Comunidad Sudamericana de Naciones

INTRODUCCIÓN

Desde hace varios siglos, han existido ideas integracionistas y de cooperación entre países, especialmente entre aquellos que comparten un territorio continental en común.

En las últimos cincuenta años estos fenómenos de integración se han hecho mucho más comunes ya que algunos procesos a nivel mundial tales como la globalización sobre todo en la década de los noventa, acompañado del predominio de un modelo económico de libre mercado el cual se nutre del intercambio entre los Estados-nación, ha hecho necesario adoptar medidas tendientes a mejorar la posición negociadora frente a otros Estados. Esto último se ha logrado por medio de los procesos de integración regional, que permiten a los países negociar como bloque. Los casos más conocidos en la actualidad son: MERCOSUR, NAFTA y la UE.

La formación de este tipo de bloques nace básicamente de una necesidad funcional, ya que cada uno de los Estados que decide integrarse a un bloque, lo hace porque ve en ello una oportunidad de aumentar el bienestar de sus ciudadanos o simplemente por una cuestión de interés nacional.

Si analizásemos por qué son necesarios estos procesos de integración, lo primero que encontramos es una explicación un tanto funcionalista ya que estamos observando la incapacidad del estado moderno de satisfacer las cada vez más complejas necesidades de interés nacional. Para colmar esa carencia se ha propuesto la creación paulatina de una red de organizaciones internacionales que asuman la gestión de sectores concretos (agricultura, energía, defensa, por ejemplo). De manera que se crease así un sistema aterritorial de transacciones, encargado de satisfacer -con la colaboración de los gobiernos estatales- las necesidades de los ciudadanos. Así, poco a poco, surgiría entre los Estados, la conciencia de estar vinculados a los demás por una red cada vez más densa de intereses en común. De este modo se produce una transferencia de las lealtades desde los estados hacia las distintas organizaciones supranacionales. Mediante este método, y a partir del desarrollo de la conciencia de las ventajas de la cooperación internacional, es posible que se eliminen las actitudes ultra nacionalistas irracionales causantes de los conflictos internacionales violentos.

DESARROLLO

Antes de proceder a la descripción del modelo sudamericano de integración que conocemos como Comunidad Sudamericana de Naciones, creemos necesario explicar detalladamente el concepto de integración.

Concepto de integración:

Existen básicamente dos formas de establecer relaciones internacionales en materia de intercambio comercial, a saber: la cooperación que incluye acciones destinadas a disminuir la discriminación, como es el caso de acuerdos internacionales sobre políticas comerciales y la integración que comprende medidas conducentes a la supresión de algunas formas de discriminación, como lo es la eliminación de barreras al comercio.

Partiendo desde lo más básico, la palabra integración viene del latín, integratio – onis, que según el diccionario de la RAE significa acción y efecto de integrar o integrarse, constituir las partes un todo, unirse a un grupo para formar parte de él. (www.RAE.es/integracion)Entrando más profundamente y desde una perspectiva de relaciones internacionales, se utilizan dos definiciones de integración, las cuales son complementarias.

León Lindberg define la integración como " los procesos por los cuáles las naciones anteponen el deseo y la capacidad para conducir políticas exteriores e internas clave de forma independiente entre sí, buscando por el contrario tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso de toma de decisiones a nuevos órganos centrales".(Lindberg,1998 "Entender la integración") Por su parte Jorge Mariño dice "se entiende por proceso de integración regional el proceso convergente, deliberado (voluntario) –fundado en la solidaridad-, gradual y progresivo, entre dos o más Estados, sobre un plan de acción común en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etcétera"(Mariño, 1999"La Economía y sus fenómenos" p.112).

Cabe preguntarse -antes de profundizar más en lo que contempla un proceso de integración-, el cómo se constituye el deseo o la voluntad de los Estados de pasar a formar parte de una comunidad más amplia, llegando inclusive a ceder parte de su soberanía. Frente a esta interrogante se puede responder básicamente de dos maneras: 1) "la causa de este proceso radica en el empleo de la fuerza, o en la amenaza de usarla, por parte de una autoridad central… o, en ausencia de esta autoridad, como ocurre en la vida internacional, por un Estado o coalición dotados de poder suficiente para utilizar la fuerza o dar credibilidad a la amenaza de hacerlo… 2) "la formación de comunidades políticas se debe fundamentalmente a la acumulación de valores e intereses compartidos, una situación a la cual se llega a través de la interacción entre sus distintas unidades, y por procedimientos consensuales" (Wilhelmy, 1988:"Desires in States" p.56). En esta práctica nos vamos a centrar en los procesos que se llevan a cabo según esta última perspectiva para lo cual es conveniente mostrar brevemente las características de los procesos de integración ya que nos dan las claves para entender cómo y por qué surgen.

