Evaluación ex post del programa de inversión desde la perspectiva del proceso organizacional (página 2)

Mejorar el sistema de planificación estratégica de la organización para que los objetivos, planes, programas y estrategias de la Organización estén alineados a los objetivos, políticas y directrices que dan o emiten los organismos rectores, reguladores y fiscalizadores del Estado en materia de inversiones.

Introducción

El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA)1, institución pública con carácter autónomo y responsable por Ley del Estado debe velar por garantizar a la población nacional una adecuada infraestructura en obras para el suministro de agua potable y para el tratamiento de las aguas residuales. Para cumplir ese mandato en materia de política pública la Institución debe gerenciar un Programa de Desarrollo de Inversión para la Ejecución de Proyectos.

Esta investigación se centra en el Programa de Inversión para la Ejecución de Proyectos. Para ello se evaluó la organización para determinar su afectación. La investigación de compone de cinco capítulos, a saber:

En el Capítulo I titulado Aspectos Metodológicos, se presenta la metodología que sustenta la investigación. Se define el problema u objeto de estudio, la justificación y el tipo de investigación a realizar, las fuentes de información, los objetivos del estudio y su operacionalización, el alcance y la limitación en el proyecto a realizar y, finalmente la validez de los instrumentos de investigación que se utilizaron para poder llevar a cabo la investigación.

En el Capítulo II llamado Marco Teórico, se hace una definición de los siguientes términos teóricos que dan soporte al estudio: Proyecto de inversión, programa – cartera de proyectos y plan de inversiones, evaluación y tipos de evaluación de proyectos, indicadores para la evaluación ex-post de la organización, gestión, gerente general, gerente de proyectos, planeación, organización, estructura organizacional, estructura por funciones, estructura por proyectos, estructura matricial, estructura de gobernabilidad, dirección, recursos humanos, liderazgo, infraestructura, y vínculos inter-organizacionales. Para cada definición conceptual se recopila conocimiento de autores que han escrito sobre el tema.

En el Capítulo III "Marco Referencial" se presenta la moldura del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en donde se determina sus antecedentes, el marco organizativo prevaleciente desde 1990 al 2007, la planificación estratégico, el marco normativo, la cartera de proyectos y plan de inversiones vigentes al año 2003, las instituciones relacionadas con su razón de ser, la función rectora, y la evaluación inter-organizacional contemplando únicamente al Ministerio de Planificación Nacional, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y la Contraloría General de la República.

En el Capítulo IV, Análisis de los Resultados, se examinan los efectos derivados de la encuesta y de las entrevistas realizadas a personal experto y directamente involucrado en el Programa de Inversiones dentro del ICAA, Ministerio de Planificación Nacional, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y Contraloría General de la República. En el último ítem del capítulo se terminan efectos y factores claves de éxito desde un análisis de los objetivos dados por Ley. Se presenta en el Capítulo V, Propuesta Organización Gerencia del Programa de Inversiones, ese valor agregado del investigador al realizar ese ofrecimiento a la organización en estudio para la solución o mejora del gestionamiento del Programa de Inversiones.

El capítulo VI, Conclusiones y Recomendaciones, contemplan los resultados derivados de la investigación y, finalmente, también esos encargos para solucionar o minimizar el problema inmerso dentro de la organización en materia de inversiones.

CAPITULO I

Aspectos metodológicos

1. Aspectos Metodológicos Dentro de los aspectos metodológicos se trató el objeto y problema de estudio; así como el y los objetivo(s) general y específicos, operacionalización de los objetivos, diseño metodológico, tipos de investigación, fuentes de información, los instrumentos de investigación y su validez, la población, los alcances y por último las limitaciones.

El propósito de cada uno de los aspectos señalados consistió en ir delimitando, en cada uno de los capítulos siguientes del estudio, la temática en que versó el proyecto investigativo, de tal manera que se fuese dando respuesta a cada uno de los objetivos de la investigación que más adelante se detallarán.

1.1 Justificación Como justificante se tiene el interés de estudiar, dentro del sistema organizacional, los efectos que debilitan la gestión del PI del ICAA. Al respecto se tiene un cuestionamiento hecho por el Auditor Interno del ICAA en donde manifiesta que la estructura organizacional aprobada en noviembre del año 2005 no facilita el asumir los compromisos formales en materia de inversión para el desarrollo de obras en agua potable y alcantarillado sanitario. 2

1.2 Objeto de Estudio Esta investigación tiene por objeto evaluar el Programa de Inversiones (PI) con respecto a la ejecución de los proyectos en acueductos y alcantarillado. Dentro del proceso administrativo la evaluación se realizó desde un enfoque de la organización del ICAA. Se han percibido debilidades en la calidad de la organización que limitan la buena gestión del PI y las mismas hacen que no se satisfagan plenamente necesidades institucionales en cuanto a la planificación y programación de inversiones en proyectos de acueductos y alcantarillados.

1.3 Problema de Estudio El problema de estudio en sí es: ¿Afecta la organización desde el punto de vista sistémico la gestión del PI, propiamente en la ejecución de proyectos de agua potable y alcantarillado sanitario> Para resolver el problema planteado se hace una evaluación ex-post del PI con el fin de diagnosticar los siguientes factores:

a) Las estructuras organizacionales vigentes desde el año 2002 al año 2005 facilitan la gestión del PI; b) nivel de liderazgo estratégico existente en el ICAA, el cual se determinó por medio de entrevistas, cuestionarios, y documentación escrita.

c) valoración de los recursos humanos directamente relacionados con la planificación y ejecución de la inversión de proyectos; d) recursos financieros existentes; e) infraestructura urbana y rural; f) vínculos inter-organizacionales.

Estos factores se toman en cuenta porque están directamente relacionados con la calidad de la gestión de los programas de inversión.

El diagnóstico tiene como propósito la identificación de efectos que originan el problema dado, las cuales sirvieron de base para plantear una solución mediante la elaboración de una propuesta que facilite dentro de la organización, la gestión del PI.

1.4 Objetivos Los objetivos del proyecto de investigación se componen de un objetivo general y cuatro específicos.

1.4.1 Objetivo General de la Investigación Determinar, (en un tiempo que va desde noviembre de 2002 al año 2006) por medio de una evaluación ex-post de la ejecución del PI efectos que influyen en su gestión dentro de la organización.

1.4.2 Objetivos Específicos de la Investigación 1. Determinar, dentro de un período que va desde el año 2002 al año 2006, la capacidad de la organización para gestionar adecuadamente sus recursos de inversión.

2. Verificar si la planificación de los recursos humanos, presupuestarios y financieros están estrechamente vinculados con los objetivos y la misión de la organización en cuanto a la gestión del PI.

3. Valorar si la inversión dada en infraestructura urbana y rural para sistemas de agua potable y saneamiento es la adecuada.

4. Reconocer si los vínculos inter-organizacionales facilitan la gestión del PI.

1.4.3 Operacionalización de los objetivos Para la operacionalización de los objetivos, que se presenta en la siguiente matriz, se definió para cada uno de ellos las variables, los indicadores, los instrumentos de recolección, y la fuente de información.

Cuadro No. 1 OPERACIONALIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS DEL PROYECTO

Fuente: Elaboración propia del Autor.

1.5 Diseño Metodológico El diseño metodológico apuntó sobre el tipo, fuentes e instrumentos de investigación, así como también se definió la población, alcances y límites del proyecto.

1.5.1 Tipo de Investigación Este estudio de enfoque cualitativo tuvo por finalidad realizar una investigación aplicada para solucionar el problema planteado. El alcance temporal fue longitudinal al estudiar el problema en un momento de tiempo determinado que va desde el año 2002 al año 2006. Su propósito consistió en explicar los aspectos organizacionales que afectan directamente la dinámica de las variables que intervienen en los objetivos a estudiar.

Es un estudio de tipo no experimental, con una orientación explicativa, la cual evalúa la organización del ICAA para determinar si realmente es la causante de la mala gestión del PI.

Por ser un proyecto no experimental las metas se plantearon como objetivos, siendo éstos los puntos de referencia que guiaron y orientaron la investigación.

1.5.2 Fuentes de Información Para la investigación se utilizó dos tipos de fuentes de información:

> Fuente primaria: es toda esa información recolectada en forma directa por el investigador por medio de entrevistas y cuestionarios.

