"Constitución del latín constitutio-onis, forma o sistema de gobierno que tiene cada Estado; Ley Fundamental de la organización de un Estado".[5]
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente fue publicada el 5 de febrero de 1917. "Puede México legítimamente ufanarse, en consecuencia, de que en su Constitución de 1917 se encuentren consagrados los derechos humanos con mucha antelación a su proclamación en la Declaración Universal de diciembre de 1948".[6]
La Constitución General de la República está integrada de dos partes denominadas dogmática y orgánica; la parte dogmática formada del artículo 1º al artículo 29, se refiere a las garantías individuales que se clasifican en propiedad, libertad, igualdad y seguridad jurídica; la parte orgánica integrada por los artículos 30 al 136, trata fundamentalmente de la estructura del Estado, reglamenta la composición y el funcionamiento del Estado con objeto de que pueda realizar sus fines.
En la parte orgánica se encuentra la base legal de las actividades del Gobierno, es la fuente de la cual se derivan las leyes secundarias para regular la vida de los órganos de gobierno, en el derecho objetivo encuentran una limitante en el ejercicio de su poder, a fin de no vulnerar los derechos de los particulares. Los gobernados cuentan con un instrumento de control constitución esencial, llamado Juicio de Amparo, que previene los actos arbitrarios de las autoridades y las leyes inconstitucionales, en caso de violentar una garantía individual de los gobernados, a través del mencionado juicio les sea restituido su derecho.
El derecho es un control del ejercicio de gobierno municipal, se limita la función de los gobiernos municipales para que no sobrepase a los derechos de la sociedad. El gobierno y población son dos elementos esenciales del municipio, no puede existir una sociedad sin gobierno; así como tampoco puede existir un ayuntamiento sin población. "Un poder político absoluto se volvería contra sí mismo. Un poder así no podría ser aplicado sobre nadie sin destruirse a sí mismo. Un ejemplo: Prometeo, atado a la roca y devoradas sus entrañas, inventó que un dios desposeería a Zeus de su trono olímpico, pero se guardó de revelar su nombre; Zeus mantenía con vida a Prometeo para poder conocer el secreto, que le permitiera eliminar oportunamente a su rival y así reinar para siempre. Ambos se necesitaban. Para Zeus, el fin de Prometeo era el suyo propio; para Prometeo, la permanencia de Zeus era la garantía de su propia sobrevivencia. Prometeo, aun encadenado, tenía la suficiente energía para mantenerse con vida, ante el potentísimo dios supremo y el dios triunfante no conseguía, con su descomunal poder, prescindir del dios rebelde, por lo que ambos se controlaban".[7]
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la Ley Suprema, consagra un conjunto de normas y principios que tienen que ser observados, por toda la población que habite o transite en el territorio mexicano. De tal documento legal surgen las normas jurídicas, que regulan la actividad de las personas físicas y morales, las cuales en su conjunto constituyen el orden jurídico mexicano.
El artículo 115 de la Constitución Federal es la naturaleza jurídica del municipio, y establece en su primer párrafo lo siguiente: "Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre…".[8] Se desprende de esta parte legal, que el municipio es la célula de toda la estructura del Estado en tres aspectos vitales que son los siguientes: a) Territorio, b) Organización política y c) Administrativa.
El precepto legal antes invocado, también manifiesta un atributo del municipio su "libertad", algo que resulta vital para lograr el desarrollo de una comunidad, aunque dicha libertad se encuentra limitada, por la insuficiente subsidiariedad o falta de recursos económicos para promover su progreso, motivo por el cual el municipio queda supeditado al ámbito estatal, toda vez que el Estado al otorgar financiamiento o recursos económicos al municipio, lo constriñe a hacer su voluntad.
La Carta Magna establece la democracia, como un sistema político y una estructura jurídica, estos dos últimos requieren de aquella para su existencia. "… no hay democracia sin Estado, ni éste es plenamente constitucional sin democracia",[9] el ejercicio del poder político es apropiado cuando se ejerce en concordancia con la Constitución Política.
1.2.1 Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que regulan la actividad municipal.
El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es la base constitucional del municipio, en ocho fracciones consigna los principios que deben ser comunes a los municipios de la República Mexicana; de manera sustancial se desprende en sus fracciones de forma correspondiente lo siguiente:
Precisa los principios electorales y la estructura política de los Ayuntamientos;
Consigna la personalidad jurídica de los municipios;
Señala cuales son los servicios públicos que les corresponde prestar a los Ayuntamientos;
Establece la libre administración de la hacienda por los municipios, así como el derecho a recibir participaciones federales;
Atiende al desarrollo urbano municipal;
Especifica la forma en la que concurrirán los municipios, las entidades federativas y la federación, en el desarrollo de los centros de población de dos o más entidades federativas, que formen una continuidad demográfica;
Estipula el mando de la fuerza pública; y
Establece el principio de representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de los municipios, así como las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, los cuales se regirán por las Leyes que expidan las Legislaturas Locales, en términos del artículo 123 de la Constitución General de la República.
