Las diferentes políticas e intereses entre los principales países afectados son, por lo menos a primera vista, considerables. El acercamiento de posiciones entre los actores implicados es indispensable para evitar acciones unilaterales que conllevan altos costos y deslegitiman la institucionalidad internacional. En un mundo donde el único superpoder no puede actuar sólo es necesario aunar esfuerzos con otros poderes mayores intervinientes en pos de lograr sus objetivos.
La región del Asia-Pacífico ha sido uno de los principales polos de estímulo para el crecimiento económico internacional. A pesar de la crisis económica que afectó a la región en 1997 (principalmente a Tailandia, Indonesia, Corea del Sur, Malasia) los países que aquí convergen han manifestado un crecimiento constante a lo largo de los últimos 30 años, una actividad productiva creciente que hace de este lugar uno de los mayores centros económicos del mundo.
Por la importancia geoestratégica de la zona las grandes potencias han buscado hoy y en el pasado ganar posiciones aquí. En nuestro estudio de caso, en concreto, cabe destacarse la importancia de seis actores intervinientes: Corea del Norte, Corea del Sur, Estados Unidos, Japón, Rusia y China. Lo cierto es que mientras que la relación entre Estados Unidos y Corea del Norte se basa en una estructura identitaria prácticamente hobbesiana, donde prima la desconfianza, tanto China como Rusia fueron antiguos "camaradas" de Pyongyang, si bien no se puede hablar de una relación de confianza, indudablemente la relación de empatía entre Corea del Norte y ambos países es mayor que con Estados Unidos. Es por esta razón que no sólo son actores influyentes e intervinientes en la cuestión sino que también suelen ser interlocutores y mediadores válidos a la hora de acercar posiciones.
Desde Estados Unidos, y en el marco previo a las elecciones norteamericanas, Bush defendió los resultados cosechados: 1) El desmantelamiento de la red de proliferación nuclear del científico pakistaní A. Q. Khan (que suministró tecnología nuclear a Corea del Norte). 2) Trabajo desarrollado con los aliados de Estados Unidos para hacer frente a la amenaza norcoreana en el marco de las conversaciones a seis bandas.
Bush se opuso a las conversaciones bilaterales porque entiende que serían una concesión a Kim-Chong-il, y que destruirían el proceso de seis bandas, lo que haría que Washington perdiese la posibilidad de contar con la capacidad de influencia de China sobre Corea del Norte.
El objetivo primordial de Washington reside en el desmantelamiento completo, comprobable y definitivo de los programas nucleares de Corea del Norte. Al comienzo Estados Unidos sostuvo el "principio de secuencialidad", esto significó que primero debería llevarse a cabo un desmantelamiento total de los programas nucleares y posteriormente se negociaría una garantía multilateral de seguridad y la ayuda energética. Ni Corea del Norte, ni China, ni Rusia, ni Corea del Sur aceptaban lo propuesto pues favorecen el principio de "simultaneidad" en negociación. Por esta razón en la última ronda de seis bandas y previo a las elecciones norteamericanas, Washington señaló que podría aceptar un proceso de dos fases:
"(1) congelación de los programas nucleares a cambio de ayuda energética de los otros cuatro países y del estudio de una garantía de seguridad y de las necesidades energéticas a medio plazo de Corea del Norte; (2) desmantelamiento comprobable de los programas a cambio del posterior levantamiento de sanciones, en el camino hacia la normalización de relaciones, que exigiría un diálogo sobre Derechos Humanos y fuerzas convencionales".
Esta propuesta fue rechazada por Corea del Norte.
Tras las elecciones presidenciales de Estados Unidos la política "agresiva" del presidente reelecto George W. Bush no sólo se vio fortalecida sino que fue legitimada por el pueblo norteamericano, lo que llevó a aumentar la dureza y rigidez en la posición negociadora.
La estrategia óptima para Washington sería poder sancionar a Corea del Norte a través del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, fuere mediante la propuesta de la OIEA o de Estados Unidos mismo. Pero Rusia y China no sólo se han opuesto a tal acción sino que han vetado la discusión en el Consejo.
Ante esta situación se percibe que si bien Estados Unidos se ha declarado a favor de las negociaciones y la resolución de la cuestión por la vía diplomática, en realidad apuesta por el estrangulamiento y derrumbe del régimen. Ello se manifiesta en el modus operandis de dos políticas aplicadas: la Proliferation Security Iniciative (PSI), lanzado en el 2003 incluye la participación de diferentes países (Alemania, Australia, España, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Países Bajos, Polonia, Portugal, Gran Bretaña, Canadá, Dinamarca, Noruega, Rusia, Singapur y Turquía) y busca impedir el tráfico marítimo, aéreo y terrestre de armas de destrucción masiva, sus componentes o vehículos.
Ello, permite también la interceptación de barcos y aviones norcoreanos que transporten armas ilegales, drogas, moneda falsa y la confiscación de su carga (no obstante, ni China, ni Corea del Sur pertenecen a la PSI por lo cual el control del tráfico desde Corea del Norte tiene grandes filtraciones) y podría ampliarse a la restricción de remesas financieras que Corea del Norte recibe de la comunidad coreana en Japón. Ejemplo de esta política fue la paralización de un intento de venta de tecnología de misiles balísticos de Corea del Norte a Nigeria.
