Evaluación ex post del programa de inversión desde la perspectiva del proceso organizacional (página 4)

4.10 Vínculos inter-organizacionales Al ver la organización como un sistema, existen una serie de órganos internos y externos que están interconectados y dependientes uno del otro para poder operar y funcionar de forma adecuada, Reconocer como están los vínculos inter- organizacionales del ICAA en cuanto al desempeño del PI es de suma importancia pues, las relaciones de comunicación y coordinación entre organizaciones que tienen alguna ingerencia directa o indirecta en materia de inversiones optimizaría su gestión, y a la vez, haría más profesional la toma de decisión gerencial en dicha materia, máxime cuando se depende de esos entes rectores, reguladores y fiscalizadores para garantizar la ejecución de la cartera de proyectos que ha sido planeada y justificada.

Para determinar los vínculos externos que apoyan y facilitan el PI se preguntó:

a) ¿Considera usted que la (s) Jefatura (s) responsable (s) establecen de manera adecuada vínculos externos para apoyar la gestión del Programa de Inversiones> b) ¿Considera que los vínculos institucionales facilitan en forma efectiva el logro de las metas y la misión de la Organización con respecto al Programa de Inversiones>

1. Jefaturas Vínculos Externos: En el Gráfico No. 13: Comportamiento de los Vínculos Externos, se presenta el tipo de respuesta dado:

../ A la primera pregunta se tiene un 25.9% de respuesta favorable, tanto para los que responden "Totalmente de Acuerdo" y los que optan por la alternativa "Parcialmente de Acuerdo"; ../ detéctese ese 48.1% mayoritario que está "Parcialmente de Acuerdo" con que las jefaturas establezcan vínculos externos de manera adecuada.

Lo anterior quiere decir que las Jefaturas si establecen vínculos externos en materia de inversiones, no obstante es preciso afinarlos para que sean más eficaces, eficientes y sostenibles.

2. Vínculos facilitan el logro de la misión y las metas: En cuanto a si consideran si los vínculos institucionales facilitan el logro de las metas y la misión de la organización en forma efectiva con respecto al PI; tal como se observa en el gráfico, se tiene los siguientes datos:

../ 7.4% está Totalmente de Acuerdo.

../ 22.2% está De Acuerdo e, igualmente, ../ 48.1%, tal como ha sido por lo general el comportamiento de respuesta, se manifiesta "Parcialmente de Acuerdo" con que los vínculos institucionales facilitan en forma efectiva el logro de las metas y la misión de la organización con respecto al PI.

../ otro 22.2% está En Desacuerdo Es claro que en cuanto a los vínculos institucionales hay vacíos que llenar, la organización en materia de inversiones depende y requiere efectivos vínculos en el entorno interno y externo en que se desenvuelve para poder lograr alcanzar sus objetivos, materializar sus metas y concretizar sus planes y estrategias.

4.11 Observaciones y Sugerencias A la población encuestada se le preguntó si tenían observaciones o sugerencias con respecto al Programa de Inversiones Institucional. El objetivo de la pregunta consistió en que las personas emitieran libremente un criterio experto a cerca de cómo el ICAA gestiona el PI con el fin de detectar efectos de la organización que limitan la gestión del PI.

En el Cuadro No. 11: Observaciones sobre los efectos de la organización que aquejan el PI se presentan las observaciones; de igual manera, en el Cuadro No.

12: Sugerencias sobre los efectos de la organización que aquejan el PI se anotan las sugerencias hechas por los funcionarios encuestados:

Cuadro No. 11 Observaciones sobre los efectos de la organización que aquejan el PI

(Parte primera)

> En matreria Estructural: a) Adecuar la estructura organizativa – Establecer una unidad para la gestión del PI. b) El PI debe ser producto de un esfuerzo coordinado de los distintos niveles jerárquicos de la organización: Operativo – Gerencial y Estratégico. c) La estructura debe engranar con la naturaleza de

AyA en función de sus objetivos de la naturaleza de sus actividades. d) La línea de autoridad, para aspectos de comunicación y coordinación, debe complementarse con el nivel de liderazgo de los puestos que lo ostentan. e) Falta de políticas institucionales aprobadas por Junta Directiva. f) Existe mucha dispersión en el proceso de inversiones. g) La misión de AyA limita el posicionamiento en el mercado. No se aprovechan oportunidades para el autofinanciamiento en inversión de expansión a través de la venta de agua embotellada. h) La visión de la Administración tiene como meta sobrevivir y deja de lado el crecimiento con programas políticos que nacen y mueren cada 4 años.

> En Planeamiento: a) No existe una adecuada planificación y programación del PI: los proyectos del plan de inversiones quinquenal en ocasiones no coinciden con los del plan operativo anual (POA) b) No existe planificación bien detallada de los requerimientos reales:la compra de terreno se anota por separado y la construcción del tanque por otro, se registra una parte del material y a la hora de la ejecución aparecen nuevos requerimientos. c) Los proyectos se definen por partes y no como un todo. d) Las inversiones deben apoyarse en desarrollar un modelo de planeamiento de forma participativa e integrada. e) La planificación del PI es antojadiza y poco estructurada, deja de lado aspectos de control y vaoración de resultados que determinen el éxito y cumplimiento de los objetivos planteados con los que se justificó la inversión. f) Debe existir un solo plan de inversiones, tanto a lo interno como a lo externo. g) Falta una metodología estandarizada para la presentación – aprobación y seguimiento de los proyectos.

> En el Proceso Licitatorio: a) Los montos de las inversiones se devalúan por el tiempo que tardan para su ejecución. b) Atrasos y apelaciones en los procesos licitarios. Los plazos para la contrataciones y licitaciones tardan mucho tiempo.

> En Gestión Presupuestaria: a) Los presupuestos de inversiones son aprobados tarde o no son aprobados. b) El Programa sufre atrasos o modificaciones abruptas que afectan el logro de sus objetivos. c) En muchos proyectos se trabaja a ciegas porque no se sabe si los van a aprobar presupuestariamente. d) Falta y limítes en el contenido presupuestario. e) Pobre ejecución presupuestaria. f) Tarifas bajas y atrasos en la aprobación tarifaria. g) La inexistencia de estudios de factibilidad.

> En Gestión de Personas: a) Definir la capacidad que tiene AyA con los recursos humanos y no

pretender hacer más. b) Falta personal con las competencias necesarias para planificar, dirigir, controlar y evaluar este tipo de programas. c) Deficiente gestión gerencial del PI. d) Los salarios ocasionan desmotivación en todo el personal quienes no cumplen más allá de lo debido. e) No se asignan los recursos humanos para cumplir con un plan de inversiones.

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Cuadro No. 11 Observaciones sobre los efectos de la organización que aquejan el PI

Parte segunda)

En Comunicación e Información: No existe una adecuada comunicación entre las unidades organizacionales responsables de su formulación y ejecución. b) El PI no se cumple porque los involucrados no lo conocen pues no los han participado. c) No existe un sistema de información del PI que sea del conocimiento de todos en AyA.. d) La información es variada y contradictoria. No hay estadísticas que den datos confiables para tomar decisiones en materia de inversiones. e) Falta de un adecuado sistema de información en AyA para preparar los datos que solicita ARESEP para justificar las tarifas.

En Autoridad y Responsabilidad: a) En muchos de los proyectos que presentan inconsistencias no hay responsables. b) Limitar internamente las responsabilidades por la inversión, la priorización y sacar la parte operativa de las inversiones. c) Es común observar personal ejerciendo liderazgo separado de un puesto de jefatura. d) El PI debe basarse en estudios técnicos acompañado de estrategias para su ejecución, control y retroalimentación, además, deben definirse responsables y respetar lo proyectado. e) Se sustituyen proyectos sin una adecuada justificación.

En Legislación, Infraestructura, Ingerencia Política y Otros: a) Buscar nuevas formas de desarrollar infraestructura, por ejemplo con participación del sector privado. b) No se asignan los recursos tecnológicos y materiales (vehículos, equipos) para cumplir con un plan de inversiones. c) Es prioridad mejorar el PI porque los sistemas cuentan con 40 o 50 años y a muchos no se les ha invertido nada por lo que en cualquier momento podrían colapsar. d) Proponer cambios en la legislación. e) Las leyes como la de expropiación y contratación entorpecen la ejecución inversionista de AyA.. f) El cierre del período fiscal es el menos apropiado para AyA. porque el presupuesto se aprueba un mes antes de iniciar su ejecución y se proyecta gastarlo en 10 meses (febrero a octubre). g) El PI se convierte en un instrumento político que responde a intereses particulares del presidente ejecutivo de turno cada 4 años

Otras a nivel Regional: a) Los proyectos regionales los planifica y ejecuta otras direcciones. b) No hay oficina de planificación a nivel regional. c) No se planifica adecuadamente a nivel institucional, la región planifica a mediano y largo plazo y cuenta con los perfiles de los proyectos y los planes de inversión pero otros deciden por la región. d) El plan de inversión de AyA – Región Chorotega se proyecta un 90% a solucionar problemas faltantes de hoy, el otro 10% es para crecimiento o expansión. e) En proyectos regionales cuesta organizar una cartera de inversiones bien depurada que permita identificar la cantidad de proyectos, quienes son los responsables y facilitar el control. f) Varias direcciones y las regiones trabajan en proyectos pero faltos de comunicación y coordinanción. g) Mayor participación de las regiones en la toma de decisiones porque éstas son las que conocen sus prioridades. h) A las regiones no se les dan los recursos que se necesitan; requieren de infraestructura, equipos, nueva tecnología, vehículos, etc. para hacerle frente a los proyectos. i) Falta de estudios serios para la toma de decisiones (estudios en oferta y demanda). Falta de personal especializado (casi no existe a nivel institucional) para que realice investigaciones cintíficas sobre necesidades de recurso hídrico.