Como ha quedado escrito, el artículo 115 de la Constitución General de la República, es el de mayor incidencia en la vida municipal, sin embargo existen otras disposiciones, que también regulan la actividad municipal como son las siguientes:
Las Garantías Individuales se encuentran contenidas dentro de los artículos del 1º al 29, que son prerrogativas inherentes al ser humano, que inclusive adquieren los extranjeros por el simple hecho de pisar tierra mexicana se poseen.
Los artículos 30 al 38, establecen la nacionalidad y ciudadanía que, los mexicanos y extranjeros pueden adquirir, así como los derechos y obligación de los mexicanos y ciudadanos.
Los artículos 103 y 107, son la base legal del Juicio de Amparo, a través del cual podemos hacer que se restituyan las garantías conculcadas, por la inconstitucionalidad de una ley o un acto de autoridad.
El artículo 113, establece que la función pública ha de realizarse salvaguardando los principios o características siguientes: Legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia.
Los artículos 108 al 114, se refieren a la responsabilidad de los servidores públicos.
El numeral 123, es la base legal del derecho burocrático público, como al derecho del trabajo particular; se refiere al trabajo y a la previsión social.
La disposición del numeral 133, consagra el principio de supremacía, establece que la Constitución General de la República, las Leyes que emanen del Congreso de la Unión y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión.
El artículo 3º, manifiesta lo relativo a la impartición de la educación en los Estados Unidos Mexicanos.
El numeral 21, establece los términos a la autoridad administrativa, para aplicar sanciones por las infracciones a los Reglamentos Gubernativos de Policía.
El artículo 31, establece las obligaciones de los mexicanos.
El artículo 117 fracción VIII, expresa lo relativo a la regulación de la forma en que, puede el municipio contraer obligaciones o empréstitos.
El artículo 128, establece la obligación de todo funcionario público, de rendir la protesta de guardar y hacer cumplir la Constitución, así como sus Leyes Secundarias antes de tomar posesión de su encargo.
El artículo 130, establece que las autoridades federales, de los estados y de los municipios, tendrán en materia de culto público, en iglesias y agrupaciones religiosas, las facultades y responsabilidades que determine la Ley.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
El presidente de la República Mexicana celebra convenios de coordinación, de acciones con los gobiernos de las entidades federativas y con su participación, en los casos necesarios, con los municipios, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, a fin de favorecer el desarrollo integral de las propias entidades.
La coordinación de funciones en los tres niveles de gobierno, fomenta un crecimiento equilibrado e integral en todo el territorio nacional, generando mejores condiciones de vida como resultado del federalismo y municipalismo.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se relaciona con la actividad municipal, al encomendar a la Secretaría de Gobernación los rubros siguientes: [10]
Conducir las relaciones del poder ejecutivo con los demás Poderes de la Unión, con los órganos constitucionales autónomos, con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y con las demás autoridades federales y locales, así como rendir las informaciones oficiales del ejecutivo federal.
Compilar y sistematizar las leyes, tratados internacionales, reglamentos, decretos, acuerdos y disposiciones federales, estatales y municipales, así como establecer el banco de datos correspondiente, con objeto de proporcionar información a través de los sistemas electrónicos de datos.
La Secretaría de Desarrollo Social tiene nexo con las labores de los municipios al desempeñar la actividad siguiente:
Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales, la planeación regional.
Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el ejecutivo federal convenga con los gobiernos estatales y municipales, buscando en todo momento propiciar la simplificación de los procedimientos y el establecimiento de medidas de seguimiento y control.
Elaborar los programas regionales y especiales que le señalen el ejecutivo federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y los gobiernos estatales y municipales.
Coordinar, concretar y ejecutar programas especiales para la atención de los sectores sociales más desprotegidos, en especial de los pobladores de las zonas áridas de las áreas rurales, así como de los colonos de las áreas urbanas, para elevar el nivel de vida de la población, con la intervención de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales y, con la participación de los sectores social y privado.
Prever a nivel nacional las necesidades de tierra para desarrollo urbano y vivienda, considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y regular, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales, los mecanismos para satisfacer dichas necesidades.
Elaborar, apoyar y ejecutar programas para satisfacer las necesidades de suelo urbano y el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes y los gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los diversos grupos sociales.
Promover programas de vivienda y de desarrollo urbano, y apoyar su ejecución, con la participación de los gobiernos estatales y municipales, y los sectores social y privado.
Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, así como para la vivienda, con la participación de las dependencias y entidades de la Administración pública Federal correspondientes, de los gobiernos estatales y municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales.
Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, y el bienestar social, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado.
