La institucionalización de niñas, niños y adolescentes en Centros de Atención Residencial (página 2)

Además de acuerdo a grandes juristas como Christian Hernández Alarcón[19]dicha norma, "configura el tipo penal de pandillaje pernicioso, como un tipo autónomo, cometido únicamente por adolescentes, lo cual es discutible desde el punto de vista constitucional, pues la configuración de la figura penal para los adultos, debe ser completada a partir de la norma dada para los adolescentes, pese a que con la modificación del Artículo 148 A del Código Penal, también reprime la participación además de la instigación e inducción".

En el Examen de los Informes presentados por los Estados partes en virtud del Articulo 44 de la Convención sobre los Derechos del Niño[20]El Comité de los Derechos del Niño observa las discrepancias entre algunas leyes internas y la Convención, particularmente los referidos a la Ley de pandillaje pernicioso que establece que los menores de 18 años en conflicto con la ley podrán ser privados de libertad por un periodo de hasta seis años, y la Ley que protege a los menores de edad de la mendicidad o llamada "ley de mendicidad" (N°28190)[21], recomendando la derogación de dichas normas, contrarias al espíritu de la convención.

Ley de los CAR

La ley de Centros de Atención Residencial de Niñas, niños y Adolescentes, promulgada el 21 de diciembre del año 2007, tiene por objetivo regular el funcionamiento de los centros de atención residencial (llámese hogares, aldeas, villas, etc..) que albergan niñas, niños y adolescentes en situación de abandono o riesgo, brindándoles protección y atención integral[22]

La ley consta de un titulo preliminar en donde queda plasmado el objetivo de la ley y la definición de un CAR, así como los principios rectores de la norma. Consta de 07 Títulos y disposiciones complementarias y una disposición final:

• Titulo I.- Versa sobre las condiciones para el ingreso y egreso de los niños y adolescentes a dichos centros

• Titulo II.- Trata de las obligaciones y responsabilidades de los CAR

• Título III.- Trata sobre las condiciones para el funcionamiento de los CAR

• Titulo IV.- Metodología de atención

• Titulo V.- La acreditación de los CAR

• Título VI.- Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y de los Gobiernos Regionales y Locales

• Titulo VII.- Sobre la facultad sancionadora del MIMDES (ahora MIMP)

Uno de los principios rectores de la mencionada ley es el interés superior del niño, entendido como:

"En toda medida concerniente al niño, niña y adolescente que adopte el Estado a través de los poderes Ejecutivo, Legislativo y judicial, del Ministerio Publico, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y demás instituciones, así como en la acción de la sociedad, se considera el principio del interés superior del niño"

Asimismo se incorporan otros principios que se encuentran en diversos artículos de la CDN como el respeto y promoción de los derechos del niño, la igualdad y no discriminación, y la promoción y fortalecimiento de los vínculos familiares cuando estos no resulten perjudiciales para el desarrollo del niño.

En relación al derecho a vivir en familia, la ley expresa que se debe agotar los medios que permitan el retorno del niño a su familia de origen o la ubicación en su familia extensa, siempre que fuera posible y no atente contar su integridad. Establece que la institucionalización del niño debe ser es considerada como la ultima opción o medida y de carácter transitorio.

Reglamento de la ley de los CAR

El Reglamento de la ley General de Centros de Atención Residencial de niñas, niños y adolescentes consta de 41 artículos y 04 disposiciones complementarias y tiene por finalidad alcanzar una óptima calidad de atención en su funcionamiento[23]y establece una serie de estándares de atención y requisitos, en el marco del principio del interés superior del niño, consagrado en la Convención sobre los Derechos del niño (CDN) y en el Código del Niño y del adolescente.

Instrumentos de política pública

El Acuerdo Nacional

El Acuerdo Nacional es el conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del diálogo y del consenso, luego de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del país y afirmar su gobernabilidad democrática.

La suscripción del Acuerdo Nacional se llevó a cabo en un acto solemne en Palacio de Gobierno, el 22 de julio de 2002, con la participación del entonces Presidente de la República, Alejandro Toledo, el Presidente del Consejo de Ministros, Roberto Dañino, y los principales representantes de las organizaciones políticas y de la sociedad civil integrantes del AN.

Entre las 29 políticas acordadas por todos los sectores sociales participantes, la décimo sexta está referida al fortalecimiento de la familia y la protección y promoción de la niñez, adolescencia y juventud, garantizando el bienestar y la vida digna de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, principalmente de aquellos en situación de vulnerabilidad por encontrarse en riesgo, pobreza o exclusión social:

Objetivos de desarrollo del milenio

En la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en el año 2000, todos los estados miembros se comprometieron conjuntamente a realizar acciones para avanzar en las sendas de la paz y el desarrollo humano. La Declaración del Milenio, entre otros muchos elementos, derivó en la aprobación de 08 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)[24]:

• Erradicar la pobreza extrema y el hambre.

• Lograr la enseñanza primaria universal.

• Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer.

• Reducir la mortalidad infantil.

• Mejorar la salud materna.

• Combatir el VIH/SIDA el paludismo y otras enfermedades.

• Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

• Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Los Jefes de Estado se comprometieron a alcanzar los ODM -la mayoría de los cuales tiene metas precisas expresadas en términos cuantitativos- en 2015. También se comprometieron a reportar el avance hacia el cumplimiento de los ODM regularmente, por medio de Informes Nacionales (IODM).

En octubre de 2009 el Coordinador Residente de las Naciones Unidas y Representante Residente del PNUD en el Perú, Jorge Chediek, entregó al Presidente de ese entonces, Dr. Alan García, la evaluación de avances de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) del caso peruano, así como una serie de recomendaciones desprendidas del informe, de acuerdo al siguiente resumen:

• Los niveles de pobreza extrema en el Perú se redujeron del 23% en el año 1991 a 12,6% en el año 2008. Según destaca el informe, en el ámbito nacional se ha reducido la incidencia de pobreza en todos los departamentos del Perú, excepto en Huancavelica.

