Estudiar la forma de conservar el estado histórico de lo que tecnológica y económicamente se ha logrado es una posible forma de concebir y ejecutar determinado negocio en un contexto político, económico y social específico. ¿Cómo debería analizarse el mantenimiento eficiente de la historia pasada para conservarla en el futuro? Sin duda, a partir de un modelo que recoja de la mejor manera posible, una forma de funcionamiento muy estructurada y mecanicista. Pensando en ello, la propuesta teórica que se ha adoptado para modelar esta concepción realidad considera como eje el modelo weberiano de organización. Sobre estas bases de procurarán comprender e interpretar las estructuras y los procesos que generan continuidad en el marco de un conjunto valores, reglas y patrones de éxito característicos.
Este modo de conservación eficiente del status quo es conocido globalmente en la actualidad de manera genérica como "burocracia". La burocracia – como base del sistema moderno de producción industrial – tuvo su origen en los cambios religiosos ocurridos después del Renacimiento buscando opciones para mejorar la articulación del ideal de vida cristiana, con la necesidad de generación de riqueza. Específicamente, Max Weber señala que el sistema moderno de producción, racional y capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas morales, a las cuales denominó "ética protestante": el trabajo duro como dádiva de Dios, el ahorro y el ascetismo que proporcionan la reinversión de las rentas excedentes, en vez de gastarlos y consumirlos en símbolos materiales. Verificó que el capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen tres formas de racionalidad que surgieron a partir de esos cambios religiosos.
En este marco conceptual – que todavía sigue evolucionando – es que se plantea el modelo burocrático de las organizaciones a partir de la "propuesta teórica" básica de Weber sobre la estructura y funcionamiento de las burocracias y los aportes de Merton, Selznick y Gouldner, que han evaluado críticamente la forma burocrática clásica propuesta originalmente. Más allá de las propuestas post-weberianas, la burocracia continúa caracterizando un tipo de organización fundamentalmente mecanicista y racionalista, que ha sido el soporte del desarrollo de grandes organizaciones durante buena parte del siglo XX fundamentalmente en el ámbito del Estado pero también en el ámbito privado. Complementariamente se aportan las ideas de Merton referidas al "alcance medio" en relación con grupos de referencia, para analizar ciertas singularidades puntuales.
La construcción del modelo burocrático surge a partir de la búsqueda de las características comunes de las organizaciones formales. Weber acuñó el término "burocracia" para identificar las organizaciones que poseían esas características. La burocracia resultaba un factor indispensable para administrar una organización compleja en una sociedad moderna. Por supuesto que Weber reconocía que el funcionamiento de la burocracia crea "atrancos e inconvenientes", pero creía que este era el precio para poder contar con una organización racional y eficaz. Y este equilibrio tiene las ventajas de: mejorar la efectividad con la que se consiguen las metas, maximizar la eficiencia para lograr el mejor resultado al más bajo costo y además se controla mejor la incertidumbre, al regular a los trabajadores, a los proveedores y a los mercados a partir de reglas formales conocidas.
La teoría burocrática se genera como una alternativa de mejora a la teoría clásica y la teoría de las relaciones humanas, que operaban como pares dialécticos que revelaban visiones extremas (mecanicistas y humanistas) sobre el funcionamiento de las organizaciones. La alternativa de enfoque generó una propuesta mas completa para analizar problemas de estructura y de funcionamiento en las organizaciones. En esa línea se desarrolló un modelo de organización racional aplicable a todas las formas de organización humana, que respondía de manera adecuada a los problemas de escala de las grandes organizaciones con varios niveles jerárquicos y complejas relaciones entre las personas. La burocracia creó un modelo para que los diversos agentes con intereses a veces contrapuestos, pudiesen ser dirigidos y controlados eficientemente.
El modelo burocrático como fuera concebido por Max Weber (1999) constituye un pilar fundamental de la teoría tradicional de la organización moderna para impulsar los grandes procesos administrativos en los sectores industriales pero por sobre todo, en los servicios públicos administrados por los gobiernos nacionales o locales en la órbita del Estado. La teoría weberiana se asemeja a la teoría clásica de la organización, en cuanto el énfasis puesto en la eficiencia técnica y en la estructura jerárquica de la organización, como también en el predominio de la organización industrial, proponiendo una solución al problema con un enfoque centrado en el producto (bien o servicio entregado) como propuesta de estructurar a la organización para que vuelque los resultados de su trabajo productivo a la sociedad.
Ambas teorías presentan ciertas diferencias. La teoría clásica se preocupó por detalles como la máxima amplitud de control, la asignación de autoridad y responsabilidad, el número de niveles jerárquicos, agrupamiento de funciones, mientras que la teoría de Weber se preocupó más por los grandes esquemas de sustento formal de la organización. En cuanto al método, los clásicos utilizaron un enfoque deductivo, mientras que por su lado, Max Weber plantea un esquema inductivo. La teoría clásica se refiere a la moderna organización industrial, mientras que la teoría de Weber es integrante de una teoría general más amplia de la organización social y económica. Finalmente la teoría clásica presenta una orientación normativa, prescriptiva, mientras que la orientación de Weber es más descriptiva y explicativa de las formas "mejores" de funcionamiento.
El modelo burocrático según Heckscher genera determinados comportamientos de los agentes que contribuyen a mantener el statu quo imperante en cada organización. Entre ellos son muy importantes para establecer patrones de conducta en cuestiones como el enorme peso adjudicado a la racionalidad de las estructuras y procesos elaborados en el pasado, con esferas de obligaciones y autoridad previamente establecidas en todos los niveles. Las estructuras de control burocrático aseguraban que las personas realizaran las tareas previamente especificadas sin apartarse de lo prescripto. Taylor los dijo claramente: "Cualquier mejora que el trabajador haga en el sistema, será fatal para el éxito". Consistentemente: "Sólo los que ocupan los niveles superiores del escalafón jerárquico tienen la visión del sistema lo bastante amplia para juzgar si una "mejora" es realmente mejor." (Heckscher, 1996, pág. 35)
La idea de burocracia planeada por Weber es interesante para poder situar el desarrollo de los modelos empresarios de mantenimiento del status quo, que generan puntos de apalancamiento para que no se puedan generar transformaciones no programadas y debidamente controladas. Y particularmente en nuestro caso, para analizar en el Uruguay, el modelo tradicional de empresa pública propiedad del Estado, que tiene un peso muy importante para entender el funcionamiento de las empresas del estado. El modelo burocrático estatal – y los agentes que operan con sus reglas de juego pre-establecidas – ha estado presente como la opción sistemática mas fuerte para trancar o obstaculizar las posibles alternativas transformadoras del propio Estado, por muchos años, a pesar de que se presenta explícitamente el discurso políticamente correcto de que ante las crisis sufridas en los últimos años, cambiar es más que necesario, imprescindible.
La burocracia es – siguiendo la primera vertiente relacionada con aspectos de estructuras y poder – una forma de organización humana que se basa fundamentalmente en la racionalidad, en la adecuación de los medios a los objetivos pretendidos, con el fin de garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de esos objetivos. En sociología, la burocracia es una estructura organizativa caracterizada por procedimientos regularizados, división de responsabilidades, jerarquía y relaciones impersonales. El término "burocracia" – partiendo de las características señaladas precedentemente, puede referirse genéricamente a cualquier tipo de organización, y no requiere personalizaciones muy grandes, de un contexto a otro.
También se asocia el concepto de burocracia – abordando la segunda vertiente – con la influencia excesiva de los empleados públicos en los negocios del Estado. En términos más generales, se trata de la generación de una elite que forman los empleados ya sea de la empresa privada o del estado, que desarrollan tareas administrativas y organizacionales en general ajenas a la producción y comercialización en ámbitos de competencia. La acción del burócrata se caracteriza por la racionalidad de las decisiones, la impersonalidad de su gestión, su tendencia a encarar lo rutinario y la centralización muy fuerte de su autoridad. Características que estructuralmente se fomentan en un contexto de tareas repetitivas fuertemente normadas y orientadas en lo referido a los criterios de evaluación, mucho más a la función que al resultado.
Por su parte, Michel Crozier (1969) ha estudiado también detenidamente el fenómeno de la burocracia, pero lo ha hecho desde una perspectiva conceptual diferente, realizando un aporte interesante. No presenta la burocracia como una estructura organizacional racional donde los procesos están establecidos de manera predeterminada, sino como una entidad donde se desarrollan continuas interacciones entre los participantes las cuales toman la forma de juegos donde – en defensa de sus propios intereses y necesidades – las personas toman las decisiones que estiman más convenientes. Esta perspectiva ofrece un ámbito y orientaciones diferentes para comprender la problemática de la relación de los diferentes agentes en una organización. Las ideas son más cercanas al enfoque de Charles Heckscher (1996).