Otra forma de presión a través de la cual Estados Unidos ha querido provocar el derrumbe del régimen es a través de la North Korean Human Rights Act (NKHRA). Fue firmado por Bush y asigna fondos para ayuda humanitaria y para la labor de organizaciones no gubernamentales que promuevan "los Derechos Humanos, la democracia, el imperio de la ley y el desarrollo de una economía de mercado" en Corea del Norte. También otorga asistencia económica y asilo político a desertores y refugiados; y busca penetrar en el sistema informativo de Corea del Norte.
Esta alternativa (derrumbe) es propiciada y sostenida por sectores neo-conservadores de la intelectualidad norteamericana tales como Horowitz, Kristol o Eberstadt, quienes no toman en cuenta el disenso que esta opción genera entre los actores involucrados y las drásticas consecuencias que puede provocar por un lado porque detiene las negociaciones creando un status quo que sólo sirve para que Corea del Norte concrete sus programas nucleares, por otro lado, ante el empantanamiento en las negociaciones permite a futuro una alternativa bélica que implica altísimos costos y gran desequilibrio regional.
La posición norteamericana quita flexibilidad a las estrategias de solución, ello indica que básicamente confían en su poder duro para doblegar a Pyongyang.
La posición de Tokio puede considerarse como intermedio entre la actitud de firmeza extrema de Estados Unidos y la posición más conciliadora de China, Corea del Sur y Rusia.
Mientras que Washington ha optado por una contención sobre la base de una creciente presión (incluso intentando llevar el tema al Consejo de Seguridad en pos de sanciones) sumado a un eventual diálogo multilateral; Pekín, Seúl y Moscú se inclinan por el acercamiento o implicación, abriendo vías de negociación con Pyongyang y descartando las sanciones, así como favoreciendo el diálogo bilateral entre Estados Unidos y Corea del Norte.
El Japón ha tenido una política "precavida" hacia Corea del Norte. Particularmente porque las experiencias históricas de ambos países los definen como enemigos (no hay que olvidar que Corea fue invadido y colonizado por Japón).
Sin embargo en el 2002, el entonces Primer Ministro japonés Koizumi viajó a Corea del Norte para reunirse con Kim-Chong-il en una cumbre que dio lugar a la Declaración de Pyongyang. La misma proclamaba "(1) el reconocimiento de la responsabilidad norcoreana en el rapto y secuestro de ciudadanos japoneses en los años ´70s y ´80s; (2) la renuncia por parte de Pyongyang a la exigencia de compensaciones y reparaciones por el período colonial japonés (1910-1945), sustituida por una solicitud más pragmática de cooperación económica; (3) la moratoria indefinida de las pruebas de misiles que Pyongyang había declarado temporal (hasta 2003) en 1999; y (4) el mantenimiento de los acuerdos internacionales en lo relativo a la cuestión nuclear" .
Esta Declaración fue incumplida por Pyongyang, así como también otros acuerdos, lo que genera una situación de alta tensión en la región.
A ello se le suma que las pruebas misilísticas efectuadas por Corea del Norte han preocupado a Tokio, la eventual combinación de misiles perfeccionados y de cabezas nucleares o biológicas plantea un escenario peligroso para el mismo. A lo que se agrega la expuesta confrontación por el secuestro de ciudadanos japoneses.
Ante este escenario la posición de Japón es la de oponerse a sanciones que, desde su punto de visto exacerbarían el comportamiento peligroso e impredecible de Kim-Chong-il y podrían a su vez "fomentar la exportación de misiles y de tecnología nuclear y sus actividades de contrabando de drogas en el Mar del Este". Japón está a favor de una resolución pacífica y diplomática de la crisis, rechazando también cualquier solución militar (ataque quirúrgico a las instalaciones nucleares, invasión, bloqueo, salvo en el caso de ataque inminente).
A su vez, insiste en llevar a la mesa de negociaciones a Pyongyang incondicionalmente, y al igual que Estados Unidos defiende el diálogo multilateral. Cabe destacar que Tokio también se opone a cualquier escenario que contemple entre sus objetivos principales forzar un cambio de régimen en Corea del Norte y propone cambios económicos y políticos graduales.
Respecto de la Federación Rusa, existe una percepción de irrelevancia de Moscú en su auto asignado papel de mediador en el marco de una solución multilateral que se dilata. Si bien durante el período de Guerra Fría Moscú contribuyó decisivamente a instaurar el régimen comunista de Corea del Norte a través de tropas, armamentos, ideólogos, tecnología, etc.; tras el colapso de la URSS su influencia se ha debilitado. "Con Vladimir Putin, Rusia ha desplegado una nueva política coreana que incluye una ofensiva diplomática destinada a acabar con la larvada crisis que bloqueó manifiestamente sus intereses nacionales a medio y largo plazo". Rusia tiene un gran interés en activar y comprometer a Pyongyang en pos de la estabilidad necesaria que facilite la integración económica de todo Asia Septentrional. Dado que, tras el fin de la Guerra Fría y más aún con el restablecimiento de las relaciones entre Rusia y Corea del Sur, la influencia de Moscú sobre Corea del Norte disminuyó ya que este actor podrá tener un rol activo en las negociaciones pero no constituye una piedra angular en la negociación.