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México
La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, regula la vida política del Estado de México, el cual es parte integrante de la Federación de los Estados Unidos Mexicanos; el ejercicio de la autoridad se sujeta a lo establecido en la Carta Magna Federal, Leyes Federales, así como en la Constitución Local, y demás Leyes que se deriven; es obligación de las autoridades estatales respetar y más aun salvaguardar los derechos de las personas como son las garantías individuales.
"Los regímenes jurídicos que no sólo no respetan ese mínimo de libertad de la persona humana, sino que lo ataquen y lo eliminen, destruyen a la misma nación para la que fueron creados, pues la desintegración de todo comienza por la desintegración de sus partes, es decir, la abyección y el servilismo de un pueblo va en razón directa con el envilecimiento y el escarnecimiento de sus individuos".[11]
El poder público del Estado de México se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado se depositan en ciudadanos electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; no se pueden reunir dos o más poderes del Estado en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un individuo.
Entre las facultades y obligaciones del gobernador del Estado de México se encuentran las siguientes:
Planear y conducir el desarrollo integral del Estado; formular, aprobar, desarrollar, ejecutar, controlar y evaluar el Plan Estatal de Desarrollo, planes sectoriales, metropolitanos y regionales, y los programas que de éstos se deriven. En los procesos de planeación metropolitana y regional deberá consultarse a los ayuntamientos.
Enviar cada año a la legislatura local a más tardar el 21 de noviembre o el 20 de diciembre, cuando inicie el periodo constitucional el ejecutivo federal, el proyecto de Ley de Ingresos de los Municipios, que considerará las propuestas que formulen los ayuntamientos y que regirá en el año fiscal inmediato siguiente.
Asumir la representación política y jurídica del municipio para tratar los asuntos que deba resolverse fuera del territorio estatal.
Ser el conducto para cubrir a los municipios las participaciones federales que les corresponda conforme a las bases, montos y plazos que fije la Legislatura.
Convenir con los municipios, para que el gobierno del Estado, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal del ejercicio de funciones o de la prestación de servicios públicos municipales, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
Girar órdenes a la policía preventiva municipal en aquéllos casos en que juzgue como fuerza mayor o alteración grave del orden público.
El artículo 112 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, establece: "La base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado, es el Municipio Libre…".[12]
Como podemos observar del párrafo anterior se desprende que existe armonía entre lo que establece la Constitución General de la República en su artículo 115 y la Constitución Local en su artículo 112; se respeta el principio de supremacía constitucional, la Ley Suprema está por encima de todas las Leyes Secundarias, por que éstas se derivan de aquella.
La legislación que rige el patrimonio municipal es diversa, en el diagrama siguiente, se aprecia la clasificación del patrimonio y los ordenamientos que lo regulan.
Código Administrativo del Estado de México
El Código Administrativo del Estado de México, tiene por objeto regular las materias de salud, educación, conservación ecológica y protección al ambiente, asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, protección civil, infraestructura vial y transporte, tránsito y estacionamientos, fomento y desarrollo agropecuario, avícola y forestal, fomento económico, protección e integración al desarrollo de las personas con capacidades diferentes, a fin de promover el desarrollo social y económico del Estado de México.
La aplicación del Código Administrativo del Estado de México corresponde al gobernador del Estado y a los Ayuntamientos de los municipios de la entidad, en sus respectivas competencias, quienes actuarán directamente o a través de sus dependencias y organismos auxiliares, en los términos de este ordenamiento, las Leyes Orgánicas de la Administración Pública del Estado de México y Municipal del Estado de México y los Reglamentos correspondientes.
Los titulares de las dependencias, unidades administrativas y organismos descentralizados de la administración pública estatal y municipal, mediante acuerdo publicado en la Gaceta del Gobierno podrán delegar en los servidores públicos que de él dependan cualquiera de sus facultades, excepto aquellas que por disposición de la Ley o Reglamento deban ser ejercidas por dichos titulares.
Son atribuciones de las autoridades municipales a que se refiere el Código Administrativo del Estado de México, en las materias que le corresponde aplicar, las siguientes:
"Interpretar para efectos administrativos las disposiciones de este Código.
Formular programas y ajustar su actuación al Plan Estatal de Desarrollo, a los Programas Estatales y, en su caso, a los Planes y Programas Municipales aplicables.
Impulsar y aplicar programas de mejora regulatoria.
Expedir normas técnicas en los casos previstos en este Código y realizar directamente o a través de terceros autorizados, la evaluación de conformidad.
Autorizar a terceros para auxiliar en el cumplimiento de sus atribuciones.
Celebrar convenios y acuerdos de coordinación.
Promover la participación de la sociedad y celebrar convenios de concertación con los sectores social privado.
Garantizar el derecho a la información.
Desahogar los procedimientos de acción popular que se inicien ante autoridades municipales.