Los juegos de poder en las organizaciones son a su vez, bastante desconcertantes porque no son explícitos y a veces desafían aspectos normativos. Para Michel Crozier (1969) las organizaciones burocráticas son entidades que en sus juegos de poder se asemejan a la definición que Eric Gaynor Butterfield (2006) hiciera respecto de cómo se relacionan los tres niveles jerárquicos principales que operan dentro de ellas: "Los gerentes miran hacia arriba esperando instrucciones de la dirección superior que nunca llegan … y para peor estas instrucciones deben ser cumplidas y obedecidas por los subordinados de los gerentes, que tienen realmente poco interés en cumplirlas" (Congreso de Desarrollo Organizacional, Argentina – 1999). Charles Heckscher (1996) habla de "modelos de lealtad" que trascienden a las estructuras y procesos formales.
03 Una visión optimista de la burocracia como forma de administración
Es importante generar también un marco de referencia conceptual para interpretar los procesos de continuidad que se están consolidando en general en las instituciones nacionales para analizarlos a la luz de la realidad planteada particularmente en el caso de un estudio específico. La teoría de Weber – relacionada con el aparato burocrático de las organizaciones – aporta un soporte conceptual ideal, para interpretar una visión mecanicista de los procesos de gestión tendiente a mantener la estabilidad de las organizaciones. Se procurará capitalizar ese soporte conceptual en el marco de esta investigación, considerando tanto aspectos macro como micro de los procesos de burocráticos en las organizaciones.
En cualquier entidad que constituya una organización formal, subyacen muchos de los elementos que Max Weber consideró partes de las burocracias: un orden jerárquico (órganos y personas con diferente nivel de autoridad), normas escritas para regular el funcionamiento de las distintas unidades organizacionales, objetivos formalizados que constituyen las metas de la organización, atribución expresa de responsabilidades, procedimientos formalizados para transmitir y conservar información, sistemas objetivos para la selección de las personas que han de desempeñar los distintos puestos de trabajo.
La burocracia concebida por Max Weber se basa en 1) La formalización (tanto de las normas como de los procedimientos) y 2) La centralización (definición de la jerarquía y la autoridad). Ambas dimensiones deben interpretarse desde lo que Weber llama "la racionalidad formal", origen del "orden legítimo" que han de establecer las normas jurídicas. Weber, a través de su conocida trilogía, establece que la legitimidad puede ser "carismática" (se basa en la santidad, heroicidad o en otras cualidades que concurren de forma especial en una determinada persona), "tradicional" (deriva del carácter sagrado que caracteriza a determinadas tradiciones, usos o costumbres) y "racional" (que encuentra su fundamento en el principio de legalidad propio del ordenamiento jurídico). Para Weber, el ejemplo máximo de racionalidad lo constituye la "organización burocrática".
La impersonalidad es la regla general para encarar la toma de decisiones, de modo que los intereses y sentimientos personales quedan parcialmente relegados a la vida privada, fuera de la organización. En la organización se estimula la especialización para las distintas tareas. El trabajo que debe ejecutarse se reparte en una división claramente establecida del trabajo y la gente se entrena para especializarse en ejecutar esa tarea, es la forma más eficiente de hacer un trabajo. Deben estar separados los trabajadores de la propiedad de los medios de producción y de los recursos materiales que manejan. Finalmente, las recompensas y promoción con base en el mérito, las personas deben saber que su trabajo será bien remunerado con el fin de que entreguen sus mejores esfuerzos a la organización.
Los objetivos que se buscan con estas características del modelo es la máxima eficacia con el menor coste posible, esto tuvo su correspondencia en el mundo laboral, las teorías del Taylorismo, organización científica del trabajo; y en las cadenas de montaje de las fábricas de Ford Motor Company. Por supuesto que el modelo admite variantes. Las organizaciones formales varían según se acercan a este tipo ideal de Weber, según el tamaño, la complejidad de la organización, la centralización del control y el rango de objetivos. Los sociólogos creen que esto se debe a que el entorno afecta a la estructura de las organizaciones.
El modelo básico de Max Weber es precisamente aquél que se ajusta mejor a las caracterizaciones enunciadas. Asumir todas o algunas de tales configuraciones implica que el diseño organizacional es burocrático o bien tiende a la burocratización. Recordemos que todas y cada una de las alineaciones sugeridas por Weber buscan la eficiencia y la racionalidad y no las causas indeseadas de un comportamiento burocrático, que operan como limitantes en el modelo original. Tales características son en parte, la consecuencia del desarrollo de las economías monetarias, el crecimiento y la expansión de las tareas administrativas del Estado moderno y el desarrollo de la superioridad técnica comparativa del tipo burocrático de administración.
Si todas las anteriores características fueran modelables y ajustables a cualquier estructura de organización, entonces la burocracia sería un esquema perfecto. De no existir externalidades y disfunciones, es obvio que las ventajas teóricas de la burocracia como modelo son las siguientes: Racionalidad, Precisión en el trabajo, Rapidez en las decisiones, Uniformidad de rutinas y procesos, Continuidad de la organización, más allá de las personas, Reducción de fricciones personales, Unidad de dirección, Disciplina y orden, Confiabilidad por la previsibilidad de circunstancias, Posibilidad de hacer carrera profesional dentro de la empresa, Eficiencia y productividad y competitividad entre otras.
Sin embargo, el modelo ideal planteado en los orígenes por Weber, genera algunos problemas entre la permanencia de estructura formal mecanicista y los deseos y aspiraciones personales de desarrollo de los propios agentes. "La capacidad para aceptar órdenes cuando están en conflicto con los deseos de la persona, exige un nivel de renuncia difícil de mantener. Esto genera una fuerza entrópica tendencial a la destrucción, pues la racionalidad, enfrentada a la naturaleza humana, resulta ser frágil. De ahí que sobrevenga lo que suele llamarse «disfunciones de la burocracia". Disfuncionalidades que los modelos posteriores a la propuesta de Weber, han buscado atenuar y que analizaremos más adelante.
En todo conjunto organizado siguiendo el modelo burocrático, la forma de estructurarse y funcionar tiene repercusiones sobre los objetivos de la institución y las conductas de las personas, no sólo las internas sino las que operan en la frontera. La burocracia se auto-concibe como el instrumento perfecto (desde el punto de vista de técnica de procedimientos, división de tareas, coordinación y comunicación) para la consecución de los fines comunes. Ese "perfeccionismo" del sistema descrito por Weber ha sido malentendido como si el mismo sociólogo lo elabora a críticamente, cuando pueden analizarse también sus debilidades.
04 Algunos aspectos disfuncionales del funcionamiento burocrático
La burocracia funcionando en la práctica presenta por otra parte, tendencias a independizarse y dejar de ser un medio – como lo había pensado Max Weber – generando un objetivo interno asociado con su propia esencia y supervivencia. Eso puede resultar incluso de su perfección técnica que conduce a formas inquebrantables en las relaciones de dominio. Se atiende ahí más a la estructura que a los objetivos del conjunto, para los que aquella debía ser mero medio. El aparato burocrático puede incluso estar dispuesto a colaborar con cualquiera que sepa llegar a tener poder sobre él. Lo que es en definitiva un mecanismo de defensa para reforzar la continuidad del modelo, más allá del objetivo teórico de eficiencia que originalmente lo sustenta.
Cada una de las disfunciones del modelo esta derivada de cada una de las características idealizadas por Weber en su construcción teórica, cuando estas operan de una manera racionalmente imprevista, por lo menos previamente (desde una perspectiva idealizada). Se destaca un exagerado apego a los reglamentos, lo cual deviene en que "las normas y reglamentos se transforman de medios en objetivos, se vuelven absolutos y prioritarios". Los medios se vuelven fines. También y especialmente en las organizaciones públicas: un exceso de formalismo y papeleo. El afán de documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la burocracia, crea volúmenes de trámites y formatos que entorpecen la agilidad de los procesos.
Otro factor distorsionante es la despersonalización de las relaciones entre los agentes del sistema burocrático. El modelo ignora que la organización informal trasciende y supera a la organización formal. De hecho, se observa que la verdadera organización, la que realmente existe en las empresas es, precisamente la informal. Tal vez – pensando en el modelo público uruguayo – la expresión más aguda sea la resistencia al cambio. La tendencia a crear rutinas en procedimientos y métodos, crea la mentalidad de "siempre lo mismo", no como fastidio, sino como falsa sensación de estabilidad y seguridad respecto del futuro en la organización. Esto crea una gran resistencia al cambio, sobre todo cuando la organización se ve obligada a enfrentarse a cambios en su entorno.
