Plan Nacional de Política Criminal del estado dominicano (página 2)

La violencia suele expresarse en muy diferentes formas del comportamiento de las personas y en ámbitos también diversos. Si bien se trata de un problema que se inscribe dentro de la fenomenología latinoamericana, ello no relativiza ni le quita dramatismo a la cuestión en nuestro país, pues tanto la violencia intra-familiar como la violencia social presentan un alarmante crecimiento, maximizando la sensación de inseguridad de la población.

Pese a la preocupación que genera la violencia y a su impacto real en la interacción social, sus factores desencadenantes no han sido estudiados en nuestra realidad en forma satisfactoria. Por ejemplo, es bastante frecuente mencionar el uso de alcohol o de estupefacientes asociado a ciertos delitos violentos (homicidios, robos, muertes por imprudencia, etc.), pero no existen estudios serios sobre la incidencia real de estos factores. Lo mismo ocurre con la tenencia legal o ilegal de armas.

Por otra parte, los estudiosos suelen remarcar la multicausalidad de la violencia, que es propia de las sociedades modernas, en especial en las grandes ciudades. El origen a veces está en el mismo ámbito familiar (en el que se producen y reproducen conductas violentas); en otros casos, aparece y se aprehende en la escuela o se manifiesta en otros ámbitos de la vida social.

Para poder prevenir los hechos de violencia deviene necesario conocer con mayor profundidad este fenómeno, a fin de poder encarar acciones de promoción de formas de convivencia pacífica y de tolerancia. Las grandes ciudades suelen maximizar y diversificar las manifestaciones violentas.

Entre las prioridades en relación a la violencia destacamos la necesidad de encarar acciones orientadas a: a) la violencia intrafamiliar: a fin de prevenir y limitar, los abusos de diversa índole (físico, sexual y psicológico) que se manifiestan en el ámbito familiar (programas para la pareja, programas de detección temprana de abuso en niños, programas de protección, etc.); b) la violencia en las escuelas, a efectos de desarrollar mecanismos de prevención anticipatorios de situaciones graves y para llevar programas de educación que contemplen la resolución pacífica de los conflictos [19]c) la violencia en las calles y en los espacios públicos, en miras a otros escenarios donde se proyecta la violencia, en los que suele aparecer asociado al porte de armas, la ingesta de alcohol o de drogas, o el accionar de pandillas o bandas. El Plan de Seguridad Democrática coincide con esta visión y contempla líneas de acción específicas para prevenir la violencia en estas áreas.

En esta materia, especialmente en lo concerniente a la violencia intra-familiar, resulta importante introducir la perspectiva de género, pues no puede ignorarse que la mujer representa un grupo vulnerable específico y que el sexismo en la administración de justicia suele favorecer la impunidad y la victimización. Garantizar los derechos humanos exige asegurar la igualdad y, en este cometido, la justicia penal debe contribuir a asegurar la paz y el orden y reparar las situaciones de desigualdad, tutelando especialmente a las personas más débiles. La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha señalado que "entre el 16 % y el 52 % de las mujeres experimentan violencia física de parte de sus compañeros, y por lo menos una de cada cinco mujeres son objeto de violación o intento de violación en el transcurso de su vida", destacando que "la violencia anula la autonomía de la mujer y mina su potencial como persona y miembro de la sociedad" [20]

Por último, resulta prioritario considerar el rol que juegan los medios de comunicación como productores o reproductores de violencia, y también la importancia que pueden asumir en las estrategias preventivas [21]Debemos tener en cuenta que los medios cumplen una función social fundamental, pues contribuyen a moldear opiniones, valores y formas de reacción. Además su influencia en los niños suele ser aún mayor, especialmente de la televisión, por la fascinación que ejerce desde edades tempranas y la posibilidad de trasmisión de imágenes o comportamiento violentos.

• 1. Atención y protección de las víctimas.