> Fuente secundaria: es toda esa información disponible en los Centros de documentación e información del ICAA, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), Contraloría General de la República (CGR), Ministerio de Planificación Nacional (MIDEPLAN), Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) e Internet.

> Sujetos de información: son todas aquellas personas que sirven como fuentes de información, por estar directamente involucrados con el problema a investigar.

> Información de Campo: Consistió en recolectar información del PI del ICAA. Se hizo visitas a las instituciones rectoras, reguladoras y fiscalizadoras de la Hacienda Pública para recabar más información.

1.5.3 Instrumentos de Investigación Para la consecución de información se utilizó la entrevista estructurada y se aplicó de forma individualizada a personas responsables dentro y fuera del ICAA relacionadas directamente con el PI. (Ver anexo 1) Otro instrumento utilizado fue el cuestionario con preguntas cerradas y una final abierta y el enfoque que se usa es de escalas tipo Libert. (Ver anexo 2) Para su aplicación se identificó a la población inmersa en el PI.

Para la tabulación de los datos se hizo uso del software SPSS For Windows – SPSS Map Geoset Manager. También, aprovechando las cifras o datos que arrojó SPSS, se utilizó el Microsoft Excel 2003 y Microsoft Visio para diseñar gráficos y cuadros con el objeto de mejorar su presentación.

1.5.3.1 Validez de los Instrumentos de investigación Por el tipo de investigación se indagó en el pasado organizacional del ICAA en cuanto a la gestión propiamente en inversiones. La recolección de la información se originó de diversas fuentes de información y requirió de investigación bibliográfica, hemerográfica, así como de estudio de campo.

1.6 Población La población involucrada dentro del ICAA con el PI es pequeña a nivel nacional, tanto en la Sede Central como en las Direcciones Regionales. El Programa es gerencia-do por un conjunto pequeño de funcionarios y funcionarias profesionales y técnicos con un conocimiento específico en la materia y el mismo no trasciende a toda la organización, por tanto, no es del conocimiento para la mayoría de la gente que está en planilla. La población total tomada en cuenta para el proyecto se compone de 37 personas: 31 del ICAA, uno de la ARESEP, dos de la CGR, y tres de MIDEPLAN.

Dentro de la organización objeto de estudio se encuestan a 28 funcionarios y se entrevistan a 5 por su papel gerencial o fiscalizador de alto nivel en materia de inversiones. De las entidades externas tomadas en cuenta únicamente se realiza la entrevista.

1.7 Alcances 1) Se analizó la Estructura Organizacional aprobada por MIDEPLAN con Nota DM 154-98 el 14 de septiembre de 1998 y la Estructura Organizacional aprobada con Oficio DM-1780-2005 de fecha 21 de noviembre del mismo año para determinar como limitan el PI.

2) Se Determinó y analizó efectos y factores claves de éxito de la organización que facilitan o no el PI.

3) Se determinó hasta que punto la organización es adecuada para la gestión y desempeño del PI.

4) Se diseño una propuesta organizacional para hacer más eficaz, eficiente y pertinente la gestión de dicho Programa.

1.8 Limitaciones La investigación, por su carácter, es propicia para realizar todo un diagnóstico del marco sistémico de la organización del ICAA. Se quedan por fuera de este estudio temas importantes que tienen relación directa con la gestión del PI y los cuales podrían servir para otros futuros proyectos por parte del autor o el lector si se interesa; entre esos aspectos se tienen:

a) Valoración cuantitativa y cualitativa del sistema de planificación y programación del Plan de Inversiones del ICAA.

b) La viabilidad jurídica y presupuestaria del PI.

c) La gobernanza existente para la gestión organizacional en cuanto a la ejecución de proyectos.

d) Diagnóstico del Plan de Inversiones en cuanto al alcance de las políticas públicas de lucha contra la pobreza.

e) Determinación y valoración de la imagen institucional ante organismos rectores, reguladores, controladores, ONGs, instituciones públicas, empresa privada y sociedad en general.

f) Estudios de prefactibilidad, factibilidad y viabilidad económico-social de la Propuesta que comprende el Capítulo V de este documento.

g) Diseño del sistema gerencial y de planificación estratégica para enfocarlo a los objetivos, políticas y estrategias contempladas en su Ley Constitutiva y en su Plan Estratégico.

CAPITULO II

Marco teórico

2. Marco Teórico El objeto de este capítulo es dar un sustento sólido a la investigación por medio de un análisis de conceptos realizados por diversos autores expertos en cada tema. El marco teórico permite apoyar y facilitar la investigación en cuanto al desarrollo de los capítulos posteriores, principalmente en lo relacionado al análisis, propuesta, conclusiones y recomendaciones.

2.1 Proyecto de Inversión Un proyecto involucra una serie de variables de tipo social, económico, privado, ambiental, cultural, y otras. De acuerdo con la MAE-SECIPI3: "Un proyecto es un conjunto autónomo de inversiones, actividades políticas y medidas institucionales o de otra índole, diseñado para un objetivo específico de desarrollo en un período determinado, en una región geográfica delimitada y para un grupo predefinido de beneficiarios, que continúa produciendo bienes y/o prestando servicios tras la retirada del apoyo externo, y cuyos efectos perduran una vez finalizada su ejecución:" Citado por Lara González (2000, p.7).

Si un proyecto es un agregado independiente de inversiones que guarda un diseño específico en pro de la consecución de un objetivo de desarrollo dado, entonces, el proyecto ha de ser un plan que requiere asignación de recursos limitados y estar enmarcado en un tiempo y espacio limitado: "se puede describir como un modelo o plan que, si se le asigna determinado monto de capital y se le proporciona insumos de varios tipos, podrá producir un bien o servicio, útil al ser humano o a la sociedad en general." Rosales Posas, (1999, p.21).

Si el proyecto involucra asignación planeada de recursos para alcanzar uno o más objetivos deseados, en algún momento "Un proyecto es una empresa planificada que consiste en un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas para alcanzar objetivos específicos dentro de los límites de un presupuesto y un período dados. Cohen y Franco, (2000, p. 85) Con fundamento en las definiciones dadas por los autores anotados se tiene que: un proyecto de inversión es un proceso administrativo sistémico cíclico finito porque tiene un origen y fin planificado estratégicamente para la asignación y usos de recursos en el tiempo y espacio previamente programado. Como proceso administrativo requiere el reclutamiento de un conjunto de personas con calidades y cualidades para trabajar en equipos multidisciplinarios e interdisciplinarios con conocimiento y experiencia en materia de proyectos de desarrollo.

2.2 Cartera de Proyectos Se entiende por Cartera de Proyectos el "listado exhaustivo de los proyectos… que se requieren para cumplir con la regulación de los servicios y con la sana gestión empresarial de los servicios. Ferrer C., Herbert (2003, p. 3) Por lo general, una de las primeras actividades de la planificación es la creación de una cartera o "banco de proyectos gestado como parte del diagnóstico. Esto corresponde a traducir los objetivos en tácticas específicas y aparentemente consistentes que representan acciones concretas para realizar." Extraído el día 19 de febrero de 2008 de http://www.ubiobio.cl/cps/ponencia/doc/p12.7.htm. En concreto, se puede decir que el plan de inversiones es "el conjunto de proyectos extraído de la Cartera de Proyectos que obedecen a las prioridades mayores, con las inversiones distributivas en el período de ejecución, el cual es integrado a los planes operativos quinquenales y anuales, además de ser reportado a las autoridades reguladoras." Ferrer C., Herbert (2003, p. 3)

2.3 Evaluación de Proyectos En proyectos de inversión: "Genéricamente se ha concebido la evaluación como el análisis sobre la cantidad o el valor de algo. En el ámbito de la cooperación al desarrollo, una evaluación puede entenderse como un proceso encaminado a determinar sistemática y objetivamente la pertinencia, eficacia e impacto de todas las actividades a la luz de sus objetivos. Se trata de un proceso organizativo para mejorar las actividades todavía en marcha y ayudar a la administración en la planificación y toma de decisiones futuras. González (2000, p. 14) Los proyectos requieren ser evaluados en sus diferentes etapas o fases. "Se debe considerar que una evaluación corresponde a una actividad por realizar en un período determinado, dentro de una fase del ciclo del proyecto que se pretende evaluar…" Rosales Posas (1999, p. 62) De acuerdo con la Figura No.1: el Ciclo de Vida del Proyecto, la cual se presenta en la página 16; un proyecto está compuesto por los siguientes estados: 1) preinversión, 2) promoción–negociación y financiamiento, 3) inversión, y 3) operación o funcionamiento. El ciclo de un proyecto reúne las siguientes características:

"La fase de preinversión corresponde a todo el proceso que se realiza para identificar adecuadamente un problema o necesidad, formular y preparar alternativas de solución y evaluarlas con el objeto de determinar si es conveniente ejecutarlas o no y cual es la más recomendable. Si la decisión es de ejecutar una de las alternativas de solución al problema, se pasa a la fase de inversión, donde se realizan el diseño del proyecto y la ejecución de la obra o implementación de las actividades. Finalmente, en la fase de operación se pone en marcha la obra terminada o el plan específico a seguir, de acuerdo a lo proyectado. En esta fase se comenzarán a generar los beneficios estimados en la preinversión. " Fontaine, (1999, p. 23) El ciclo de vida de un proyecto, indiferentemente de la manera en que se conceptualice, identifica "cuatro fases o etapas sucesivas, las cuales han dado en llamarse:

o preinversión, o promoción, o negociación y financiamiento, o inversión o ejecución; y o operación o funcionamiento." Rosales Posas (1999, p. 22) De igual modo se identifican tres etapas de evaluación: la evaluación ex–ante, durante y la ex–post; estos tipos de evaluación de proyectos se tratan en los ítems 2.3.1, 2.3.2, y 2.3.3.

En resumen, el ciclo del proyecto reúne las siguientes características:

"La fase de preinversión corresponde a todo el proceso que se realiza para identificar adecuadamente un problema o necesidad, formular y preparar alternativas de solución y evaluarlas con el objeto de determinar si es conveniente ejecutarlas o no y cual es la más recomendable. Si la decisión es de ejecutar una de las alternativas de solución al problema, se pasa a la fase de inversión, donde se realizan el diseño del proyecto y la ejecución de la obra o implementación de las actividades. Finalmente, en la fase de operación se pone en marcha la obra terminada o el plan específico a seguir, de acuerdo a lo proyectado. En esta fase se comenzarán a generar los beneficios estimados en la preinversión. " Fontaine, (1999, p. 23)

Figura No. 1

Evaluación del Ciclo de Vida del Proyecto

Fuente: Creación propia de autor derivado de Rosales Posas Ramón. Formulación y Evaluación de Proyectos. Instituto Centroamericano de Administración Pública -ICAP-, 1999, pág. 23.

En general, la evaluación de proyectos ha de ser un proceso sistémico que comprende -desde el momento de identificar el problema o la necesidad de estudio, cuatro fases: preinversión, negociación y financiamiento, inversión o ejecución, y operación o funcionamiento. Las dos primeras fases se evalúan en la etapa ex-ante, la de inversión o ejecución en la evaluación durante y, finalmente, la etapa de operación o funcionamiento en la etapa ex-post.

2.3.1 Evaluación Ex-Ante Dentro del ciclo de vida del proyecto esta es la primera evaluación que se hace a un proyecto, "se realiza en la fase o etapa de preinversión y sus resultados se utilizan en la fase o etapa de promoción, negociación y financiamiento" Rosales Posas (1999, p. 65) De acuerdo con Navarro y Otros (2006, p.13) la "evaluación ex-ante trata de simular el efecto de un proyecto antes de que se ponga en práctica o entre en operación. El objetivo de la evaluación ex-ante es proporcionar elementos de juicio para determinar cual es el proyecto o la combinación de proyectos que más conviene a la población en términos del cambio de las condiciones de vida de los beneficiarios." Es importante tener en cuenta que: "El análisis Ex ante, en realidad, pretende anticipar los impactos que esperan obtenerse con el proyecto y para ello toma en cuenta experiencias pasadas (fundamentalmente evaluaciones de proyectos de similar naturaleza y escala), juicios de expertos o ambos". Cohen y Franco (2000, p. 120) Como se denota la evaluación ex-ante es el estudio de la preinversión y sus resultados sirven de insumo en la etapa de promoción y negociación. Es una evaluación proyectada de los posibles productos, efectos e impactos sin proyecto a la sociedad. La evaluación ex-ante forja, sobre la experiencia adquirida, la información necesaria para proponer mejoras o modificaciones en el diseño de nuevos proyectos de características similares.

2.3.2 Evaluación Durante En la evaluación a lo largo del ciclo de vida del proyecto se tiene la evaluación durante. Este tipo de evaluación "se realiza durante su implementación y, por tanto, afecta la organización y las operaciones. Busca detectar las dificultades que se dan en programación, administración, control, etc., para corregirlas oportunamente, disminuyendo los costos asociados de la ineficiencia. No es un balance final, sino una evaluación periódica. Se diferencia de la retroalimentación que es una actividad permanente de revisión, realizada por quienes están implementando el proyecto. Su función central es medir la eficiencia con que opera el proyecto. Cohen (2000, p.110) En cuanto a la evaluación durante "también denominada sobre la marcha, se lleva a cabo en la etapa de inversión o de ejecución y tiene como propósito fundamental, asegurar el cumplimiento de los objetivos y productos principales del proyecto durante la fase de ejecución o inversión inmediatamente después de que ésta termina." Rosales Posas (1999, p. 69) La evaluación durante es esa evaluación sujeta a un proceso de mejoramiento continuo que se da en la etapa de inversión de proyectos. Evalúa sistemáticamente el proceso administrativo desde el momento que el proyecto entra a la fase de ejecución.

2.3.3 Evaluación Ex-Post La evaluación ex-post dentro del ciclo de vida del proyecto "permiten establecer una evaluación de resultados para determinar si efectivamente el proyecto o programa se está alcanzando u alcanzó los objetivos estimados en la evaluación ex-ante así como los objetivos planteados en el proyecto." Navarro y Otros (2006, p. 11) De igual manera, "La evaluación ex-post se realiza algún tiempo después de concluida la ejecución, evalúa los resultados mediatos o alejados, consolidados en el tiempo y se centra en los impactos del proyecto." Ortegón, Pacheco y Prieto (2005, p.52) Existen "dos tipos de evaluación "ex-post", de acuerdo al énfasis en el estudio de los productos, efectos e impactos globales generados directa o indirectamente por el proyecto, cada una tiene sus propios objetivos y peculiaridades; es este sentido se pueden realizar: evaluación "ex-post" de la ejecución del proyecto y evaluación "ex-post" de la operación o funcionamiento del proyecto. Rosales Posas (1999, p.

71) De lo apuntado se tiene que, la evaluación ex-post tiene dos momentos, aquel que se lleva a cabo después que el proyecto en su etapa de ejecución ha concluido, así como, aquella evaluación que se realiza en la última etapa del ciclo de vida de un proyecto, la etapa de operación o funcionamiento. La evaluación ex post mide una serie de productos, efectos e impactos, los cuales sirven de referencia para optimizar la eficacia y eficiencia de futuros proyectos de igual o similares características.