• La meta de desnutrición global registra el 81% de cumplimiento. Sin embargo, la desnutrición crónica afecta a más del 20% de niños y niñas menores de 5 años y el 30,9% de la población tiene déficit calórico. La anemia en niños es otro indicador crítico que afecta al 56.8% de niños menores de tres años. En los últimos años no se ha observado una mejora significativa.

• La mortalidad en niños menores de cinco años de edad muestra una reducción del 68% al año 2006, habiéndose alcanzado la meta ocho años antes de la fecha comprometida. La tasa de mortalidad infantil muestra diferencias entre uno a tres puntos entre departamentos, con la mejor situación en Lima (11.3) e Ica (10.8) frente a 29 en Huancavelica y 34 en Puno.

• En cuanto a la violencia contra la mujer, el informe indica que más del 40% de la población femenina entre los 15 y 49 años, manifiesta haber sufrido violencia por parte de su cónyuge. situación que no ha variado significativamente desde el año 2000.

• En el ámbito educativo, la universalización de la educación primaria en el Perú es un objetivo casi cumplido. En los últimos diez años, la tasa neta de matrícula ha fluctuado entre el 90.6%1 y el 94.2%. Sin embargo, en las áreas rurales persisten las desigualdades de género al interior del país, hay bajas coberturas en la educación secundaria (76%) y superior (23%) y problemas de repitencia deserción y baja calidad.

• Respecto de la meta de lograr para el año 2015 el acceso a la salud reproductiva, el informe destaca que si bien el 99% de mujeres en edad fértil tiene conocimiento de métodos anticonceptivos, sólo el 71% de ellas utiliza alguno de ellos, sea moderno (48%) o tradicional (23%).

• En cuanto a la meta de haber detenido y comenzado a reducir, para el año 2015, la propagación del VIH/SIDA, el informe destaca que en el Perú, el VIH/SIDA se comporta como epidemia concentrada, con una prevalencia en la población general inferior al 1%, pero en grupos de alto riesgo mayor del 10%. Se ha reducido a 25%, el porcentaje de casos detectados en el nivel avanzado.

• En cuanto a la meta de incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente, hay avances importantes. En el Perú el consumo de sustancias agotadoras de la capa de ozono, como el clorofluorocarbonos (CFC), por ejemplo, fue de cero (0) en el 2007.

• Con respecto al indicador de grado de inserción en la economía mundial, entre 2004 y 2008 las importaciones y exportaciones crecieron en 165.2%, para alcanzar una cifra de US$ 59 968.3 millones de dólares americanos. Las exportaciones no tradicionales con mayor crecimiento en los últimos cuatro años, fueron las pertenecientes al sector químico, que creció 151%, seguido por el sector agropecuario y metal-mecánico, ambos con una tasa de crecimiento de 138%.

Entre las principales recomendaciones, Chediek puntualizó que la violencia de género casi no presenta cambios sustantivos y se debe trabajar en ese aspecto; que existe una necesidad de sofisticar, focalizar e incorporar la dimensión cualitativa en las políticas públicas de educación y las herramientas de medición de las mismas, argumentando que "a veces, los avances promedios esconden desigualdades". Sobre este punto amplió, señalando que es necesaria la ampliación de la base tributaria y entender el gasto social como inversión "no como gasto" y finalmente, reiteró la urgencia de trabajar dinámicamente sobre los mecanismos de adaptación ante el cambio climático y apuntar a la conversión de la matriz energética, tema a tratarse en la cumbre de Copenhague de diciembre de 2009.

El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021

El Plan Estratégico Nacional denominado "PLAN BICENTENARIO: EL PERU HACIA EL 2021", presentado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, fue aprobado el 22 de junio de 2011[25]se sustenta en la declaración Universal de los derechos Humanos, en el desarrollo concebido como libertad y en las Políticas de Estado del Acuerdo nacional, presentando seis ejes estratégicos:

• 1. Derechos fundamentales y dignidad de las personas

• 2. Oportunidades y acceso a los servicios

• 3. Estado y gobernabilidad

• 4. Economía, competitividad y empleo

• 5. Desarrollo regional e infraestructura

• 6. Recursos naturales y ambiente

Plan Nacional de Acción por la Infancia y la adolescencia 1012 – 2021

Antecedentes.-

La Convención sobre los Derechos del Niño, es una norma internacional de carácter vinculante que obliga a los Estados que forman parte a adecuar a sus legislaciones nacionales referidas al niño y a elaborar los Planes de Acción por la Infancia y Adolescencia.

Los acuerdos internacionales han generado cambios institucionales en el país. Se inicia el proceso de tránsito de una política del menor hacia la política de niñez y adolescencia, lo que ha significado que se implementaran Planes Nacionales de Acción por la Infancia así como otros dispositivos jurídicos y planes complementarios, es el caso del Plan Nacional de Nutrición y Alimentación, Plan Nacional de Población, la Ley de Protección frente a la Violencia Familiar, Ley de Adopciones, Ley General de la Persona con Discapacidad así como el Sistema de Reinserción Social del Adolescente Infractor.

A la fecha se han realizado cuatro Planes Nacionales por la Infancia: Para el período 1992-1995, para el quinquenio 1996-2000, para el 2002- 2010 y el último 2012-2021. Las políticas de infancia se implementaron a partir de dichos planes nacionales. Estos son:

• 1) Plan Nacional De Acción Por La Infancia 1992-1995, Este Plan Nacional estableció tres objetivos globales[26]

• De supervivencia: reducir la mortalidad infantil y mortalidad materna y ampliar el acceso de la población al agua y al saneamiento.

• De desarrollo: reducir la desnutrición grave y moderada, reducir la tasa de analfabetismo adulto y universalizar la educación básica y primaria.