Como factor agravante la burocracia desarrolla la categorización extrema del proceso de toma de decisiones, que opera en sucesivas instancias que despersonalizan los procesos de toma de decisiones. Sin embargo, la rígida jerarquización de la autoridad sólo existe en el papel; en los hechos no sucede necesariamente así. Independientemente de esto, una fuente de ineficiencia es que siempre toma la decisión el funcionario de más alto rango, independientemente del conocimiento que tenga del asunto que se trata. Esto crea un modelo en el que la ocupación de un puesto legitima por si misma la toma de decisiones, sean estas adecuadas o inadecuadas, siempre que se atengan a las formas pre-establecidas.
También – y de manera complementaria con lo anterior – se pone en evidencia en las burocracias una adherencia exagerada a las rutinas y procedimientos. La devoción a la regla escrita transforma las rutinas y procedimientos en valores absolutos. Por observar la política escrita en el manual, el cliente puede quedar insatisfecho y la empresa puede perderlo. Pero esto no importa, porque la regla se cumplió. Esto crea lo que Thorstein Veblen llama «la incapacidad entrenada», o lo que Gérard Warnotte denomina «la deformación profesional». John Dewey, por su parte, califica este fenómeno «psicosis ocupacional». (Merton, 2002, pág. 277) En todos los casos, las denominaciones empleadas precedentemente muestran efectos no deseados de la estructuración y la estandarización a ultranza en una organización que Robert Merton llama "incapacidad adiestrada". Esto es un comportamiento mecanicista disfuncional.
A nivel formal se hace muy notoria la exhibición de muy diversas señales de autoridad funcional como forma de legitimación en la organización. El énfasis burocrático en la jerarquía conduce a las personas al uso exagerado de los símbolos del poder o señales de estatus para demostrar la posición; el uniforme, la localización y diseño de las oficinas, el estacionamiento, la cafetería, etc, indican quienes son los "jefes". Además se incrementa la dificultad en la atención de clientes. La organización burocrática es endógena y entrópica. Esta simbología generada internamente, está diseñada para satisfacer sus propios requisitos, los requisitos internos y no las demandas y exigencias de sus clientes, expresadas en forma de necesidades y/o deseos generados desde el "exterior" del sistema.
Los afectados por el desempeño del modelo, son en general los mismos dominados por dicho aparato burocrático. Weber se plantea el problema desde una perspectiva histórica. Superando formas anteriores de dominio, en la racionalización y burocratización no sólo se realiza una nueva forma de dividir tareas, sino también se busca una objetivación y racionalización de los procesos que se liberan de su anterior vinculación a la individualidad de aquel que detenta el dominio. La burocracia descarta el elemento personalista del dominio gracias a la generosidad del señor, "arbitrariedad" en su ejercicio del poder y se liga su ejercicio a reglas formales, tal como sucede en la jurisprudencia. El ciudadano deja de depender de un señor individual, pero cae en la dependencia generada por reglas formales, o por su aplicación formalizada.
El efecto de la burocracia estatal se caracteriza por un dilema: la objetividad y calculabilidad de la acción burocrática como su punto fuerte, puede ser percibido por los propios afectados de manera negativa. La propaganda de que se actúa racional y objetivamente puede enmascarar simplemente el que se está trabajando en favor de un grupo de intereses (los lobbies ante los poderes del Estado que ha estudiado detenidamente (Zurbirggen, 2005). Estos hábitos reducen la eficacia organizacional arriesgando el apoyo de los clientes para poner esfuerzos en la relación con los poderes públicos. Al presentarse cualquier tipo de presión externa, el administrador se preocupa más por la relación con el funcionario público que puede afectarlo y puede dejar en segundo lugar el problema del proveedor o cliente de su giro.
La estructuración teóricamente deseada por el modelo burocrático weberiano tiene que ver con la necesidad de eficiencia la organización, no con su eficacia. La eficiencia de una organización menos estructurada es en general menor, en comparación con la entidad organizada burocráticamente, por lo menos en actividades de escaso grado de generación de conocimiento. Sin embargo como contrapartida, esa misma estructuración burocráticamente construida no está necesariamente relacionada con su eficacia. Eso es con su capacidad de adaptarse para hacer lo que hay que hacer. A partir de estos temas relacionados con la eficacia, se han construido mucho modelos burocráticos alternativos siguiendo las ideas fundamentales de Max Weber, pero tratado de conjurar sus debilidades y los efectos no deseados de la estructuración y la estandarización.
05 Una visión crítica de la burocracia como forma de administración
Actualmente el proceso burocrático no se ve como algo fuertemente estático y muy rígido. El proceso burocrático es percibido como un modelo estable por definición, que busca siempre el equilibrio establecido en su esencia, pero que al hacerlo ocasiona tensiones y conflictos entre los agentes. La organización es reconocida como un sistema que tiende a la estabilidad, pero con eventuales discontinuidades. Desde su presentación conceptual, el modelo burocrático ha generado un proceso evolutivo que va creando nuevas adaptaciones a un contexto cambiante en el que el medio ejerce mucha más presión sobre el sistema que hace unos años. No existe actualmente un tipo único de burocracia, sino una infinidad de tipos que van desde el exceso de burocratización, hasta la ausencia de burocracia en un continuo que muchos perciben con un enfoque situacional.
Para representar la idea del funcionamiento de un modelo de este tipo se plantea "La rueda operativa (que) simplifica la visión de empresa dado que grafica todas las funciones existentes en ella. Este gráfico no depende del tamaño de la empresa dado que, según éste, las únicas variaciones serán las personas que ejecuten cada función y su forma de desarrollo. El empresario, ubicado en el centro de la misma, tendrá por objetivo principal el logro de la eficiencia lo cual sólo será posible si él toma todas las decisiones operativas necesarias para que la rueda operativa no se detenga y gire lo más rápido posible. (de la Iglesia, 2006) Se trata en su esencia, de un esquema reduccionista de representación de las grandes funciones de la organización que operan sobre la base de un centralismo exacerbado.
Esta forma de organizar mecánicamente un sistema empresario – sostiene Gabriela de la Iglesia – se consolida y permanece en la forma de pensar de las personas que integran el propio sistema y de esa manera se realimento su funcionamiento, a veces disfuncional. Cuando las organizaciones se organizan apuntando sólo al objetivo de hacer que la rueda operativa funcione, se generan estructuras de reinos (en Uruguay conocidos como feudos o nichos) donde cada área se limita a cumplir el objetivo específico para el cual fue creada. Lo que fortalece un modelo mecanicista de planificación compartimentado el desarrollo de las grandes funciones clásicas de la organización. De esta forma, un modelo conceptual del funcionamiento llevado a la práctica refuerza a la larga un determinado modelo de pensar y de actuar de los agentes.
Para la opinión pública, la burocracia implica en general, lo contrario que planteaban Max Weber y sus defensores. A partir de muchos ejemplos que desnudan ineficiencias del aparato se han generado asociaciones de la burocracia con un modelo que fatalmente debe ser rígido, ineficiente, inhumano, mecanicista, lento y antieconómico. También se plantea que eliminar – de las tareas de la organización – cualquier aspecto del plano humano es contraproducente para su funcionamiento. Esto ha generado múltiples críticas a la perspectiva burocrática tradicional. Es importante acotar que aunque Weber reconoció la importancia de la estructura informal en las organizaciones, no la incluyó en su tipo ideal de burocracia. La organización burocrática es ciertamente influenciada por factores unidos al comportamiento humano, que no fueron tomados en cuenta por el autor.
La teoría burocrática tiene algunas debilidades que tienen su origen en los fundamentos de su propia concepción mecanicista, que según Max Weber sería una de sus fortalezas. "Pero la concepción weberiana – según Gómez Bahillo (2006) – resulta insuficiente para el funcionamiento de las organizaciones públicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones, al excesivo formalismo en el análisis y resolución de problemas, a la toma de decisiones vinculadas excesivamente al reglamento… Se trata de un sistema cerrado con dificultad de innovación y reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios que se producen en los sistemas políticos y económicos de las sociedades desarrolladas." Es un modelo que muestra debilidades cuando los entornos cambiantes plantean exigencias de adaptación.
Siguiendo al mismo autor: "La organización burocrática responde a un sistema de producción en masa, con un nivel tecnológico relativamente escaso, por lo que debido a los cambios socioeconómicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de eficiencia es reducido. El modelo burocrático, útil durante la fase de consolidación y expansión del sistema capitalista, resulta insuficiente en el actual contexto económico y social." Y esto es debido a que se requieren instrumentos de gestión que sean más flexibles para adaptarse a las condiciones más cambiantes de contexto, que a su vez tienen mayor influencia en las internas de cada organización que hace unos 50 o 60 años.