2.3.3.1 Indicadores para la Evaluación Ex–Post de la Organización Navarro y Otros citando a Cohen y Franco (1998) definen que "operacionalmente un indicador es la unidad que permite medir el alcance de una meta. Pero la relación entre el indicador y la meta es de carácter probabilística y no de implicación lógica, recomendando incrementar el número de indicadores de una meta para aumentar la probabilidad de lograr una medición adecuada". Navarro y Otros (2006, pág.70) De acuerdo con González (2000, pág. 37): "Son cinco los criterios claves o componentes en los que centra la propuesta evaluativa desde la NORAD4: la eficacia, la eficiencia, la pertinencia, el impacto y la sostenibilidad. A su vez, éstos son los cinco criterios que establece la definición del Comité de Ayuda al Desarrollo y que utilizan numerosos organismos oficiales en la mayoría de las evaluaciones que ponen en marcha." "La eficacia es una medida que relaciona el objetivo específico con los resultados centrando la atención en el grado de cumplimiento de ambos. En este nivel de análisis, se trata de conocer en qué medida los resultados logrados por el proyecto han contribuido al logro del objetivo específico planteado para una población beneficiada, en un tiempo y contexto determinante." Lara (2000, pág. 37) Siempre que "los resultados de una organización se miden en relación con sus recursos, la unidad de medida es la eficiencia. Más específicamente, definimos la eficiencia como la proporción que refleja una comparación entre los resultados logrados y los costos sufragados para el cumplimiento de las metas." Lusthaus y Otros (2002, pág. 123) "La OECD (2002) define eficiencia como la medida en que los recursos/insumos (fondos, tiempo, etc.) se han convertido en resultados. De este modo, es posible encontrar intervenciones que son eficaces en el logro de un determinado estándar, pero ineficientes dado que sus costos son muy altos en relación con otras alternativas." Navarro y Otros (2006, pág. 70) Una variable clave en la evaluación ex-post lo es la pertinencia. "La pertinencia es de vital importancia desde las primeras fases de la identificación y la planificación, para saber si el proyecto es útil y responde a las necesidades que existían con anterioridad a su puesta en marcha." Lara (2000, pág. 38) Una organización puede ser eficaz, eficiente y pertinente, pero no así viable: "una organización es viable desde el punto de vista financiero si genera suficiente valor (tanto internamente como de fuentes externas) para mantener a los interesados directos comprometidos con la existencia continua de la organización." Lusthaus y Otros (2002, pág. 136)

2.4 Gestión Por todo lo que es y encierra un proyecto, éste requiere de la empresa una efectiva gestión; la "función primordial de la gestión es producir organización en el sentido de poner en marcha dispositivos que permitan resolver los conflictos que aparecen día a día en el seno de la empresa y lograr una convivencia relativamente ordenada entre elementos que se encuentran en tensión permanente" Aubert y Gaulejac (1993, p. 23) Quiere decir de acuerdo a lo apuntado que, "la gestión empresarial no se agota en la coordinación y la administración de una empresa dados unos objetivos de producción y competencia, sino que involucra en un todo dinámico unos objetivos y un direccionamiento estratégico, forma crucial de adaptación al entorno, una estructura y unas prácticas directivas, y la cultura y la personalidad en que se basa la organización." Pacheco, Castañeda y Caicedo (2002, pág. 7)

2.5 Gerente General Un gerente es un estratega, organizador y líder, por tanto, se puede entender la gerencia como aquella que disciplina para "…organizar y administrar los recursos, de forma tal que un proyecto dado sea terminado completamente dentro de las restricciones de alcance, tiempo y coste planteados a su inicio." Extraído el 12 de septiembre de 2007 desde http://www.degerencia.com/area.php?areaid=10200 El gerente general tiene la peculariedad de ser autor, compositor, y director de orquesta:

"Como autor, el gerente general es responsable de la definición de los ejes estratégicos de la empresa, es decir, de la determinación de sus objetivos y los medios necesarios para lograrlos.

Como compositor, el gerente general marca las pautas para la obtención y el uso de los recursos de la empresa conforme a un plan, y organiza las tareas de los otros actores dentro de la estructura.

Como director de orquesta, el gerente general coordina y controla el desarrollo de las operaciones según el plan, y revisa la estrategia y las estructuras de la empresa en respuesta a imprevistos…" Sallenave (1997, pág. 15) En ese sentido, todas las personas que conforman una empresa o proyecto deben contar con un gerente general que reúna esas tres características: autor, compositor y director; eso es así porque en "la medida en que nuestra acción nos lleva a manejar recursos en el tiempo y a responsabilizarnos de su administración ante varios públicos, la perspectiva de gerente general nos es útil, más aún, indispensable." Sallenave (1997, p. 27 y 28)

2.6 Gerencia de Proyectos Un gerente de proyectos tiene como una función fundamental la "dirección de la ejecución de la obra, buscando obtener un producto final con base en las especificaciones previamente establecidas, cumpliendo con las limitaciones presupuestales, y desde luego con la programación acordada. Miranda Miranda (pág. 170) Al tener este tipo de gerente la dirección de la ejecución del proyecto, entonces éste asume su responsabilidad. "Asumir responsabilidad implica tomar y ejecutar decisiones. Las decisiones deben ser comunicadas a sus colaboradores en forma firme y positiva, para garantizar su cumplimiento." Miranda Miranda (pág. 171) Se puede decir que la gerencia de proyectos "es la disciplina de organizar y administrar los recursos, de forma tal que un proyecto dado sea terminado completamente dentro de las restricciones de alcance, tiempo y coste planteados a su inicio.

Dada la naturaleza única de un proyecto, en contraste con los procesos u operaciones de una organización, administrar un proyecto requiere de una filosofía distinta, así como de habilidades y competencias específicas."5

De acuerdo con lo expuesto por los autores citados; la gerencia de proyectos es esa que gestiona por medio de un gerente o director la ejecución del proyecto, asume en todo momento la responsabilidad del mismo en cuanto a la administración de los recursos escasos a su cargo en tiempo y espacio, según lo planificado y programado.

2.7 Proceso Administrativo La administración involucra un proceso compuesto "por cuatro funciones fundamentales, planeación, organización, ejecución y control."6

El proceso administrativo se "refiere a planear y organizar la estructura de órganos y cargos que componen la empresa, dirigir y controlar sus actividades."7

2.7.1 Planificación Una forma de entender la planificación en materia de proyectos de desarrollo es como:

"la disposición sistemática de tareas para el logro de un objetivo. El plan determina lo que se debe lograr y la forma para alcanzarlo. El plan se constituye en el punto de referencia obligatorio para percibir el avance del proyecto y establecer las medidas correctivas correspondientes. El diseño del plan debe ser responsabilidad del equipo básico de trabajo, a la cabeza del cual está el gerente de proyecto, pero debe someterse al escrutinio del propietario o cliente. Es importante dar participación al mayor número de miembros en la formulación del plan, con el fin de garantizar consenso y compromiso." Miranda Miranda (2004, p.40) Quiere decir entonces que la planificación "es el proceso sistémico que posibilita determinar las acciones concretas y las estrategias adecuadas al definir el rumbo o curso de acción a seguirse para alcanzar una situación deseada, haciendo un uso racional de los recursos." Vega Mayorga (2006, p. 22) Determinar el rumbo de una situación deseada a alcanzar, encierra necesariamente la "selección de misiones y objetivos, y las estrategias, políticas, programas y procedimientos para alcanzarlos; toma de decisiones; selección de alternativas". Koontz, Donnell y Weihrich (1988, p.740) Si la planeación es toda esa selección de variables anotadas en el párrafo anterior, quiere decir entonces que la "planeación es seleccionar información y hacer suposiciones respecto al futuro para formular las actividades necesarias para realizar los objetivos organizacionales." Terry y Frankin (1985, 195) Quiere decir entonces que la planeación es un "conjunto sistematizado de acciones que provienen de una estructura racional de análisis que contiene los elementos informativos y de juicio suficiente y necesarios para fijar prioridades, elegir entre alternativas, establecer una misión, objetivos y metas, ordenar las acciones para alcanzarlas con base en la asignación correcta de los recursos, la coordinación de esfuerzos y la imputación precisa de responsabilidades, para poder controlar y evaluar sistemáticamente los avances y resultados, y realizar oportunamente los ajustes necesarios. Franklin Fincowsky (2001, p. 553)

2.7.1.1 Programa Se puede decir que un programa es una unidad "financiera y/o administrativa en la que se agrupan diversas actividades con cierto grado de homogeneidad respecto del producto o resultado final, a la que se asignan recursos humanos, materiales y financieros con el fin de que produzca bienes o servicios destinados a la satisfacción total o parcial de los objetivos señalados a una función." Franklin Fincowsky (2001, p. 554) El programa es un aglomerado de "metas, políticas, procedimientos, reglas, asignaciones de trabajo, pasos que deben seguirse, recursos que se deben emplear y otros elementos necesarios para llevar a cabo un curso de acción determinado, y normalmente sustentado por presupuestos de capital y operativos." Koontz, Donnell y Weihrich (1988, p.741) En cuanto a los recursos que debe emplear un programa requiere "sobre todo el trabajo intenso y la dedicación de un número pequeño de gente de primer nivel. La oferta, en este sentido, es siempre deficitaria. Puede haber individuos suficientes para unos pocos programas sociales en un momento determinado." Drucker (1987, p. 317) Es necesario para una organización identificar y contar con ese pequeño grupo de personas calificados para gerenciar un programa, máxime y, valga la redundancia, el programa por lo general comprende un grupo de proyectos a ejecutar los cuales forman lo que se conoce como una Cartera de Proyectos.