La protección a las víctimas, entendida en su justa dimensión, no puede ser satisfecha sólo con los esfuerzos que se hagan en el marco de una adecuada y eficaz persecución de los delitos. Existen situaciones de riesgo de tipo predelictual que, atendidas adecuadamente, permiten evitar la producción de la victimización criminal; en otros, la detección temprana hace posible evitar nuevas o mayores agresiones.

Por esto, se hace indispensable asumir, impulsar y participar en algunas acciones de tipo preventivo, pues representan modalidades más eficaces de protección a las víctimas y, además, actúan en el plano de la percepción social contribuyendo con el sentimiento de seguridad de las personas y de la comunidad.

En consecuencia, corresponde diseñar un conjunto de acciones reactivas y proactivas en relación a las víctimas, brindando asistencia y contención, procurando atenuar los riesgos y los daños, brindando seguridad y estableciendo un conjunto de medidas de detección temprana, especialmente para ciertos sectores o grupos en riesgo (violencia familiar, abuso sexual de niños, etc.).

Además, existe un amplio territorio de acciones de naturaleza preventiva dirigidas a las víctimas potenciales (prevención victimal), como campañas de difusión, asesoramiento en dispositivos de seguridad, alarmas comunitarias, etc., que completan la oferta de medidas tradicionales.

De modo tal que, sin perjuicio de la atención que puede darse a los agraviados como parte de la intervención del sistema judicial penal (participación en el proceso, prevención de la victimización secundaria, reparación, conciliación, etc.), deben considerarse estos otros aspectos a los que hacemos referencia para dar una respuesta integral a las víctimas. En ese sentido, deberán ser tomadas muy en cuenta los estudios y las acciones emprendidas en nuestro país por el Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernización de la Justicia en aras de dicha atención integral.

3. Lucha contra la Criminalidad Organizada, la Corrupción y los Grandes Fraudes.

El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas ha declarado que "el concepto de prevención de la delincuencia no debe quedar limitado a las formas de la delincuencia tradicional (…) Sino que debe extenderse a las nuevas formas de delincuencia entre las que cabe mencionar la delincuencia organizada, el terrorismo, el tráfico clandestino de migrantes, los delitos informáticos y cibernéticos, los delitos ecológicos, la corrupción y el comercio ilícito relacionado con la adquisición y desarrollo de armas de destrucción en masa (…). El concepto de prevención de la delincuencia deberá tener en cuenta la internacionalización creciente de las actividades delictivas y la relación existente entre la economía mundial, las tecnologías avanzadas y las manifestaciones nacionales de la delincuencia…" [22]

En esta materia debe resultar de carácter prioritario encarar acciones vinculadas con el trafico de drogas, la trata de personas y las redes de prostitución infantil, el contrabando de armas, los grandes fraudes y el blanqueo de dinero o de activos. En muchos casos existen actualmente líneas de trabajo y de acción que deben profundizarse y coordinarse de manera adecuada. Además, deben diseñarse nuevas formas de control y de sanción, como parte de la agenda del sector, así como el establecimiento de mecanismos de cooperación en el ámbito nacional e internacional, que resultan indispensables en función de la existencia de un mundo globalizado.

Especial relevancia merece el tema del trafico de drogas y sustancias controladas, considerando que la República Dominicana no es un país productor de drogas, pero nuestra ubicación geográfica nos convierte en puente o ruta para el envío de drogas a otros países como el caso de Puerto Rico y otras islas, de donde son transportadas más fácilmente hacia los Estados Unidos. En la actualidad se ha incrementado el tráfico de drogas desde y hacia países europeos, sobre todo de la droga conocida como éxtasis.