Estandarizar a ultranza determinadas formas de actuar, muchas veces genera a su vez, formas de funcionamiento que terminan perjudicando a las organizaciones. "La falta de eficacia, que con frecuencia encontramos en el procedimiento administrativo, suele deberse a que las mismas técnicas y elementos utilizados resultan, en ocasiones, contraproducentes y provocan un efecto contrario al previsto. Bien debido a las circunstancias o bien al mismo contexto en el que la actividad se desarrolla, ya que con frecuencia no suele tener en cuenta las peculiaridades del mismo. Se quiere asegurar una respuesta de carácter general, objetiva e igual para todos, a través de un cumplimiento estricto del reglamento." Gómez Bahillo (2006)
La estandarización de los productos puede generar rigidez en los procesos. "La rigidez en la aplicación de la norma produce dificultades tanto en la organización como en las relaciones que ésta mantiene con sus administrados o clientes. Las reglas son esenciales para garantizar un trato igualitario e uniforme, evitando la intromisión de intereses y simpatías personales del funcionario, y pueden contribuir a aumentar la rapidez en la resolución de los problemas y cuestiones planteadas. Pero una exagerada e inadecuada imposición de las mismas conduce a la inflexibilidad y rigidez, generando el efecto contrario al deseado, especialmente en aquellos casos en los que debido a su carácter insólito, no es posible la aplicación de la norma establecida." Gómez Bahillo (2006)
La idea de estos modelos es que los sistemas – cuando están estabilizados – operan reproduciendo la realidad mediante procesos mecanicistas, sin necesidad de provocar rupturas. Se generan de esta manera, estructuras formales fijas y procesos altamente predecibles y continuos, que tiene como objetivo mantener la eficiencia de cada sistema, según los criterios internos que usualmente ella misma establece. Eso es "hacer las cosas bien" utilizando el encuadre definido previamente y muchas veces escasamente aceptado por imperio de las circunstancias. También estas prácticas generan circuitos perversos de influencias para mantener el status quo, aunque eventualmente ya no responda a la realidad circundante.
Es importante considerar aquellos enfoques teóricos que complementan la racionalidad limitada de los actores, con la influencia que la cultura organizacional genera sobre el comportamiento individual. Los diferentes agentes en las organizaciones no actúan aisladamente respecto de su cultura, ni siguen de forma automática las normas existentes en una sociedad. Mantiene ciertas normas individuales que los caracterizan como personas (centros de libertad ante su contexto y circunstancias). De este modo, para superar el dilema entre la intencionalidad individual y los condicionantes estructural-funcionalistas, el estudio se apoya en el enfoque de redes de políticas públicas y el institucionalismo centrado en los actores que aporta una nueva vertiente en la forma de comprender los comportamientos individuales en una organización (Scharpf, 1997).
Los insumos teóricos institucionalistas y de redes de agentes, proporcionan el sustento para analizar funcionamientos sistémicos más complejos como los entramados políticos institucionales que se gestaron en el país e interpretar la institución política dominante: el clientelismo político, y especialmente el "rentismo", como una expresión del mismo fenómeno. Precisamente uno de los grandes aportes de la investigación de (Zurbirggen, 2005), es apreciar que las propias instituciones constituyen una parte relevante del sustento del clientelismo y del rentismo político. Endilgarle a los administradores o a los empresarios, toda la carga del desarrollo de estos fenómenos en los servicios públicos, es desconocer la relación sistémica entre las instituciones, los agentes y el contexto y circunstancias en que operan.
Más allá de las singularidades de cada cultura regional, nacional, sectorial o incluso particular de una organización; el modelo burocrático sigue generando aportes esclarecedores, sobre todo para entender los mecanismos de conservación del status quo en una sociedad. Mirado en perspectiva histórica en muy diversos contextos, el modelo burocrático clásico permite analizar especialmente, los períodos de estabilidad de las instituciones, en los que los valores y las reglas prevalecientes funcionan adecuadamente, para solucionar los problemas existentes en la sociedad. También constituye una muy buena aproximación para comprender las fortalezas y debilidades de las Administraciones Públicas a escala global.
En la medida que las sociedades se organizan son más claros los roles de cada uno de los agentes. No es extraño entonces que comiencen delinearse estructuras con determinados patrones de funcionamiento. "Una estructura social formal, racionalmente organizada, implica normas de actividad definidas con claridad en las que, idealmente, cada serie de acciones está funcionalmente relacionadas con los propósitos de la organización. En esa organización está unificada una serie de empleos, de posiciones jerarquizadas, a los que son inherentes numerosas obligaciones y privilegios estrictamente definidas por reglas limitadas y específicas. Cada uno de los empleos contiene una zona de competencia y de responsabilidad que le son atribuidos". (Merton, 2002, pág. 275)
Para lograr consolidar estas formas sofisticadas de funcionamiento social y sobre todo, en contextos los que se requiere eficiencia en el manejo de los recursos humanos y materiales, es necesario lograr cierto grado de estabilidad y uniformidad en los patrones de acción, de manera que el funcionamiento colectivo se imponga sistemáticamente sobre las improntas individuales. Por supuesto que esto puede realizarse con un conjunto de reglas empíricas sobre estructuras ideales y mejores prácticas que se impongan por el peso de la autoridad o con el poder de las costumbres. Sin embargo, sería mejor poder utilizar un modelo conceptual de referencia y una teoría que respalde estas formas de analizar y actuar sobre la realidad. Ello contribuiría mejor a entender la realidad en el marco de una aproximación teórica de las organizaciones.
06 Bases para la aceptación del modelo burocrático
Aceptar el modelo burocrático requiere compartir – en mayor o menor medida – la idea de una estructuración teóricamente deseada, que es la esencia de un comportamiento eficiente. Se plantea la convicción de que los procesos se pueden encarar siempre de manera mecanicista y rutinaria. Para ello se requieren escenarios de gran estabilidad interna en la organización y la posibilidad de contar con fuerte control del ámbito externo. Implica además, poder generar anticuerpos estructurales y funcionales para evitar sistemáticamente propuestas "revolucionarias" para encarar los problemas todavía no resueltos. Los valores que determina implícitamente esta concepción de la realidad quedan asociados con la aceptación de largos períodos de continuidad en los que los problemas pueden resolverse de manera eficiente, de la misma manera que lo han hecho en el pasado.
Sin embargo, la propuesta de mecanización a ultranza no es el único modelo de referencia para la burocracia. Según vimos en el marco teórico, se pueden generar "ventanas de oportunidad" para reducir las rigideces. Precisamente el modelo de Gouldner, que analizamos precedentemente, planea un proceso evolutivo del modelo en lo referido a la estructuración de las exigencias de control por parte de la organización. La consecuente imposición de reglas burocráticas pueden generar espacios de flexibilización. Esas reglas impulsan la adopción de directrices generales e impersonales que definen lo que es permitido y lo que no lo es y establecen de esta manera, un patrón de comportamiento mínimo aceptable. Consecuentemente, esto hace que los participantes tengan una mayor visión de las relaciones de poder en el propio sistema y se adapten a las mismas.
El modelo burocrático clásico propuesto por Max Weber y aún algunas de las actualizaciones post-weberianas, no genera respuestas adecuadas para muchos problemas de la administración moderna. Muchas de esas faltas de respuesta aceptables para satisfacer las necesidades de los usuarios externos de los sistemas se perciben en ciertos casos como "anomalías" del sistema vigente. Esas anomalías generan conflictos – "disonancias" – entre lo que el modelo conceptualmente prescribe como el deber-ser y lo que por experiencia se sabe ya que no funciona en la realidad. Precisamente este proceso puede generar – según plantearon David Osborn y Peter Plasrik en La reducción de la burocracia (1998) – oportunidades para cuestionar los paradigmas legados y pensar en cambios, sobre todo ante los efectos indeseados de las enormes burocracias estatales sobre los ciudadanos a quienes supuestamente sirven.
Particularmente en el contexto de los trabajos de investigación que estoy realizando, es necesario y conveniente adoptar un marco de referencia conceptual para interpretar los procesos de conservación del "status quo" que se plantean a escala global y en particular en el Uruguay, agrupados en este caso genéricamente con "burocracia pública" aunque también extendido a la esfera privada en las grandes organizaciones. Precisamente en ese marco es que se han generado circuitos reforzadores de un modelo tradicional de estructura que admite pocos cambios en el funcionamiento de los servicios desde hace décadas. Las teorías del comportamiento burocrático permiten enmarcar la importancia de conservar el patrimonio organizacional mucho más allá de los resultados tangibles que determinadas organizaciones públicas generan para toda la sociedad.