2.7.2 Organización Dentro del proceso administrativo la organización juega un papel trascendental porque ésta "se compone de personas que trabajan juntas para alcanzar una meta común. Si bien las organizaciones tienen metas, sus miembros pueden sentirse indiferentes hacia las metas o pueden estar apartados de ellas. Debido a que las organizaciones se componen de personas, muchas de sus actividades están diseñadas dentro de los límites de los miembros que las forman." Lusthaus y Otros (2002, p. 1) De igual manera la organización "consiste en distribuir o dividir el trabajo que deben de realizar las diferentes unidades, o equipos de trabajo y la asignación de recursos y materiales con la cantidad y calidad adecuada que permita alcanzar los objetivos de manera eficaz mediante el esfuerzo conjunto del trabajo humano." Vega Mayorga (2006, p.22) En otras palabras, la organización es una "unidad social constituida en forma deliberada con fines y objetivos predeterminados sobre una base de actuación de cierta permanencia de centros de poder y de decisión internos y externos, que regulan y controlan su operación para encaminarla al cumplimiento de objetivos. Es la etapa dentro del proceso administrativo en la que se define la estructura organizacional, la división y distribución de funciones, el manejo de los recursos humanos y se sientan las bases para el adecuado funcionamiento de una institución. Franklin Fincowsky (2001, p. 553) En materia de proyectos, por ejemplo, la organización define:

• La estructura organizacional.

• Los instrumentos que utiliza la gerencia para lograr con éxito sus objetivos.

• El gerente del proyecto como protagonista y líder del nuevo esquema.

Desde luego, que este nuevo esquema utiliza herramientas de reconocida solvencia y eficacia en las organizaciones convencionales, pero las depura y las coloca al servicio de su particular circunstancia caracterizada… por su temporalidad, no repetitividad, compromisos claros de alcance, tiempo, costos y calidad." Miranda Miranda (2004, p.62 y 63)

2.7.2.1 Estructura de Gobernabilidad Dado que Lusthaus y Otros (2002, pág. 55 a la 57) hacen un buen diagnóstico sobre la Estructura de Gobernabilidad, el autor decidió tomar en este apartado únicamente sus planteamientos y citas textuales tal como ellos lo presentan:

"En un sentido, el término gobernabilidad se usa para referirse a las cuestiones y problemas que se presentan al alinear los intereses de los que manejan una organización con los de los que son responsables de sus resultados, los propietarios de una organización y aquellos ajenos a ella que tienen interés en la organización… (Mueller, 1995).

En organizaciones gubernamentales el pueblo del país es el último interesado de la estructura de gobierno. La gobernabilidad se ejerce a través del gobierno y por medio de un ministro responsable de la entidad específica (Mintzberg y Quinn, 1995). A nivel gubernamental, los ministros y sus equipos manejan la burocracia y tratan de ligar la política pública con la acción burocrática (…) En este contexto de estructura de gobernabilidad, la junta directiva y el documento constitutivo de la organización proporcionan el marco jurídico y de política así como la dirección para el funcionamiento de la organización. En un sentido más amplio, se concibe la gobernabilidad como el punto en el cual se juntan los ámbitos externo e interno. La estructura de gobernabilidad aborda los problemas de vincular o armonizar los intereses en conflicto de todas las partes interesadas (internas y externas, incluido el público en general) con las metas y la misión de la organización (Carver, 1996)." 2.7.2.2 Infraestructura En materia de gerencia un programa de inversiones, cartera de proyectos u otra actividad es necesario garantizar "una adecuada infraestructura temporal para la ejecución del proyecto (instalaciones o campamentos, oficinas, transporte, comunicación, servicios, etc.)" Miranda Miranda (2004, p.37) "La infraestructura se refiere a las condiciones básicas (instalaciones y tecnología) que permiten que el trabajo de una organización siga su curso." Lusthaus y Otros (2002, p. 74) "En los proyectos complejos, el equipo debe saber que va ha pasar una parte sustancial de su tiempo creando y manteniendo una infraestructura administrativa que permita aplicar efectivamente sus esfuerzos." Davidson Frame (2005, p. 62).

2.7.2.3 Vínculos Inter-organizacionales Los proyectos guardan una característica de interdependencia institucional en el que intervienen organismos de los diferentes niveles: nacional, regional, estatal, municipal. "Los proyectos se apoyan en decisiones interinstitucionales muchas veces compartidas, en confinamiento de recursos de diferentes niveles, en contemplación de acciones y en esfuerzos de cooperación." Sanin Angel (1995, p.

10) Para Lusthaus y otros "la capacidad organizacional conlleva ocho campos interrelacionados que se encuentran en la base del desempeño de una organización. Estos son liderazgo estratégico, estructura organizacional, recursos humanos, gestión financiera, infraestructura, gestión de programas y servicios, gestión de procesos y vínculos entre organizaciones" Lusthaus y Otros (2002, p.

43) De igual modo Lusthaus y Otros citando a Grandori dicen que: "El contacto regular con otras instituciones, organizaciones y grupos de importancia estratégica para la labor de la organización puede dar lugar a un sano intercambio de enfoques y recursos (que comprende conocimientos y aptitudes). Citado por Lusthaus y Otros (2002, p. 88)

2.7.3 Estructura Organizacional Por estructura organizacional se entiende esa capacidad que tiene una organización para "dividir el trabajo y asignar funciones y responsabilidades a personas y grupos de la organización, así como el proceso mediante el cual la organización trata de coordinar su labor y sus grupos. También se refiere a las relaciones relativas entre las divisiones de trabajo." Lusthaus y Otros (2002, p. 53) Según Franklin Fincowsky (2001, p. 550), la estructura orgánica "tiene la disposición de ordenar las unidades administrativas de una organización de acuerdo con criterios de jerarquía y especialización. Es un sistema formal en que se plasma la división del trabajo, precisando la interrelación y coordinación de las funciones con la misión y objetivos" estratégicos.

Aunque una estructura acomoda lo más estratégico posible las unidades organizacionales según sus competencias, funciones, autoridad y responsabilidades, es importante tener presente que la estructura organizacional óptima para una empresa o proyectos en ejecución no existe como tal:

"las organizaciones que adoptan los proyectos difieren básicamente en los siguientes elementos:

• Nivel jerárquico (autonomía decisional) del proyecto en relación a la organización permanente.

• Grado de dependencia de los servicios de las unidades funcionales permanentes y forma de interrelacionarse con ellas (coordinación, matricial, dependencia).

• Grado de participación de organizaciones de terceros y forma de interrelacionarse con ellas (matricial, dependencia)." Briceño L. (1996, p.

48) Quizá es por eso que Miranda Miranda (1994, p. 171) argumenta que:

"Los analistas de empresas parecen ponerse de acuerdo en el sentido de que uno de los mayores tropiezos que suelen encontrar en las organizaciones tienen su origen en un alto porcentaje en problemas de índole administrativo… Cada proyecto de inversión presenta características específicas que permiten determinar una estructura orgánica coherente con los requerimientos propios de la etapa de ejecución y de la etapa de funcionamiento.

Todas las actividades que se desarrollan tanto en la ejecución como durante la operación del proyecto deben ser programadas, coordinadas, y controladas por un ente administrativo que garantice su objetivo; en consecuencia, la estructura organizativa que se diseñe para la gestión pertinente no solamente será importante en términos del logro de esas metas sino que tendrá efectos en las inversiones y en los costos de operación."