• De protección: mejorar la protección de los niños, niñas y adolescentes en circunstancias especialmente difíciles.

Se establecieron programas en salud, Alimentación y Nutrición, Agua y Saneamiento, Educación y Menores en circunstancias especialmente difíciles, reportándose los siguientes avances:.

• Disminución de la mortalidad infantil de 64 por mil nacidos vivos en 1991, a 43 por mil nacidos vivos en 1996.  Casi 4 puntos por año por encima del promedio regional que fue de 2.5.

• Erradicación de la poliomielitis, certificada en 1994 por el Comité Internacional Especializado de la Organización Panamericana de Salud.

• Reducción de la incidencia y de la mortalidad por sarampión, no habiéndose reportado muertes por esta causa durante 1995.

• Aumento de la cobertura de vacunación en menores de un año, sobrepasando el 90%.

• 2) Plan Nacional de Acción por La Infancia 1996-2000, Este Plan Nacional de Acción al igual que el anterior estableció tres objetivos globales[27]

• De supervivencia: reducir la mortalidad infantil y mortalidad materna y ampliar el acceso de la población al agua y al saneamiento.

• De desarrollo: reducir la desnutrición crónica, reducir la tasa de analfabetismo adulto con énfasis en la reducción del analfabetismo femenino.

• De protección: implementar medidas que garanticen la plena aplicación de los derechos de la niñez y adolescencia, desarrollar programas de promoción sobre los derechos del niño así como Programas de protección a los niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad social.

El PNAI 1996-2000 comprendió los programas interinstitucionales referentes a salud, Alimentación y Nutrición, Educación, Agua y Saneamiento y Promoción y Protección de la Niñez y la Adolescencia. 

Los resultados alcanzados por los PNAI, son más visibles en salud, por el proceso de reforma que este sector desarrolló en los últimos años; sin embargo, pese a reducir la mortalidad infantil (entre 1986 y 1996 descendió en un 34%), más de 21 mil 458 niños y niñas mueren anualmente antes de cumplir un año de edad. A nivel de vacunación se ha elevado la cobertura, especialmente en las zonas más urbanas. Si bien se ha conseguido disminuir la prevalencia de la desnutrición crónica, hay un déficit de micronutrientes, la anemia es el mayor problema. Los resultados en educación están muy relacionados con las campañas realizadas en los últimos años con relación a la universalización de la matrícula, aun cuando persiste un alto grado de deserción, repitencia e ingreso tardío. Un millón 381 mil de jóvenes de quince años y más no saben leer ni escribir.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, manifestó el año 2000[28]que, a pesar de mejoras en indicadores económicos, en general en los últimos años la situación de los niños en el Perú no había tenido grandes mejoras. Según el índice desarrollo de la niñez[29]16 de los 24 departamentos del país se encontraban en niveles bajos o muy bajos en el desarrollo de la niñez.

• 3) Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010[30](PNAIA), es un instrumento de política pública, documento marco de los programas y estrategias que comprometen a los ciudadanos y a las autoridades del Perú a garantizar los derechos de los niños y las niñas de 0 a 17 años de edad. El PNAIA fue elaborado con un enfoque de derechos, de género y de diversidad cultural. Sus cuatro objetivos estratégicos se encuentran organizados por ciclo de vida[31]

• Asegurar una vida sana para niños y niñas de 0 a 5 años de edad.

• Ofrecer una educación básica de calidad para todos los niños y niñas de 6 a 11 años de edad.

• Crear espacios de participación para los y las adolescentes de 12 a 17 años de edad y promover su desarrollo pleno.

• Instituir un sistema de garantías para la protección de los derechos del niño, niña y adolescente.

Sus objetivos tienen 22 resultados esperados, que abordan casi el conjunto de la problemática de la niñez, y son coincidentes con lo planteado en políticas adoptadas a nivel internacional y nacional, tales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y el Acuerdo Nacional (AN).

En relación a los resultados presentaos mediante el documento: "Balance del Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia 2002-2010"[32], se advierten avances en el cumplimiento de metas en la disminución de la mortalidad materna e infantil, controles prenatales y parto institucional, vacunación de los niños y niñas menores de un año, así como en la lactancia materna exclusiva en los primeros meses de vida. También se registra un avance importante en la política de universalizar el registro de nacimientos y la documentación, contribuyendo a la inclusión e identidad (derecho al nombre) y en materia normativa de protección, aunque se requiere mejorar la articulación de esfuerzos intersectoriales y promover su cumplimiento.

Si bien en educación inicial se ha ampliado la cobertura y en educación básica más niños y niñas culminan su educación primaria y secundaria, existen aún grandes brechas y desigualdades entre el ámbito urbano y rural. Con respecto al trabajo infantil, el mismo informe señala que no se evidencia una disminución, tampoco se evidencian programas articulados en la prevención de la violencia adolescente, y no se ha reducido el consumo de drogas legales e ilegales en adolescentes.

• 4) Plan Nacional de Acción por la Infancia y la adolescencia 1012 – 2021[33](PNAIA 2021) se ha propuesto alcanzar los siguientes objetivos estratégicos:

• Garantizar el crecimiento y desarrollo integral de niñas y niños de 0 a 5 años de edad.

• Garantizar la continuación del crecimiento y desarrollo integral de niñas y niños de 6 a 11 años de edad.

• Consolidar el crecimiento y desarrollo integral de las y los adolescentes de 12 a 17 años de edad.

• Garantizar la protección de las niñas, niños y adolescentes de 0 a 17 años de edad.

Con referencia a las niñas, niños y adolescentes sin cuidados parentales, como resultado esperado N°22 del cuarto objetivo estratégico, el PNAIA propone: "niñas, niños y adolescentes sin cuidados parentales se integran a una familia":

"Hecho preocupante para muchas niñas, niños y adolescentes es la situación de institucionalización en que se encuentran en diferentes Centros de Atención Residencial (CAR) públicos y privados, que debiendo funcionar cono instituciones transitorias suelen devenir en permanentes para muchas de ellas y ellos".