Y en este contexto de formalización de estructuras importa mucho situar el rol de Estado como director, regulador o facilitador. Roldan Tomasz Suárez Litvin (1998) sostiene que: "Hay que destacar, ante todo, que la función central del Estado, tal como éste es pensado por Kant, es la de definir y hacer respetar los derechos humanos —que no son otra cosa que privilegios asociados a la dignidad de la condición humana. Un ingrediente importante de estos derechos es la garantía de un espacio de holgura en el que el individuo pueda desenvolverse desembarazadamente. Porque sólo al disponer de tal holgura el individuo puede abordar la tarea de construirse a sí mismo en torno a su destino esencial: la racionalidad." Este es un encuadre que refuerza la conducta racional de los individuos, que no siempre es la que opera en todos los contextos y circunstancias (véanse por ejemplo los patrones de comportamiento en las corridas bancarias)
Los espacios generados – en condiciones de libertad en el juego de actuaciones de los diversos agentes a escala nacional – permiten que estos desarrollen su actividad, en los términos que más les convengan, respetando por supuesto, los derechos de los demás, según marcan las leyes de cada Estado liberal moderno. "Es en este espacio de holgura, definido y garantizado por el Estado, donde los individuos llevan a cabo sus empresas, es decir, se abocan a la realización de los propósitos que ellos tienen. Es también aquí donde establecen contratos privados entre ellos para así poder lograr con mayor facilidad estas empresas. Pero, ¿cómo compaginan los individuos sus fines particulares con el fin universal que tienen como seres humanos?" (Suárez Litvin, op cit). Pero este funcioamiento ideal tiene sus problemas.
El ideal es que la razón opera persistentemente como elemento orientador de la acción de los agentes, fundamentalmente en los sistemas burocráticos. Sin embargo, la razón realmente no opera de la misma manera en todos los ámbitos humanos relacionados con el sistema burocrático. El ámbito "público" y el ámbito "privado" generan patrones de comportamiento diferentes. Kant (1985) aclara el asunto estableciendo una división entre el uso "público" y el uso "privado" de la razón. De acuerdo con esta división, los individuos de una sociedad moderna, se desenvuelven en dos dominios de racionalidad claramente distintos. Por ello muchas veces se dificulta una percepción uniforme de las organizaciones por parte de los funcionarios y los usuarios de los sistemas burocráticos.
El uso "público" de la razón es aquel que el individuo hace en su condición de ciudadano, es decir, como miembro de una comunidad política cuyo propósito es potenciar la humanidad o racionalidad de todos sus miembros. El ciudadano se dirige a sus pares para ofrecer el fruto de sus reflexiones acerca de la adecuación o inadecuación de las leyes que rigen al colectivo social. Por el contrario, el uso "privado" de la razón es aquel que el individuo hace en su condición de empleado de una organización, o, dicho de manera más general, como instrumento al servicio de unos ciertos fines privados. En ese caso, el individuo pone su razón al servicio de unos fines particulares, ya sean los suyos propios o los de otro.
Ambos dominios resultan de fundamental importancia en la sociedad. El uso público de la razón permite impulsar el progreso político de la sociedad como un todo. Pero el uso privado permite que se lleven a cabo una serie de tareas circunstanciales que constituyen la infraestructura organizativa que sostiene a la sociedad. Nótese sin embargo, que el uso público de la razón es jerárquicamente superior con respecto al privado. Esto debido a que la condición de ciudadano es más propia de la dignidad humana que la condición de mero empleado o instrumento. Las consideraciones políticas propias del ciudadano acercan al ser humano a aquella universalidad racional que es fuente de la autonomía. Y sólo gracias a que el individuo se entiende a sí mismo como ciudadano de una comunidad política, está dispuesto a ponerse como instrumento al servicio de tareas particulares que contribuyen con tal comunidad.
07 Planteo de los desafíos teóricos para facilitar el cambio
Según Antonio Barba Álvarez (2007): "La competencia globalizada entre las corporaciones multinacionales ha tenido como consecuencia la emergencia, maduración y difusión de un nuevo tipo de organización flexible que sustituye al modelo de organización taylorista burocrático y, al mismo tiempo, ha contribuido al cambio de los paradigmas de las teorías de la administración." El modelo taylorista burocrático es concebido como organización moderna, mientras que el modelo emergente es conocido como flexible o posmoderno. Esto ha obligado a las empresas a revisar sus postulados tradicionales, pues poco a poco han mostrado sus grandes limitaciones e impedimentos para la sobrevivencia en un entorno vertiginosamente cambiante (Clarke y Monkhouse, 1994)."
Estamos actualmente en el umbral de un nuevo cambio de paradigma respecto de la forma en que apreciamos a las organizaciones. Los modelos mecanicistas del siglo pasado no generan ya soluciones generales eficaces para manejar el mundo globalizado del siglo XXI, cada vez más cambiante e interconectado. La teoría de sistemas planteada por Ludwing von Bertalanfy en los años 50 mostraba entonces que uno de los retos más importantes para encarar durante las próximas décadas, sería la comprensión de los sistemas abiertos en las organizaciones, aceptando la complejidad estática y dinámica como parte de la realidad, que los modelos mecanicistas habían parcialmente ignorado o por lo menos, subestimado.
La complejidad interna de las organizaciones modernas y la derivada de la relación con otras organizaciones que operan en muy diversos niveles institucionales, requiere muchas veces un modelo de representación en que la visibilidad de las relaciones dinámicas que constituyen el pilar para la comprensión del comportamiento de los agentes. Debe entonces plantearse un modelo en el que una causa puede tener más de un efecto o bien; causa y efecto pueden estar muy separados en el tiempo, y a veces, los efectos pueden perdurar independientemente de sus causas, lo que complica en análisis de la realidad, en un momento dado. Y requiere instrumentos diferentes de evaluación en los que la descomposición del todo en sus partes constitutivas, no aporta demasiado.
Los modelos legados de una sociedad industrial ya no dan adecuadas respuestas en una sociedad del conocimiento. Hay que comenzar a desmantelar la teoría tradicional que ya tiene indicios de desgaste – Taylor (administración científica), Fayol (teoría clásica) y Weber (modelo burocrático – aún reconociendo que realizaron excelentes aportes. Pero debemos aceptar que prestaron en su momento demasiada atención al carácter de sus estructuras internas, tomando los problemas organizacionales más en término de sistema cerrado que de sistema abierto. La expresión "teoría de la máquina" puede aplicarse a esos 3 modelos, ya que la organización, constituida por personas, se considera una máquina construida para cumplir una tarea reproduciendo las estructuras, normas y comportamientos legados.
De la misma manera, y dando un paso más, la teoría del caos debería llevarnos a entender determinados problemas desde una perspectiva que trascienda al concepto tradicional orden – tan apreciado en el modelo burocrático – como punto de referencia fundamental e ideal de gestión a comprender el los próximos años. Cabría entonces la posibilidad de comenzar a percibir al orden y al caos en una visión dialéctica del accionar en las organizaciones, en el que ambos son igualmente importantes para comprender la realidad. Tal vez la primera aproximación al nuevo paradigma, sea aceptar la idea de que el caos es en realidad, una especie de orden implícito que hay que intentar comprender, por lo menos parcialmente, para poder convivir con los condicionamientos que genera la nueva realidad, con la menor cantidad de impactos negativos.
Específicamente el concepto teórico de caos, no debería crear en aquellos que quieren cambiar las organizaciones una idea negativa de su función interpretativa, asociada equivocadamente con una visión de desorden, en donde las cosas no funcionan bien. La idea de desorden queda asociada indirectamente con la diea de mala administración. Y eso ocurre porque muchas veces consideramos razonable un mundo en donde lo "correcto" es contar con un orden que podamos comprender y sobre el que podamos actuar, utilizando reglas de acción conocidas que entendemos que son probadamente eficaces. Sin embargo, el enfoque acertado sería comprender que estamos frente a diferentes ideas de lo que es el orden en las organizaciones y que hay que aceptar los nuevos desafíos que plantea la realidad, con la mente lo más abierta posible.
Administrar es teóricamente hacer que las organizaciones respondan a los objetivos planteados por el administrador. El desafío es muy grande, puesto que no pueden construirse los futuros deseados y luego hacer que las cosas sucedan para que el oráculo vaticinado, se haga finalmente realidad. Los futuros deseados son simplemente "futuribles" que serán realidad o no en el mediano y largo plazo. Serán las "anomalías" que los modelos vigentes no pueden explicar las que operarán como detonantes. Serán aspectos específicos incomprendidos de la realidad o problemas importantes que no se pueden resolver los que abrirán puertas o ventanas de cambio. Estas anomalías determinan que se generen determinadas "disonancias" que llevarán a cuestionar los paradigmas legados e iniciar procesos de sustitución por nuevos paradigmas.
Las opciones para encarar los cambios pueden ser muchas, pero la idea de contar con experiencias piloto que abran el camino a transformaciones de mayor envergadura, constituyen una de las posibilidades en la que más ha insistido Peter Senge (2000, pág 23) en la Danza del Cambio, no sin advertir sobre los grandes obstáculos que surgen en cuanto cualquier grupo piloto empieza a realizar su trabajo "en formas que no son familiares" al resto de los integrantes de la organización. Y entre ellas destaca por ejemplo: la falta de tiempo para encarar iniciativas de cambio; la necesidad de ayuda en términos de entrenamiento, guía o apoyo; la pertinencia de encarar determinados cambios en el enfoque del negocio; o las dificultades para cumplir lo que se promete considerando sobre todo las incongruencias entre la conducta y los valores que se defienden, especialmente para los "campeones del cambio".