Fuente: Creación propia de autor.

Cada una de las observaciones respalda el análisis realizado en todos los puntos anteriores del capítulo. Es claro que en materia de inversiones hay deficiencias en el proceso organizacional, en el sistema gerencial y en el sistema de planificación que afectan de forma directa el actuar y accionar del ICAA en cuanto a la gestión, desempeño y toma de decisión no solo en cuanto a la ejecución de los proyectos que componen el PI sino también en la gestión de toda la organización.

Cuadro No. 12 Sugerencias sobre los efectos de la organización que aquejan el PI

(Parte pimera)

En Materia Estructural: a) Adecuar la estructura organizativa. b) Crear una unidad organizacional que se dedique a realizar estudios de preinversión de los proyectos porque actualmente es una exisgencia de MIDEPLAN. c) Establecer una estructura que permita una mejor organización, planificación, ejecución y control de las inversiones. d) Que exista una sola unidad para coordinar las inversiones a nivel de la Sede Central y que sea el enlace entre las regiones. e) Que la estructura organizativa garantice la ejecución del PI teniendo a disposición el recurso humano, tecnológico y financiero.f) El PI, en su totalidad, debe ser planteado por un ente centralizado (Dirección de Planificación), atendiendo los requerimientos de las diferentes unidades, justificando cada proyecto en función del Plan Estratégico Institucional y los mandatos dados por ley constitutiva. g) Que la Dirección de Planificación sea el ente rector en esta materia. h) Modernizar la misión para permanecer en el mercado. i) Delimitar más las 30 políticas del Plan estratégico, por ser tan amplias dificulta la ejecución – seguimiento y la vinculación con el plan operativo anual o quinquenal. j) La labor rectora encomendada a AyA es contradictoria, por tanto, debería ser ejercida por un Ministerio o por una nueva entidad gubernamental, que no sea juez y parte.

En Planeamiento: a) Mejorar la planificación institucional del PI. b) Definir políticas y procedimientos sobre el planeamiento, programación, ejecución y control de las inversiones y buscar la aprobación de la Junta Directiva. c) Promover inversiones que fortalezcan la capacidad de gestión operativa y general en el AyA. d) Apostar a la expansión cubriendo problemas presentes y futuros. e) Revertir esa debilidad del PI para definir sus necesidades estratégicas en el corto, mediano y largo plazo por medio de una base sólida de políticas que permitan priorizar las necesidades de inversión, definir mecanismos de financiamiento viables, todo dentro de un contexto jurídico nacional y de viabilidad técnico – financiera en el plano global. f) Construir un plan de inversiones efectivo en cuanto a su alcance en función de los objetivos y metas institucionales. h) Establecer una metodología adecuada y estandarizada para la jerarquización de los proyectos.

En Proceso licitatorio: a) Optimizar los procesos licitatorios para minimizar la presentación de apelaciones. b) El exceso de regulaciones y leyes hacen que el programa de inversiones no se cumpla. c) Buscar cambios en la legislación del país que contribuyan a tener mayor libertad de contratación. d) Aminorar el impacto burocrático de las leyes de expropiación y contratación aplicando el cierre fiscal el 30 de setiembre de cada año. e) Analizar la posibilidad de que el cierrre fiscal se haga el 30 de setiembre para impulsar los proyectos a partir del 15 de octubre – en gestión licitatoria entre noviembre o diciembre, con adjudicaciones en febrero y, finalmente se ejecuten entre marzo y setiembre, con eso se ganan 30 días de tiempo.

Nota: Continúa en la página siguiente.

Cuadro No. 12 Sugerencias sobre los efectos de la organización que aquejan el PI

(Partunda)

En Gestión Presupuestaria: a) Establecer sanciones presupuestarias a aquellas unidades organizacionales que sin justificación aceptable no ejecutan los proyectos que cuentan con contenido presupuestario. b) Que las modificaciones presupuestarias de los programas de inversión se manejen aparte de los demás programas a fin de hacerlo efectivo en la ejecución. c) No se asignan los recursos y, cuando se aprueban, vienen devaluados, por lo que no se pueden terminar las obras. d) Aprobar presupuestos a tres años para eliminar la posibilidad de la no aprobación de un proyecto. e) Los presupuestos deben ser proyectados porque AyA en una institución muy grande como para proyectar inversiones año a año. f) Mediante una adecuada estrategia de financiamiento establecer una de inversiones bien justificado y programado.

En Gestión de Personas: a) Adecuar la gestión gerencial. b) Que el personal cuente con el perfil necesario – con las competencias y capacitado. c) Los salarios y el dominio del idioma inglés generan fuga de talentos. d) La falta de recursos humanos hacen que el programa de inversiones no se cumpla. e) Modernizar la mentalidad de AyA para que sea una organización generadora de recursos que la hagan autosuficiente.

En comunicación e información: a) Establer un sistema de información del PI. b) Implementar una cultura estadística para la toma de decisones.

En Autoridad y Responsabilidad: Al aprobar proyectos darle la responsabilidad correspondiente a los solicitantes de los mismos.

En legislación, infraestructura, ingenerencia política y otros: a) Estudiar distintas formas de ejecución de las inversiones, utilizando la figura de BOT – concesión – participación activa del sector privado / desarrolladores. b) Utilizar la herramienta de gestión de portafolio y de gestión de proyectos para identificar, formular, ejecutar y evaluar las inversiones. c) Dentro de las políticas de gobierno está que si hay emergencias, por decretos se puede tomar presupuestos de ciertas partidas y el superávit institucional es una partida. d) La falta de materiales hacen que el programa de inversiones no se cumpla. e) Promover talleres de investigación para determinar los proyectos de inversión a ejecutarse. f) El PI debe estar libre de injerencias políticas electorales. g) El PI debe responder a las necesidades de la población al corresponder a un planeamiento de largo plazo que tome en cuenta el crecimiento y desarrollo del país. h) El programa de inversiones de Acueductos Rurales debe ser financiado en su totalidad por el Programa de Asignaciones Familiares. No debe destinar más fondos de las tarifas de AyA para la construcción de esos sistemas. i) Hacer un foro a nivel institucional sobre este tema para tomar decisiones.

En materia regional: a) Especializar al personal de las regiones en conocimiento de la planificación. b) Para la aprobación de presupuesto, las regiones deberían elaborar el presupuesto entre marzo – mayo. La Administración Superior debería realizar el estudio presupuestario entre julio – agosto, para trabajar en el cierre 30 días del mes de setiembre.

Fuente: Creación propia de autor.

Cada una de las sugerencias dadas por los encuestados fortalece las deficiencias detectadas en cuanto a la gestión del PI. Éstas posibilitaron -dentro del tema de estudio, al investigador afinar la propuesta que se hizo en el capítulo V, así como las conclusiones y las recomendaciones que se presentan en el capítulo VI.

4.12 Análisis de Resultados, Entrevista Interna El análisis que se hace en este sentido se deriva de los resultados extraídos de las entrevistas realizadas a los funcionarios entrevistados en el ICAA28 que de una o otra manera tienen alguna responsabilidad directa con respecto al PI.

4.12.1 Forma como esta estructurado el PI En este punto se les hizo a los entrevistados la siguiente pregunta: ¿Cómo está estructurado dentro de la Organización el Programa de Inversiones> La respuesta dada resalta que:

1) El PI tiene muy desarticulada la planificación; organizacional-mente no se tiene claro quién es el responsable del Plan de Inversiones. Las regiones tienen como función la operación y mantenimiento de los sistemas de agua potable y acueducto, sin embargo, a éstas no les corresponde planificar la inversión, máxime que no se les dota de los recursos necesarios para asumir tal responsabilidad.

Al respecto, acota el Director de Agua Potable, hace falta un instrumento que canalice el PI; se requiere una estructura, una unidad, procedimientos, funciones y políticas que canalicen los proyectos a nivel de estudios de preinversión y ejecución. Esto es así porque estructuralmente las regiones plantean sus necesidades de inversión, se reúnen con la gerencia, la gerencia agrupa a personas de otras unidades y ahí se decide que hacer. Si bien las regiones son el primer detector de la necesidad en materia de inversiones, éstas no tienen la capacidad de planificar el proyecto.