"Por otra parte, existe la preocupación de que una de las causas del ingreso a los CAR es que se acepta como motivo situaciones de pobreza o pobreza extrema, cuando los ingresos deben darse únicamente como ultima opción".

"Asimismo, también es preocupante los motivos por los que permanecen, el enfoque sobre el cuidado que reciben, las dificultades del Estado para implementar políticas de reinserción familiar; así como también, es necesario reforzar las capacidades de las y los adolescentes que egresan de los CAR cuando cumplen la mayoría de edad, para una reinserción efectiva en la sociedad".

"En este sentido, la política del país para esta población se orienta a la implementación de estrategias dirigidas a proporcionarles condiciones de vida familiar y relaciones sociales estables, que aseguren su calidad de vida y potencien su desarrollo humano".

Como meta al 2021 se plantea que un tercio de las niñas, niños y adolescentes sin cuidados parentales se integran a su seno familiar o se integran a un grupo familiar de manera definitiva[34]mediante la implementación de diversas estrategias:

• Implementación de mecanismos de reinserción familiar

• Modificar la ley N°26981 del sistema Nacional de Adopciones y su reglamento, que permita garantizar el interés superior del niño, niñas y adolescente.

• Promover la agilización de los procedimientos que declaran el estado de abandono del niño, niña y adolescente.

• Priorizar la modernización y funcionamiento adecuado de los CAR

• Brindar apoyo a las familias que no cumplen con brindar el cuidado parental adecuado.

• Implementar medidas a fin de garantizar que en todos los procedimientos se considere la opinión de las niñas, niños y adolescentes.

Programas y servicios

El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables – MIMP es el encargado de formular, ejecutar y evaluar políticas y normas orientadas a promover la igualdad de oportunidades y contribuir a superar la inequidad, exclusión y violencia social, especialmente de la infancia, adolescencia, la mujer y el adulto mayor[35]para el logro de dichos objetivos, brinda diferentes servicios de protección a la infancia vulnerable a través de programas y proyectos sociales:

• 1) Programa Integral Nacional para el bienestar Familiar – INABIF

Antecedentes.-

La institucionalización de niños y adolescentes en nuestro país se remota al año de 1892, donde la religiosa Ermelinda Carrera crea un albergue para asistir a las hijas de las reclusas de la cárcel de mujeres, posteriormente reconocida como "Casa de Educandas".

El 21 de mayo de 1902, el Congreso aprueba una Ley que establece la apertura de la "Escuela Correccional de Varones" la cual tendría como objetivo primordial, reformar a los menores que observasen una conducta "inmoral". Dicho correccional, el primero en el Perú, ocupó un viejo local ubicado en las afueras de Lima, en el entonces alejado distrito de Surco, dependiendo del Ministerio de Justicia, Beneficencia, Culto e Instrucción, de aquella época.

En 1932 el gobierno de turno firma un convenio con la congregación "San Juan Bautista de la Salle", por el cual los miembros de esta comunidad religiosa se encargarían de la dirección y administración del Correccional. Como primera medida se cambia el nombre del establecimiento por el "Reformatorio de Menores", imprimiéndose una marcada influencia religiosa. En 1941 se produce un incendio en el local de Surco, por lo que los menores son trasladados al local del Colegio Japonés, el cual había sido confiscado por el Gobierno como consecuencia de la guerra; el mismo que actualmente ocupa la Gran Unidad Escolar "Teresa Gonzáles de Fanning", en Jesús María.

En el año de 1938 se crea el Hogar Transitorio Nº 01 con el fin de albergar a niños huérfanos, fusionándose luego con el hogar de menores conocido como "pájaros fruteros". El 12 de Julio de 1945 se inauguró el local ubicado a la altura de la cuadra 17 de la Av. Costanera, en donde se encuentra actualmente el Centro Juvenil de Lima (popularmente conocido como "Maranguita"), con el nombre de "Instituto Reeducacional de Menores", siendo Presidente de la República el Dr. Manuel Prado. Durante su gobierno se aperturan institutos similares en las principales ciudades del país.

En 1962 se decreta la finalización del Convenio suscrito con la Congregación de La Salle, luego de casi 30 años de administración. Así el Instituto retorna a la Dirección de Asistencia Social y Tutela de Menores del Ministerio de Justicia y Culto. El 1º de julio de ese mismo año entra en vigencia el "Código de Menores", el cual introduce una serie de innovaciones en la política metodológica de tratamiento, como los Servicios Técnicos, Gabinetes de Observación y Orientación, Secciones Preventivas y Atención Multidisciplinaria. En 1963, en concordancia con las nuevas concepciones de intervención, el instituto recibe el nombre de "Centro Piloto".

En diciembre de 1969 se desactiva el Ministerio de Justicia, por lo que el instituto pasa al Ministerio de Salud, decretándose la reorganización total de todos los institutos de tutela del país, imprimiendo un criterio psiquiátrico farmacológico al tratamiento reeducativo. En el año de 1973, conforme al D. L. N°19326 (Ley de la Educación), todos los centros de tutela pasan a formar parte de la Dirección de Educación Especial, en el área la Irregularidad Social del Ministerio de Educación, dando cierto criterio pedagógico al tratamiento, al mando de docentes y con un régimen tipo militar.

