravados y cuales no lo estarán. Un Sistema Tributario, cuando coloca impuestos o los quita, está distribuyendo premios y castigos y produce por ende fuertes efectos sobre la rentabilidad de los distintos emprendimientos productivos y puede decidir que la inversión se vuelque o no hacia ellos. Por otro lado, la Ley Presupuestal al asignar más o menos recursos a las actividades de Educación, Salud, Defensa, Justicia, etc., decide en definitiva la calidad con que estas actividades serán desarrolladas. En dicha ley además, se decide cual es el monto de recursos destinados al pago de Salarios de los funcionarios del Estado. Por último, la Ley Presupuestal es un reflejo de la correlación de fuerzas existente en la sociedad. La conformación de una determinada Estructura Tributaria que grave más a unos que a otros nos habla justamente de estado en que se encuentran las relaciones de poder en un país. Así, la capacidad de cada clase o sector social para convencer a quienes hacen o discuten la ley determinará una estructura de impuesto y Gastos más o menos favorables a los distintos intereses.