Vigilar la aplicación de las disposiciones del Código Administrativo del Estado de México y las que se deriven de éste, realizar visitas de verificación, ordenar y ejecutar medidas de seguridad y aplicar sanciones.
Coadyuvar entre si en la vigencia del cumplimiento de las disposiciones de este Código y, cuando encontraren irregularidades que a su juicio constituyen violaciones a dichas disposiciones, lo harán del conocimiento de la autoridad competente".[13]
Las autoridades municipales deberán aplicar los principios de legalidad, igualdad, imparcialidad, buena fe, veracidad, honradez, respeto, audiencia, publicidad, economía, información, transparencia, jerarquía, desconcentración, descentralización, desregulación, previsión, coordinación, cooperación, eficacia y eficiencia, y abstenerse de comportamientos que impliquen vías de hecho contrarias a las finalidades de las materias reguladas por el Código Administrativo del Estado de México.
Código Financiero del Estado de México y Municipios
El Código Financiero del Estado de México y Municipios, es una compilación de preceptos jurídicos que contiene disposiciones jurídicas las cuales se aplican obligatoriamente a las personas físicas y morales que se encuentran en una situación jurídica determinada.
La estructura jurídica del sistema financiero del Estado y sus Municipios, basada fundamentalmente en once ordenamientos que son el Código Fiscal del Estado, la Ley de Hacienda del Estado, la Ley de Deuda Pública del Estado, la Ley de Coordinación Fiscal del Estado, la Ley de Aportaciones de Mejoras del Estado, la Ley de Catastro del Estado, la Ley de Planeación del Estado y la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos del Estado; así como el Código Fiscal Municipal, la Ley de Hacienda Municipal y la Ley de Deuda Pública Municipal, debido a diversas reformas y adiciones que han sufrido, perdió congruencia sistemática, por contener disposiciones que se contradicen, se duplican o que por el transcurso del tiempo han dejado de ser positivas, generando inseguridad jurídica. Ante esta multiplicidad de Leyes que necesitan actualizarse, se decidió por la codificación, porque ésta nos permite la unidad y la sistematización de las instituciones y de los principios jurídicos en un sólo cuerpo legislativo en el que todas las normas que se refieren a las finanzas públicas del Estado y los municipios queden comprendidas, lo que permitirá una mayor certeza jurídica y un más fácil manejo de la ley.
"Con esta idea se integró el proyecto de Código Financiero del Estado de México y Municipios, en el que quedan comprendidas disposiciones de 11 ordenamientos que en su conjunto contienen 960 artículos, de los que 695 están vigentes y 265 fueron derogados".[14]
Las normas de este Código son de orden público e interés general y tienen por objeto regular la actividad financiera del Estado de México y Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias.
"La actividad financiera comprende la obtención, administración y aplicación de los ingresos públicos".[15]
Los municipios para cubrir el gasto público percibirán en cada ejercicio fiscal los impuestos, derechos, aportaciones de mejoras, productos, aprovechamientos, ingresos derivados de la coordinación hacendaria, e ingresos provenientes de financiamientos, establecidos en la Ley de Ingresos.
Los gobiernos municipales están facultados por la Ley para recaudar sus ingresos y cumplir con sus objetivos específicos. Ninguna contribución podrá recaudarse si no está prevista en la Ley de Ingresos correspondiente. El Código Financiero del Estado de México y Municipios establece quienes están obligados a pagar contribuciones, asimismo menciona los supuestos que fundamentan los que están excusados de contribuir.
Está libre del pago de impuestos, derechos y aportaciones de mejoras, los municipios cuando su actividad corresponda a funciones de derecho público, así como las personas físicas y morales. La calidad de bien del dominio público, deberá acreditarse fehacientemente. La exención se solicitará por escrito a la autoridad fiscal, debiéndose acompañar u ofrecer las pruebas que demuestren su procedencia.
"No quedan comprendidos entre los bienes del dominio público los inmuebles que los organismos descentralizados utilicen para oficinas administrativas o en general para propósitos distintos a los del cumplimiento de su objeto. Quienes de acuerdo con este Código, no estén obligadas a pagar contribuciones, únicamente tendrán las obligaciones de carácter administrativo que en el mismo se establezcan".[16]
Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México
La Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, tiene por objeto "… regular la organización y funcionamiento de la administración pública central y paraestatal del Estado".[17]
La Secretaría General de Gobierno tiene injerencia en la administración pública municipal al ejercitar las atribuciones que la Ley le faculta en los rubros siguientes: Tiene las atribuciones de conducir las relaciones del gobernador del Estado con los Ayuntamientos, así como proporcionar asesoría jurídica a los Ayuntamientos.