En 1977 se implementó el departamento de Normas Educativas y Programación, conducente a diseñar programas de tratamiento en donde la función de tutoría es resaltada conjuntamente con la labor psicológica y de servicio social. El 09 de enero de ese año, el Gobierno de turno aprueba el D. L. Nº 21993, creándose el Instituto Nacional de Promoción al Menor y la Familia (INAPROMEF), del cual pasan a depender los centros de Tutela a partir de enero de 1978. Por medio del D. L. N°118 del 12 de junio de 1981, recibe el nombre de Instituto Nacional de Bienestar Familiar (INABIF), Organismo Público Descentralizado dependiente del Ministerio de Justicia, procediéndose a su restructuración. El 22 de agosto de 1985, el Ministerio de Justicia declara en intervención al INABIF. En 1987 se apertura un cambio metodológico hacia un tratamiento más educativo, pasando a un trabajo de equipos de Tratamiento. Desde los años 70 se crean hogares transitorios en todo el país, con el fin de no desarraigar aún más a los niños de sus lugares de origen y familias.

El 25 de septiembre de 1991, el INABIF pasa a depender del Ministerio de la Presidencia, orientando sus políticas hacia la promoción, prevención, protección y atención de los entonces denominados "menores en circunstancias especialmente difíciles" y familias de extrema pobreza, con una política de Humanización y Apertura Institucional. En diciembre de 1992 se promulga el D. L. 26102 (Código de los Niños y Adolescentes), el cual introduce los principios contenidos en la Convención Sobre los Derechos del Niño, considerando al niño como un Sujeto de Derecho, el cual merece un trato digno y especial de acuerdo a su edad.

Mediante el Decreto Legislativo Nº 866, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Promoción de la Mujer y el Desarrollo Humano (PROMUDEH), de fecha 25 de octubre de 1996, se transfiere al Poder Judicial, las funciones relacionadas con la rehabilitación para la reinserción en la sociedad de los adolescentes infractores de la ley penal, que hasta entonces se encontraban a cargo de la Dirección de Integración Social del INABIF, y de esta manera se logra la separación física y metodológica de los niños y adolescentes por abandono, de aquellos adolescentes que habían cometido algún delito.

A través del Decreto Legislativo Nº 830, "Ley del Instituto Nacional de Bienestar Familiar", de fecha 12 de julio de 1996, se fijan las políticas, objetivos y metas institucionales y a partir de la promulgación de la Ley N° 26918, se constituyó como el Órgano Rector del Sistema Nacional para la Población en Riesgo, con la finalidad de dirigir las actividades del Estado y convocar a la comunidad en general para la promoción, atención y apoyo a niños, adolescentes, jóvenes, mujeres, adultos mayores y en general a toda persona en situación de riesgo y abandono o con problemas psicosociales o corporales que menoscaben su desarrollo humano.

Cabe mencionar que mediante la Ley Orgánica Nº 27779, publicada el 11 de Julio del 2002, en el Diario Oficial El Peruano, quedó modificada la estructura ministerial del Poder Ejecutivo incorporándose en ella al Ministerio de La mujer y Desarrollo Social – MIMDES, estableciéndose que el MIMDES diseña, propone y ejecuta la política de desarrollo social y humano promoviendo la equidad de género y la igualdad de oportunidades para la mujer, la niñez, la tercera edad y las poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema, discriminadas y excluidas[36]

Mediante Ley Nº 27793 publicada el 25 de Julio del 2002, en el Diario Oficial El Peruano quedó modificada la estructura orgánica básica del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES, la misma que fue desarrollada en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) aprobado con acuerdo de Consejo de Ministros por Decreto Supremo Nº 008-2002-MIMDES, publicado el 27 de agosto del 2002.

Culminado el proceso de fusión por absorción, de los organismos públicos descentralizados COOPOP, INABIF, PAR, PRONAA y FONCODES, en el MIMDES y el proceso de restructuración y reorganización sectorial; mediante Decreto Supremo N° 011-2004-MIMDES publicado el 7 de enero de 2005 se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, el cual fue modificado por Decreto Supremo N° 006-2007-MIMDES publicado el 22 de junio de 2007.

Mediante la Ley N° 29792 de fecha 20 de octubre de 2011, se crea la Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social – MIDIS, así como el Sistema de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS), transfiriéndose del MIMDES las funciones y los programas FONCODES, PRONAA, GRATITUD y WAWA WASI[37]En la Segunda Disposición Complementaria Final, se delega al Poder Ejecutivo la facultad de legislar a fin de que elabore y aprueba la Ley de organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social en la que se precise sus nuevas competencias y estructura, y de este modo evitar duplicidad o superposición de competencias.

Es así que el 20 de enero de 2012 se publica en el Diario Oficial "El Peruano", el Decreto Legislativo N°1098, que aprueba la Ley de Organización y Funciones del "Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables"[38], estableciéndose que su finalidad (Articulo 3°), es la siguiente:

"El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables diseña, establece, promueve, ejecuta y supervisa políticas públicas a favor de las mujeres y de las poblaciones vulnerables consideradas como grupos de personas que sufren discriminación o situaciones de desprotección: niños, niñas, adolescentes, adultos mayores, personas con discapacidad, desplazados y migrantes internos, con el objetivo de garantizar sus derechos, con visión intersectorial".

Funciones el INABIF.-

Dentro de esta nueva estructura, el Programa Integral Nacional para el bienestar Familiar INABIF es un Programa del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables – MIMP, que tiene a su cargo la promoción atención y apoyo a niños, niñas, adolescentes, jóvenes, mujeres, adultos, adultos mayores y en general a toda persona en situación de riesgo y abandono o con problemas psicosociales o corporales que menoscaben su desarrollo humano, a fin de alcanzar su bienestar y desarrollo personal, fortaleciendo y desarrollando sus capacidades para convertirlos en personas útiles a la sociedad, comunidad y familia en particular. El INABIF, tiene a su cargo el Sistema Nacional para el Desarrollo de la Población en Riesgo, ejerciendo las funciones de órgano rector. Bajo el citado marco, coordina, supervisa y evalúa la gestión de las Sociedades de Beneficencia y Juntas de Participación Social[39]

Con el fin de garantizar el desarrollo integral de las niñas, niños y adolescentes residentes en los CAR en base al respeto y promoción de sus derechos, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, aprobó mediante la Resolución Ministerial N°080-2012-MIMP de fecha 04 de abril de 2012, el "Manual e intervención en centros de Atención Residencial de Niñas, Niños y Adolescentes sin Cuidados Parentales"[40], el mismo que establece los lineamientos, enfoques, metodología, procesos y procedimientos a seguir en sus intervenciones con la población acogida que haga posible su reintegración familiar, adopción o reinserción social.