Características de los procesos de integración:

Jorge Mariño (1999: 113) ha establecido ciertas características esenciales a todo proceso de integración regional, las cuales mencionaremos a continuación con la finalidad de establecer una generalización. Estas características son:

-Los sujetos son los Estados soberanos.

-Los Estados emprenden el proceso integrador en forma voluntaria y deliberada

-Como todo proceso –aún más, con la complejidad del caso al que se hace referencia- se debe avanzar por etapas, es decir, el proceso debe ser gradual.

-Las etapas deben ser cada vez más profundas y dispersas; de allí la necesidad de la progresividad y la convergencia del proceso.

-Por último, el proceso de integración se inicia con acercamientos económicos, pero lentamente y dependiendo de cada proceso –conforme a lo estipulado por los Estados miembros-, la agenda va abarcando e incluyendo nuevos temas de las áreas sociales, culturales, jurídicas, y hasta políticas de los países miembros.

La tipología de los procesos quizá sea menos importante a la hora de entender un fenómeno tan complejo como es la integración pero consideramos que es importante considerar los factores políticos que influyen en la evolución del proceso, como condicionantes de su éxito o fracaso de ahí la importancia de mencionar esta tipología.

Haciendo referencia a una variedad de factores entre los cuales se pueden mencionar el nivel de integración, el alcance de la integración, la homogeneidad cultural de las distintas unidades y la calidad de los beneficios que se obtienen de la integración, Gianfranco Pasquino (1981,"Il Fenomeno de la integrazione": p.814) ha esbozado una tipología de la integración, en la que establece tres tipos: territorial, nacional y social; cada una de las cuales se explicarán a continuación:

Es básicamente, la extensión del poder de un grupo hacia un territorio anteriormente fraccionado. Esto implica la transferencia de la obediencia desde las distintas regiones y desde los distintos grupos a las autoridades centrales. Esta integración puede producirse de diversas modalidades y su objetivo no es sólo la creación de una unidad central fuerte, sino la construcción de un mercado único, el establecimiento de un código jurídico común, un sistema de transporte unificado y un sistema tributario extendido a todos los grupos. Es posible distinguir tres modelos de integración territorial: la conquista, aquí nos encontramos frente a un centro que toma la iniciativa del proceso de integración con el uso de la fuerza en la mayoría de los casos; la fusión, es un proceso lento de acercamiento progresivo entre los diversos grupos geográficamente contiguos, lo cual se puede ver facilitado por la percepción de valores e intereses comunes; y la irradiación, requiere la existencia de un símbolo central aceptado por todos los grupos como punto de referencia, además de una considerable homogeneidad étnica y la necesidad de un período prolongado, de manera que las capacidades del sistema se expandan al mismo ritmo que la tasa de movilización y de las expectativas de los grupos.
Integración territorial
Se refiere al proceso de creación de una identidad común a todos los grupos étnicos, lingüísticos, religiosos y regionales con el fin de que se sientan parte de la misma comunidad política. Mientras el proceso de integración territorial consiste principalmente en imponer obediencia, el proceso de integración nacional consiste en la aceptación, por parte de la población, de las órdenes provenientes de las autoridades centrales porque se consideran legítimas, por tanto, el proceso de integración nacional recibe un fuerte influjo del proceso de integración territorial. La creación de un consenso mínimo sobre algunos valores fundamentales, y especialmente sobre la aceptación de algunos procedimientos para la resolución de los conflictos, resulta muy relevante. Es evidente que el proceso de arreglo y solución de conflictos se ve facilitado entre otras cosas, porque la movilización de las masas esté estrictamente controlada por las élites de los distintos grupos y que por otro lado dichas élites se pongan de acuerdo; además la existencia de estructuras partidistas capaces de mediar en los conflictos y de agrupar los intereses, el reclutamiento de los funcionarios públicos y los magistrados de manera proporcional entre los distintos grupos, así como una economía en expansión, son todos elementos que permiten una solución positiva del proceso de integración nacional.
Integración nacional
Integración social

Se refiere a la superación de la divergencia entre élites y masas, entre gobernantes y gobernados. Esta divergencia no adquiere importancia política mientras las masas acepten como justo el gobierno de las élites. La divergencia entre élites y masas no se debe solo a una desigualdad de acceso al poder, sino que depende también de la desigualdad en la instrucción y en el nivel de conocimientos y de la dificultad de las comunicaciones; su superación requerirá intervenciones complejas y múltiples.

Si las élites logran mantener siempre un justo equilibrio entre la necesidad de dar una guía y una orientación a la sociedad y la apertura a los deseos de las masas y a los líderes elegidos por éstas, la divergencia tenderá a reducirse; la superación de las divergencias, por lo tanto, está fuertemente condicionada por la calidad del liderazgo.