La Secretaría de Desarrollo Social puede proponer e impulsar acciones y obras para el desarrollo regional en el Estado en coordinación con los municipios, coordinar las acciones que deriven de los convenios suscritos con el gobierno federal y con los municipios con objeto de lograr un desarrollo social en las diversas regiones del Estado y proporcionar asesoría en materia de desarrollo social a los municipios.
La Secretaría de Finanzas, Planeación y Administración ejerce atribuciones derivadas de los convenios fiscales que celebre el gobierno del Estado con los gobiernos municipales, vigilar y registrar la deuda de los municipios informando al gobernador del Estado sobre el estado de las amortizaciones de capital y pago de intereses, difundir permanentemente y publicar anualmente las disposiciones fiscales del Municipio, establecer la coordinación de los programas de desarrollo socioeconómico del gobierno del Estado con la administración de los municipios promoviendo la participación en los mismos de los sectores social y privado, intervenir en el otorgamiento de los subsidios que concede el gobierno Estatal a los municipios con objeto de comprobar que la inversión se efectúe en los términos establecidos y prestar a los municipios asesoría y el apoyo técnico necesario para elaboración de sus planes y programas de desarrollo económico y social.
La Secretaría de Desarrollo Económico apoya a los municipios asesorando técnicamente a los Ayuntamientos en el establecimiento de nuevas industrias o en la ejecución de proyectos productivos.
La Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, establece en el primer párrafo del artículo 38 BIS lo siguiente: "La Secretaría de Contraloría es la dependencia encargada de la vigilancia, fiscalización y control de los ingresos, gastos, recursos y obligaciones de la Administración Pública Estatal y su sector auxiliar, así como lo relativo a la manifestación patrimonial y responsabilidades de los servidores públicos".[18]
Entre sus atribuciones que se relacionan con los municipios son las siguientes: vigilar en los términos de los convenios respectivos, que los recursos federales y estatales que ejerzan directamente los municipios se apliquen conforme a lo estipulado en los mismos; recibir y registrar la manifestación de bienes de los servidores públicos del Estado y municipios y verificar y practicar las investigaciones que fueren necesarias, en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios y demás disposiciones legales relativas y aplicables; y brindar asesoría y apoyo técnico a los órganos de control interno del gasto público municipal.
Ley Orgánica Municipal del Estado de México
La Ley Orgánica Municipal del Estado de México, es de interés público y tiene por objeto "… regular las bases para la integración y organización del territorio, la población, el gobierno y la administración pública municipal".[19]
Se desprende que es de carácter público e interés general en el ámbito municipal, regulando los tres elementos del municipio que son: territorio, población y gobierno.
Territorio.- Es el espacio físico, determinado que contiene el número de municipios que conforman el Estado de México los cuales suman 125, que a su vez están integrados por cabeceras municipales, delegaciones, subdelegaciones, pueblos, colonias, barrios, sectores y manzanas.
Los municipios controlan la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, en los términos de la Ley de la materia y los Planes de Desarrollo Urbano correspondientes.
Población.- Es la sociedad humana que habita en el municipio, así como los transeúntes y vecinos.
La Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, en su artículo 14 establece que: "Los habitantes del Municipio adquieren la categoría de vecinos por:
I. Tener residencia efectiva en el territorio del municipio por un período no menor de seis meses;
II. Manifestar expresamente ante la autoridad municipal el deseo de adquirir la vecindad.
La categoría de vecino se pierde por ausencia de más de seis meses del territorio municipal o renuncia expresa.
La vecindad en un municipio no se perderá cuando el vecino se traslade a residir a otro lugar, en función del desempeño de un cargo de elección popular o comisión de carácter oficial".[20]
Gobierno.- Lo forman en Ayuntamiento, que se integra por el Presidente Municipal, Síndico y Regidores, los cuales son electos de manera popular, personalmente. Los regidores son elegidos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional.
Los Ayuntamientos se renovarán cada tres años iniciarán su período el 18 de agosto del año de las elecciones municipales ordinarias y lo concluirán el 17 de agosto del año de las elecciones para su renovación; y se integrarán por:
Un presidente, un síndico y seis regidores, electos por planillas según el principio de mayoría relativa y hasta cuatro regidores designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de municipios que tengan una población de menos de 150 mil habitantes;
Un presidente un síndico y siete regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y hasta seis regidores designados según el principio de representación proporcional, cuando se trate de municipios que tengan una población de más de 150 mil y menos de 500 mil habitantes;
Un presidente, dos síndicos y nueve regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa. Habrá un síndico y hasta siete regidores según el principio de representación proporcional, cuando se trate de municipios que tengan una población de más de 500 mil y menos de un millón de habitantes; y
Un presidente, dos síndicos y once regidores, electos por planilla según el principio de mayoría relativa y un síndico y hasta ocho regidores designados por el principio de representación proporcional, cuando se trate de municipios que tengan una población de más de un millón de habitantes.