2.7.3.1 Estructura por Funciones En la organización por funciones "se asignan las tareas necesarias para el desarrollo del proyecto a las distintas áreas funcionales de la institución responsable según sea la naturaleza de cada tarea. Esta estructura presenta la ventaja de aprovechar las capacidades existentes en la institución. Sin embargo, al no existir una jefatura y equipo de proyecto, se corre el riesgo de que no se asigne a éste la prioridad necesaria para asegurar su buena ejecución." Aldunate (2005, p.21) "En una organización de tipo funcional, el gerente del proyecto no tiene autoridad completa sobre el equipo del proyecto, puesto que en lo administrativo los miembros aún trabajan para sus respectivos gerentes funcionales. Y como ellos contemplan su aportación al proyecto en términos de su experiencia técnica, su lealtad se mantiene hacia sus gerentes funcionales, Si existe conflicto entre los miembros del equipo, por lo general es la jerarquía de la organización la que lo resuelve, disminuyendo el esfuerzo del proyecto." Gido y Clement (1999, pp. 140- 141)

2.7.3.2 Estructura por Proyectos Para Aldunate (2005, p.22) una estructura organizacional por proyectos "se crea, al interior de la entidad responsable, una estructura autosuficiente y que reporta directamente a la dirección superior. Ésta contará con personal especializado en las distintas tareas a realizar, por lo que no requerirá recurrir a las áreas funcionales de la institución. Este tipo de organización se justificará en proyectos de gran envergadura y larga duración y que requieren de autonomía para su desarrollo. Su principal ventaja es garantizar que el proyecto contará con los recursos necesarios en forma oportuna. Tiene la desventaja de aprovechar capacidades existentes en la institución y de que suelen surgir conflictos con las áreas funcionales" En una organización por proyectos los recursos "se asignan de tiempo completo para trabajar en él. Un gerente de proyectos de tiempo completo tiene autoridad total y administrativa sobre el equipo de proyecto." Gido y Clement (1999, p. 142)

2.7.3.3 Estructura Matricial De acuerdo con Aldunate (2005, p.22) "La organización matricial busca un compromiso entre la organización por proyectos y la organización por funciones. Para ello se nombra un jefe de proyecto quién es el encargado de velar por la coordinación de todas las actividades requeridas para llevar a buen término la iniciativa. A él reportan funcionarios de las distintas áreas funcionales de la institución, a quienes puede encomendar tareas específicas relacionadas con el proyecto… Además, puede contar con un grupo de profesionales contratados específicamente para el proyecto, especialmente cuando no existan en las áreas funcionales de la entidad los especialistas requeridos." "La organización de tipo matricial es una especie de híbrido –una mezcla de estructuras de organización tanto funcional como de proyectos. Proporciona el mismo centro de atención en el proyecto y en el cliente, que la estructura de proyectos, pero conserva la experiencia funcional de la estructura funcional. Cada uno de los componentes de proyectos y funciones en la estructura matricial tiene sus responsabilidades para contribuir en forma conjunta al éxito de cada proyecto y de la compañía. El gerente de proyectos tiene la responsabilidad de los resultados del proyecto, mientras que los gerentes funcionales son responsables de proporcionar los recursos necesarios para lograr los resultados." Gido y Clement (1999, p. 144)

2.7.4 Dirección La dirección es una función más del proceso administrativo, la misma "implica el proceso de influir sobre los seres humanos de modo que contribuyan al logro de las metas de la organización y del grupo. Es la etapa del proceso administrativo que contempla el liderazgo, la comunicación, motivación, trabajo en equipo, manejo del estrés y conflicto, información tecnológica, toma de decisiones y creatividad como elementos indispensables para encausar eficazmente a una organización." Franklin Fincowsky (2001, p. 548) Así las cosas y viendo la dirección desde la perspectiva de la ejecución de proyectos, es claro que: "Para que un proyecto pueda ser adecuadamente dirigido y gestionado es imprescindible el nombramiento de un jefe de proyecto con las capacidades y características idóneas para garantizar la consecución de los objetivos establecidos." Peñera Brand (1991, p.45) Dirigir y gestionar un proyecto "Es una de las responsabilidades básicas que tienen los administradores de proyectos para dirigir y orientar el trabajo de sus colaboradores, consiste en el uso de la autoridad concedida o adquirida para hacer que los colaboradores realicen las actividades asignadas. Además, la dirección tiene bajo su responsabilidad la creación de un clima de trabajo adecuado que permita un trabajo armonioso en el proyecto." Vega Mayorga (2006, p.22) Del pensamiento de los autores citados se puede afirmar que la dirección es el arte de dirigir, dentro de un sistema organizacional cambiante y dinámico, el proceso productivo de una empresa, programa, cartera o proyecto.

2.7.4.1 Recursos Humanos La gestión de los recursos humanos es una función que ve el "conjunto de políticas, reglamentos, normas, procedimientos e instrumentos utilizados para el manejo de los empleados vinculados con la empresa." Miranda Miranda (1994, p.

214 a la 216) De acuerdo con Lusthaus y Otros (2002, p. 60) en materia de recursos humanos su gestión "comprende la planificación, ejecución y supervisión de la fuerza laboral de la organización. Otra manera de considerar los recursos humanos de la organización es en términos de capital humano, expresión que se refiere a los conocimientos y las aptitudes de la fuerza de trabajo. Puede verse claramente que los recursos humanos de toda organización constituyen su activo más valioso. En opinión de muchos ejecutivos de alto nivel, los empleados son la fuente clave de la ventaja competitiva de una organización." No obstante lo anterior, en materia de recursos humanos para los proyectos es importante tener en cuenta que "se ven permanentemente complicados con problemas de confiabilidad, competencia y disponibilidad de los recursos humanos. Sufren también las consecuencias de luchas políticas, cambio de ideas de directivos, caprichos de los clientes. Si se buscara crear una lista detallada de factores de riesgo que afectan a un proyecto específico, la lista de riesgos humanos seguramente sería la más larga." Davidson Frame (2005, p. 126) En síntesis, los recursos humanos son personas con diferentes conocimientos, aptitudes y actitudes los cuales gerencia el ICAA u otra empresa, programa, cartera o proyecto. Su gerencia-miento se hace por medio de una serie de normas externas e internas que los rigen y, para ello, se hace imprescindible utilizar instrumentos de la administración como la planificación, organización, ejecución, supervisión y control.

2.7.4.2 Liderazgo El liderazgo es "la facultad de influir en las personas par que se esfuercen voluntariamente en lograr metas o seguir a un líder para conseguir objetivos específicos." Franklin Fincowsky (2001, p. 550) Kart Albrecht explicando el liderazgo argumenta que: "En muchos aspectos las crisis actuales de las empresas son crisis de significado. La gente no está segura de sí misma porque no ve el porqué detrás de qué. Ya no tienen la sensación de que las cosas están bien definidas y que el trabajar duro los llevará al éxito… Cada vez más las organizaciones y sus miembros sufren crisis de significado… " Citado por Boyett y Boyett (1998, p.21) Para Hesselbein, Goldsmith y Beckhard, (1996) "Nuestra experiencia demuestra que esto es cierto en muchas organizaciones en las que los dirigentes o gerentes superiores con frecuencia concentran demasiada atención en adaptaciones al entorno y a las estructuras internas y muy poca en el entorno externo, más amplio y cambiante." Citado por Lusthaus y Otros (2002, p. 44) Según Nieto Echeverri (2006, p.150) liderar "un proyecto es liderar la incertidumbre y esta solo es posible si se desmitifica al líder y se recupera el ser seguidor… lo que se trata es de alinear o direccionar, los esfuerzos individuales y grupales con los intereses de la organización, representados en su planteamiento estratégico." Para Baquer Alcalá (2005, p.45) el liderazgo en proyectos esta compuesto de la siguiente forma e interpretación.

> Líder del proyecto: para proyectos importantes el gerente o consejero delegado.

> Director o coordinador del proyecto: persona de la empresa en quien el líder del proyecto delega. Para proyectos menos importantes esta persona en quien delega el gerente puede ser a la vez el líder del proyecto y su participación puede ser inferior al 100% de su tiempo.

> Consultor responsable del proyecto: persona designada por la empresa consultora en el caso de que exista participación externa.

> Equipo principal.

> Equipo de tareas.

Tomando en cuenta el pensamiento expresado por los autores citados, el liderazgo en proyectos se forja estratégica y lentamente en el tiempo. Un líder de proyectos no debe enfocar únicamente su interés en actores y factores inmersos en el entorno interno de la organización donde la estructura organizacional con frecuencia se vuelve su enfoque central. Por el contrario y sin obviar lo anterior, debe liderar estratégicamente el entorno externo con el que interactúa y se relaciona, máxime que ese entorno es dinámico y cambiante y, además, demanda y exige bienes y servicios en oportunidad, cantidad y calidad.