Más allá de la vocación Euroasiática de Putín, lo cierto es que su rol en las negociaciones se vincula más a una "política de prestigio" que intenta llevar Rusia que a la influencia real que tiene en la zona en virtud de su poder duro y blando. Ambos tipos de poder han disminuido para Rusia, ya que tiene pocas capacidades materiales (particularmente por su debacle económico) para ejercer el poder duro " en su reimpulsada vocación euroasiática no se plasma en una diplomacia de peso porque carece de los recursos económicos para contrarrestar la abrumadora presencia norteamericana en Asia-Pacífico" y el cambio de discurso conjuntamente con el viraje a una economía de mercado le restaron el poder blando que poseía sobre Pyongyang durante la Guerra Fría.
Los intereses de Rusia en la región son diversos, particularmente le interesa la venta de armas de Pyongyang, la participación en la modernización de la industria pesada norcoreana, en lo que sea industria metalúrgica, refinerías de petróleo y reactores nucleares. Geoestratégicamente, en el largo plazo, "la normalización en la Península Coreana, junto con la normalización de las relaciones Moscú-Tokio, podría permitir la materialización del plan ruso de construir una línea adicional del ferrocarril transiberiano a través de la Península Coreana. Para Rusia esto supondría un extraordinario beneficio como puente de mercancías asiáticas a Europa y contribuiría a convertirla en la potencia euroasiática que dice ser."
Asimismo, Rusia ha manifestado su voluntad de contribuir para solucionar los problemas energéticos de la península mediante oleoductos y gaseoductos que vinculen Siberia y el Extremo Oriente de la Federación Rusa con las dos Coreas. En estas condiciones la posición rusa se limita a propiciar el diálogo y descarta la utilización de presiones ya que éstas nunca surtieron efecto con Pyongyang.
Otras limitaciones a la política exterior de Putín respecto de Corea del Norte son:
- El aumento de desconfianza de Corea del Norte con respecto de Rusia ya que percibe como una "traición" la declinación del apoyo a su régimen. También toma como traición los acercamientos a Corea del Sur y el hecho de que el Tratado de Amistad Rusa Norcoreana del 2000 no incluye la defensa mutua en caso de guerra. Y la desconfianza de Rusia respecto de Pyongyang dada la impredictibilidad de su líder.
- Las presiones que ejerce Estados Unidos sobre Moscú. Por ejemplo en el 2003 Powell manifestó "con un PBI del tamaño de Holanda, Rusia debería ser más cauta respecto a sus relaciones con los Estados delincuentes, porque acercarse mucho a ellos podría asustar a los inversores que pretende atraer Moscú".
- Incapacidad para actuar concertadamente con China en asuntos que no sean estrictamente bilaterales.
- Rusia se insertó en un Asia que carece de mecanismos de seguridad institucionalizados y de alcance regional compartidos.
En cuanto a Corea del Sur, históricamente ha sido aliada de Estados Unidos. Representa una base geoestratégica para las tropas norteamericanas.
Tras el armisticio de 1953 las relaciones intercoreanas se congelaron y la hostilidad primó hasta 1971 cuando las dos Coreas acordaron mantener charlas a través de la Cruz Roja en vistas a reunir familias separadas por la guerra. En el año ´72 anunciaron un acuerdo para trabajar conjuntamente en pos de una reunificación pacífica. Si bien se llevaron a cabo contactos, los mismos tuvieron coto en la declaración del Presidente Surcoreano, Park Cheng Hee que anunció su voluntad de ingresar de forma separada a Naciones Unidas. El diálogo reapareció cuando en 1984 cuando Corea del Norte ofreció ayuda a Corea del Sur tras una inundación. En el ´88 se impulsaron nuevos intercambios Norte-Sur en pos de la unificación de la comunidad nacional coreana. En 1990 ambas Coreas ingresaron a Naciones Unidas. En Seúl comenzaron los primeros acuerdos interministeriales. Los diálogos finalizaron con dos acuerdos: el Acuerdo Básico y la Declaración Conjunta de Desnuclearización de la Península firmada en 1991.
La Declaración Conjunta sobre Desnuclearización "prohibía a ambos lados testear, manufacturar, producir, recibir, poseer, almacenar, desplegar o usar armas nucleares y prohibía asimismo la posesión de procesadores nucleares y facilidades para la obtención de uranio. Se organizaría una Comisión de Control Nuclear Conjunta (JNCC) para la verificación de la desnuclearización… Además, en 1992 la República Popular Democrática de Corea acordó una garantía con la OIEA respecto de la desnuclearización en concordancia con el TNP de 1985, lo que permitiría la inspección de la zona."
Para ese año (1992) la relación entre ambas Coreas se vio interrumpida debido a la tensión provocada por la cuestión nuclear. El Programa Nuclear de Corea del Norte se transformó en el principal foco de conflicto. En el ´93 Corea del Sur reforzó sus lazos con Estados Unidos a través de la política de "Team Spirit" vis à vis con Corea del Norte. Tras la crisis en 1994, como se expresó anteriormente se firma el "Agreement Framework". Al tiempo que disminuyó la tensión por la cuestión nuclear se incrementaron los intercambios entre las dos Coreas. Se implementó desde Corea del Sur "la Sunshine Policy" hasta el 2000 cuando se llevó a cabo un acuerdo entre los presidentes de Corea del Norte y Corea del Sur.