Las autoridades municipales tienen las atribuciones establecidas en las Leyes federales, locales y municipales y las derivadas de los convenios que se celebren con el gobierno del Estado o con otros municipios. Los municipios del Estado regularán su funcionamiento de conformidad con lo que establece la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, los Bandos Municipales, Reglamentos y demás disposiciones legales aplicables.
Bando municipal
No es claro el origen de la palabra bando. "Se afirma que puede proceder o del alemán van o del vándalo baner. En el primer caso significa territorio o facultad de establecerse en él; en el segundo se hace alusión a la orden previa a la declaración y publicación de guerra".[21]
El bando municipal es un conjunto de normas de carácter general, abstracto, impersonal y obligatorio, la Constitución Federal en su artículo 115 fracción II le señala al Ayuntamiento, la de expedir Bando de Policía y Buen Gobierno y Reglamentos, a efecto de lograr el cumplimiento de sus fines, para la organización y prestación de los servicios públicos y garantizar la tranquilidad y seguridad de las personas y sus bienes, así como la moralidad, seguridad y salubridad pública.
"En un Estado de derecho, como lo es el nuestro, todos los actos de gobierno deben sustentarse en un ordenamiento jurídico sancionado por la población, a través de sus representantes legítimos; de ahí que sea necesario que el municipio establezca el marco jurídico en donde se contemplen las atribuciones del órgano y los requisitos que deberá satisfacer la persona que lo encarne".[22]
Los Ayuntamientos deben expedir el Bando Municipal y los presidentes municipales los promulgarán y difundirán en la Gaceta Municipal y por los medios que estimen convenientes. El día cinco de febrero de cada año el presidente municipal acompañado de los demás miembros del Ayuntamiento en acto solemne dará publicidad al Bando Municipal.
El Bando Municipal de forma sustancial regula los aspectos siguientes:
Nombre y escudo del municipio.
Territorio y organización territorial y administrativa del municipio.
Población del municipio.
Gobierno municipal, autoridades y organismos auxiliares del Ayuntamiento.
Servicios públicos municipales.
Desarrollo económico y bienestar social.
Protección ecológica y mejoramiento del medio ambiente.
Actividad industrial, comercial y de servicio a cargo de los particulares.
Infracciones, sanciones y recursos.
Los bandos municipales son de observancia general y obligatoria para las autoridades municipales, los vecinos, los habitantes, los visitantes y transeúntes de los municipios del Estado de México, sus infracciones tienen que ser sancionadas conforme a lo que establezcan las propias disposiciones municipales.
Los miembros del Ayuntamiento de los municipios del Estado de México, tienen competencia plena sobre el territorio de su competencia para decidir sobre su organización política, administrativa, económica, social, cultural, protección ecológica y regular la actividad industrial, comercial y de servicio que presten los particulares. El presidente municipal es el órgano ejecutor de las decisiones que hayan surgido en el Ayuntamiento.
Reglamentos municipales
El Reglamento Municipal es una norma de carácter general, abstracta impersonal, expedida por el gobierno municipal, con la finalidad de lograr la aplicación de su Bando Municipal o una de sus disposiciones jurídicas. El Reglamento es una norma complementaría que amplía el contenido de una Ley, el Reglamento se encuentra en un nivel inferior a la Ley que regula.
"Todo reglamento es una norma que completa y amplia el contenido de una Ley, por lo que jerárquicamente aquél está subordinado a ésta y corre la misma suerte; de tal manera que si una Ley es reformada, derogada o abrogada, el Reglamento se verá afectado con las mismas consecuencias, a pesar de que no se hubiere reformado, derogado o abrogado, ya que éste no goza de la autoridad formal de una Ley, que sí requiere que toda modificación sea expresa, satisfaciendo el mismo procedimiento que se haya observado para su creación."[23]
Los Ayuntamientos pueden expedir los Reglamentos, Circulares y Disposiciones Administrativas que regulen el régimen de las diversas esferas de competencia municipal.
Los Reglamentos Municipales deben promulgarse estableciendo su obligatoriedad y vigencia, dándose su publicidad en la Gaceta Municipal y en los medios que se estime conveniente.
Las infracciones a las normas contenidas en el Reglamento, Circulares y Disposiciones Administrativas municipales de observancia general, se sancionarán atendiendo a la gravedad de la falta cometida con las sanciones siguientes:
Amonestación.
Multa hasta de cincuenta días de salario mínimo general, pero si el infractor es jornalero, ejidatario u obrero, la multa no excederá del salario de un día.
Suspensión temporal o cancelación del permiso o licencia.
Clausura temporal o definitiva.
Arresto administrativo hasta por treinta y seis horas.
Otras legislaciones que regulan el municipio
Se ha analizado en el desarrollo del presente trabajo las normas que conforman el marco jurídico de la administración pública municipal; sin embargo, no han sido citadas todas las disposiciones legales, en virtud de que el ambiente legal del municipio es muy amplio.