A medida que avanza la integración, aumenta la disponibilidad de los individuos a trabajar unidos por la consecución de objetivos comunes.

Entendiendo que la tipología descrita anteriormente explica los procesos políticos por los cuales se articula la voluntad política como condición necesaria pero no suficiente para llevar a cabo la integración, asumimos que esta última entendida como un acto de voluntad política, trae consigo consecuencias de carácter económico que varían a medida que se avanza en el grado de integración. Estas consecuencias, a las que hacemos referencia, serán descritas a continuación.

Clasificación de la integración según sus grados:

Tomando en cuenta que la integración es un proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina y progresiva, es posible establecer una clasificación según el grado de integración, donde cada una de las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como posterior.

Existe un consenso más o menos amplio en la literatura que trata el tema respecto de cuáles son las etapas por las que pasan los procesos de integración. Para efectos de este estudio, se hará referencia a la clasificación que hace Bela Balassa (1998,"Entender a los Estados")quien establece 5 etapas o grados de integración, además se agrega una etapa preliminar llamada área de preferencias arancelarias a la cuál haremos referencia según la definición de Ricardo Basaldúa (1997, "Economía Internacional")

Es un acuerdo entre varios Estados, mediante el cual se comprometen a brindar a sus respectivas producciones un trato preferencial en comparación al que se otorga a terceros países, es decir, se conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el comercio recíproco. Este área se puede dividir a su vez en tres: área de preferencias arancelarias propiamente dichas, donde las concesiones son exclusivamente a los derechos aduaneros que gravan la exportación e importación de mercaderías; área de preferencias aduaneras, donde no sólo se limitan a las restricciones arancelarias, sino que puede contemplar también otros tributos aduaneros, que se aplican con ocasión de la exportación o la importación, pudiendo contemplar tanto restricciones directas como indirectas; y áreas de preferencias económicas, que abarcan aspectos que no son más de naturaleza aduanera, pero que hacen un tratamiento discriminatorio de la mercadería extranjera una vez que ésta ha sido importada.
Este es un grado de integración sumamente superficial por lo que hay autores que no lo consideran como tal. A pesar de esto, se ha estimado igualmente válido mencionarlo como un primer paso hacia lo que pudiera ser un proceso posterior de integración mucho más amplio.
Zona de preferencias arancelarias
Consiste en que los Estados partes acuerdan suprimir las tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones cuantitativas al comercio recíproco de bienes, pero conservando cada uno de ellos autonomía e independencia respecto de su comercio con terceros Estados. Para llegar a una Zona de Libre Comercio se fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravación arancelarios. La mira está puesta en las "medidas de fronteras" entre las partes, con el propósito de incrementar los flujos de los intercambios recíprocos.
Como en el acuerdo de libre comercio surge el problema del control de las importaciones de extra zona, los Estados partes deben implementar instrumentos que tiendan a establecer el origen de los productos, y de esa forma diferenciar entre los bienes que se generan en la zona y los que provienen de otras latitudes, ya que los productos que se deben beneficiar con el acuerdo son los originarios de los Estados partes, evitando la triangulación que significaría el ingreso de productos del exterior a la Zona a través del país que cobra los aranceles más bajos; esto se obtiene por medio de lo que se denomina "cláusulas de origen", las cuales deben ser muy precisas y severas.
Zona de libre comercio
Implica un proceso en el que los estados participantes, además de liberar las corrientes comerciales por medio de la desgravación arancelaria entre ellos, adoptan frente a terceros países una política arancelaria común o tarifa externa común.
ARNAUD (1996,"Economía y Mundialización"p. 25) señala que la unión aduanera perfecta debe reunir las siguientes condiciones: 1) la completa eliminación de tarifas entre sus Estados miembros, 2) el establecimiento de una tarifa uniforme sobre las importaciones del exterior de la Unión y 3) la distribución de los ingresos aduaneros entre sus miembros conforme a una fórmula acordada.
De acuerdo a lo anteriormente dicho, los Estados que integran una unión aduanera, además de reducir las tarifas aduaneras entre sí hasta llegar a cero, adoptan un arancel externo común, en forma gradual con plazos y listas temporarias de excepciones que normalmente son diferentes según el desarrollo económico de los Estados partes, en relación a los productos que importan de países de fuera de la zona.
Los derechos de importación obtenidos por el arancel externo común, a su vez, deben ser distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual deben definir el mecanismo para ello. Por otra parte, al existir un arancel externo común, se eliminan las normas de origen, por lo que una mercadería de procedencia extranjera, ingresada legalmente por cualquier repartición aduanera, previo pago del impuesto común que se haya fijado, tiene libre circulación por el espacio geográfico de los países socios de la unión aduanera. Otro dato importante de mencionar es respecto de la forma de negociación con el exterior, la cuál debe hacerse necesariamente en bloque.
Unión aduanera
En la etapa del mercado común, los países miembros que componen la unión aduanera le agregan la posibilidad de la libre circulación de personas, servicios y capitales sin discriminación, por tanto, se establece la libre circulación de los factores productivos.
En el mercado común, no hay aduanas internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; se lleva a cabo una política comercial común, se permite el libre desplazamiento de los factores de la producción (capital, trabajo, bienes y servicios), es decir, las cuatro libertades fundamentales de la comunidad, y se adopta un arancel aduanero exterior unificado.
Por lo tanto, la legislación de los países miembros debe unificarse o armonizarse con el objeto de asegurar las condiciones de libre concurrencia en el ámbito del mercado interior común. Las normas no sólo deben perseguir la supresión de las barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro libertades que fueran mencionadas (barreras aduaneras, físicas, técnicas, comerciales, restricciones monetarias, etc.), sino también de aquéllas que son consecuencias de prácticas restrictivas de reparto o explotación de los mercados imputables a las empresas (reglas de competencia).
La armonización de las legislaciones sobre las áreas pertinentes, la coordinación de las políticas macroeconómicas y el establecimiento de reglas comunes aplicables de manera uniforme no solamente a los Estados participantes, sino también a las personas físicas y jurídicas que en ellos habitan, generan normas que son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros.
Mercado común
La unión económica surge cuando los Estados que han conformado un mercado común, le incorporan la armonización de las políticas económicas nacionales, entre ellas, las políticas monetaria, financiera, fiscal, industrial, agrícola, etc., con la finalidad de eliminar las discriminaciones que puedan hallarse de las disparidades entre las políticas nacionales de cada uno de los Estados que la componen.
Como son objeto de la integración todas las actividades económicas en el ámbito espacial de la unión económica –entre ellas la política financiera-, la concertación de una política monetaria común lleva a la creación de un banco central común y finalmente a la adopción de una moneda común, con lo que se perfecciona una unión monetaria.
Unión económica
Integración económica completa