2) Para el gerenciamiento del PI se tiene un Comité en materia de inversiones; compuesto por el Presidente Ejecutivo, Gerente General, Subgerente, el Director de Planificación, Director de Construcción, Director de Agua Potable, el Director de Estudio y Proyectos, Director Acueductos Rurales o Sistemas Comunales y los Directores Regionales29.

3) En materia de inversiones AyA no está bien estructurado porque:

1. No define una estructura coherente y ordenada para plantear las necesidades de inversión por medio de estudios preliminares en donde se establezca un sistema de priorización con la identificación de los impactos de cada proyecto. El Comité del PI requiere una estructura y un procedimiento que canalice las obras. No hay una dirección que decida que proyectos realizar y al final los que dicen que hacer son los regionales. Es preciso organizarse por proyectos.

2. Hay un divorcio entre la planificación, organización y la ejecución de proyectos.

3. Al no ser una organización por proyectos no reúne el área de proyectos en una sola jefatura, por un lado esta diseño, por otro construcción, expropiaciones. Demasiadas direcciones limitan su eficacia y eficiencia y hace que se pierda la comunicación formal.

4. No existe una metodología en materia de inversiones y se decide más por experiencia y conocimiento del personal que por cuestiones estructurales.

5. No se hacen estudios de preinversión. Se toman decisiones sin haber definido, mediante estudios de preinversión, qué se va hacer y cómo se va llevar a cabo. Hay decisiones en materia de inversiones que se cruzan, ya sea de la Gerencia, Presidencia Ejecutiva, Junta Directiva u otra dependencia. Al no hacerse estudios de preinversión la preparación de los proyectos no tienen un proceso ordenado de planificación para la identificación de los proyectos.

4.12.2 Como está estructurada la organización del PI Para determinar si la forma en como está estructurada la organización facilita la gestión en materia de inversiones se pregunto: ¿Considera que la forma en como está estructurada la organización facilita la gestión del Programa de Inversiones> Al respecto se tiene:

El PI siempre ha estado muy desarticulado. La Estructura 1998 creaba una Dirección de Operación de Sistemas y una de Financiamiento Externo pero no contemplaba la Oficina de Planificación, en su lugar existía un Consejo de planificación y un Comité de Desarrollo Físico30.

El Comité de Desarrollo Físico recogía peticiones de las regiones y las mandaba a Planificación para que les incluyera el presupuesto. Planificación, sin consultar al área de Estudios y Proyectos le asignaba el presupuesto, pero aprobado el presupuesto para el plan de inversiones regional solía ocurrir que la obra no se podía llevar a cabo porque no se tenía el terreno.

Dos aspectos incidieron en la Estructura 1998: la salida del Presidente Ejecutivo y la no consideración del recurso humano para desarrollar las funciones. A partir de la salida del Presidente Ejecutivo se creó informalmente una serie unidades entre las que está la Dirección de Estudios y Proyectos.

Para el Director de Planificación la creación de Estudios y Proyectos originó un limbo en la planificación del desarrollo físico y agravó más la capacidad de hacer diseños y planes maestros debido a que esa Dirección no tenía la capacidad instalada adecuada para desarrollar proyectos ni las personas con el conocimiento estratégico se estaban yendo de AyA.

2) En la Estructura 2005 existe un Departamento de Desarrollo Físico dependiente de la Dirección de Estudios y Proyectos, pero no ha asumido las funciones que le corresponde.

Para el Auditor General la Estructura 2005 debilita el PI porque no se ajusta a las condiciones propias de la institución al darle a la Proveeduría Institucional rango de departamento.

Comenta el Director de Planificación que una oportunidad la Oficina de Planificación de AyA sugirió la creación de un Consejo de Desarrollo de Infraestructura. El Consejo operó durante un año, En el mismo se hacían esfuerzos por integrar criterios de diferentes zonas, sin embargo, el Consejo por disposición de los gerentes pasó a ser administrado por la Subgerencia. Es claro que existe un vacío en la forma como está estructurada la Cartera de Proyectos. La planificación del desarrollo físico no tiene dueño en AyA, la función más cercana –pero debe mejorarse, es lo que hace Optimización de Sistemas; básicamente con la información de Optimización de Sistemas es que se construye la Cartera de Proyectos y los programas de inversión de AyA.

Para el Auditor General el haber conformado Proveeduría Institucional con nivel de departamento y dependiente de la Dirección de Apoyo Logístico debilita el PI. Proveeduría debería ser una dirección y no un departamento, porque a partir del año 2006 vienen una serie de licitaciones derivadas del Proyecto Japonés (Proyecto de Mejoramiento Ambiental del Área Metropolitana de San José. Unidad Ejecutora AyA-JBIC).

Es claro que el criterio de respuesta de los entrevistados contrasta marcadamente con el expresado por el de los encuestados. En la encuesta se determina, tanto para la Estructura 1998 como para la Estructura 2005, un criterio de respuesta que oscila por lo general entre los que optan por las alternativas de respuesta "De Acuerdo" o "Parcialmente de Acuerdo". Eso quiere decir que el caso de los encuestados la apreciación es más positiva en cuanto a que dichas estructuras organizacionales garantizan adecuadamente la gestión del PI.

4.12.3 Tiempos de respuesta, proceso de contratación Con el objeto de conocer si los tiempos de respuesta en materia de contratación administrativa son adecuados para optimizar la gestión del ICAA en materia de inversiones se hizo la pregunta siguiente: ¿Los tiempos de respuesta de la organización en cuanto al proceso de contratación o licitación es un factor que potencia o limita el desempeño del Programa de Inversiones> Los procesos de contratación en Costa Rica son lentos; sin embargo a lo interno de AyA hay problemas en los tiempos de respuesta en materia de contratación administrativa.

Al respecto comenta el Auditor General que en AyA hay un problema de tiempos y eso limita el éxito del PI. Es preciso ver si legalmente se puede desconcentrar la materia de contratación administrativa más a las regiones mediante el concepto de fraccionamiento para que éstas puedan comprar más. El problema no es tanto por el proceso de compra interno, es más una limitación de la normativa del país, propiamente la Ley de Contratación Administrativa; sin embargo, comparativamente el proceso de contratación es más lento en la institución que en el ente Contralor, los tiempos de respuesta en Contratación son más lentos en el AyA que en la CGR. La Proveeduría Institucional debe bajar los tiempos de contratación aunque estos sean impuestos por Ley, la Ley de Contratación Administrativa, la cual impone tiempos máximos.

Los tiempos de respuesta pueden afectar el PI, no por causa de la Proveeduría Institucional sino más bien por razones de planificación. La Ley de Contratación Administrativa estipula tiempos máximos, sin embargo es preciso disminuirlos porque hay que tener presente que se presentarán apelaciones, tales como: licitaciones abreviadas las que se hacen a través de la Gerencia y las licitaciones públicas que se hacen a través de la CGR.

El problema en AyA es que hay que contratar casi todo, sin embargo no se hacen estudios de costo – beneficio sobre los tiempos que involucra el proceso de contratación o licitación.

Para el Auditor General es preciso planificar en que momento se saca a licitación, cuales serán los términos de referencia, cómo se estudiarán técnicamente las ofertas para que no haya apelaciones. No obstante la nueva Ley de Contratación Administrativa permite realizar reuniones con los proveedores y da a la misma oportunidad de exponer sus casos para que entren en igualdad de condiciones.

4.12.4 Control y la evaluación de los recursos asignados Con el fin de valorar la manera en como los responsables dentro del ICAA controlan y evalúan el PI se preguntó: ¿Cómo controla o evalúa la cantidad de recursos asignados a los proyectos de inversión pública en agua potable y alcantarillados sanitario> Ante esa interrogante se tiene:

Para el Director de Agua Potable en realidad no se da una evaluación del proceso presupuestario. Los estudios de preinversión son muy débiles, En la etapa de preinversión deberían definirse una serie de parámetros para retroalimentar nuevos proyectos similares, pero, no se tiene una metodología definida para evaluar los proyectos que se realizan. No existen indicadores para valorar si el proyecto está produciendo los impactos pensados, lo único que procede es construir el proyecto, operarlo y que la gente tenga agua. El control que existe se da por medio del presupuesto ejecutado. La ejecución presupuestaria esta descentralizada en AyA, cada unidad tiene acceso y ejecuta el presupuesto por medio de los Centros Gestores.

El control y la evaluación de los recursos asignados a los proyectos de inversión pública en agua potable y alcantarillados sanitarios son débiles. Eso se detecta cuando el Director de Estudios y Proyectos manifiesta que en su presupuesto para operar a veces se le asignan más recursos monetarios de los solicitados.

Con respecto a lo anterior el Director de Planificación argumenta que eso fue una decisión tomada por la Subgerencia. El propósito era que los proyectos no se atrasarán por falta de diseño; si los diseños no los puede realizar Estudios y Proyectos, entonces deben contratarse.