Es de vital importancia que los funcionarios públicos municipales comprendan debidamente las normas básicas que regulan la administración pública municipal, toda vez que el servidor público únicamente debe hacer todo aquello que la ley le faculta expresamente, debido a la limitante que tiene el funcionario público ante los derechos de los gobernados, así la legislación que los servidores públicos están comprometidos a conocer de manera esencial son las siguientes:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México;
Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México;
Código Administrativo del Estado de México;
Código Financiero del Estado de México y Municipios;
Ley de Presupuesto de Ingresos y Egresos de los Municipios del Estado de México;
Ley de Planeación del Estado de México y Municipios y su Reglamento;
Ley Orgánica Municipal del Estado de México;
Bando Municipal; y
Reglamentos Municipales.
El ordenamiento jurídico que regula a los municipios del Estado de México es diverso y complejo, en el cuadro siguiente, se puede observar las leyes federales, locales y municipales que son de mayor relevancia.
En éste trabajo se ha analizado el marco jurídico municipal, del Estado de México, es importante resaltar que los municipios objeto de estudio en la presente investigación, existen instituciones denominadas: Consejo de Participación Ciudadana (COPACI). Sus atribuciones son variadas, sin embargo coinciden en que su misión es: atender oportunamente las necesidades sociales de la comunidad a través de una comunicación eficaz y personalizada que fomente la participación y autogestión de los ciudadanos.
La participación ciudadana institucionalizada, consagrada en ordenamientos legales y normativos, aprobados por los poderes del Estado, señalan la forma de involucramiento de la sociedad en las tareas del gobierno. Cuando un gobierno incorpora a los ciudadanos a la toma de decisiones que afectan a su calidad de vida, sobre todo en lo que tiene que ver con la gestión municipal, esto tendrá resultados en la evaluación de los niveles de eficacia del gobierno y se acercará a constituirse en un buen gobierno municipal.
A pesar de que en la Constitución Federal establece en su artículo 115, la participación social en los municipios, aún no se ha incorporado a todas las legislaturas locales y la Constitución del Estado de México se encuentra en la fase de adecuación. En este último ordenamiento hace referencia a la participación ciudadana, empero de forma general y abstracta; aunque los Consejos de Participación son un instrumento regulado y establecido por la legislación local, existen varios vacíos en torno al cumplimiento de sus funciones, su relación con las dependencias municipales y la forma de presentación de sus propuestas. Si bien, en la ley queda claro que estas instituciones son un interlocutor del gobierno y un aparato de representación de los habitantes del municipio, no se establece con precisión cómo habrá de cumplir sus funciones y entonces corresponde a cada gobierno municipal implementar su regulación.
La Ley Orgánica Municipal del Estado de México contempla la figura de los Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVIS), en lo que respecta a la creación de una figura de contraloría social, que existe sólo mientras dura una obra y que tiene como función principal: vigilar la obra pública estatal y municipal.
Las funciones de COPACI y CODEMU (Consejo de Desarrollo Municipal), están marcadas en los Manuales de operación del Ramo 33 del Estado de México, contemplan: presentar propuestas de obras al ayuntamiento, impulsar la normatividad de los fondos y detectar irregularidades.
El Comité Comunitario se trata de una figura paralela a las instancias existentes de participación, similar en algunas funciones al Consejo de Participación Ciudadana, creado para cubrir los requerimientos propios de la asignación de recursos.
Conclusiones
Con el ordenamiento jurídico el hombre en su conjunto se organiza, encausa su destino y regula su existencia mediante normas jurídicas. El derecho aspira a realizar los más elevados fines de las personas, como la convivencia pacífica entre los individuos y gobiernos municipales, procura por el bien común y la justicia; por lo que el ordenamiento jurídico no tiene como finalidad la legalización de los intereses particulares de los servidores públicos ni el monopolio del poder político; sino legitima la consecución del bien común.
El orden legal del municipio, como el conjunto de normas jurídicas que integran un cuerpo normativo que constituyen los códigos, forman lo que se denomina derecho objetivo, es decir, al hablar de derecho municipal se hace referencia al derecho objetivo de los municipios, expresando al conjunto de disposiciones jurídicas que forman un sistema legal.
El ordenamiento jurídico establece como principio impositivo que los gobernantes sólo podrán hacer lo que la Ley les faculte, en cambio a los particulares les está consentido hacer todo lo que la Ley no les prohíba. El derecho le da vida a la administración pública municipal, es la normatividad jurídica la que les indica a las autoridades públicas, funcionarios públicos y empleados públicos el que hacer, que dar o que dejar de hacer.
Así como los Estados Unidos Mexicanos se encuentran constituidos por tres elementos esenciales, que son territorio (espacio físico delimitado), población (sociedad humana que habita en un territorio determinado) y gobierno (poder público del Estado). El municipio también guarda para sí de estos elementos, para su existencia y reconocimiento. El municipio es lo que le da vida al Estado, sin aquél no es posible la existencia de éste.