Este es el mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de integración y se produce cuando la integración avanza mas allá de los mercados, porque en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados tienden no solo a armonizar, sino a unificar las políticas en el campo monetario, fiscal, social, etc., y más allá incluso, en cuestiones relativas a las políticas exteriores y de defensa.

En esta instancia de integración, se requiere del establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones obliguen a los Estados miembros. Algunos autores afirman que este grado de unificación sugiere la desaparición de las unidades nacionales, por la absorción de las partes en un todo, como es definida la palabra "integración" de acuerdo al diccionario de la RAE y que hemos mencionado anteriormente.

Una vez explicado esto, nos encontramos en condiciones de analizar una de las mayores expresiones a nivel mundial de lo que es el fenómeno de la integración: la Comunidad Sudamericana de Naciones.

-Comunidad Sudamericana de Naciones

La Comunidad Sudamericana de Naciones es una comunidad política y económica entre los doce países sudamericanos constituida el 8 de diciembre de 2004 en la ciudad del Cuzco, Perú durante la III Cumbre Sudamericana, la cual fue celebrada los días 8 y 9 de diciembre de 2004 en Cuzco y Ayacucho, Perú. Está integrada por los Países Miembros de la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) y los Países Miembros del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), junto con Chile, Guyana y Surinam. Un total de doce países, cuyo territorio supera los 17 millones de kilómetros cuadrados (el 45% de todo el continente americano y el 80% de toda América Latina y el Caribe). Representa un mercado de más de 360 millones de consumidores, cuyo Producto Interior Bruto supera los 800 mil millones de dólares. (Fuente: www.etsia.upm.es)

Este ambicioso proyecto constituye la maduración de un proceso orientado a sentar las bases de un espacio común sudamericano, a partir de la afirmación del diálogo y convergencias políticas, el perfeccionamiento de una zona de libre comercio en la región (a partir del Acuerdo de Libre Comercio entre CAN y MERCOSUR), y la integración física, energética y de comunicaciones derivada de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de América del Sur (IIRSA). En el caso de IIRSA, uno de los logros más recientes ha sido la firma –con ocasión de la Cumbre de Cuzco- de los compromisos financieros por parte de Perú y Brasil para hacer posible la carretera transoceánica que conectará el interior de Brasil con los puertos del sur peruano. Los países sudamericanos han completado la etapa de diseño y planificación de los diez grandes Ejes de Integración y Desarrollo Sudamericanos. Dentro de los trescientos cincuenta proyectos que componen el programa, se han identificado treinta y dos "proyectos ancla" (es decir, los proyectos básicos para estructurar los ejes troncales), a ser ejecutados en un lapso de cinco años.(www.integraciónydesarrollo/721.3.bra.com)

-La III Cumbre Sudamericana: La Declaración de Cuzco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones

El gobierno de Luis Ignacio "Lula" Da Silva, que tomó posesión el 1 de enero de 2003, retomó con entusiasmo la idea de un bloque sudamericano, en parte como estrategia para conducir conjuntamente desde una posición de mayor fuerza ante Washington las negociaciones de libre comercio .