Si no se toman determinadas precauciones, ciertas oportunidades circunstanciales para cambiar cuestiones de fondo en las organizaciones terminan por no dar respuestas a los directivos, a los empleados o los clientes. Y el desafío más grande para capitalizar esas oportunidades es generar las condiciones para el cambio sabiendo que posiblemente no se desarrollarán de manera espontánea. Para lograr que las cosas sucedan de la mejor manera posible para directivos, empleados o clientes, se requerirá la intervención decidida de determinados agentes, para hacer explícitas las anomalías y ayudar a los que dudan – que son casi siempre la mayoría en los inicios de los proceso de cambio- a abandonar su antiguo paradigma, proporcionando llegado el caso una "red de seguridad" para poder sobrellevar sus temores en un contexto y circunstancias considerados riesgosos (Osborne y Plastrik, 1998, pág. 327 y siguientes).
Las organizaciones – aun en contextos muy cambiantes como los que seguramente nos esperan en el siglo XXI – se mueven en un continuo de permanencia y de cambio, procurando que luego de superar ciertos desafíos circunstanciales, se llegue pronto a situaciones de estabilidad en las que puedan manejar con mayor certeza los recursos disponibles. Por un lado, las estructuras y procesos burocráticos respaldan sistemáticamente la continuidad. Por otro lado, las innovaciones rupturistas abren circunstanciales "ventanas de oportunidad" para generar cambios. La continuidad es necesaria y el cambio también lo es. El cambio es inevitable, en todas las organizaciones humanas gobernadas, más tarde o más temprano. Los cambios de paradigma actuaran cuando las instituciones que hemos creado para mejorar nuestra forma de relacionarnos en sociedad, ya no respondan adecuadamente a las necesidades relevantes.
En este contexto de continuidad y cambio podría pensarse que burocracia e innovación quedan asociadas con modelos de referencia que son esencialmente contrapuestos y con prácticas de campo irreconciliables. Posiblemente las dificultades para alterar patrones burocráticos fuertemente arraigados, puedan generar esa impresión, en una primera aproximación. En muchos casos, la realidad mostrará que ciertamente es muy difícil lograr transiciones política, social y económicamente no traumáticas entre una organización burocrática y una organización innovadora. Sin embargo, existen escenarios en los que se ha podido modificar – por lo menos en parte – el modelo burocrático para generar oportunidades de mejora, como muy bien lo atestiguan los ejemplos exitosos planteados por Osborne y Plastrik (1998) en "La reducción de la burocracia" asociados a culturas y sociedades bien diferentes que operan en lugares muy distantes del planeta.
Lo cierto es que en cada vez más situaciones en muy variadas civilizaciones contemporáneas, no se puede mantener indefinidamente el control total sobre la realidad, de manera de poder actuar sobre el contexto siempre con las mismas recetas y estableciendo los mismos condicionamientos. Las organizaciones actuales no son ni teórica ni prácticamente sistemas cerrados, sino sistemas semi-abiertos. Sistemas cada vez más relacionados con la realidad política, social y económica que los rodea. El siglo XXI obliga a las organizaciones a moverse en ambientes altamente dinámicos, inciertos y frecuentemente riesgosos. En ambientes de este tipo, el papel de la administración es medir, evaluar y prever los riesgos y las incertidumbres. No importa tanto, generar blindajes para actuar ante ciertas amenazas de un contexto y circunstancias que – quiéralo o no – ya no se pueden manejar al antojo de los administradores.
Además para complicar la interpretación de lo que está pasando, se producen rupturas entre el pasado legado y los posibles escenarios de continuidad del futuro. El pasado cercano y el futuro mediato no están coincidiendo en muchos sectores de actividad, a escala planetaria. Pasado y presente son en muchos casos bien diferentes y refuerzan las apreciaciones generadas por la "tercera ola". Tomar el pasado como predictor del futuro es muchas veces un error que se sanciona cada vez más rápidamente, sobre todo en las organizaciones basadas en el cocimiento que operan pensando en permanecer durante el siglo XXI. Las organizaciones deben ser capaces de cuestionar el modelo mecanicista para poder prever los cambios, adaptarse a ellos y, mejor aún, crear las condiciones dentro de las cuales cada organización podría desenvolverse en el futuro. La administración de las organizaciones debería ser, en consecuencia, proactiva y no "reactiva".
08 Planteo de los desafíos prácticos para facilitar el cambio
Las estructuras formales seguirán siendo importantes en las organizaciones del siglo XXI, pero, se deberá aceptar que la organización informal existe y tiene también su importancia, cada vez más importante, si nos atenemos a las apreciaciones de Manuel Castells (2004) respecto de la creación de redes de generación de conocimiento dentro de las organizaciones y entre varias organizaciones operando con sinergia. Precisamente el papel de los administradores no es combatir las relaciones informales como algo indeseado sino, identificarlas y aprovecharlas estratégicamente. Aun en el marco de la racionalidad administrativa de un modelo burocrático en funcionamiento, será importante contemplar las dimensiones informales de la generación de nuevas propuestas, para lograr la mejor adecuación a los fines de cada organización.
Además es necesario analizar cuestiones relacionadas con la estructura general de los aparatos de gobierno en los que se mezclan definiciones políticas, aspectos normativos y cuestiones de operación comercial. En términos concretos quien define qué hacer, establece las reglas de juego, y también actúa en el sector. Si un solo agente es político, legislativo y ejecutivo; posiblemente tome las decisiones estratégicas, defina reglas de juego y realice las acciones que más convienen a sus centros de interés. Por ello, se entiende que el modelo burocrático nacional "aggiornado" que se defina con la idea de generar opciones de cambio, debería desarrollarse en tres niveles (político, normativo y operativo) bien diferenciados y equilibrados en sus respectivos roles, de manera de que no se generen interferencias que desestabilicen los sistemas, a partir de los inevitables cabildeos de los actores preponderantes.
Por supuesto que hay muchas maneras de lograr adecuados equilibrios entre los niveles en que se definen políticas, se establecen normas o se desarrollan actividades productivas. Pensando a escala nacional muchos estudiosos como Osborne y Plastrik (1998) consideran que se debería separar la definición de políticas públicas que operarían en el nivel de las secretarías de Estado; del nivel de los organismos reguladoras profesionales de cada sector de actividad que operarían como unidades autónomas y éstos, a su vez, desarrollarían su actividad en un nivel diferente que las propias unidades ejecutoras de los servicios, que en muchos casos serán instituciones públicas y en otros, pueden ser organizaciones privadas, incluso compitiendo entre ellas. Existiendo también la posibilidad de asociaciones entre organizaciones públicas y privadas.
La formulación de políticas públicas se realizaría de manera de generar las mejores condiciones para operar por sectores de actividad, en lo concerniente a emprendimientos empresariales de tipo comercial. Este enfoque sectorial fue encarado para atender mejor las singularidades de cada caso, con un enfoque integrador y pensando en los sistemas que operan en torno a toda la actividad del sector. Como ejemplos exitosos a escala nacional se pueden mencionar las políticas definidas para generar oportunidades de desarrollo de la industria forestal hace unos años o más recientemente las establecidas para estimular una incipiente industria del software, pensando en instrumentos adaptados a los requerimientos de cada sector, de manera que generasen condiciones favorables para el ingreso de propuestas innovadoras sustentables en cada caso.
El ámbito regulador – con el alcance más adecuado a las circunstancias – es fundamental para articular el diseño inicial de los emprendimientos y después la operación en régimen de cada sistema productivo. Precisamente, para que no se generen mecanismos de "clientelismo" o de "rentismo" hay que fortalecer las unidades reguladoras de los servicios básicos de finanzas, comunicaciones, transporte, energía y educación, con una importante autonomía institucional y económica, para generar las "reglas de juego" para desarrollar ventanas de oportunidad para nuevos servicios sustentables, que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos. Y hacer esto con el poder de decidir apropiado y con adecuada transparencia. Este cambio sería el segundo eje de sustentación de toda la transformación.
Como ejemplos de más larga data en el Uruguay están todas las normas reguladoras del sector financiero generadas hace más de una década, fundamentalmente a partir de la creación del Banco Central del Uruguay y perfeccionadas luego de la crisis económica del año 2002 y más recientemente, las normativas relacionadas con el sector comunicaciones planteadas por la URSEC (Unidad Reguladora del Sector Comunicaciones) sobre todo para lo referido a comunicación de datos, procurando una mayor apertura del mercado de comunicaciones. Sin embargo, no en todos los sectores se ha actuado a escala nacional con el mismo vigor. El proceso de normalización del sector energético es una muestra clara de bloqueo, generado para mantener el estatus quo.