Ese año se firmó el "Acuerdo Kim-Kim" y los temas centrales que se trataron fueron: la reunión de familias separadas por la guerra, la ayuda y cooperación económica de Seúl para aliviar las escasezes de los norcoreanos, los problemas de seguridad a causa de desarrollo armamentista del Norte, y la presencia de bases militares estadounidenses en el Sur. Tras los atentados del 11 de septiembre y la posterior inclusión de Corea del Norte en el "Eje del Mal" los acercamientos intercoreanos fueron mermados, particularmente luego de la crisis 2002/3 y la actual.
Para Corea del Sur la tenencia de armamento nuclear por parte del Norte es una amenaza directa a su seguridad. Dado que los riesgos que corre Corea del Sur por su cercanía son más altos que los de cualquier actor, la prudencia y actitud conciliatoria han primado en su política. Un ataque a Corea del Norte puede repercutir en una respuesta directa (más probablemente una invasión que ataque nuclear) sobre Corea del Sur. Por esta razón siempre pujó a favor del diálogo, las negociaciones diplomáticas y la resolución pacífica. Además, la cuestión de proliferación en Corea del Norte no constituye sólo una amenaza a la seguridad surcoreana sino a su identidad y nación. La desnuclearización pacífica de la península implica un avance trascendental en la posibilidad de reunificación de la nación coreana.
"La posición de Corea del Sur es claramente crítica con la de Estados Unidos y se haría aún más distante si Washington gira hacia posiciones más duras. El presidente surcoreano Roh Moo-Hyun, en sus visitas recientes a Estados Unidos y a varios países europeos, ha manifestado con claridad que no hay alternativa al diálogo, que las sanciones serían contraproducentes y que una política más estricta con Corea del Norte tendría "repercusiones graves". En particular, durante su visita a Los Ángeles a mediados de noviembre, Roh señaló que la amenaza del uso de la fuerza carece de eficacia como táctica negociadora, que las sanciones económicas (incluyendo un embargo) no son deseables y que la crisis nuclear debe ser resuelta en el marco de las conversaciones a seis bandas. En su visita a Francia en los primeros días de diciembre, Roh fue más allá y dijo que la pretensión de algunos países occidentales de colapso del régimen norcoreano es ingenua (porque el cambio de régimen no va a ocurrir) y peligrosa (porque hace que los dirigentes de Pyongyang estén en permanente tensión)."
La República Popular China es hoy por su histórica relación con Pyongyang y su poderío regional un Estado clave para la resolución del conflicto. China es el principal proveedor de ayuda económica y alimentaria de Corea del Norte. Si bien la personalidad del líder norcoreano demuestra rasgos de autonomía, la influencia que puede ejercer el gobierno chino sobre el régimen norcoreano reporta una importancia crucial. "El éxito de Beijing de mantener fuertes lazos con Pyongyang es un indicador de que los líderes de Corea del Norte y China comparten la misma creencia de que un sistema internacional unipolar dominado por Estados Unidos representa grandes desafíos a sus respectivos intereses nacionales". La República Popular de China se encuentra en un período de transición y transformación interna en pos de insertarse en la "economía mundial capitalista" convirtiéndose así en un "estado socialista de mercado".
Para este fin la estabilidad de la región del Sudeste Asiático es fundamental. China en el plano político mundial ha manifestado un relativo "bajo perfil", pero el mismo se incrementa en una región donde los intereses económicos y geoestratégicos se ven plenamente involucrados. La mediación China en el conflicto, a su vez, no sólo es importante para la resolución pacífica del mismo sino que ve en tal participación una forma de acotar las iniciativas norteamericanas que vayan en detrimento de sus propios intereses.
China comparte el objetivo de la desnuclearización de la península coreana, pero al igual que Rusia se niega a incluir el tema en la agenda del Consejo de Seguridad. Por su parte ha favorecido el diálogo como mecanismo para propiciar un arreglo pacífico. También, piensa que es necesario combinar un esfuerzo multilateral a través de las negociaciones de las seis bandas; con contactos bilaterales directos entre Estados Unidos y Corea del Norte.
Este país se opone vehementemente a cualquier acción que pueda empeorar la situación. China está en contra de las sanciones por un buen número de razones: las mismas podrían desencadenar represalias militares contra Corea del Sur o Japón. Si el régimen se derrumba, China tendría que hacer frente a una invasión de refugiados y perdería el Estado tapón que supone Corea del Norte entre las fuerzas chinas y los soldados estadounidenses en Corea del Sur (así como, más en general, la alianza militar de Estados Unidos con varios países de Asia Oriental y Oceanía); una reunificación rápida pondría en dificultades económicas a Corea del Sur, que es uno de los principales inversores y socios comerciales de China; además, la responsabilidad principal de las sanciones recaería en China, que es la principal fuente de suministro de petróleo y alimentos a Corea del Norte.