El nuevo presidente brasileño prometió revitalizar la unión aduanera MERCOSUR y comenzó a preparar una nueva cumbre sudamericana para finales de 2004. En este punto, consiguió rápidamente el apoyo firme del presidente argentino Néstor Kirchner.

También podemos observar este apoyo a la continuidad del sistema por parte de los Países Miembros de la Comunidad Andina. En este sentido, el 20 de agosto de 2004 el Secretario General de la CAN, Allan Wagner, expuso ante el Comité Jurídico Interamericano en Río de Janeiro la "necesidad de impulsar la pronta creación de una Comunidad Sudamericana de Naciones, a través de la convergencia progresiva entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR y Chile, a fin de impulsar el desarrollo de la región y su inserción internacional". Según Wagner, la Comunidad Sudamericana de Naciones está llamada a ser una potencia en el plano internacional dadas sus cifras macroeconómicas.

En este sentido, "la Cumbre Sudamericana que se realizará el mes de diciembre en el Cuzco, será trascendental para la integración regional", concluyó Wagner.

Efectivamente, coincidiendo con el 180 aniversario de las Batallas de Junín y Ayacucho que sellaron la independencia de América, entre el 7 y el 8 de diciembre de 2004 se celebró en Cuzco y Ayacucho (Perú) la III Reunión de Presidentes de América del Sur, que en esta ocasión contó con la participación de México y Panamá como observadores.

El fruto final de la Cumbre fue la denominada "Declaración de Cuzco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN)", que se erige en documento constitutivo de la misma. "Los Presidentes de los Países de América del Sur (…) hemos decidido conformar la Comunidad Sudamericana de Naciones" –comienza diciendo-, partiendo de vínculos, intereses y valores comunes, con el objetivo de mejorar los niveles de vida de sus pueblos y lograr una mayor proyección internacional. El presidente anfitrión, Alejandro Toledo, subrayó en su discurso de inauguración la ambición de lograr que algún día la CSN cuente con instituciones, pasaporte y moneda común y unas reglas de comercio concertadas, y afirmó que la idea era la fusión, en el futuro, de MERCOSUR y CAN.

En la Declaración se afirma la "determinación de desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional, y en articulación con otras experiencias de integración regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitación y representación en los foros internacionales". La conformación de dicho espacio sudamericano integrado se prevé lograr mediante el desarrollo de acciones en los siguientes ámbitos: •La concertación y coordinación política y diplomática de la región, •La profundización de la convergencia entre MERCOSUR, CAN y Chile a través del perfeccionamiento de la zona de libre comercio, asociándose Guyana y Surinam aesteproceso. •La integración física, energética y de comunicaciones en América del Sur, •La armonización de políticas que promuevan el desarrollo rural y agroalimentario, •La transferencia de tecnología y la cooperación horizontal en todos los ámbitos de laciencia,educaciónycultura. •La creciente interacción entre las empresas y la sociedad civil en la dinámica de integración.

Desde el punto de vista institucional, la estructura de la Comunidad es la siguiente: -Las Reuniones de Ministros de Relaciones Exteriores formulan propuestas concretas de acción y de decisión ejecutiva. Se cuenta con la colaboración del Presidente del Comité de Representantes Permanentes del MERCOSUR, del Director de la Secretaría de la CAN, del Secretario General de la ALADI y las Secretarías Permanentes de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, y otras instituciones de cooperación e integración regional. -Las Reuniones de los Jefes de Estado son la instancia máxima de conducción política. En este marco, se definirán ámbitos de acción y se establecerán progresivamente medidas y acciones conjuntas sobre la base de la institucionalidad ya existente. Así, la Comunidad Sudamericana se construye a través de la convergencia progresiva de la CAN y el MERCOSUR, sumando a Chile (junto con la asociación a todo el proceso de Guyana y Surinam). Se cuenta además con el concurso de otras organizaciones regionales como la ALADI, la OTCA y el SELA. Ello quiere decir que no se parte desde cero sino de las estructuras ya existentes, fundamentalmente CAN y MERCOSUR, que deberán armonizar gradualmente, en el ámbito sudamericano, su normativa y programas a través del trabajo conjunto de sus órganos e instituciones. En este sentido, el 16 de marzo de 2005, el Secretario General de la CAN, Allan Wagner, y el Presidente del Comité de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Eduardo Duhalde, protagonizaron la primera reunión de trabajo de ambos organismos sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones. En ella se comprometieron a la realización de trabajos conjuntos en diferentes áreas, como la organización de seminarios conjuntos CAN / MERCOSUR sobre avances y normativas en los dos organismos con miras a un plan de convergencia, la vinculación de las páginas web de ambas instituciones, la construcción de un espacio virtual de trabajo entre ambas entidades, o la promoción de un foro de negocios a nivel sudamericano que podría tener enfoques sectoriales.