En el marco de este conjunto de mejoras en el modelo burocrático general, debe rescatarse a la empresa (pública o privada) como unidad productiva de valor, en el marco del sistema nacional. La empresa – pública o privada – debe mantener su rol como generadora de innovaciones de la mano de una propuesta de gestión más evolucionada. Por otro lado, debería revalorizarse, la figura del empresario para generar innovaciones que requieren una visión emprendedora y un compromiso muy grande con la acción. El administrador profesional también debería encontrar su lugar en el sistema, compartiendo los riesgos y los resultados de la gestión, algo que en el modelo burocrático local ha sido sistemáticamente ignorado.
A su vez, pueden generarse oportunidades si logra romperse el paradigma de gestión de la propiedad pública a través de instituciones públicas, tanto en entes autónomos como en servicios descentralizados (reconsiderando los términos de organización y funcionamiento establecidos en la Constitución Nacional vigente en Uruguay). Existen evidencias de que se puede operar con organizaciones privadas propiedad del Estado (no sin algunos aspectos controversiales (DELFOS, 2007, ronda2). En este contexto también deberían revalorizarse las asociaciones entre instituciones públicas y empresas privadas. Este debería ser uno de los ejes de transformación de la burocracia estatal, generando siempre opciones para evitar el funcionamiento de monopolios de hecho o de derecho, toda vez que sea posible en términos de la escala nacional.
En el contexto de claras necesidades de encarar grandes transformaciones, la idea de empresa y empresario como generadores de riqueza nacional, debería ser también revalorizada y reorientada para hacer posibles los grandes cambios que se están planteado en el gobierno nacional, todavía sin definir cómo se van a desarrollar (DELFOS, 2007). Como hemos señalado anteriormente, fue la insatisfacción ante la incapacidad del modelo neoclásico a la hora de analizar el fenómeno de la organización, la causa que dio origen a las denominadas "Teorías de la Empresa y del Empresario". Teoría que hay que apuntalar para rescatar la dinámica emprendedora de las empresas que en nuestro país se ha visto comprometida por mecanismos de protección estatal sostenidos en el tiempo, generando "singularismos" económica y socialmente inconvenientes.
La interacción entre el sector público y el privado siempre ha sido circunstancialmente cambiante y cargada de excepciones derivadas del cabildeo. Según Patricio Orellana Vargas (2007): "Desde otro punto de vista más descriptivo y referido a la producción, la sociedad moderna se divide en sector público y sector privado. El público es el Estado y todas sus dependencias (servicios públicos, municipalidades, empresas públicas, etc.). El sector privado, en cambio se refiere a las empresas privadas. La diferencia esencial entre uno y otro es el fin. La empresa privada existe para maximizar las ganancias de sus propietarios y el sector público existe para hacer el bien común y regular el funcionamiento de las empresas privadas para que no provoquen efectos perversos en la sociedad (pobreza, desigualdad extrema, injusticia)." Sin embargo, el sector público y el sector privado con estos alcances, no constituyen la totalidad de la sociedad.
Además siguiendo al mismo autor se debe reconocer un tercer sector cada vez más relevante, que ha sido analizado en DELFOS (2007). "El tercer sector, que siempre ha existido, lo componen las instituciones sociales sin fines de lucro, (que es un campo intermedio entre el privado y el público, aunque normalmente se le incluye en el privado por su carácter de no-estatal) son las ONGs (Organizaciones No Gubernamentales), las instituciones de beneficencia privadas, scouts, las organizaciones religiosas, el Hogar de Cristo, los clubes de Leones, la liga en contra del Cáncer, las organizaciones ecologistas, los grupos de voluntarios, los rotarios, etc. son ejemplos de instituciones del tercer sector. Su expansión se debe a que hay mayor disponibilidad de tiempo, porque hay más pensionados y porque el empleo remunerado se está reduciendo." A través del desarrollo de este tercer sector, pueden generarse alternativas de cambio. (Orellana Vargas, 2007)
De cualquier manera, en cada nivel de una organización pública o privada o del "tercer sector" considerada individualmente, el estímulo a la innovación debería ir de la mano de un modelo sistémico de generación de conocimientos que habilite las transformaciones que sean necesarias en la línea de las propuestas de Peter Senge y otros (2000), en La danza del cambio. Propuestas que estarían alineadas con las nuevas teorías sobre el liderazgo que aportan mejores perspectivas para consolidar cambios exitosos ante importantes iniciativas de transformación institucional. Precisamente una de las propuestas más importantes de Senge va por el lado de anticiparse a los retos que genera cualquier cambio profundo en las organizaciones, estimulando el desarrollo de capacidades personales y organizacionales apropiadas para que puedan operar eficazmente cada caso.
09 La visión del cambio centrada en las personas
Cambiar esquemas formales de autoridad, no es suficiente. Los procesos de transformación en las organizaciones deberán verse también como cambios en la gente que trabaja en las organizaciones. La transformación – si es desarrollada a fondo -requerirá un replanteo de los diversos roles de los actores a varios niveles, separando los agentes que establecen el qué y los que encaran el cómo. Esta transformación debería por lo tanto, acompañarse por una re-estructuración de los roles de los agentes, en el nivel de todo el sistema, esto es político, regulador y ejecutor, estableciendo niveles crecientes de profesionalización en el desempeño de cada rol diferenciado. Esta instancia debe articularse mediante la creación de nuevas normativas sobre todo, en el nivel de las organizaciones públicas, especialmente en lo referido a la conducción de las mismas.
Para lograr un cambio, los agentes referentes que intervienen en la gestión del modelo burocrático tradicional tienen que cambiar los roles clásicos de los administradores y los administrados en una organización concebida de manera tradicional. Una posibilidad para cambiar los roles es tomar como referencia el modelo alternativo de Reich aplicable al organigrama público, diferenciando las tres clases de especialistas referidas precedentemente ("identificadores" de problemas, "solucionadores" de problemas y "articuladores" estratégicos), a las que asignan funciones determinadas en torno a la problemática de definir qué hacer y luego hacerlo. Funciones que deberían apoyarse en sistemas de incentivos consistentes y sustentables. Todavía este modelo no ha tenido aplicaciones generalizadas en el Uruguay, pero ha sido utilizado en casos puntuales, como por ejemplo en el desarrollo de la reforma previsional nacional.
Sin embargo, todos estos instrumentos de ajuste de las estructuras y los roles de algunos actores siendo necesarios, no son suficientes para encarar procesos de cambio profundos y sustentables en la burocracia estatal, sobre todo a mayor escala. Según David Osborne, y Peter Plastrik (1998) los cambios requeridos para "reinventar" los organismos y sistemas públicos no son sinónimo de privatización de servicios, reducción del despilfarro o control del fraude. La "reinvención" sería según los autores, algo así como un cambio en el ADN de los organismos públicos gracias al cual la constante capacidad de innovación se convertiría en un proceso habitual y los rendimientos mejorarían continuamente sin necesidad de "impulsos o empujones". Pero ese cambio en los patrones de construcción de las organizaciones no es sencillo de concretar en la práctica.
Según Peter Senge (2000, pág. 37) se tiene que generar un proceso de crecimiento basado en "procesos de refuerzo" que apoyen las transformaciones de manera de lograr mecanismos que operen de forma "auto sostenida". "Pensar estratégicamente sobre iniciar, sostener y difundir innovaciones administrativas fundamentales requiere apreciar los procesos de refuerzo capaces de producir dicho crecimiento" Y es en este contexto que operan las teorías tácticas de crecimiento que guían la actuación de los líderes. Para lograr cambios en modelos de gestión burocráticos fuertemente consolidados es necesario identificar y desarrollar esos "procesos de refuerzo" alineando mejoras en los "resultados personales", generación de "redes de personas comprometidas" y por supuesto también: "mejorando los resultados del negocio".
Además, no siempre alcanza con lo que se puede hacer hacia la interna de una organización considerada individualmente. Hay que tener en cuenta el contexto con una visión más abarcativa. Además de las iniciativas puntuales de innovación desarrolladas a nivel micro, es necesario apostar a generar condiciones de tipo más general, abarcando redes de intercambio de experiencias, al estilo propuesto por Castells (2004). No hay que perder de vista la importancia del nivel macro en el desarrollo de conocimiento a escala nacional, porque eso genera barreras muy grandes en el momento de desarrollar emprendimientos innovadores. Finalmente, aunque fuera del alcance del modelo propuesto, sería necesario fortalecer las estructuras nacionales que operan como sistemas nacionales de innovación, para generar la masa crítica necesaria para encarar los mejores emprendimientos, en las líneas de desarrollo más prometedoras, como plantea Luis Bértola y otros (2006), en estudio relacionado con la ciencia, la tecnología y la innovación en Uruguay.