En materia fiscalizadora, la Auditoria Interna del ICAA controla y evalúa los recursos que se asignan a los proyectos de inversión pública en agua potable y alcantarillado sanitario de la siguiente manera: 1) Por prueba selectiva; 2) Se observa cuales son las distintas obras que hay en ese momento; 3) Se escoge alguna obra en ejecución y se revisa la parte de la contratación o de licitación; 4) Se verifica la fecha de ejecución; 5) Se verifica si ha habido adelantos; 6) Se controla ajustes de precios; 7) Se determina el grado de ejecución y de pago; 8) Se va al campo para constatar como se están llevando a cabo las obras; 9) Se ve si la licitación determina alguna situación específica que pueda irse a arbitraje; 10) De ser necesario se contrata a un ingeniero externo para que ayude a la Auditoria desde el punto de vista técnico.

4.12.5 Limitación de los recursos públicos Para conocer la forma en como el ICAA sobrelleva la limitación de los recursos públicos que se tienen destinados para inversión, se preguntó: ¿De qué forma sobrelleva la Institución la limitación de los recursos públicos destinados para inversión en proyectos de agua potable y saneamiento> Ante la pregunta formulada se tiene que la limitación de recursos públicos no ha sido problema porque el ICAA ha tenido más autorizaciones para realizar proyectos de los que ha ejecutado.

Lo que si es un problema es el tiempo y el espacio, una vez que se cuenta con el presupuesto, para ejecutar la obra. Hay un problema de planificación presupuestario en cuanto al uso del presupuesto asignado en materia de inversiones.

Al respecto el Auditor General aporta el ejemplo siguiente:

Si en julio se hizo una modificación presupuestaria que cuenta con 300 millones de colones para llevar a cabo determinado(s) proyecto(s); ya para qué, si se va ha llegar a fin de año y no se podrá hacer uso de ese presupuesto. Si se llega a enero y dicen que el presupuesto es ese, eso parece bien, sin embargo hay procesos de contratación que se llevan 10 meses, este es un ciclo que hay que entenderlo porque los proyectos se encarecen y los recursos pierden valor por factores económicos como la inflación y la devaluación. La organización para proyectos debería ser de dos años, ese tiempo es suficiente para definir y decidir que proyectos hacer y como hacerlos, además, de esa manera se planifica mejor el proceso de licitación, máxime que un proyecto grande se lleva entre 8 y 10 meses solo contratando.

El ICAA debe hacer un Plan de Inversiones de acuerdo a necesidades reales, por medio de planes maestros por sector.

Para el Director de Planificación la Oficina que él representa ha hecho un Planeamiento Financiero desde la parte de inversiones tomando en cuenta el principio de la depreciación de obras. Los recursos presupuestarios que se aplican en infraestructura sujeta a depreciación está expuesta a riesgos climáticos, tectónicos y otros; esos riesgos deberían de subir la rentabilidad. Si AyA no invierte lo que se deprecia, entonces no se cumple lo de garantizar la prestación de los servicios públicos que indica la ARESEP.

El ente Regulador antes de cortar la inversión, debería llamar a cuentas a la Administración del AyA para que solucione el problema de ejecución y así pueda llevar a cabo su PI.

La CGR debería tener claro cual es la capacidad institucional para cumplir con sus planteamientos, debería ver que la Autoridad Presupuestaria no da plazas y que los salarios de AyA son malos. Por otro lado la Sala Constitucional obliga a invertir en ciertos proyectos por lo que no se recuperan los que ya están.

Pese a lo argumentado, el ICAA está inmerso en un esquema de Estado que lo obliga a acatar normas y directrices en cuanto al manejo de los recursos públicos para inversión.

4.12.6 Es apropiado el presupuesto de la organización para el PI La siguiente pregunta: ¿Cuenta la Organización con el presupuesto adecuado para una efectiva gestión del Programa de Inversiones> tiene por objetivo valorar si el presupuesto con que cuenta el ICAA es conveniente para una buena gestión del PI dentro de la organización.

Apunta el Director de Estudios y Proyectos que la Oficina de Planificación es la responsable de preparar el presupuesto y de distribuirlo. Cuando un proyecto es financiado con recursos propios derivados de un proceso tarifario acorde con el Plan de Inversiones, en ese sentido el AyA podría ejecutarlo sin ninguna limitación, sin embargo, la institución tradicionalmente no gasta bien porque no amarra bien la capacidad instalada, no planifica ni programa bien que se puede hacer y qué proyectos ejecutar.

Uno de los factores que afectan la ejecución de proyectos con recursos propios al AyA son sus tarifas. Vía tarifas no se están obteniendo los recursos monetarios que realmente deberían recibirse. Ante esa disyuntiva los proyectos relativamente altos son financiados por organismos internacionales.

Cuando se le manda a la ARESEP una aprobación, se van también las distintas inversiones que se realizarán. Pese a ello, la ARESEP, a veces, le dice al AyA que inversiones realizar.

Argumenta el Gerente y el Director de Planificación que las tarifas se alimentan por medio de la depreciación cuando son capitalizables. Pese a ello la CGR (en el informe No. DFOE-PR-15-2005 del 05/12/2005, sobre los resultados del estudio efectuado en relación con los recursos tarifarios generados por AyA para el desarrollo de proyectos de inversión) hace ver que esta institución tenía a las fechas del estudio un monto de obras sin capitalizar que no estaba sujeta a depreciación y no afectaba la tarifa, lo que significaba que había un rezago en eso.

No obstante lo comentado anteriormente existe una oportunidad de poder contar con el presupuesto adecuado para una efectiva gestión del PI, esa es el Informe No. C-292-2007 del 20 de agosto de 2007 de la PGR de Costa Rica. Con el mismo se flexibiliza la capacidad de AyA para contratar y realizar obras con recursos propios que no requieren la aprobación de la Asamblea Legislativa31. 4.12.7 El superávit institucional y la aplicación de recursos Una de las críticas que se le hace al ICAA es que pese a tener en los últimos años superávit no aplica dichos recursos para llevar a cabo efectivos proyectos de inversión, es por eso que se interrogó a los entrevistados sobre si es cierta esa apreciación y por qué.

Al respecto se cuestiona el Director de Agua Potable sobre ¿Qué es superávit> Superávit son proyectos que están en camino pero que no se han ejecutado; son proyectos que ya tienen valorado y comprometido un presupuesto, aunque ese presupuesto no se este utilizando al no estarse ejecutando el proyecto. En el proceso por demoras en las inversiones se va comprometiendo dinero de proyectos que duran entre dos o más años. Se requiere una mejor planificación estratégica del plan de inversiones para que cuando se presupueste un proyecto todas las partes o actores involucrados estén comprometidos, listos y así apliquen de manera eficiente los recursos presupuestarios destinados para los proyectos de inversión.

El ICAA no aplica bien los recursos obtenidos por superávit. Con las tarifas se determinan y se asignan recursos monetarios para inversión, pero suele ocurrir que esos recursos monetarios no se gastan o se aplican en otro fin no planeado.

El Auditor General comenta que AyA ha sido muy criticado por la CGR y la ARESEP en ese sentido. Esas dos instituciones en sus informes aducen que AyA plantea un presupuesto para inversiones, sin embargo a la hora de determinar su eficacia y eficiencia, se detecta que su ejecución es muy baja.

Una causa que los entrevistados identifican por la inadecuada aplicación de los recursos derivados del superávit es el proceso licitario. La mayoría de las veces los proyectos se sacan a licitación, pero estas sufren apelaciones que atrasan la programación estimada y, por tanto, la ejecución del proyecto; es así como los proyectos se trasladan para el año siguiente o en el peor de los casos no se puede(n) ejecutar.

A manera de ejemplo, el Auditor General comenta que: Si se saca una licitación en mayo y la adjudicación se da en agosto, entonces no se tiene tiempo requerido y necesario para realizar la obra. Si la licitación se hace en diciembre, se pide permiso a la CGR para sacar el Cartel y poder contar con el presupuesto necesario, entonces se podría ejecutar todo a tiempo, pero, si todo se deja para después de mayo es claro que no se podrá.

Para los entrevistados algunas de las razones por las que no se da una adecuada ejecución presupuestaria son las siguientes:

1. Sin ningún estudio claro se proyectan las tarifas con una estimada recaudación y, de esa recaudación, se determina cuanto es para inversiones.

2. Se presupuesta más de la capacidad que se tiene para ejecutar los proyectos.

3. Se presupuestan proyectos que no tienen ni siquiera diseño, sin embargo se realiza todo un trámite administrativo para contratarlo.

4. Se determinan proyectos a muy corto plazo, cuando la verdad es que hay visualizarlos a más largo plazo, hay que verlos con miras de dos años o más y no en espacios de un año.

5. La falta de recursos humanos en la parte técnica y malos salarios provocó fuga de personal talentoso en materia de inversiones y eso afectó directa e indirectamente a la organización.

6. El Departamento de Diseños de la Dirección de Estudios y Proyectos está muy limitado en cuanto a asignación de recursos humanos, materiales y tecnológicos, lo cual hace poco útil su desempeño en materia de inversiones.