Observamos que son cuatro son los pilares sobre los cuales reposa la construcción comunitaria sudamericana: a) cooperación política; b) integración comercial y complementación productiva; c) integración energética; d) infraestructura, competitividad y desarrollo.

• La cooperación política de Sudamérica comienza a abrirse espacio en varias etapas o fases. En primer lugar, mediante mecanismos de consulta y cooperación política en temas importantes de la agenda internacional, concertando posiciones que luego se puedan llevar a otros foros. Luego, estableciendo mecanismos de diálogos y cooperación con otros países y regiones del mundo. En ambos casos, será de

la mayor importancia aprovechar el conocimiento y experiencia acumuladas por los procesos de integración hasta ahora en su concertación interna y en sus diálogos con otros actores mundiales.

• Los antiguos acuerdos comerciales bilaterales concertados en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) han ido cediendo espacio a la convergencia gradual, expresada en los acuerdos de libre comercio a los cuales han llegado los países de la Comunidad Andina y el MERCOSUR. Estos deberán ser progresivamente profundizados para comprender los elementos necesarios que afirmen la integración comercial, como son el libre tránsito de bienes y personas,

infraestructura, políticas comerciales comunes, complementación industrial y coordinación macroeconómica.

Sólo en la medida en que se logre que el comercio interno sudamericano se incremente será posible hablar de una integración económica en perspectiva. Existe aquí un reto importante, al cual no son ajenas las consideraciones de una mayor competitividad internacional y aquellas referidas al reconocimiento de las asimetrías en la construcción del espacio sudamericano.

• Los países andinos constituyen un polo energético de la mayor importancia en el continente sudamericano. Poseen enormes reservas de petróleo, gas, energía hidroeléctrica y carbón. Ello otorga a la CAN y a Sudamérica la posibilidad de optimizar su potencial en el mundo, a condición de poder establecer redes energéticas viables y eficientes.

Pero no se trata sólo de la interconexión para un intercambio del producto final, sino de aunar esfuerzos y establecer una infraestructura y mecanismos de convergencia que hagan que el potencial energético pueda ser utilizado no sólo con provecho comercial, sino ante todo para la promoción del desarrollo de los países, y de las regiones menos favorecidas. Los diversos circuitos energéticos interconectados que podrían construirse en Sudamérica constituyen sin duda otra de las bases de su competitividad futura en el mundo. Aquí también el realismo político está imperando por sobre planteamientos retóricos, como en su momento lo hizo Europa al estructurar su núcleo de integración alrededor de la Comunidad del Carbón y del Acero.

• La verdadera integración – que representa mucho más que libre comercio – requiere -como bien lo comprendieron los europeos en su momento- de condiciones que hagan posible la complementación económica, el desarrollo territorial y la interconexión física entre países y a lo largo de las regiones involucradas en un proceso de integración. La mayor debilidad de los proyectos de integración, y aun del desarrollo económico y social en buena parte del continente americano, radica precisamente en la pobre infraestructura vial, portuaria y de comunicaciones en general. El programa IIRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana ) que hemos mencionado anteriormente recoge los proyectos de interconexión vial de Sudamérica, otorgando prioridad absoluta a una treintena de ellos, a fin de lograr la interconexión básica y necesaria entre estos países, no solo en el sentido Norte-Sur, sino también en el sentido Este-Oeste. Con el transcurso del tiempo, parece que buena parte de estos países latinoamericanos han empezado a comprender también que, a lo largo y ancho de los grandes Ejes de Integración y Desarrollo de Sudamérica, pueden y deben promoverse modos de desarrollo económico y social desconcentrado y descentralizado..

La construcción gradual de la Comunidad Sudamericana de Naciones significa para algunos países la posibilidad de acceder a las riquezas del interior del continente, antes poco explorado y menos desarrollado.