A su vez, la República Popular sabe que el colapso político de Corea del Norte podría facilitar su aislamiento geoestratégico, tras los avances de Estados Unidos en Asia Central y Meridional, y el giro político de Rusia, además de plantear una referencia de emancipación política, peligrosa para su población. Así, Beijing intenta flexibilizar posiciones a favor de encontrar "zonas de acuerdo mutuo".
Cabe destacar que si bien Estados Unidos y China aunque sean competidores estratégicos en materia geopolítica tienen economías realmente imbricadas. "Inicialmente, lo que hizo que ambos países se acercaran fue el deseo de frenar, incluso disminuir, el poderío de la URSS. Pero pronto descubrieron que cada uno podía recibir importantes ventajas económicas de una relación menos antagonista y cada cual tenía visiones de largo plazo que ambos pensaron que podían impulsarse con este curioso arreglo bilateral. Estados Unidos buscó domesticar a China, sacarlo de su capullo maoísta al torbellino mercantil de la economía mundo capitalista. China buscaba comprar tecnología, oficio y sobre todo tiempo para fortalecer su economía y su ejército, y que le permitiera convertirse en una superpotencia".
Hoy Estados Unidos es el principal socio comercial de China, mientras que China es el principal tenedor de deuda (Tbonds) norteamericana. Esta relación de interdependencia hace que sus relaciones recíprocas sean cautelosas y no desafiantes. Así, tenemos una superpotencia y una potencia regional que buscan contenerse mutuamente pero que tienen demasiados intereses y relaciones económicas de por medio como para desafiarse directamente la una a la otra.
En definitiva, La República Popular busca la apertura económica de Corea del Norte para evitar el derrumbamiento estrepitoso del régimen y lograr una mayor distensión en la península coreana. Para extender su poder en un escenario estable. A su vez, la promoción de la negociación por parte de este país no sólo le permite ganar posiciones sino que a la vez cuenta con el visto bueno de Estados Unidos cuyos líderes han reclamado constantemente a China un rol más activo en la solución del conflicto.
He aquí donde prioritariamente radica la importancia de la "ecología de la acción". A la hora de tomar una decisión a favor de intentar dar una solución a una problemática no podemos dejar de tener en cuenta la complejidad del escenario donde la misma deberá ser llevada a cabo.
Las opciones que se le presentan a los actores pueden sintetizarse en: (1) adopción de algún tipo de medida militar; (2) aceptar la nuclearización de Corea del Norte pero tomando medidas encaminadas a aislar y contener al régimen con el fin de provocar su colapso; (3) utilización de la vía diplomática para entablar negociaciones tendientes a conseguir una eliminación completa y comprobable de los programas de armas nucleares a cambio de contrapartidas económicas y energéticas, así como también de una garantía multilateral de seguridad (un claro linkage en términos de Keohane y Nye).
Dado que la alternativa militar en el marco de la legalidad que proporciona el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas resulta inviable por la oposición y veto de China y la Federación Rusa, la utilización de la fuerza militar en un "ataque preventivo" por parte de Estados Unidos sería un acto unilateral. Demostraría una pérdida total del poder blando de Estados Unidos que no puede lograr que la comunidad internacional apoye y legitime sus valores.
Por otra parte dentro del concepto de poder duro la utilización de la fuerza militar es lo que se denomina poder punzante (sharp power). "Quienes se resistan a él sentirán el aguijón de las bayonetas, mostrándole a empujones la dirección que debe seguir… Se impone cada vez más la idea de que la superioridad militar aplastante es la base más sólida de la seguridad nacional. Esta supremacía abrumadora no sólo disuade a los enemigos potenciales sino que también consigue que otras potencias desistan de intentar alcanzar el nivel de acumulación progresiva de fuerzas de Estados Unidos"
Pero la excesiva concentración en el poder duro merma la capacidad de ejercer poder blando, necesario para cualquier hegemonía. A su vez, no toma en cuenta el aumento que habría respecto de las percepciones negativas de los demás actores involucrados frente a la actual política norteamericana. Esta alternativa carece también de una evaluación real de los tremendos costos potenciales y altos riesgos que implicaría una operación de tamaña magnitud.
Asimismo, la decisión de una guerra, invasión o ataque quirúrgico no toma en cuenta la noción de ecología de la acción pues es sabido que el control de la situación, una vez en el terreno, es mucho menor a lo planificado. Convergen variables aleatorias dentro de un ambiente incierto en el cual la acción puede escapar e incluso volverse contraria a la acción inicial (la post guerra iraquí es un ejemplo).
Finalmente, una política unilateral implica desconocer que si bien Estados Unidos es la única superpotencia militar no lo es en los demás planos y necesita consensuar con otros actores de la región el establecimiento de pautas o reglas.
La segunda opción implica amenazar a Corea del Norte con aislarlo, bloqueando sus eventuales actividades de exportación, restringiendo las transferencias financieras del exterior, penalizarlo a través de un embargo comercial con la idea de estrangular económicamente al régimen para producir su colapso o incluso una cuarentena naval.
Esta opción también tiene grandes inconvenientes principalmente porque dado los intereses en juego los actores involucrados no aceptarían de consenso esta alternativa, por otra parte no hace desaparecer el peligro nuclear.