2.7.5 Control El control es la cuarta función del proceso administrativo, "se ocupa de evaluar y corregir el desempeño de las actividades de los subordinados para asegurar el cumplimiento de los objetivos y planes empresariales. Koontz, O` Donnell y Weihrich (1989, pág. 734) En una organización el control "es un mecanismo preventivo y correctivo adoptado por la administración o entidad que permite la oportuna detección y corrección de desviaciones, ineficiencias o incongruencias en el curso de la formulación, instrumentación, ejecución y evaluación de las acciones, con el propósito de procurar el cumplimiento de la normalidad que la rige, y las estrategias, políticas, objetivos, metas y asignación de recursos."8

Para George R. Terry el control "es el proceso para determinar lo que se está llevando a cabo, valorizándolo y si es necesario, aplicando medidas correctivas de manera que la ejecución se desarrolle de acuerdo con lo planeado."9

El control es una "medición de los resultados que permite evaluar la ejecución de los planes, programas y proyectos. Su acción puede ser permanente, periódica o eventual. Es la etapa del proceso administrativo en la que se determina la naturaleza, sistemas, niveles, proceso, áreas de aplicación, herramientas y aspectos de calidad que los controles deben asumir para que una organización cumpla con su objetivo." Franklin Fincowsky (2001, p. 547)

2.7.6 Resultado del Marco Teórico El marco teórico permitió la revisión de un considerable número de fuentes de información lo que facilitó abordar con una mayor claridad y profundidad el estudio. Además, posibilitó sustentar el alcance y al tipo de investigación llevada a cabo, así como analizar de forma adecuada cada uno de los aspectos o variables definidos(as) en este estudio.

Por medio del marco teórico se le dio al estudio un estilo coordinado y coherente de conceptos que posibilitaron abordar el problema y los objetivos del proyecto principalmente durante el análisis de los resultados, en el diseño de la propuesta y en las conclusiones y recomendaciones, las cual se presenta durante el desarrollo de los capítulos posteriores.

CAPITULO III

Marco referencial

3. Marco Referencial Desde sus orígenes el ICAA planificó y ejecutó un agresivo programa de inversión nacional en proyectos para obras en materia de acueductos y alcantarillado al nivel nacional, tanto en zonas urbanas como rurales.

3.1 Antecedentes10

En abril de 1961, siendo Presidente de la República el Lic. Mario Echandi Jiménez, con la Ley 2726 se creó el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SNAA) con el fin de suministrar agua potable a la población, administrar y construir los acueductos, para ello absorbería los Departamentos de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Públicas, el de Ingeniería Sanitaria del Ministerio de Salubridad Pública y las dependencias de las municipalidades dedicadas al servicio de agua potable y alcantarillado sanitario.

En julio de 1976, con la Ley 5915 se reforma la ley 2726, dicha reforma conllevaba el cambio de nombre, al pasar a llamarse a ahora Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Además, se le daba el carácter de Institución autónoma.

3.2 Atribuciones dadas por Ley Constitutiva De acuerdo con la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, la organización debe responder de manera eficaz y eficiente a los siguientes objetivos específicos y estratégicos:

"a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la República los servicios de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, así como de aguas pluviales en las áreas urbanas; b) Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan construir, reformar, ampliar o bien modificar, obras de acueductos y alcantarillados, las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación; c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas; d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos y alcantarillados, y control de la contaminación de los recursos del agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones; e) Elaborar y aprobar todos los planos de las obras relacionadas con los fines de esta ley, así como aprobar todos los de las obras privadas que se relacionan con los sistemas de acueductos y alcantarillados, según lo determinan los reglamentos respectivos; f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, en el ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la Ley 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades; g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que están administrados y operados por las corporaciones municipales, podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente… h) Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto se considerará como el organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicadas en dicha ley; i) Construir, ampliar y reformar los sistemas de acueductos y alcantarillados en aquellos casos en que sea necesario y así lo demanden las políticas públicas para la satisfacción de las necesidades nacionales, y j) Controlar la adecuada inversión de todos los recursos que el Estado asigne para obras de acueductos y alcantarillados sanitario."11

3.3 Función rectora Al leer los objetivos específicos estratégicos del ICAA se determina que en la mayoría de los mismos se le da a ésta institución un papel de gobernanza o, mejor dicho, de rectoría en materia del servicio en agua potable y alcantarillado sanitario. Es por eso que en el estudio de Análisis Sectorial Agua Potable y Saneamiento de Costa Rica, en las páginas 91 y 92 se indica claramente que:

"La función primordial del AyA consiste en dirigir y fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover la planificación, financiamiento y desarrollo, y resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, y los aspectos normativos de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas y en todo el territorio nacional. AyA tiene una competencia rectora en relación con el suministro de estos servicios. Está obligado además a asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relacionados con el establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la contaminación de los recursos de agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones."12

Por otra parte, con el Dictamen No. C-019-98 del 6 de febrero de 1998 la Procuraduría General de la República (PGR) dictamina que el ICAA en materia de agua potable y alcantarillado sanitario tiene una competencia específica y rectora. Pese a lo apuntado, en materia de rectoría para el servicio de agua potable y saneamiento la materia legal muestra un vacío normativo que crea conflicto entre dos instituciones del Estado Costarricense, esto es así porque: El Dr. Roberto Dobles Mora, con el Oficio DM – 1335 – 07 del 31 de octubre del 2007, en respuesta a los oficios PRE-2002–576 del 4 de julio de 2007, Pre–2007–0631 del 17 de julio de 2007 y PRE-2007–0783 del 28 de agosto 2007, hace las siguientes observaciones de carácter sectorial:13

"Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía (Ley 7152) Artículo 3) – Las competencias que leyes anteriores les hubiesen asignado a otras instituciones del Estado, referentes a las que esta ley le otorga al Ministerio del Ambiente y Energía, corresponderán a éste (…) El Decreto 30480-MINAE establece: Artículo 1)… 8. El Ministerio de Ambiente y Energía ejerce la rectoría en materia de recursos hídricos (…) Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo (Decreto 33151-MP). Artículo 3): Rectorías, inciso 5.- El sector ambiente, energía y telecomunicaciones estará bajo la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía, sin perjuicio de lo que establece la ley en materia de fijación de tarifas (…) Sala Constitucional. La Sala Constitucional en su voto 2005-5790 establece claramente que debe considerarse que la normativa establece al MINAE como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas (artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152). El agua es uno de estos recursos naturales (…) Procuraduría General de la República. El Dictamen C-243-1995 de la Procuraduría General de la República establece que "(…) el Ministerio del Ambiente y Energía, tiene como finalidad en este campo, representar y ejercer en nombre del Estado el dominio del recurso hídrico del país con el fin de velar por la preservación del mismo y la utilización de forma jerarquización según la importancia de las necesidades (…)"

3.4 Plan Estratégico del ICAA14

Antes del año 1998 el ICAA no se contó con un plan estratégico que formalizara en donde estaba la institución de acuerdo con su razón de ser y visualizara hacia donde deseaba llegar en materia de servicios de agua y alcantarillado sanitario. Es a partir del año que se elabora un plan de este tipo titulado Plan Estratégico 2003- 2020.

En el mismo se definió su misión, visión, valores, sus propósitos, políticas y estrategias para la consecución de los objetivos dados por Ley. Este Plan posibilita satisfacer de una mejor manera las necesidades de los clientes y usuarios internos y externos a la organización.

3.4.1 Misión15

Corresponde al Instituto costarricense de Acueductos y Alcantarillados: Suplir y normar todos los aspectos relacionados con los servicios públicos de agua potable y alcantarillado sanitario para toda la población dentro del territorio nacional, por medio de la integración de las actividades de financiamiento, protección ambiental y construcción, con las de operación y mantenimiento de ambos servicios, financiados por medio de tarifas y tasas que se ajusten al principio de servicio al costo, más un rédito de capitalización para desarrollo.

3.4.2 Visión16

AyA será una Institución, que mediante el fortalecimiento de sus potestades de rectoría y operación, se posicione entre las organizaciones líderes a nivel latinoamericano en materia de agua potable y alcantarillado sanitario; mediante el desarrollo de proyectos, donde prevalezca el sentido social, y en armonía con el ambiente.