Estos modelos nacionales deberían actuar como "facilitadores" para identificar "ventanas de oportunidad" y poner en contacto agentes públicos y privados capaces de aprovecharlas. Y una vez que las partes se junten, dejar que desarrollen "soluciones ejemplares". Y en este contexto el Estado debería actuar como catalizador, no como controlador, de las nuevas experiencias.
A su vez, generar polos de desarrollo de innovaciones en los que circunstancialmente se integren el mundo académico y el empresario – de los que existen experiencias interesantes en el Uruguay – no es nada más que una parte del cambio a generar para innovar de manera sostenida. Generar oferta de conocimiento – aunque sea muy buena – no es lo mismo que poder asimilarla. "El funcionamiento del sistema genera fenómenos, acciones, actividades y productos que integran el proceso de generación del conocimiento y de su asimilación por parte del sector productivo. La "generación de conocimiento" y la "asimilación de conocimiento" son funciones sustantivas del sistema." A lo que seguidamente se aclara que por generación se hace referencia a los procesos de creación de conocimientos y por asimilación, se hace referencia a la integración o incorporación del conocimiento al proceso productivo. (Láscaris Comneno, 2006)
El Sistema de Generación y Asimilación de Conocimiento propiamente dicho – cuyo funcionamiento eficaz favorece el desarrollo de cualquier innovación tecnológica – adquiere identidad según Láscaris Comneno, cuando se "conceptualiza" la articulación orgánica y de orden estructural que entre los sectores educación, I&D y productivo debe darse; y finalmente se "operacionaliza" en el nivel micro de cada uno de estos tres sectores – nivel que es a su vez parte integrante del Sistema – así como en interrelaciones entre los tres sectores en este nivel, revalorizando el enfoque sistémico en el proceso del cambio. Una integración que cuando opera adecuadamente, muchas veces marca la diferencia entre los logros de países desarrollados, contrastados con los de países en vías de desarrollo. La articulación de estas redes es un verdadero desafío para hacer posible modelos de desarrollo industrial sustentables.
Las dificultades para lograr integraciones tienen que ver con las características específicas de cada experiencia, que como planteamos, son diferentes en cada sector de actividad. No todos las las realidades sectoriales deberían ser tratadas de la misma forma. Los sistemas macro y micro deberían articularse adecuadamente atendiendo las singularidades de cada sector, evitando las frecuentes estrategias de clientelismo, en la relación entre al gobierno y los empresarios. No cabe duda que todas las propuestas que consideren aspectos nacionales o sectoriales del cambio de modelo referidas en el análisis precedente, son muy importantes para habilitar el desarrollo de emprendimientos específicos. Sin embargo, la construcción concreta del modelo de referencia a utilizar – pensando en el estudio de un caso especial que es lo que nos ocupa en esta tesis – apunta a las necesidades singulares de una organización, tomando como parte externa del sistema, todo el contexto y circunstancias.
Finalmente, la impronta personal de los líderes en los cambios a llevar adelante, no debería soslayarse ni minimizarse, como muy bien señala Ruth Richardson (2007). El problema común al que se enfrentan las construcciones teóricas sobre mejores prácticas empresariales según Francisco Sastre Peláez (2006) es el siguiente: si no se considera a la actividad empresarial como una función de producción, según mandan los cánones neoclásicos, es preciso admitir en alguna medida en nuestro modelo el elemento personal, temporal e irrepetible que caracteriza al directivo y a la organización individualmente considerados. En alguna medida posiblemente hay que realizar esa "concesión" que es contracultural en Uruguay (DELFOS, 2007). Precisamente esta visión refuerza la idea de que la dimensión personal de los actores y sobre todo su accionar transformador tiene relevancia, sobre todo en los períodos pioneros de desarrollo de un nuevo sector industrial.
En principio contar con el nivel de profesionalidad adecuado no es puesto en duda, aunque muchas veces la articulación política reclama en Uruguay mayores espacios de los que prudentemente sean necesarios. Sin embargo, los riesgos de profesionalizar la gestión también son importantes. No siempre la profesionalización de determinados perfiles conduce a mejores resultados de gestión. Se pueden crear otras clases de agentes, que en definitiva, tampoco respondan adecuadamente a las expectativas. Esta circunstancia según Sastre Peláez puede llevar a la propuesta a un "callejón sin salida" porque, al fundamentar el análisis de las empresas en lo privado, el enfoque económico pierde significado, dejándose el control de la investigación en manos de psicólogos, sociólogos o estadísticos. Esta circunstancia es, precisamente según Sastre Peláez, la que ha impedido la consolidación de las llamadas "teorías del empresario" dentro del corpus económico ortodoxo.
Por otra parte, innovar no requiere fatalmente tener que renegar de las experiencias del pasado, sino aprender a utilizarlas para generar oportunidades para cambiar en el momento oportuno capitalizando determinados "procesos de refuerzo". En este contexto, hay que revalorizar también la idea de considerar "casos de éxito" propios, afines a la cultura nacional que operen como referentes. La ruptura de un modelo legado no significa necesariamente que se desacrediten todas sus contribuciones preexistentes Para desarrollar un análisis crítico del problema sin incurrir en el error señalado previamente no cabe, al menos por el momento, ni un rechazo total del modelo neoclásico, ni una simple y directa utilización de éste. El abanico de posibilidades se extiende, entonces, desde una utilización cuasi-ortodoxa del modelo, hasta enfoques progresivamente disidentes y que, en sus formas más extremas, parecen configurar ya una nueva teoría alternativa (Neo-institucionalismo). Ambas opciones deberían ser exploradas.
10 Barruntos sobre los pasos a seguir para facilitar el cambio
No resulta sencillo definir los pasos a seguir. Todo parece indicar que se está cerca de un punto de quiebre teórico, todavía no claramente definido en que la teoría general de sistemas tiene mucho que aportar para generar procesos de cambio profundo al estilo propuesto por Peter Senge (2000). Se está ingresado en un período de cambios en los que hasta el momento no se ha abandonado totalmente el modelo legado y no se ha creado acabadamente su modelo sustituto. Se dispone, entonces siguiendo la línea de pensamiento de Sastre Peláez, de dos posibles vías de actuación para encarar una teoría que respalde el desarrollo empresario de cara al futuro, que podríamos resumir de la siguiente forma: o preservar el modelo neoclásico mediante su perfeccionamiento, o penetrar en un enfoque nuevo, neo-institucionalista, aún excesivamente embrionario como para sustituir totalmente al primero. Seguidamente se analizará, brevemente, el desarrollo de los trabajos realizados en ambos sentidos.
Francisco Luis Sastre Peláez (2006) sostiene que aún partiendo del supuesto de la conservación del tradicional modelo neoclásico, es necesario buscar su mejora con el fin de hacerlo susceptible de incluir supuestos más realistas, que permitan analizar algunas cuestiones planteadas recientemente como, por ejemplo, la necesidad de desarrollar procesos de innovación o la actuación con información imperfecta. Este camino ha sido seguido por tres grupos distintos de autores, que han dado lugar a tres importantes corrientes dentro del pensamiento económico: la "Economía de la Competencia Imperfecta", la "Escuela de Chicago" y los "Modelos de Equilibrio General". Cada uno ha realizado contribuciones al desarrollo de procesos innovadores y también ha dejado interrogantes en las que muchas preguntas relevantes no reciben todavía una adecuada respuesta.
Las tres corrientes referidas precedentemente contribuyen de alguna manera a crear condiciones fermentales para encarar cambios. Por el lado de la "Economía de la Competencia Imperfecta": sus representantes introducen el concepto de incertidumbre con el fin de analizar los aspectos dinámicos del proceso económico planteando una crítica a la postura del "equilibrio general sin empresario" implícito en el modelo neoclásico. A su vez, el pensamiento de la "tradición de Chicago", apoya la bondad del modelo de competencia y plantea que las debilidades del modelo se deben, ante todo, a la formación de monopolios, generalmente derivados del uso de la tecnología, o bien al comportamiento estratégico y/o antisocial de las empresas. (Sastre Peláez, 2006)
A su vez, los modelos de equilibrio plantean diferencias conceptuales que desdoblan la propuesta en dos vertientes notoriamente diferentes en lo que respecta a la interpretación de roles y productos generados..A la hora de incluir la función empresarial en el modelo de equilibrio general, hay dos enfoques posibles: a) considerarla como un "input" más del proceso productivo, al que habrá que remunerar como a cualquier otro factor: es el Modelo de McKenzie, en el que no existe beneficio puro, sino coste y retribución del trabajo directivo. b) considerar el beneficio como un residuo: se define un beneficio puro similar al establecido por Knight y destinado a los propietarios. Se denomina residuo porque no corresponde directamente al producto marginal mensurable de ningún factor: Modelo de Arrow-Debreu. (Sastre Peláez, 2006)
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