En primer lugar, esta opción equivale a congelar cualquier relación de Corea del Norte con otros actores, especialmente los contactos entre Corea del Norte y Corea del Sur. A lo cual este último país no está dispuesto a renunciar. A pesar de las diferencias y tensiones ambas Coreas comparten la idea de que existe una única nación coreana de la que se deriva la voluntad para cooperar en función de lograr la reunificación. Norte y Sur a través de sus prácticas, llevando a cabo una serie de intercambios, promoviendo encuentros y negociaciones, a través de ayuda económica, encuentros culturales, etc., han buscado generar año a año una estructura social de intereses e identidades lo suficientemente amistosa y efectiva para hacer posible la lenta reunificación. Una retórica cada vez más rígida, como la planteada por Washington, puede tirar todos estos esfuerzos por la borda. Una reunificación tras una eventual debacle del régimen de Pyongyang sería "apresurada" y probablemente quedaría trunca. Además, las rígidas imposiciones las sufriría el pueblo norcoreano aumentando así la percepción negativa hacia los países extranjeros que apoyan a Washington, incluida Corea del Sur.
Asimismo, mantener la presión sobre Corea del Norte para propiciar el colapso, implica tanto el apoyo de Rusia como de China, que como se manifestó en el apartado anterior no encuentran que esta opción sea favorable a sus intereses particulares. A su vez, aún con el apoyo formal de los actores, crear un "anillo de hierro" impenetrable alrededor de Corea del Norte parece algo imposible. Los atentados del 11 de septiembre, el accionar de grupos terroristas, traficantes (dentro del botton chessboard) y los flujos de inmigración ilegal han demostrado la fácil permeabilidad de la frontera en la superpotencia militar. ¡Cuánto más difícil será asegurar la impermeabilidad de Corea del Norte! Por ejemplo el tráfico de plutonio u otros materiales resultan muy difíciles de detectar.
Por otra parte es importante destacar que las sanciones (como se dijo anteriormente) podrían generar un comportamiento más agresivo por parte de Corea del Norte que ya ha declarado que interpretaría tales acciones como actos de guerra. Una presión sobre Corea del Norte puede ponerla "contra la espada y la pared"; probablemente llevándola a una situación donde las alternativas sólo sean "matar o morir". Así puede desencadenar una acción militar para con los vecinos. Como se manifestó reiteradas veces presiones llevadas a cabo para modificar las conductas agresivas de la contraparte pueden derivar en lo contrario.
Asimismo, se debe tener en cuenta que "el régimen de Kim-Chong-il se ha mantenido incólume pese a las hambrunas e inundaciones, a una muy deteriorada situación económica, a la reducción de la ayuda por parte de Rusia y de China y a la fuerte presión de Estados Unidos. Su legitimidad no se ve desafiada por una oposición organizada, ni protestas sociales generalizadas, ni se han registrado intentos de golpes militares o intrigas palaciegas. Tampoco predomina el caos en el ejército ni se han dado purgas masivas de oficiales de alta graduación. Es más, el derrocamiento de Kim Chong-il podría incluso dar mayor poder a sectores opuestos a la reforma económica y a la apertura a Corea del Sur y a Japón." Por esta razón parece poco probable que la presión pueda generar un derrumbe del régimen en el corto o mediano plazo.
Finalmente, hay que recordar que el mayor peligro de la nuclearización de Corea del Norte no es directo sino indirecto. Ello es crucial para captar que ahogar económicamente al régimen provocará que éste venda más armas a fin de subsistir a la presión. Así, siguiendo la lógica de la ecología de la acción bajo la intención de disminuir la proliferación, el estrangulamiento económico del régimen puede causar lo opuesto. Incluso, una eventual caída del mismo podría dejar en situación descontrolada el material nuclear.
La tercera opción incluye retomar el diálogo y las negociaciones. La premisa central que la sustenta es que se puede alcanzar la desnuclearización sin la necesidad de derrocar el régimen de Pyongyang. Ello no significa que la tarea sea fácil. Se debe reemplazar toda una estructura cognitiva e historia de desconfianza, recelos, intrigas, maltratos en pos de una estructura de confianza mutua, es menester cambiar la estructura de rol de los actores interactuantes, de negativa (o de enemigos) a una positiva, a fin de hacer posible la cooperación.
En este sentido, es necesario recordar que la negociación puede ser un largo proceso donde la paciencia es fundamental. A pesar de que ha habido anteriores encuentros las partes no han salido de sus respectivos "puntos de seguridad" (en términos de Zartman), ni tampoco se ha decidido una "fórmula de negociación consensuada", ambas cuestiones son claves para llevar la negociación a buen fin. Existen varios obstáculos a solucionar. El primero es el de las "condiciones" para retomar el diálogo. Mientras que Estados Unidos, Japón y Corea del Sur han convenido no ceder a la pretensión de Pyongyang de que se le otorguen concesiones previas a la negociación, Pyongyang asegura que no retomará el diálogo en el actual contexto.
Para ello China ha intentado mediar constantemente para que Corea del Norte acceda a negociar. Dada la condena de la comunidad internacional sobre Corea del Norte tras la aceptación de posesión de armas de destrucción masiva, es necesario que Kim-Chong-il permita retomar las negociaciones.