7. La organización en los últimos años ha perdido capacidad de preparar proyectos.

8. Falta de trabajo ordenado por proyectos.

9. En la organización no se ha estructurado adecuadamente la materia de proyectos, sin embargo, hay un interés latente en ese sentido. La organización está preparando a funcionarios en la materia de proyectos para que con el conocimiento adquirido le faciliten al ICAA la gestión y el desempeño en la ejecución de proyectos.

10. Para la mayoría de los entrevistados el sector privado es una solución para todo lo anterior porque esta puede diseñar, financiar, construir y operar el acueducto aunque AyA cobre las tarifas.

Como un justificante en pro de la participación privada, algunos entrevistados aseguran que AyA no es una empresa ejecutora o constructora, es una empresa prestadora de servicios en agua potable y alcantarillado. Su propósito no es constructor; tiene la supervisión y la inspección, pero incluso está perdiendo la capacidad de ser supervisor porque la misma se contrata. Por ejemplo: en el Proyecto de Alcantarillado Metropolitano AyA – JBIC se elaboran los términos de referencia para contratar a una empresa para que diseñe y dé la asesoría en la supervisión a la otra empresa que le corresponde construir.

Para el Director de Estudios y Proyectos la empresa privada no es la solución a todo. Para él hace falta un comité colegiado que canalice todo el PI. Contratar mucho ocasiona que se deje el conocimiento fuera; por más contraparte que se ponga, la gestión de conocimiento no es igual. La contraparte lo que hace es estudiar un informe, estudios de población, diámetros de tuberías, etc., pero todo eso la contraparte no lo ve. La contraparte no debe estar pegada al contratista porque de esa forma se pierde un ingeniero.

En pocas palabras, a lo que se refiere el ingeniero citado en el párrafo anterior es a lo siguiente: Si el ICAA contrata todo pierde en gran parte el Know How o su saber, así como también el knowledge o su conocimiento, por tanto, debilita su competitividad institucional, lo cual se convierte en una amenaza latente para acortar su ciclo de vida.

4.12.8 Proceso presupuestario institucional Con el propósito de valorar el proceso presupuestario del ICAA en materia de inversiones, se preguntó: ¿Cómo se lleva a cabo el proceso presupuestario institucional para facilitar la gestión del Programa de Inversiones a corto, mediano y largo plazo> En ese sentido se obtuvieron las siguientes respuestas:

1) Cada dirección se reúne, discute y fija su propio presupuesto; después se forma como una especie de comisión o equipo en donde estudian cada inversión y toman decisiones sobre si se lleva a cabo o no, también lo adaptan al tope de gasto que tiene la Institución.

Aporta el Auditor General que el sistema es alimentado por cada una de las unidades que conforman AyA. El área de Presupuesto resume lo realizado por las demás direcciones y lo hace efectivo por medio del programa de gestión llamado SAP, propiamente con el instrumento SIFS32 en donde se mete la información. La Oficina de Planificación no es la responsable de llevar la planeación de la Institución es ese sentido, para eso hay un sistema que es el SIFS.33

2) Para sobrellevar el proceso presupuestario institucional en cuanto a gestión del PI se hizo un Consejo con el apoyo logístico y metodológico de la Oficina de Planificación, se contó con la participación de los Directores estratégicos a saber: Agua Potable, Alcantarillado, Comercial, Construcción, Estudios y Proyectos, JBIC, BCIE, y todos los Directores con responsabilidad en materia de inversión. De ahí se hace la propuesta de inversión, la cual se prioriza con la Gerencia y con las unidades estratégicas de acuerdo a las posibilidades financieras de AyA y, así se incluye en el presupuesto., el cual se basa en el Plan de Inversiones.

3) El proceso presupuestario institucional es una debilidad en AyA porque no está bien estructurado, no tiene bien definidas las reglas en cuanto a la gestión del PI a corto, mediano y largo plazo. No hay reglas definidas en cuanto a: cuándo se presupuesta un proyecto, cuáles son los requisitos que debe tener para ser presupuestado, cómo y cuándo comprar los terrenos, etc., en eso se está fallando. Es preciso definir los requisitos que tiene un proyecto para ser presupuestado. Los proyectos deben pensarse y planificarse para medir lo más acertadamente posible sus efectos e impactos durante el ciclo de vida del proyecto.

4.12.9 Plan de Acción para facilitar la gestión o el desempeño del PI Por las características del PI en donde participan diferentes unidades de la Organización se preguntó: ¿Se cuenta con un Plan de Acción para facilitar la gestión o el desempeño del Programa de Inversiones> En ese sentido se obtuvo los siguientes criterios de los entrevistados.

Para algunos de los entrevistados la organización si cuenta con un plan de acción, pero que es muy débil, ya que muchas veces hay que sacar inversiones, sin embargo la burocracia o entropía de los funcionarios se torna muy lento. El plan de acción es el Comité de Inversiones en donde se decide y se toman decisiones en materia de inversiones.

Para otros no se cuenta con ese plan de acción. Por las características del PI en donde participan diferentes unidades de la organización es preciso contar con un plan de acción para facilitar la gestión y el desempeño en materia de inversiones. Sin embargo, en el ICAA no está bien estructurado el PI desde la planificación. Puede que eso se deba a la falta el personal necesario para planificar el desarrollo físico.

Se justifica lo de la falta de personal, sin embargo uno de los errores del ICAA es que en materia organizacional se piensa y se cree que los ingenieros pueden hacerlo todo e incluso el sistema de planificación del PI. En los tiempos actuales – desde un planteamiento sistémico, de mejoramiento continúo y basado en cuadro de mandos integrales, la planificación es multi-disciplinaria e inter-disciplinaria, por tanto todas las áreas y actores de la organización deben estar involucrados(as) y comprometidos(as), y si alguna competencia en las personas que integran la organización hace falta, entonces hay que capacitar.

4.12.10 Fuentes de financiamiento internas y externas Ante la pregunta ¿Cuáles son las fuentes de financiamiento internas y externas que facilitan el desempeño del Programa de Inversiones> se corroboró que en el AyA la mayor parte de la inversión se sobrelleva por medio de préstamos externos, tales como: préstamos con el gobierno de Japón (JBIC), BCIE, KFW. Algunos otros proyectos son financiados con recursos de FODESAF desde el punto de vista de los acueductos rurales e, igualmente, algunos proyectos de montos menores se financian con recursos propios de la institución por medio de tarifas. Las tarifas son la principal fuente de financiamiento, máxime que todo financiamiento externo para inversiones al final siempre lo pagarán vía tarifas los usuarios.

4.12.11 Limitaciones laborales y de capacitación Se indagó las limitaciones del ICAA en cuanto a gestión de personas por eso se les interrogó a los entrevistados a cerca de ¿Cuán importantes son las limitaciones laborales y de capacitación dentro de AyA para facilitar una buena gestión del Programa de Inversiones> Es así como se determinó que en el ICAA hay fuga de personal. Fuga de personas no significa solamente fuga de talentos, eso va más allá, es la pérdida de las competencias administrativas y operativas de la organización ante el escape del talento, conocimiento, experiencia y memoria institucional. Es así como las actividades de inteligencia del ICAA prácticamente todas se contratan con la empresa privada.

Para el Gerente General la fuga de personal no es un problema mayor porque se puede contratar esos servicios e, incluso, con ex-funcionarios que ahora están en la parte privada brindando esos servicios de consultoría.

Como ya se vio el criterio más generalizado de los entrevistados es que la solución está en el sector privado: si AyA no puede retener a los ingenieros entonces hay que acudir al sector privado para que haga las obras, por ejemplo mediante la figura de concesión.

Hay un error en esa manera de gerenciar, esto porque contratarlo todo no es la solución idónea. En toda contratación suelen quedarse factores importantes y necesarios para la organización; como le es en el caso de las inversiones del ICAA.

En este tipo de convenio se queda por fuera por parte de la Organización sus competencias y su conocimiento institucional. Contratar todo es una falacia porque nunca se podrá contratar el Know How y el knowledge institucional.

Pese a ello, para el Auditor General tal vez no hay limitaciones laborales, lo que pasa es que la Dirección de Recursos Humanos no tiene un plan de capacitación relacionado con inversiones. La capacitación viene enmarcada por áreas y se abandona la parte de inversiones.

Para el Director de Planificación AyA ha perdido conocimiento en nuevas tecnologías, avance tecnológico, metodologías de trabajo y, por su puesto, la motivación por efectos de salarios. Todo eso es indispensable recuperarlo no solo para la parte de inversiones sino para beneficio de toda la institución. Agrega además que la mayoría de los funcionarios consideran a la institución líder del sector, sin embargo para tener liderazgo hay que reunir ciertas destrezas claves y conocimiento, si eso no se posee entonces el líder es otro, el AyA no puede ser líder porque no investiga y los procesos sustantivos de visión estratégica están fuera de la Institución.

El Director de Agua Potable afirma que en AyA se decide más por experiencia del personal que proyectos son urgentes y cuales hacer dentro de una cartera de proyectos.