Los principios que sustentan el Manual son los siguientes:

• a) El interés superior del niño: En todas las medidas concernientes a niños, niñas y adolescentes que adopte el Estado a través de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, Ministerio Público, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y demás instituciones, así como en el marco de la actuación de la sociedad en general, se considera como prevaleciente el principio del interés superior del niño y el respeto a sus derechos, de acuerdo a lo dispuesto por la Convención sobre los Derechos del Niño, que establece el bienestar del niño y de la niña como fundamento de cualquier decisión a tomarse respecto a sus personas.

• b) Respeto y promoción de los derechos de niñas, niños y adolescentes: Las instituciones que administran los Centros de Atención Residencial – CAR velarán por la promoción y el respeto de las niñas, niños y adolescentes como sujetos de derecho. Esta premisa será aplicada en la dinámica institucional, la vida cotidiana y en la proyección de las acciones para su futuro, así como en todos los ámbitos en los que se desenvuelven.

Vivir en una familia y fortalecer los vínculos familiares: Las niñas, niños y adolescentes tienen derecho a vivir, crecer y desarrollarse en el seno de una familia, y quienes carecen de familia natural lo tienen a crecer en ambientes familiares adecuados. Por tanto, en todo Centro de Atención Residencial se debe promover y fortalecer la conservación de los vínculos familiares, siempre que éstos no signifiquen un riesgo evidente para la integridad de la niña, niño o adolescente.

• c) Subsidiariedad: Producidas las causas que ameriten el retiro del niño, niña o adolescente de su entorno familiar, deben agotarse los medios que permitan el retorno a su familia de origen o su integración en la familia extensa, siempre que sea posible y no atente contra su integridad. La institucionalización de la niña, niño y adolescente tiene carácter subsidiario y, como tal, debe considerarse como última opción o medida.

Transitoriedad: Toda medida destinada a llevar a una niña, niño y adolescente a un CAR es de carácter transitorio, prevaleciendo su derecho a vivir en familia. Los CAR tendrán programas orientados a desarrollar acciones destinadas a asegurar que la medida sea transitoria.

Igualdad y no discriminación: Las niñas, niños y adolescentes no podrán ser discriminados por motivos de raza, condición física, discapacidad, color, sexo, idioma y lengua, religión, ni opinión, ni ser víctimas de maltrato, debiendo recibir una atención que permita su integración social y, de ser posible, su integración familiar. Los CAR, independientemente de la denominación que tengan sus programas de atención, deben promover la inclusión en el marco del respeto a los derechos de las niñas, niños y adolescentes.

Participación en la sociedad y derecho a la opinión: Las niñas, niños y adolescentes que viven en un CAR deben establecer relaciones de interacción y participación activa con otros miembros y/o instituciones dentro y fuera de la comunidad. Se debe respetar el derecho del niño a ser oído y que sus opiniones sean tomadas en cuenta, en concordancia a su desarrollo evolutivo y sobre la base del acceso a la información necesaria. Sus opiniones serán tomadas en cuenta según su edad y grado de madurez

En dicho Manual se presentan enfoques teóricos y humanísticos que sustentan la intervención con las niñas, niños y adolescentes residentes, entre los que destacan:

Enfoque de derechos, Este enfoque emanado de la mencionada Convención, considera que cada niño es un ser humano único y valioso con derecho a la vida y a la supervivencia. De la mima manera considera el desarrollo integral para completar su potencial, la participación a través del ejercicio de su ciudadanía y la protección frente a situaciones que vulneren sus derechos. Este enfoque asume una nueva concepción del niño en sus relaciones con la familia, la sociedad y el Estado, dejando atrás la idea predominante del niño definido a partir de sus necesidades o carencias.

• Enfoque de familia, La familia constituye el medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de los niños. Reconociendo que para el pleno y armonioso desarrollo de la personalidad de los niños y niñas se debe crecer en el seno de su familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión; por tanto la familia debe recibir la protección y asistencia necesarias para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad. Asume, además, que el niño sólo podrá ser separado de su familia cuando la convivencia con ésta afecte su interés superior, entonces será el Estado quien determine las medidas de protección necesarias, y garantizará el apoyo pertinente para que en el menor tiempo posible le sea restituido su derecho de vivir en una familia.

También establece que:

"En el caso de los niños que tengan que estar protegidos en una institución, el Comité de las Naciones Unidas exhorta a los Estados parte, que sea el último recurso a usarse. Recomienda, además, velar porque existan instituciones adecuadas para atenderlos, debiendo revisar periódicamente el trato que reciben. De la misma manera que impulsa que existan mecanismos de queja, disponibles y accesibles para los niños y niñas acogidos en una institución"[41].