Conclusiones
La complejidad del sistema internacional trasnacionalizado en donde los Estados siguen siendo los actores primordiales, pero existen áreas de problemáticas que muchas veces escapan a su completo control, plantea no sólo graves problemas de seguridad real –estrategia, coordinación etc.- sino cambios importantes a nivel de percepción de las amenazas. Esto se hace evidente en el caso de las sucesivas crisis desatadas por Corea del Norte, un Estado que a pesar que de no ser una amenaza importante a nivel directo – su capacidad misilística es muy pobre- es percibida como una amenaza indirecta por su identidad e historial como proliferador. En este balance de amenaza que plantea el régimen de Pyongyang al resto de los actores se cruzan los intereses estratégicos de los mismos en la península coreana. Las divergencias en las posiciones de los actores involucrados se hacen evidentes en las distintas alternativas de solución del conflicto.
La opción militar resulta ser la más peligrosa y riesgosa por lo que Washington debería dejar de considerar esta alternativa, cuanto menos públicamente, ya que los costos que la misma implica son extremadamente altos.
Respecto de los costos materiales representa un gasto de decenas de miles de millones de dólares y en cuanto a los costos humanos se estima que pueden ser incluso diez veces más elevados en comparación a las bajas en Irak (algo que la opinión publica norteamericana difícilmente aceptaría). Por otro lado, una nueva acción unilateral por parte de Estados Unidos que desestime el rol de Naciones Unidas como principal garante de la paz y la seguridad internacionales terminaría minando de lleno el régimen de legalidad internacional que representa esta organización intergubernamental. Si bien Estados Unidos no confía en los regímenes de inspección nuclear e hizo del unilateralismo y la guerra preventiva elementos centrales de su política exterior, es importante que este Estado tenga en cuenta que en un mundo donde la globalización ha aumentado la interdependencia y las amenazas se han hecho difusas el logro de la seguridad de forma individual sustentado en la noción de auto-ayuda no tiene cabida, en este mundo interdependiente e interconectado, propiciar la seguridad de forma individual resulta inconcebible. En palabras de Huntington "un hegemón debe tener la capacidad para anticiparse a las grandes cuestiones internacionales y liderar estrategias globales para resolverlas", así la política concebida unilateral y unidimensionalmente manifiesta que Estados Unidos no sólo no es hegemón sino que a cada paso se mueve en dirección contraria al establecimiento de una hegemonía.
Si Estados Unidos decide tirar por la borda aquellos regímenes que nacieron como amparo y sustento del sistema de valores norteamericanos, estaría desperdiciando desproporcionadamente el poder blando que construyó en el pasado.
Pensar en una guerra preventiva contra Corea del Norte manifiesta inclusive la no utilización siquiera de la totalidad del poder duro, puesto que se centra en el poder punzante y deja de lado el poder económico o pegajoso. Concentrase únicamente en el poder militar es propio del pensamiento realista predominante en la Guerra Fría. Este enfoque subraya que el poder militar domina todas las demás formas de poder, pero esta perspectiva no tiene en cuenta los altos costos de la utilización de la fuerza y la posible no correspondencia en términos de eficacia o dominio de los resultados deseados. El poder económico en este caso equivale a atacar con la fortaleza propia la debilidad ajena. Utilizar la zanahoria, es decir las inversiones, los créditos o tratados comerciales en condiciones preferentes etc. de las cuales el régimen de Corea del Norte está necesitado por su aguda situación económica.
La crisis económica de Corea del Norte se inició a finales de los años ochenta pero se agudizó en los años noventa: el colapso de los otros países de economía centralmente planificada; los elevados gastos militares; las sanciones económicas y los desastres naturales (sequías, tifones, inundaciones) hacen que lograr planes de desarrollo sea, en gran medida, difícil. Por añadidura, al no formar parte del Banco Mundial y del Banco Asiático de Desarrollo, no puede recibir fondos de esos organismos. Definitivamente, la penetración económica en el bloque soviético fue una herramienta fundamental durante el período de Guerra Fría y dado la preponderancia que ha adquirido el eje económico en las relaciones internacionales de la actualidad la utilización de esa herramienta no resulta en ninguna medida anacrónica.
Respecto de la opción que considera aceptar de facto la nuclearización y, al mismo tiempo, promover el aislamiento y la contención de Pyongyang, con miras a provocar el derrumbe del régimen no sólo parece un escenario poco realista a corto-medio plazo sino que, de producirse, generaría dificultades y costos serios tanto a Corea del Sur (que tendría que gestionar una reunificación rápida y desordenada) como a China (que tendría que absorber previsiblemente un número muy alto de refugiados, perdería un aliado que actúa como Estado tapón en una zona altamente estratégica para sus intereses). Además de los intereses económicos y geopolíticos, raíces culturales e históricas enlazan a ambos países con Corea del Norte por lo cual no están dispuestos a aceptar poner coto a sus relaciones. Rusia, por su parte, tampoco adhiere a una opción que implique la caída del régimen y por lo tanto una desestabilización regional.
De los países involucrados Japón es el que se muestra más favorable a Washington pero también apoya opciones de cambios graduales y no drásticos que puedan afectar sus intereses en la región. Los tres Estados con más experiencia en el trato y relaciones con Pyongyang, China, Rusia y Corea del Sur descartan esta posibilidad en tanto que consideran que cercar a un régimen que está acostumbrado al aislamiento dista de ser una estrategia que provoque una caída del mismo. En cambio tal presión puede provocar un aumento de la agresión y retroalimentar la conflictividad.