4.12.12 Percepción sobre los entes externos Por último se hizo la siguiente pregunta: ¿Facilitan ARESEP, Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN la gestión del Programa de Inversiones de la Institución> En ese sentido se tienen los siguientes criterios:

El Ministerio de Hacienda limita la parte de contratación de personal y la de los salarios.

La CGR no entorpece el plan de inversiones institucional. La CGR lo que hace es aprobar el presupuesto institucional. En materia de contratación administrativa el AyA debe planear y programar, cada dos años por lo menos, a los plazos que establece la ley de Contratación Administrativa.

La ARESEP no facilita la gestión del plan de inversiones de AyA.

MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda deciden si se acepta o no se acepta el Plan de Inversiones. El MH vela por el comportamiento de la deuda interna o externa, además, MIDEPLAN porque se cumplan con una serie de lineamientos que ellos exigen y que esté acorde con el Plan Nacional de Desarrollo.

Apunta el Director de Planificación que la ARESEP, CGR y MIDEPLAN no facilitan la gestión del PI, porque al igual que el AyA están incluidos en un sistema en donde participan desintegradamente otras instituciones que tienen que ver con la materia tal como La Sala Constitucional.

El problema de AyA es un problema de país. Las funciones del Sistema de Planificación de Inversión Pública prácticamente habían desaparecido y la nación entró en una informalidad a la hora de realizar inversión pública. MIDEPLAN dejó de hacer esa integración de política pública en cuanto al desarrollo de infraestructura lo cual impactó en AyA.

MIDEPLAN con la entrada del Sistema de Inversión Pública vuelve a retomar los planes de inversión pública.

Al respecto acota el Director de Planificación que la Oficina que él representa coordinó la elaboración de una Cartera de Proyectos con MIDEPLAN, ya que este Ministerio la requería para iniciar el proceso de inversión pública. La Cartera de Proyectos contemplaba proyectos financiados por el BCIE y JBIC. Entre las inversiones justificadas se tienen los siguientes proyectos: diseños estratégicos de Pérez Zeledón, San Ramón – Palmares, Alcantarillado de Puntarenas. Para la elaboración de la Cartera de Proyectos se utilizó la parte de Optimización de Sistemas y se coordinó con las Direcciones de Construcción.

4.13 Anotaciones Organizacionales Derivadas de la Entrevista Externa El análisis que se hace en este sentido se deriva de los resultados extraídos de las entrevistas realizadas a las personas responsables o designadas por la ARESEP, CGR, y MIDEPLAN. Estas personas externas, dentro de un enfoque sistémico de la organización, tienen responsabilidad directa con respecto al PI.

4.13.1 Funciones dadas por Ley Para conocer las funciones dadas por ley a la CGR, ARESEP y MIDEPLAN se les hizo la siguiente pregunta: ¿Cuáles son las funciones dadas por Ley a la Institución que usted(es) representa(n) que posibilitan normalizar, regular y fiscalizar el PI del ICAA> Lo siguiente son los criterios expresados en cada una de esas instituciones.

A. Contraloría General de la República: Las funciones están estipuladas en su Ley Orgánica, Ley 7428. La CGR es un órgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control de la Hacienda Pública. Goza de absoluta independencia funcional y administrativa respecto de cualquier Poder, ente o institución pública que integran la Hacienda Pública. Efectúa un control a posteriori con el objeto de garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y el manejo de los fondos públicos.

Es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superior y sus disposiciones, normas, políticas y directrices, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio. La constitución le otorga la fiscalización de los presupuestos de las instituciones que están sujetas a este ente fiscalizador de la Hacienda Pública. También su accionar parte de lo que estipula la Ley de la Ley de Administración de Administración y Presupuestos Públicos, Ley 8131, así como leyes específicas.

Se procura que todo este en perfecta coincidencia, en materia de inversiones, con lo que dicta el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual es de mediano plazo; los planes y presupuestos que ve la Contraloría son para el corto plazo, son presupuestos para un año, del primero de enero al 31 de diciembre de cada año y, deben estar claramente establecidos en función de los lineamientos que estén definidos en el PND, en los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria y en toda la normativa técnica y jurídica que corresponda.

En materia de inversiones se verifica que estás respondan a lo que ICAA solicitó en su tarifa para el desarrollo de los acueductos y alcantarillados. Los ingresos por tarifas que están contenidos en el presupuesto deben responder a los requerimientos para los cuales fueron solicitados a la ARESEP.

B. Ministerio de Planificación Nacional: El 30 de octubre de 1975, con el Decreto 5411-P, se emitió el Reglamento del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) como parte integrante del Sistema Nacional de Planificación (SNP); dicho Reglamento parte de la Ley de Planificación Nacional, Ley 5525. En materia de inversión pública es importante también considerar el Reglamento General de MIDEPLAN, Decreto Ejecutivo 23323-PLAN.

Antes de entrar en detalle es importante aclarar que la Dirección de Inversión Pública de MIDEPLAN en estos momentos está abocada en formular el Plan Nacional de Inversión Pública (PNIP), por tanto todavía no se tiene un criterio para evaluar el comportamiento de la formulación de los proyectos de inversión pública por parte de ICAA.

El conjunto de proyectos estratégicos de inversión pública debe formularse y evaluarse por parte de cada institución del Estado como viables de ejecutar desde el aspecto social, económico y ambiental, y a todo eso se le conoce como Programa Nacional de Inversión Pública (PNIP): Esos proyectos de inversión deben ser consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo, así como cumplir con lo que establezca el SNIP en cuanto a:

1) formulación y propuesta de la política de inversiones públicas del Estado; 2) La coordinación de la acción estatal en proyectos de inversión pública con el proceso presupuestario; 3) Promover que se formulen y ejecuten programas y proyectos de inversión pública y aprobar aquellos que sean necesarios para el desarrollo económico y social del país; 4) Asesorar a las instituciones del Estado en la preparación, evaluación y control del Programa de Inversión Pública (PIP) y, en coordinación con la CGR, sus presupuestos; 5) Determinar las normas para preparación y evaluación económica social de los proyectos de inversión pública; 6) Procurar que los proyectos de inversión pública que preparan y ejecutan las instituciones como el ICAA sean compatibles con la política de inversiones y con las prioridades establecidas en el PND.

7) Evaluar periódicamente los planes, programas y proyectos de Inversión Pública.

C. Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos: El accionar de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos lo define la Ley No. 7593. En el artículo 3 se define el servicio público como aquel de importancia para el desarrollo sostenible de país y calificado así por la Asamblea Legislativa para sujetarlo a la regulación de la ARESEP. Se define el servicio al costo también como aquél principio que determina la forma de fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos. Se contemplan únicamente los costos que sean necesarios para brindar el servicio, que permitan una retribución competitiva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividad mediante una adecuada fijación de precios, tarifas o tasas de los servicios públicos.

El adecuado desarrollo de la actividad son las nuevas inversiones, nuevos servicios, mejora de infraestructura, incorporación de nueva tecnología y otros. De acuerdo con el artículo 31 para fijar precios, tarifas y tasas de los servicios públicos se deben tomar en cuenta los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservación de energía y eficiencia económica definidos en el PND.

De acuerdo con la Ley 7593, ARESEP ejerce la regulación de los servicios públicos, y funcionalmente fija precios y tarifas, además, vela por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación oportuna de los servicios públicos, tales como el servicio de acueducto y alcantarillado.

Básicamente toda inversión es aceptable mientras sea conducente a brindar el servicio, se de al costo e incluya un adecuado desarrollo de la actividad al dárseles los recursos necesarios para ejecutar las inversiones. Con el servicio al costo se le dan todos los recursos necesarios para la operación y el mantenimiento y, además un rédito para que la empresa se desarrolle y pueda llevar a cabo sus inversiones, cubra nuevos servicios, realice cambios en la tecnología y, otros.

El artículo 32 de la Ley No. 7593 habla de aquellos costos que no deben considerarse. Este artículo en el inciso c) habla sobre las inversiones incurridas por actividades ajenas a la administración, la operación o el mantenimiento de la actividad regulada. En pocas palabras, AyA debe comprobar que la inversión que está proponiendo es necesaria para la operación, administración, mantenimiento de la actividad en acueducto o alcantarillado.

4.13.2 Afectación de las competencias dadas por Ley al PI del ICAA Como un complemento de la respuesta anterior se hizo la siguiente pregunta: ¿En qué medida esas funciones dadas por Ley de la República afectan o benefician el PI del ICAA> A. La Contraloría General de la República: Las funciones de la Contraloría no afectan el PI. Las funciones de control se dan desde la perspectiva de la cantidad de los recursos de inversión. La Contraloría trata de que se dé una mejor asignación de los recursos públicos y, por tanto se centra desde el punto de la asignación final de los recursos. En materia de inversiones existen una serie de controles previos, tales como: la ARESEP y primero que todo la Institución y su eficiencia administrativa, de planificación. Se espera que las instituciones tengan claro sus objetivos y su plan estratégico para que la tarifa refleje toda esa necesidad de desarrollo, toda esa necesidad de prestación futura de servicios.