3.4.3 Objetivos del ICAA17

3.4.3.1 Objetivo General Le corresponde dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar la planificación, financiamiento, desarrollo, administración, operación y mantenimiento y todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y tratamiento de aguas negras y residuos industriales líquidos, en todo el territorio nacional; igualmente, le corresponde el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en las áreas urbanas.

3.4.3.2 Objetivos Específicos Los objetivos específicos –al igual que el Objetivo General, están dados por Ley Constitutiva, Ley No. 2726 de 12 de julio de 1976. (Véase punto 3.2 Principales objetivos y atribuciones dadas por Ley) 3.4.4 Políticas Generales que Impactan el PI Las políticas que guiarán el cumplimiento de la misión tomando en consideración la visión enunciada y aplicando los valores establecidos son las siguientes:

1) El cliente es lo primero. La organización se volcará hacia el servicio al cliente, razón de ser de la Institución.

2) Contratación de la administración. La organización podrá contratar la administración de los servicios, fundamentado en estudios exhaustivos de costo – beneficio.

3) Cobertura. La Institución desarrollará y suministrará, directa o indirectamente, los servicios de agua de calidad potable y los servicios del alcantarillado sanitario a la población nacional, todo según lo establece la Ley Constitutita, Ley No. 2726.

4) Crecimiento por concertación. La Institución crecerá, absorbiendo más servicios en agua saludable y alcantarillado, según la disponibilidad de recursos con que cuente gracias a programas, sensatamente pensados de capitalización, la capacidad de endeudamiento, aporte estatal e ingresos tarifarios. Las tarifas han de garantizar el crecimiento, sin embargo, el mismo no se hará por medio de la aplicación forzada de la Ley, sino por concertación con los organismos administradores.

5) Servicios a perpetuidad. Se garantizará a toda la población nacional los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario con un carácter perpetuo, por medio de eficaces programas y planes en operación, mantenimiento y desarrollo de dichos sistemas.

6) Servicios de calidad. Calidad total en los bienes y servicios que brinda la organización. Además, se eliminará la política existente de tener sistemas de diferentes calidades con tarifas diferenciadas. Se hará constar públicamente, en cada comunidad administrada y controlada por AyA, la calidad del servicio mediante un sello de garantía.

7) Mejoramiento continúo de los sistemas en operación. Es de particular interés para AyA el mejoramiento continuo de los servicios en aquellos lugares donde los opera directamente o por contrato.

8) Servicios administrados por otros. La Institución se preocupará por exigir a las entidades públicas o privadas que administren servicios de agua potable y de aguas servidas, la calidad que la propia Institución promete en los sistemas que administra directamente, así como las tarifas necesarias para cubrir los costos totales de esos servicios.

9) Obras municipales. Cuando una municipalidad que opera servicios de agua potable y/o alcantarillado sanitario, no lo hace adecuadamente, la Institución debe tomar los sistemas bajo su administración y resolver los problemas que lo aquejan, de acuerdo con su Ley Constitutita.

10)Obras comunales. Las obras comunales se llevarán a cabo con la participación de las propias comunidades y gobiernos locales. La organización comunal debe ser por medio de asociaciones con participación de miembros de la comunidad, de la municipalidad, organismos gubernamentales, empresa privada y de AyA, entre otros.

11)Obras urbanas. Éstas se realizarán por contrato, aprovechando la capacidad de las empresas consultoras y constructoras en sus diferentes modalidades.

12)Sistemas de acueducto y alcantarillado en áreas urbanas. Dentro de los postulados de saneamiento ambiental, no se harán mejoras importantes en los sistemas de agua potable, sino se emprenden simultáneamente sistemas de evacuación y tratamiento de las aguas servidas, en caso de que éste no exista.

13)Atención de la deuda. La Institución contará con los recursos necesarios para atender la deuda interna y externa, para ello, serán se optimará la política tarifaria.

14)Fondo de inversión para depreciaciones. Se establecerán dos tipos de fondos: a) Un Fondo de Depreciación para Inversiones, b) Un Fondo de inversión para el desarrollo. Ambos fondos se aplicarán exclusivamente en el financiamiento del programa de inversiones en cuanto a: Reposición de la infraestructura actual, mejora en sistemas operativos y administrativos, así como, desarrollo de nueva infraestructura.

15)Tarifas. Se asegurará la sostenibilidad financiera y comercial de las operaciones del Instituto, en el corto, mediano y largo plazo, por medio de eficaces modelos tarifarios que garanticen: Los recursos suficientes para prestar servicios de calidad, los recursos para inversión, el desarrollo de sector de agua y saneamiento en armonía con el ambiente.

16)Imagen. Serán parte intrínseca de la imagen Institucional la transparencia, la honestidad, la justicia, la equidad, el espíritu de servicio, así mismo, como la eficiencia y la eficacia en toda la gestión operativa y administrativa.

17)Adecuado clima organizacional. Se realizarán programas permanentes de monitoreo de la cultura y el clima organizacional del Instituto; así como programas tendientes a optimizarlos.

18)Evaluación y compensación del desempeño. Se diseñarán e implementarán eficaces programas para medir y compensar el desempeño laboral de los funcionarios.

19)Políticas y procedimientos en recursos humanos. Se modernizarán y se estandarizarán políticas en todo lo que corresponde con materia de recursos humanos, además, en esas políticas y procedimientos se contemplará la desconcentración institucional.

20)Reclutamiento de personal, clasificación y valoración de puestos. El proceso de reclutamiento y selección de personal, así como los de clasificación y valoración de puestos, se llevarán en apego a la normativa externa e interna que rige dicha materia.

21)Programas de capacitación. Los programas de capacitación estarán a acorde con los objetivos trazados estratégicamente por la Institución.

22)Salarios competitivos. Se evaluará periódicamente el mercado salarial; realizando estudios sobre salarios, incentivos y beneficios que reciben otras instituciones públicas de similar naturaleza, con el propósito de conocer la posición de AyA con respecto a otras instituciones y, así proponer programas o acciones que permitan establecer salarios competitivos en la Institución.

23)Seguridad e higiene.

24)Sistema integrado de recursos humanos. La Dirección de Recursos Humanos debe mantener un sistema de información y documentación del capital humano institucional confiable en calidad, cantidad, tiempo y espacio.

25)Planes congruentes. Los planes, como por ejemplo el Plan Anual Operativo, serán congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo, así como con, lo que establecen los objetivos, ejes estratégicos, estrategias, y políticas del Plan Estratégico de AyA.

3.4.4.1 Políticas ambientales Se partirá de las políticas ambientales publicadas por la Institución en la Gaceta NO. 54 del 18 de marzo del 2003:

1. Se utilizará el concepto de cuenca hidrográfica como unidad básica territorial de planificación y ejecución.

2. Se promoverá la incorporación, dentro de los programas de educación ambiental que desarrolla el país, el concepto de cuenca hidrográfica.

3. Se considerará prioritaria la investigación para el desarrollo.

4. Se promoverá la participación activa con los diferentes actores sociales y operadores.

5. Se coadyuvará con el saneamiento básico a nivel nacional.

Se fortalecerá la gestión de riesgo mediante la integración de actividades de prevención, mitigación y reconstrucción ante desastres, con las de conservación, vigilancia y control de fuentes de agua superficial y subterránea.

3.4.5 Ejes Estratégicos El Plan Estratégico 2003 – 2020 definió para la organización las siguientes estrategias, las cuales llamó ejes estratégicos:

1) Calidad del servicio de agua y saneamiento: Este eje estratégico está enfocado en el logro de la satisfacción de los requerimientos de los clientes en el suministro de los servicios de agua potable y saneamiento; con calidad, eficiencia y transparencia.

2) Capital humano: Este eje estratégico garantiza el desarrollo del recurso humano como principal activo de la Institución.

3) Desarrollo comunal: Este eje estratégico promueve el desarrollo y el fortalecimiento de los sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento en beneficio de las comunidades rurales 4) Desarrollo institucional: Este eje estratégico enfocará al AyA hacia una Institución más organizada y más fortalecida en sus competencias, recursos y procesos, de tal manera que brinde eficientemente los servicios que le han sido encomendados por mandato legal en su Ley Constitutita. Es por ello que, se brindará paulatinamente una mayor autonomía a las Regiones con respecto a la toma de decisiones.