En relación a la restitución del derecho de vivir en familia el Manual establece que los niños, niñas y adolescentes que por diferentes circunstancias se encuentren privados de los cuidados de su propia familia biológica, tienen derecho a disfrutar una vida familiar plena y por tanto la ley contempla medidas de protección temporales o permanentes que serán determinadas por las autoridades administrativas o judiciales, según corresponda. Estas medidas son las siguientes:

• 2) La Unidad Gerencial de Investigación Tutelar del INABIF – UGIT

Mediante Ley Nº 28330 – Ley que modifica diversos artículos del Código de los Niños y Adolescentes, de fecha 13 de Agosto del 2004, se dispuso conforme se desprende de la Quinta Disposición Transitoria y Final, que el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social- MIMDES, asumía competencia en materia de Investigación Tutelar de manera progresiva a partir de los 90 días hábiles de la entrada en vigencia de la presente Ley. Asimismo se dispuso que el Poder Judicial continuará asumiendo la competencia de las investigaciones tutelares, respecto de los procesos que no sean transferidos[43]

Mediante Decreto Supremo Nº 011-2005-MIMDES, de fecha 15 de Noviembre del 2005, se aprobó el Reglamento de los Capítulos IX y X del Título II del Libro Cuarto del Código de los Niños y Adolescentes, modificados por la Ley Nº 28330, señalándose en la Tercera Disposición Complementaria, Transitoria y Final, que durante el primer año de vigencia de dicho Reglamento, el MIMDES asumirá de manera progresiva competencia en las provincias de Lima y Callao respecto de las investigaciones tutelares que vienen siendo impulsadas por la Secretaría Nacional de Adopciones y de los nuevos procedimientos que se inicien; asimismo, en la citada Disposición Complementaria, Transitoria y Final se dispuso que mediante Resolución Ministerial, el MIMDES determinará las condiciones y oportunidades para la asunción de la competencia a nivel nacional.

Mediante Resolución Ministerial Nº 177-2006-MIMDES, de fecha 17 de Marzo del 2006, se establece que el MIMDES asume de manera progresiva, la competencia respecto de las investigaciones tutelares impulsadas por la Secretaría Nacional de Adopciones y de nuevos procedimientos[44]

• 3) La Secretaria Nacional de Adopciones – SNA

Es la Autoridad central responsable de proponer la política y normatividad en materia de adopción, conducir y supervisar los procesos de adopción administrativa a nivel nacional e internacional, garantizando a niños, niñas y adolescentes con declaración de abandono y susceptibles de ser adoptados, su derecho a vivir y desarrollarse en una familia[45]

El MIMP reconoce que vivir en familia, es un derecho básico y fundamental para el desarrollo integral de niños, niñas y adolescentes, por lo que a través de la Secretaría Nacional de Adopciones, desarrolla el Programa Nacional de Adopciones orientado a brindar un hogar definitivo a cada niña, niño o adolescente susceptible de ser adoptado, respetando el interés superior de éstos, así como la selección rigurosa de las eventuales familias adoptantes. Se promueve la adopción nacional bajo el principio de subsidiaridad de la adopción internacional y todo ello bajo un enfoque de procesos y de mejora continua.

En el siguiente cuadro se puede apreciar el número de niñas y niños adoptados en los últimos 05 años a nivel nacional[46]

Conclusiones

• Las normas internacionales y el marco jurídico nacional garantizan el derecho de los niños, niñas y adolescentes a vivir en familia como el medio social natural que le permitirá desarrollar sus potencialidades emocionales, físicas, espirituales y sociales.

• Es responsabilidad del Estado salvaguardar el pleno ejercicio y goce de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, principalmente de aquellos que se encuentran en una situación de vulnerabilidad, quienes requieren de una protección especial mediante el desarrollo de políticas públicas, planes y programas de promoción y restitución de derechos, entre ellos el derecho a vivir en familia.

• Toda decisión que adopte una autoridad administrativa o judicial que afecte o comprenda a un niño, niña o adolescente se debe fundamentar en el principio del Interés Superior del Niño como principio rector y garantista del pleno ejercicio de sus derechos y bienestar, por tanto debe ser escuchado y sus opiniones tomadas en cuenta.

• Los niños, niñas y adolescentes que están protegidos en una institución o Centro de Atención Residencial (CAR), deben ejercer sus derechos y es responsabilidad del Estado garantizar las óptimas condiciones organizativas, infraestructura, educativas y emocionales de las instituciones que los albergan, así como el trato que reciben, entendiendo que dicha medida de protección se realizará como último recurso a usarse y por el más breve plazo posible, priorizándose su pronta reinserción al medio familiar de origen o a otro que le garantice sus derechos fundamentales, de vivir en un ambiente armonioso, amoroso y estimulante.

Referencias bibliográficas

Plan Internacional (2009). La Convención sobre los Derechos del Niño. Lima: Hilmart S.A

Aldeas Infantiles SOS España (2009). Directrices sobre las modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños. Madrid: Aldeas Infantiles SOS Internacional editores.

República del Perú. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. (2010). Código de los Niños y Adolescentes. Lima: J&O Editores

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2012). Plan de Acción del Programa de País 2012 -2016 (CPAP) entre el Gobierno de la Republica del Perú y el PNUD. Lima

República del Perú. Defensoría del Pueblo. (2012). El derecho de los niños, niñas y adolescentes a vivir en una familia: La situación de los Centros de Atención Residencial Estatales desde la mirada de la Defensoría del Pueblo". Lima: Serie Informes Defensoriales. Informe N°150

República del Perú. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (2010). Las Familias en el Perú.

Boletín Trimestral sobre la situación de las familias. N°. Lima

Red Latinoamericana de Acogimiento Familiar – RELAF (2011). Niñez y adolescencia institucionalizada: visibilización de graves violaciones de DDHH. Buenos Aires: Serie Publicaciones sobre niñez sin cuidados parentales en América Latina: Contextos, causas y respuestas. Buenos aires.

Save the Children. (2005). Programación de los derechos del Niño. Como aplicar un enfoque de derechos en la programación. Un manual para los miembros de la alianza Internacional Save the Children. (2da Ed.). Lima: DINA

UNICEF (2009). Estado mundial de la infancia. Conmemoración de los 20 años de la Convención sobre los Derechos del Niño. Edición especial. Nueva York: UNICEF.

Aguilar, G. (2008). El Principio del Interés Superior del Niño y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Estudios Constitucionales, Año 6, N°1. Centro de Estudios Constitucionales. Chile: Universidad de Talca.