B. MIDEPLAN: En esta materia MIDEPLAN debe velar que el proceso de inversión pública se de de forma ordenada. Para ello se aboca a recopilar la información nacional en materia de proyectos de inversión. Establece con apoyo de las instituciones públicas y del PND un banco de proyectos de inversión pública, selecciona y evalúa los proyectos de inversión pública que formarán parte del PNIP, se formulan guías metodológicas para la formulación y evaluación de los proyectos de inversión, y se llevan a cabo acciones de capacitación en formulación y evaluación de proyectos. En el AyA ya se ha capacitado a varios funcionarios en ese sentido.

C. ARESEP: Las funciones de ARESEP no afectan el PI del ICAA. Para esta institución tal vez sería más fácil si no estuviera regulado y quizá el proceso tarifario podría considerase como un tiempo perdido por parte del AyA pues lleva un período de preparación de varios meses. La definición de servicio público y servicio al costo lo que pretende es que las empresas tengan los recursos necesarios para operación y mantenimiento y principalmente para un desarrollo de la actividad, eso implica que un planteamiento de inversiones razonable y bien elaborado no debería tener obstáculos.

4.13.3 Requisitos para una solicitud tarifaria o de canalización de recursos En este caso se preguntó ¿Cuáles son los requisitos previos para aprobar o desaprobar una solicitud tarifaría o de canalización de recursos para destinarlos a la ejecución de proyectos de inversión, propiamente en agua potable y alcantarillado sanitario> A. Contraloría General de la República: La Contraloría lo que aprueba o imprueba total o parcialmente es el presupuesto, lo que corresponde a tarifas, eso lo ve la ARESEP. La Contraloría entre muchas cosas muy globales procede de la siguiente manera:

• verifica que los contenidos que están en el presupuesto sean acordes con el mandato jurídico, • que lo que este dentro del presupuesto sea para el cumplimiento de los objetivos y metas, • que los contenidos presupuestarios tengan un contenido tarifario o de otra naturaleza que le permita ejecutar esos recursos, • que estén adecuadamente bien programados.

Por ejemplo, si hay ingresos que van a financiar inversiones en agua potable o alcantarillado pero no están adecuadamente justificadas y soportadas, entonces podría darse una afectación en el tanto que la Contraloría impruebe esos ingresos y, como mecanismo de respuesta a eso el AyA tenga que recortar el presupuesto de inversión. Claro está, eso está en función de la calidad del documento que el ICAA remita a la Contraloría en donde justifique y documente adecuadamente las solicitudes de inversión o de otra naturaleza.

Si en casos presupuestarios la Contraloría detecta que dentro de las tarifas hay un monto que solicitó para inversión, y si dentro de la tarifa los usuarios están pagando para que se desarrollen esas inversiones, entonces la Contraloría procura que esos recursos estén en el presupuesto bien destinados a las inversiones, que tengan la finalidad para la cual la ARESEP le otorgó esos recursos.

B. ARESEP: En cuanto a los estudios tarifarios se invoca el artículo 33 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Este artículo dice que las peticiones de los prestatarios sobre tarifas y precios deberán estar justificadas. Los solicitantes como AyA tienen que cumplir con las condiciones que establezca ARESEP, ya sea en anteriores fijaciones o en intervenciones realizadas en el ejercicio de sus potestades antes de la petición. En este aspecto lo que priva también es el servicio al costo y, para ello, se invoca el artículo 32 en cuanto a que las inversiones no pueden ser ajenas al mantenimiento, operación y mantenimiento. Toda obra que se justifique debe ser conducente a brindar el servicio. Estos artículos demandan por parte del ente regulado una adecuada planificación del sistema y programa tarifario; sin embargo, la planificación del AYA es mala.

La planificación es mala si ve desde el punto de vista de la baja ejecución presupuestaria, la falta de buenos criterios para decir lo que se ha de invertir por año y efectivamente se invierta –si se tiene una cartera de proyectos planeada por año y solo se cumple la mitad de esa cartera, entonces ya ahí se detectan problemas en la capacidad ejecutora o de planificación. Cuando ese problema se torna continúo año tras a año, entonces surgen dudas sobre la capacidad que tiene la empresa para ejecutar sus proyectos de inversión, así como de su capacidad para planificar su cartera de proyectos. Es claro que o no planifican bien o le están mintiendo a la ARESEP al plantear un Plan de Inversiones para justificar únicamente un aumento tarifario.

4.13.4 Papel rector del ICAA El objeto de la siguiente pregunta es conocer la posición que se tiene con respecto al papel rector en agua potable y alcantarillado sanitario versus el papel que guarda también el MINAE en esa Materia: ¿Cómo tratan el papel rector del ICAA en materia de agua potable y alcantarillado con respecto a la rectoría que en dicha materia ejerce el MINAE> A. Contraloría General de la República: Este es un asunto que deberá resolver el ICAA con el MINAE, si al final hace falta que haya un tercero no sería la Contraloría, sería probablemente la PGR la que resolvería ese asunto de competencia entre dos instituciones.

B. ARESEP: Legalmente parece que el AyA si tiene cierta rectoría respaldada por su Ley Constitutiva; pese a ello, el carácter rector debería estar centralizado en el MINAE.

Pese a lo anterior, el AyA siempre hace algo de rectoría, no es un operador normal. El solo hecho de que brinde servicio a los acueductos rurales sin retribución indica que hay algo que va más allá de la simple operación de una empresa. Hay cosas extra que está haciendo: el Laboratorio Nacional de Aguas revisa el agua de las municipalidades y otros entes públicos o privados, y solo ahí se ven cosas que no son de un operador normal, su función va más allá ¿Qué es eso, será rectoría o qué> El AyA si tiene cierto accionar de rectoría.

4.13.5 Capacidad de gerencia-miento del ICAA Para determinar la forma en como se concibe la gerencia del ICAA en cuanto a su capacidad de planificación y programación del PI, se les preguntó: ¿Cómo concibe la capacidad de gerencia-miento del ICAA en relación con su alcance de planificación y programación de inversiones> A. Contraloría General de la República: En cuanto a la parte gerencial se espera que las decisiones administrativas lleven al logro de los objetivos institucionales.

En relación con la planificación, programación y asignación de recursos, eso se ve como un proceso sistémico en donde una cosa con la otra está amarrada y entrelazada. Se trata el presupuesto como expresión de los planes, y para ello es preciso tener una planificación adecuada. Es necesario programar que se va hacer en cada uno de los períodos, es más la programación es parte de la planificación y asignación de los recursos.

Si se tienen una serie de decisiones en los planes estratégicos que dicen que es lo que se espera de AyA a un determinado periodo, pero en el corto plazo no se está llevando a ejecución las inversiones, entonces esas decisiones no están rindiendo los frutos esperados. Lo apuntado es parte de lo que se tiene en el AyA: esfuerzos muy importantes por realizar, planificaciones de mediano plazo que estén acordes con la planificación nacional, pero que en el muy corto plazo en el año no se están vinculando adecuadamente entre lo que se está realizando y lo que se está pretendiendo y, ahí es donde se queda la parte de las inversiones.

Las decisiones que están detrás de las inversiones en cuanto a cuáles son los proyectos prioritarios, con qué recursos se van hacer, en qué momento se tienen que pedir las tarifas para financiar lo que está en los planes estratégicos, qué también o mal se están haciendo las solicitudes tarifarias, cuál es el momento oportuno para pedir las tarifas, qué se va hacer con esas tarifas son aspectos que forman parte de la planificación y programación y en el AyA ese proceso sistémico ha demostrado deficiencias.

La planificación y la programación es una situación que el AyA debe ver en términos totalmente entrelazados una con otra. No es correcto ver la programación por un lado y la parte tarifaria por otro, pues, todo se debe tratar como una cadena, como un proceso, como un sistema donde una cosa lleva a la otra. Si AyA no solicita las tarifas a tiempo, entonces no podrá ejecutar los proyectos al desfasar los planes operativos y la planificación estratégica, lo cual al final va a dar un problema en la prestación de los bienes y servicios para los cuales el AyA fue creado.

Finalmente, en cuanto a la planificación, propiamente de las inversiones, se han emitido una serie de informes en donde la Contraloría le insiste a AyA que debe mejorar el proceso de planificación como un todo, de tal manera que se establezcan verdaderos planes de inversión y no listados de obras, donde eso conlleva a ser una revisión de todos sus procesos, sin embargo, eso es un aspecto que hasta el momento la Contraloría no ha logrado una respuesta satisfactoria, no obstante que AyA ha contratado con algunas empresas para que le ayuden a lograr esos planes en cuanto al manejo del portafolio de inversiones y en el desarrollo de su planificación estratégica y operativa.

B. MIDEPLAN: En cuanto a la gestión gerencial en materia de inversiones, se ha trabajado muy a la par con el ICAA y se ha tenido una efectiva coordinación, comunicación y suministro de la información. MIDEPLAN no impone nada, todo se da en negociación con el AyA, con ese proceder se evitan metodologías engorrosas, eso sí al final toda la información pasa por métodos formales.