A su vez, constituye también un aspecto central la lucha contra la corrupción en la función pública, por los daños sociales y económicos que provoca y por el efecto de deslegitimación de las instituciones en general y del sistema penal en particular. Enfrentar y resolver la impunidad en este segmento de la criminalidad puede resultar ejemplarizante para la ciudadanía y mejorar las expectativas sociales. En esta materia, el abanico de posibilidades y mecanismos que existen para trabajar en el campo preventivo son inmensas y, seguramente, mucho más efectivas que la actuación del sistema penal. No obstante, tampoco puede desdeñarse la necesidad de contar con una intervención judicial eficaz, por su extraordinaria importancia en el plano simbólico, para lo cual debe llevarse adelante un grado de tecnificación y profesionalismo que permita mejorar las posibilidades de la persecución penal.

4. Victimización y criminalidad juvenil.

En nuestro país, suele ser muy alta la proporción de jóvenes en relación a la población en general, y de jóvenes en parangón con las personas en conflicto con la ley penal. Estos indicadores, por sí solos justifican la asignación de prioridad en la agenda de temas de la Política Criminal.

Sin embargo, existen otras razones de igual o mayor peso. Los niños y adolescentes representan uno de los grupos sociales en los que se ve con mayor claridad una estrecha conexión entre el riesgo de victimización y el de criminalización, por la posibilidad de sufrir los efectos de ciertas acciones criminales y también la de ser reclutados por grupos o personas dedicados al delito.

Por otra parte, en los niños y jóvenes es donde mejor se aprecia el potencial reproductor de las conductas desviadas, pero también en ellos es donde pueden abrigarse mayores posibilidades de cambio, lo que justifica no escatimar esfuerzo en la adopción de mecanismos y procedimientos aplicables para prevenir y controlar las acciones dañosas para los niños y adolescentes.

Además, como se destaca en las Directrices de Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Reglas de Riad, diciembre de 1990), "la prevención de la delincuencia juvenil es parte esencial de la prevención del delito en la sociedad", debiendo prestarse especial atención a las políticas de prevención que favorezcan la resocialización e integración eficaces, a través del fortalecimiento familiar y comunitario, y atendiendo a la formación escolar, prácticas deportivas e inserción laboral.

El campo de la política social ofrece un sinnúmero de posibilidades para trabajar con efectividad en esta materia, prestando atención a las condiciones que favorecen las conductas delictivas y considerando medidas que actúen como reductoras de la violencia, especialmente en el ámbito donde se forman los jóvenes, es decir la escuela (por ejemplo los programas de mediación infantil o escolar).

5. Control de los daños al medio ambiente.

La protección, conservación y uso sustentable de los ecosistemas que integran el patrimonio natural y cultural del país resulta de vital importancia para las actuales generaciones y para las futuras.

Para ello resulta necesario desarrollar estrategias de control de todas las acciones que alteren o agredan el medio ambiente en forma considerable, es decir en lo que puede denominarse el campo previo y propio de los delitos ambientales.

La protección del medio ambiente es un ámbito tan amplio que sólo un segmento puede ser considerado en el marco de la Política Criminal, pero aun éste ofrece muchas complejidades y exige una estrategia de cooperación entre las instituciones públicas con competencia en el tema y las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la protección ambiental. Entre las primeras corresponde mencionar la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, los Ayuntamientos y la Procuraduría General de la República, a través del Procurador General de Defensa del Medio Ambiente.

Por otra parte, en esta materia, la participación de las organizaciones ambientalistas no gubernamentales y la de los propios medios de comunicación, suelen contribuir muy fuertemente al éxito de las estrategias o acciones que se lleven adelante.

6. Seguridad en el tránsito.

La problemática del transporte y del tránsito vehicular representa uno de los más preocupantes en materia de seguridad, pues las rutas y calles de nuestras ciudades se han transformado en un escenario de expresión de la violencia, del caos y de la ausencia de normas. La Organización Panamericana de la Salud (OPS) estima que las lesiones no intencionales y la violencia se encuentra entre los principales problemas de salud pública en la región latinoamericana [23]

Por otro lado, los daños en términos de vidas destrozadas y los perjuicios económicos, hablan a las claras de la importancia criminológica del problema. Según un reciente Estudio para la Prevención de Accidentes de Tránsito en la República Dominicana [24], durante el año 2002 se registraron 4.035 personas fallecidas en accidentes de transito en el territorio nacional, lo que representa la segunda causa de muerte en el país, lo que permitiría estimar en más de 700 millones de dólares anuales las pérdidas para el país. También se aporta una estimación del total de accidentes de tránsito (44.547), con 5.300 heridos leves y 2.200 heridos graves estimadamente, lo cual amplía los costos aludidos hasta alrededor de los 1000 millones.