Para otros países, se trata de comunicar su propia producción y su visión del mundo, con otros, incluso vecinos, tradicionalmente aislados en sus consideraciones de política exterior o de comercio. Para otros más, se trata de un mecanismo que les permitirá solucionar en el marco multilateral algunas viejas diferencias bilaterales.

Para todos, en general, se trata de ganar posibles mercados para sus propios productos, y sin duda también, de ganar fuerza política en escenarios multilaterales y frente a algunos actores mundiales.

En suma, la pertenencia activa a una Sudamérica integrada es de alta conveniencia para todos los países involucrados. Sudamérica le da a los países y a los procesos de integración actuales la "masa crítica" necesaria para una mejor y más activa presencia internacional.

En el contexto de la globalización, los países sudamericanos requieren adoptar estrategias para alcanzar una inserción competitiva e incluyente en nuevos y más exigentes escenarios internacionales. Como expresa la Declaración del Cuzco, se trata de utilizar mejor las aptitudes regionales para el desarrollo y la inclusión social, así como de fortalecer capacidades de negociación y proyección mundiales para una inserción internacional competitiva y beneficiosa. La Comunidad Sudamericana de Naciones es una herramienta idónea para ello.

4. CONCLUSIONES.

Tanto la Comunidad Andina como el MERCOSUR han surgido dentro de un contexto económico determinado, que ha venido marcado por distintas formas de concebir la estrategia de desarrollo para la región sudamericana, definida básicamente por la CEPAL. El Pacto Andino fue en gran medida expresión de una estrategia de "crecimiento hacia dentro" que abogaba por crear un mercado más grande para superar el obstáculo que el reducido tamaño del mercado nacional suponía para la industrialización y evitar, a través de la planificación económica, que los países desarrollaran las mismas industrias o aplicaran medidas proteccionistas entre ellos. La creación del MERCOSUR y la refundación del Pacto Andino en Comunidad Andina respondieron a un contexto bien distinto.

El deseo de superar la llamada "década perdida" llevó a una redefinición de los procesos de integración hacia una estrategia de "crecimiento hacia fuera": ya no sólo se buscaba potenciar el comercio intrarregional sino también elaborar estrategias comunes de inserción en los mercados internacionales con el fin de adaptarse a las nuevas tendencias de regionalización económica.

Ambos procesos de integración han seguido desarrollos paralelos, comenzando por el establecimiento de una Zona de Libre Comercio y derivando con posterioridad hacia una Unión Aduanera con la aprobación de un Arancel Externo Común.

Sin embargo, todos los acuerdos cuentan con una larga lista de excepciones y excluyen diversos ámbitos de aplicación, con lo que podemos hablar únicamente de uniones aduaneras imperfectas. Ello representa uno de los principales obstáculos para su plena consolidación, si bien a lo largo de nuestra exposición hemos señalado otros muchos: la existencia de ciertas duplicidades (al pertenecer algunos de sus Estados Miembros a otros procesos de integración económica), las fuertes carencias institucionales, la influencia de los problemas políticos y económicos internos de los Países en la buena marcha de la integración, la incompatibilidad entre sus políticas macroeconómicas, la vulnerabilidad frente a las crisis económicas internacionales, etc. A ello habría que añadir los escasos medios que los Países Miembros ponen para alcanzar la "ansiada" integración.

Además, un elemento esencial para llevar a buen puerto un proceso integrador es que los Estados participantes estén adecuadamente estructurados, no sean débiles y respondan eficazmente a los desafíos modernos, tanto "ad intra" como "ad extra", lo cual están muy lejos de conseguir los países iberoamericanos. En definitiva, ambos procesos se han caracterizado, en general, por la distancia entre la retórica integracionista y el carácter demasiado ambicioso de los objetivos, por un lado, y los resultados concretos, por otro. En su futuro un factor de gran influencia será, sin duda, las relaciones con la Unión Europea: una conclusión exitosa de las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR para el establecimiento de una zona de libre comercio operaría sin lugar a dudas como un importante revulsivo para su desarrollo; del lado andino, por su parte, la UE ha puesto como condición indispensable para el inicio de negociaciones un mayor desarrollo de la integración.

Hemos visto que, partiendo de su carácter de procesos abiertos, ambas organizaciones han seguido una dinámica de convergencia con el objetivo de mejorar su posición económica relativa. Hemos dividido el desarrollo de las negociaciones emprendidas con este fin en dos etapas fundamentales: una primera etapa, entre 1995 y 1999, marcada por el desarrollo de los Acuerdos de Preferencias Arancelarias bilaterales que los distintos países miembros habían ya firmado con anterioridad en el marco de la ALADI, y en el intento de conformar un marco unificado y global de acuerdo; y una segunda, a partir del año 2000, cuya evolución se entreteje con el proyecto brasileño de creación de una Comunidad Sudamericana de Naciones definida a través de las, hasta el momento, tres Cumbres Sudamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno.