Es importante tener presente que en materia de inversiones públicas el ICAA es una de las instituciones públicas que más formación tiene en esa materia. MIDEPLAN cuenta con un Programa de Capacitación en inversión pública para los funcionarios públicos que están inmersos en el área de proyectos. Sin embargo, es necesario que cada institución capacite y forme a su personal en esa materia con sus propios recursos.

La capacitación es indispensable y lo que se busca es homologar conceptos en materia de proyectos de inversión en cuanto a tener claro qué es un proyecto de inversión, cómo se construye, formula y evalúa. Con forme más funcionarios públicos se capaciten, éstos van ha tener mayor capacidad técnica para formular proyectos de inversión y, como resultado de esa capacitación, se van a tener mejores proyectos de inversión nacional.

C. ARESEP: El AyA por causas climáticas o por fallos de la Sala Constitucional suele justificar proyectos en ejecución o ejecutados de esos comúnmente llamados apaga incendios. Sin embargo, mantiene una posición repetitiva año a año en justificar la ejecución de inversiones de ese tipo; pese a ello, la ARESEP ha detectado que lo que invierte en inversiones programadas es baja con respecto a la inversión total.

También se tiene que hay mucha inversión que se ejecutó por que fue una contingencia. Pese a ello cuando la ARESEP detecta que el volumen de esas obras representa un porcentaje tan alto del PI, entonces concluye que no fueron recursos utilizados en inversiones contingentes, sino que se usaron en proyectos no planeados ni programados previamente.

4.13.6 Mecanismos de regulación, fiscalización y control En cuanto al papel de regulación, fiscalización o control que esas instituciones ostentan se pregunto: ¿Cómo monitorea la Institución que usted representa la cantidad de recursos asignados y su canalización a los proyectos de inversión pública, como lo son en agua potable y alcantarillado sanitario> A. Contraloría General de la República: Se ve que los recursos se estén dando para las finalidades que están estipuladas en el contrato, se analiza la magnitud e importancia del proyecto, se solicita que periódicamente remitan información sobre el avance de obra. De igual manera, la Contraloría tiene la potestad de poder fiscalizar a posteriori lo actuado, con el objeto de poder determinar que los recursos se están aplicando según lo establecido en el contrato de préstamo.

En cuanto a aspectos de tarifas, la Autoridad Reguladora tiene sus competencias con respecto a la asignación de los recursos de financiamiento internos o externos dados para esos proyectos de inversión. Más que intervenir la Contraloría mantiene un perfil en el sentido de darle un seguimiento a lo actuado por la Autoridad Reguladora, ya que ellos, en primera instancia, tienen una competencia directa en cuanto a la asignación y uso de recursos.

La Contraloría tiene también diferentes formas de fiscalizar los recursos de inversión: directamente a través de estudios que realice la institución en materia presupuestaria, de contratación u otros. También dentro de ese sistema de fiscalización de la Hacienda Pública se tiene a la propia Auditoría Interna a la cual se le puede solicitar información y estudios en apoyo a la fiscalización que realiza la Contraloría; además, como mecanismos de segundo piso, se tiene a la misma ARESEP y a la Administración Activa.

Por otra parte, semestralmente el AyA remite a la Contraloría y a otros órganos de control una evaluación de los objetivos y metas que alcanzó, no alcanzó y el por qué no logró lo propuesto. Con ese mecanismo se facilita la rendición de cuentas en cuanto al uso de los recursos de inversión.

Finalmente, en cuanto al PI, para la Contraloría es preciso determinar por que no se ejecutan a tiempo los recursos, si es un problema único de planificación o programación o hay otros factores como de organización, centralización, regionalización, desconcentración u otros los que están influyendo para que no se logren los objetivos de los proyectos.

Se sabe que hay deficiencias de planificación pero no se puede concluir que ese es el único elemento que influye en la ejecución del PI Claro está, que un factor crítico de éxito es que el AyA logre alcanzar una visión sistemática en cuanto a la ejecución de sus inversiones.

B. MIDEPLAN: Es importante tener presente que en sus inicios este SNIP funcionó, sin embargo por aproximadamente dos décadas dejó de hacer esa tarea, y no es hasta en está Administración que volvió a retomarse el tema. Para encargarse de las Inversión Pública del país, MIDEPLAN volvió a conformar la Dirección de Inversión Pública. La Dirección está en un proceso de la elaboración y programación del trabajo a realizar en cuanto al fortalecimiento de la inversión pública, no obstante, hasta el momento no se ha dedicado a monitorear o a determinar efectos y beneficios del PI de ninguna institución del Estado.

Los proyectos del AyA a nivel de preinversión forman parte de la inversión pública. MIDEPLAN gestiona la inversión pública a través de un Fondo de Preinversión.

El Fondo de Preinversión es un convenio con el BID y administrado con el Banco Central de Costa Rica. Este Fondo es un instrumento financiero que está adscrito a MIDEPLAN y se maneja en conjunto con el Banco Central. El Banco Central es el Agente Financiero y actúa como cajero y agente del Fondo. La administración del Fondo de Preinversión la ejercen el Ministerio de Hacienda, Banco Central, Cámara de Industrias, instituciones financieras intermedias y MIDEPLAN.

El Fondo de Preinversión tiene como propósito el facilitar recursos a las instituciones públicas o privadas para proyectos que potencial-izan el alcance de los objetivos del PND, siempre y cuando estén en la etapa de preinversión.

Por formar parte del Sistema Nacional de Planificación, se busca que las unidades de planificación de cada institución -por formar parte del Sistema Nacional de Planificación, sean los enlaces directos en materia de inversiones con MIDEPLAN. Es importante tener presente que, el proceso del Programa Nacional de Inversiones se inicio primeramente con la confección de un formulario; fue una encuesta con asesores del BID y se contemplaron en la primera etapa a 27 instituciones del sector público entre las que estaba AyA, ese número de instituciones representaba aproximadamente el 80% de la inversión pública del país.

Por ser esa primera encuesta un instrumento engorroso para el manejo de la información, se diseñó un segundo formulario, ya no una encuesta sino un formulario sobre los proyectos de inversión. La primera parte del formulario consistía en suministrar información con datos generales, ciclo de vida, presupuestos, evaluación económica-social, evaluación financiera, evaluación ambiental, evaluación del riesgo y preguntas abiertas generales sobre los proyectos de inversión.

Estamos claros de que todavía hay un gran vacío por parte de las instituciones de cómo llenar esos formularios, los cuales son más de mil formularios. Ante ese problema detectado la Dirección de Inversiones de MIDEPLAN se da cuenta que hace falta capacitación en todas las instituciones, unas más que otras. Toda esa información se estructura en un Banco Integrado de Proyectos – BID (BIP) y, en este Banco se tienen los proyectos por institución, sector, subsector y por regiones, claro está, este es un sistema nuevo que apenas está empezando por lo que está en un proceso de adaptación y mejoras.

En cuanto al formulario, el ICAA es una de las primeras instituciones con que se inicia el proceso de llenado, toda la coordinación es MIDEPLAN y la Oficina de Planificación. A lo interno del ICAA la Oficina de Planificación contacta las diferentes unidades que se dedican a realizar proyectos de inversión. Para todo eso MIDEPLAN les dio una serie de charlas y explicaciones de como llenar los formularios, esto se realiza principalmente con la persona enlace entre el ICAA y MIDEPLAN. Por medio de la persona enlace MIDEPLAN canaliza todos los requerimientos; el enlace formal es el Director de la Oficina de Planificación.

Como parte del procedimiento, lo funcionarios de MIDEPLAN hacen reuniones con cada unidad de la Sede Central o Regional del ICAA que llevan inversión pública en acueductos y alcantarillados.

Para este proceso se tomaron en cuenta los proyectos según su fuente o tipo de financiamiento como los del BCIE. El ICAA en estos momentos tiene más o menos 245 proyectos de inversión presentados ante MIDEPLAN; y eso las hace la institución que tiene más proyectos de inversión presentados. Como ese volumen era demasiado, entonces la Dirección de Inversión Pública de MIDEPLAN decidió dar charlas, dar explicaciones y empezar a trabajar coordinadamente con el ICAA en esa materia.

Entre los proyectos importantes que presentó el AyA se tiene todo lo que es el alcantarillado metropolitano, el acueducto y alcantarillado de Limón. El trabajo con esta institución ha sido muy eficiente en cuanto al manejo de la información de los proyectos de inversión y ha sido muy ordenado desde el principio lo que ha hecho fácil y ágil el trabajo a MIDEPLAN.

Esta institución hace una integración entre lo que estipula el PND, las metas institucionales por año y las políticas de Gobierno por año, es más esa información ninguna otra institución la realiza solo el AyA lo hace. Lo que no se hace es lo que corresponde con los estudios de impacto ambiental, en cuanto a la parte financiera esa si se hace, pero es muy débil.