Las autoridades municipales deberán aplicar los principios de legalidad, igualdad, imparcialidad, buena fe, veracidad, honradez, respeto, audiencia, publicidad, economía, información, transparencia, jerarquía, desconcentración, descentralización, desregulación, previsión, coordinación, cooperación, eficacia y eficiencia, y abstenerse de comportamientos que impliquen vías de hecho contrarias a las finalidades de las materias reguladas por el Código Administrativo del Estado de México.
Las autoridades municipales tienen las atribuciones establecidas en las Leyes federales, locales y municipales y las derivadas de los convenios que se celebren con el gobierno del Estado o con otros municipios. Los municipios del Estado regularán su funcionamiento de conformidad con lo que establece la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, los Bandos Municipales, Reglamentos y demás disposiciones legales aplicables.
Es de suma importancia adecuar la ley a la realidad social, a efecto de que posea aplicabilidad en la esfera político-administrativa de los municipios del Estado de México, en consecuencia exista una participación social efectiva en la toma de decisiones de los gobierno municipales; asimismo, los dirigentes municipales están obligados a conocer las normas jurídicas básicas que regulan el municipio, a efecto de estar en posibilidades de desempeñar adecuadamente sus funciones.
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Autor:
Dr. Gelacio Laguna Barrera
Datos del Autor:
El suscrito es oriundo del municipio de Zumpango, Estado de México; ha estudiado una Licenciatura en Derecho con "Mención Honorífica", Maestría en Administración Pública con "Mención Honorífica", Doctorado en Administración Pública con "Mención Honorífica"; además diversos diplomados de posgrado como son: Derecho Civil, Derecho Penal, Juicio de Amparo, Criminalística, Documentos Cuestionados, Innovación Curricular por Competencia… Es catedrático de la Universidad Autónoma del Estado de México y trabaja como Abogado con "alta calidad profesional".
El presente trabajo ha sido realizado en el lugar: Estado de México, en fecha: julio del 2009.
[1] Santos Azuela, Héctor, Nociones de derecho positivo mexicano, Ed. Pearson, 2ª edición, México, 1999, p. 15.
[2] Ibid, p. 17.
[3] García Máynez, Eduardo. Introducción al estudio del derecho, Ed. Porrúa, 35ª. Edición, México, 2002, p. 139.
[4] Salazar Medina, Julián. Desarrollo administración y planeación municipal: la experiencia del estado de México, Ed. UAEM, UAM, IAPEM, México, 1990, p. 116.
[5] Barragán Barragán, José. Diccionario jurídico mexicano. Ed. Porrúa, UNAM, IIJ, 10ª edición, México, 1997, tomo I, p. 658.
[6] Burgoa O., Ignacio (a), Las garantías individuales, Ed. Porrúa, 30ª Edición, México, 1998, p. 154.
[7] Carbonell, Miguel. Teoría de la constitución, Ed. Porrúa, México, 2002, p. 344.
[8] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Articulo 115, Ed. Sista, México, 2009 p. 53.
[9] Morales, Cesáreo, Un día después, legitimidad y democracia, Ed. Porrúa, México, 2000, p. 207.
[10] Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Artículo 27, Ed. ISEF, México, 2008, pp. 26 €“ 28.
[11] Burgoa O., Ignacio (a), El juicio de amparo, Ed. Porrúa, 35ª Edición, México, 1999, p. 29.
[12] Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, Artículo 112, Ed. Sista, México 2009, p. 441.
[13] Agenda de la Administración Pública del Estado de México. Código administrativo del Estado de México, articulo 1.5, Ed. ISEF, México, 2008, p. 2.
[14] Disco Compacto, Legislación Jurídica del Estado de México (2008). Código financiero del Estado de México y municipios, Versión para Windows, exposición de motivos.
[15] Ibid, Artículo 1. p. 2.
[16] Ibid, Artículo 23. p. 10.
[17] Agenda de la Administración Pública del Estado de México. Ley orgánica de la administración pública del Estado de México, articulo 1, Ed. ISEF, México, 2008, p. 1.
[18] Ibid, Artículo 38, p. 27.
[19] Ibid, Artículo 1, p. 1.
[20] Ibid, Artículo 14, p. 5.
[21] González, Ma. Del Refugio. Diccionario jurídico mexicano, Ed. IIJ, Porrúa, 10ª edición, México, 1997, p. 325.
[22] Robles Martínez, Reynaldo, El municipio, Ed. Porrúa, 4ª edición, México, 2000, p. 354.
[23] González Oropeza, Manuel. Diccionario jurídico mexicano, Ed. IIJ, Porrúa, 10ª edición, México, 1997, p. 2751.
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