República del Perú. Defensoría del Pueblo (2009). Compendio de normas básicas obre los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Tomo I. Lima: Impresiones comerciales SAC.

Save the Children. Suecia (2003). Diagnóstico sobre la situación de niñas, niños y adolescentes en 21 países de américa latina. Lima: Imagen

Liebel, M y Martínez, M. (2009). Infancia y derechos Humanos. Hacía una ciudadanía participante y protagonista. Lima: IFEJANT

Autor:

Gian Franco Vacchelli Sicheri

[1] Defensoría del Pueblo. Serie Informes Defensoriales. Informe N°150, pp. 41

[2] MIMDES. “Las Familias en el Perú”. Boletín Trimestral N°01-2010, pp. 14

[3] Defensoría del Pueblo. Serie Informes Defensoriales. Informe N°150, pp. 433 – 456

[4] Sites.google.com/site/derechosinfants/historia

[5] Declaración de Ginebra, Adoptada por la V Asamblea de la Sociedad de Naciones Unidas del 24 de setiembre de 1924

[6] Adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948

[7] Declaración de los Derechos del Niño, 1959. www.juridicas.unam.mx, junio 2012.

[8] Asamblea General, Trigésimo primer periodo de sesiones. Pp 82. Disponible en http:/www.un.org. Consulta 17 de julio 2012.

[9] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. www2.ohchr.org

[10] www.culturalright.net

[11] Presentación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Plan Internacional, Perú. 2009.

[12] Aldeas Infantiles SOS. Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños. Un Marco de las Naciones Unidas. España, 2009.

[13] Documentos: Antecedentes históricos del CNA (www.iejs.net)

[14] En adelante la utilización del término menores responderá única y exclusivamente a lo expuesto como contenido en el Código de Menores de 1962, de ningún modo supone la aceptación de la denominación menores al referirnos a lo largo de la tesis a la niñez y adolescencia.

[15] Ley N°27337

[16] Decreto Legislativo N°990, del 21 de julio de 2007. Disponible en http:/www.congreso.gob.pe

[17] Tiene como antecedente el Decreto Legislativo N°899, “Ley contra el Pandillaje Pernicioso”, del 26 de mayo de 1998, que lo define como el “grupo de adolescentes mayores de doce y menores de 18 años de edad, que se reúnen y actúan para agredir a terceras personas, lesionar la integridad física o atentar contra la vida de las personas, dañar los bienes públicos o privados u ocasionar desmanes que alteren el orden interno”.

[18] UNICEF. Comité Español, junio de 2006. Disponible en http://dds.cepal.org

[19] Christian Hernández Alarcón es Magister en Derecho con mención en Ciencias Penales por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Fiscal Adjunto Provincial Titular de Familia de Lima, autor de Comentarios al Decreto Legislativo 990 que modifica la Ley 27337, Código de los Niños y Adolescentes referente al Pandillaje Pernicioso. Disponible en http://iejs.net

[20] Comité de los Derechos del Niño. 41° periodo de sesiones. Observaciones finales del tercer informe periódico del Perú, 27 de enero de 2006

[21] http://seguridadidl.org.pe/normas/2004.

[22] Ley N° 29174

[23] Decreto Supremo N°008-2009-MIMDES

[24] Sistema de las Naciones Unidas en el Perú. (www.onu.org.pe)

[25] Decreto Supremo N°054-2011-PCM

[26] PNAI 1992-1995: Por la Infancia Todo el Perú. Presidencia del Consejo de Ministros, 1992

[27] PNAI 1996-2000: La Niñez Primero. Presidencia de la República, 1997

[28] OEA. Comisión Interamericana de Derechos Humanos,2000

[29] INEI, 2000

[30] Decreto Supremo N°003-2002-PROMUDEH

[31] http:/www.unicef.org/peru. Consulta el 18 de julio de 2012

[32] Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Sub-dirección del Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia. Disponible en Http:/www.mimdes.gob.pe, 2011.

[33] MIMP. Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012 – 2021. Lima, abril 2012.

[34] Línea base calculada teniendo en cuenta como numerador 1,232 niños, niñas y adolescentes integrados a una familia, sea por adopción (258) y reinserciones familiares de los CAR del INABIF 2010 (872) y del Puericultorio Pérez Aranibal (102). PNAIA 2012-2021, abril 2012.

[35] http://www.mimdes.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=1568&Itemid=190.

[36] Reseña histórica del ministerio de la Mujer y Poblaciones vulnerables, 09 de julio de 2012. Disponible en: http:// www.mimdes.gob.pe

[37] Ley de creación, organización y funciones del Ministerio de desarrollo e Inclusión Social. Portal del Estado Peruano. Disponible en: http://www.peru.gob.pe, Junio 2012.

[38] Normas Legales. www.elperuano.com.pe, Año XXIX-N°11688

[39] http://www.inabif.gob.pe. Consulta 20 de junio de 2012.

[40] http://www.mimp.gob.pe. Consulta 09 de julio de 2012.

[41] MIMP. Manual de Intervención en Centros de Atención Residencial de Niñas, Niños y Adolescentes sin Cuidados Parentales. Abril de 2012, pp 11.

[42] Artículo Nº 15 del Código de Niños y adolescentes

[43] http://wwww.inabif.gob.pe

[44] MIMDES. Programa Integral Nacional para el bienestar Familiar. Protocolo de intervención “Instructivo legal, social, psicológico y de salud de la Unidad Gerencial de Investigación Tutelar. Julio 2011

[45] MIMP. Secretaria Nacional de Adopciones. http://mimp.gob.pe. Consulta 09 de julio 2012

[46] Elaborado por la Secretaria Nacional de Adopciones del MIMP. Estadísticas al 31 de mayo de 2012. http://mimp.gob.pe. Consulta 09 de julio 2012