Las negociaciones han estado presididas por numerosos obstáculos (dificultades de multilateralizar los acuerdos bilaterales, sensibilidad de ciertos sectores, falta de consolidación de ambas uniones aduaneras por separado, diferencias en niveles de ingresos y de inflación, divergencias en cuanto a la distribución de los beneficios de la integración…) que han dado lugar a continuos incumplimientos de los objetivos y plazos fijados inicialmente por el Acuerdo Marco de abril de 1998. Finalmente, tras arduas negociaciones y fuertemente impulsado por las Cumbres de Presidentes de América del Sur, se llegó a la firma del Acuerdo de Complementación para la Creación de una Zona de Libre Comercio de 16 de diciembre de 2003 y a su protocolización en la ALADI el 18 de octubre de 2004.

Hemos mencionado la importancia de las Cumbres Sudamericanas en cuanto a su insistencia en una aceleración de las negociaciones Comunidad Andina-MERCOSUR para llegar a un acuerdo final. Ello se debe a que el proyecto de creación de una Comunidad Sudamericana de Naciones forjado a través de las mismas tiene como base operativa la ampliación de dicho acuerdo a Chile, Guyana y Surinam.

La idea de la celebración de estas Cumbres se atribuye al entonces presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso. Para muchos se trata de un proyecto que responde a los deseos de Brasil de liderar la integración regional, convertirse en el interlocutor de la región (en detrimento de México) y hacer contrapeso en materia de liderazgo frente a Estados Unidos. En este sentido, no cabe duda de que los esfuerzos de Brasil por crear un bloque diplomático sudamericano –que por definición excluye a México y Centroamérica– van a tener un impacto directo sobre las negociaciones para el Área de Libre Comercio de las Américas. Con ese bloque diplomático Brasil buscaría, además, contar con el firme apoyo de sus países vecinos a su candidatura como miembro permanente del Consejo de Seguridad ante una eventual reforma de las Naciones Unidas.

En un principio, los demás países vieron las cumbres sudamericanas de Cardoso como un proyecto personal, que estaba destinado a morir tras la salida del ex presidente. Sin embargo, el nuevo gobierno de Lula retomó con entusiasmo la idea de un bloque sudamericano. Bajo su presidencia se celebró la III Cumbre que tuvo como resultado la constitución de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Se trata éste de un proyecto que, como hemos señalado, pretende conformarse a partir de una convergencia entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR ampliada al resto de países sudamericanos, acompañada de una adaptación de sus respectivas estructuras institucionales a la nueva situación.

La iniciativa es vista por varios de los países participantes y por diversos analistas con escepticismo, como un proyecto ambicioso que corre el riesgo de no responder a las expectativas creadas. Se señala que hay fuertes compromisos con otros países o bloques que pueden actuar de freno, a la vez que subsisten profundas diferencias políticas, económicas e institucionales. Asimismo, la falta de una consolidación de la Comunidad Andina y el MERCOSUR como uniones aduaneras plenas podría operar como un importante obstáculo; es decir, dicho de una manera simple, resulta necesario "poner primero la casa en orden" antes de aventurarse en proyectos de mayor envergadura.

De otro lado, podemos advertir una cierta disfuncionalidad o desarticulación entre proyectos: la Comunidad Andina y el MERCOSUR negocian por un lado una zona de libre comercio entre ellos que es tomada luego como base para la construcción de la Comunidad Sudamericana, pero, por otro, los Países Miembros de la CAN firman acuerdos para convertirse en miembros asociados del MERCOSUR. En cualquier caso, una Comunidad Sudamericana de Naciones no deja de ser significativa, sobre todo si Brasil, su principal promotor, decide mantener un esfuerzo constante de profundización. Será necesario para ello, sin embargo, una definición más nítida de los objetivos y una mejor articulación de los distintos procesos implicados.

La Comunidad Sudamericana es, sobre todo, un gran programa de desarrollo descentralizado de los países latinoamericanos a través de la creación de economías regionales descentralizadas en las áreas de influencia de los grandes Ejes de Integración y Desarrollo Sudamericanos. Estas regiones emergentes están constituidas fundamentalmente por conglomerados de pequeñas y medianas empresas urbanas y rurales, que pueden proyectarse hacia los mercados interiores del continente y hacia las dos grandes cuencas mundiales.

Por todo ello, la Comunidad Sudamericana es un proceso de integración con inclusión social que mejorará cualitativamente el desarrollo de estos países, brindará sustento real a sus procesos de descentralización, fortalecerá la cohesión social y la gobernabilidad democrática, y dará calidad a su inserción internacional.

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Ainara Gonzalez Perez