De este modo, resulta que la opción más apropiada parece ser la mesa de negociación. La característica principal de estas negociaciones reside en que dos de los actores involucrados, Corea del Norte y Estados Unidos, han aumentado considerablemente la rigidez de sus posiciones y las retóricas de los principales dirigentes retroalimentan la desconfianza haciendo predominar una lógica de suma cero desde la cual la cooperación se torna imposible.
Por lo tanto, es indispensable preservar el marco multilateral de negociación a seis bandas y complementarlo con encuentros bilaterales de carácter ministerial y no llevar a cabo, por el momento, encuentros cumbres bilaterales entre Estados Unidos y Corea del Norte. Consideramos que dada la aversión personal entre los mandatarios de ambos países un encuentro influiría negativamente en las negociaciones.
La República Popular China debe seguir impulsando los encuentros. Este país no sólo puede ejercer poder duro económico sobre Norcorea, dado que es el principal socio comercial, abastecedor de alimentos y ayuda económica y humanitaria múltiple, sino que en su rol de "economía socialista de Mercado" sumado a sus valores culturales compartidos con Corea confieren a China suficiente poder blando como para erigirse como modelo o referente a seguir por Corea del Norte. "El poder duro siempre seguirá siendo crucial en un mundo de Estados que defienden su independencia, pero el poder blando se volverá cada vez más importante a la hora de tratar asuntos trasnacionales cuya solución exija la cooperación multilateral".
Por otro lado el endurecimiento de posiciones por ambas partes puede hacer que las exigencias de Estados Unidos a Corea del Norte se hagan cada vez más amplias (armamento nuclear, misiles, secuestros, fuerzas convencionales, reforma económica, derechos humanos, etc.) y que las contrapartidas exigidas por Pyongyang incluyan el mantenimiento de algún tipo de programa nuclear, dificultando así el acuerdo mismo dado que el balance de amenaza a favor de Corea del Norte seguiría presente. Además el tema del mantenimiento de un programa nuclear en un contexto de malas condiciones económicas en Corea del Norte hacen ciertamente que sea más vulnerable a las presiones externas pero a la vez más proclive a vender al mejor postor (gobiernos o incluso grupos terroristas) material nuclear o misiles.
Asimismo, en pos de lograr un progreso en las negociaciones Estados Unidos debe abandonar cualquier pretensión de cambio de régimen y debe concentrar su atención en el esfuerzo de concertar un desmantelamiento comprobable, total y definitivo del programa nuclear norcoreano. Es menester a favor de no generar desconfianzas mutuas aplicar medidas sincronizadas y paralelas, lo que puede llevarse a cabo a través de la negociación de paquetes de medidas. Al concretarse los acuerdos deberían derivar en una desnuclearización total y comprobable de la península coreana a cambio de garantías de seguridad multilaterales y asistencia económica, como objetivo de mínima. Un acuerdo óptimo debería incluir el reconocimiento político por parte de Estados Unidos y Japón a Corea del Norte y un pacto de no agresión entre ellos, así como también disposiciones para la verificación del estado de cumplimiento de los Derechos Humanos en Norcorea.
El control de proliferación nuclear y la lucha contra el terrorismo internacional requieren de respuestas caracterizadas por un salto cualitativo en la cooperación y coordinación –poder blando- entre los Estados, donde la información y su adecuado procesamiento adquieren mucha importancia. La conformación de coaliciones de información real y a tiempo entre Estados aliados constituye la mejor forma de hacer frente a las amenazas asimétricas o no convencionales, las que a su vez suelen estar ligadas entre sí (el terrorismo, el narcotráfico, el crimen organizado, la depredación ecológica, la proliferación de tecnología de uso dual, etc.). "La paradoja del poderío estadounidense es que la política mundial cambia de un modo que hace imposible que la potencia más poderosa del mundo desde los tiempos de Roma alcance por sí sola algunos de sus objetivos internacionales más importantes. Estados Unidos carece de capacidad internacional e interna de resolver los conflictos internos de otras sociedades y, al mismo tiempo, de vigilar y dirigir los acontecimientos transnacionales que amenazan a los estadounidenses en su propio país.
En muchos asuntos que hoy son fundamentales, como la estabilidad financiera internacional, el narcotráfico, la propagación de enfermedades y sobre todo el nuevo terrorismo, el poderío militar por si sólo no puede conducir al éxito, y su uso puede a veces resultar contraproducente. En lugar de eso, como el país más poderoso Estados Unidos debe propiciar las coaliciones internacionales para enfrentar estas amenazas y desafíos comunes".
En pos de lograr aunar posiciones será necesario tomar en consideración los intereses de los actores involucrados en los conflictos y, en vista a ellos acordar con Pyongyang la suspensión y el desmantelamiento de sus programas nucleares y de misiles de largo alcance a cambio de reconocimiento diplomático, garantías de no agresión y ayudas económicas lo cual no parece en absoluto un mal negocio para la comunidad internacional. Esta puede ser una oportunidad de equilibrar el balance de amenaza que supone la posesión de armas nucleares por parte de Corea del Norte.
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Belen Avellaneda
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