Estos datos hablan por sí solos y lo hacen en forma dramática. Y no es todo, pues el tránsito y el transporte ofrecen asociaciones con otros delitos, tales como los robos de vehículos, grupos mafiosos relacionados con el transporte público, con la corrupción en la función pública, venta ilegal de bebidas alcohólicas, tenencia ilegal de armas, peleas callejeras, etc.

También constituye un ámbito donde la anomia y la impunidad se expresan de forma alarmante, pues las reglas de tránsito son violadas sistemáticamente, con la anuencia o complicidad de muchos funcionarios que tienen la función de hacerlas cumplir. Estas manifestaciones anómicas tienen una gran capacidad devaluativa de la ley y, en muchos casos, son antesala de transgresiones mayores.

Además, como estas inconductas se desarrollan en el espacio público tienen aptitud para alimentar la sensación de inseguridad de la población y la falta de confianza en las instituciones. Por ello, resulta muy importante que el Estado actúe en este ámbito cumpliendo y haciendo cumplir las normas vigentes, para fortalecer el imperio de la ley.

• 7. Desempeño policial, prevención y seguridad de las personas. La reforma policial.

Si bien la competencia funcional de la Policía Nacional proyecta sus acciones tanto en el campo del control como en el de la persecución de la criminalidad, en este capítulo se pone el acento en el plano preventivo, siguiendo los lineamientos del Plan de Seguridad Democrática, y dejando lo demás para otra de las áreas problemáticas que se destacan en el documento, como es la cuestión vinculada con la profesionalización de la investigación, ámbito donde la Policía actúa como auxiliar de los órganos del Ministerio Público (véase el Cap. V, ap. C-5).

Como expresa el Gral. Taveras Rodríguez "la actualidad social en el país está caracterizada por la conciencia adquirida respecto a sus derechos y deberes dentro del marco de la democracia y por el crecimiento de las nuevas modalidades delincuenciales, que exigen un modelo de policía distinto del tradicional. Es necesario un cambio de mentalidad de la población y de los miembros de la policía sobre el rol integrado que ambos están llamados a jugar, para que juntos implementen soluciones a la problemática criminal y de inseguridad" [25].

Por una parte, corresponde llevar adelante un proceso de profesionalización de la policía tanto en la prevención como en la persecución del delito. Para ello, resulta necesario introducir cambios en el plano organizacional y operativo, modificar la capacitación y entrenamiento de los distintos cuadros policiales e introducir nuevas tecnologías. También es menester definir nuevas estrategias y procedimientos en el plano del control del delito y lo contravencional, como en el área de la investigación criminal.

Un plan integral de Política Criminal, como el que propugnamos, que tiene como centro el trabajo con la comunidad, necesariamente debe encontrar su correlato en la labor policial, como se expone en el Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana. Afortunadamente, existen numerosas experiencias exitosas en otros países en relación a la llamada policía comunitaria, de orientación comunitaria o de proximidad, algunas de ellas explicadas minuciosamente en el PSDRD al proponer la necesidad de implementarla en el país [26]La comunitarización, explica Taveras Rodríguez, "es una nueva concepción basada en la idea de que policías y ciudadanos trabajan conjuntamente y en forma innovadora, con la finalidad de intentar resolver los problemas de la comunidad relacionados con la criminalidad, el sentimiento de inseguridad, los desórdenes sociales y el deterioro de la calidad de vida de las comunidades. Esta filosofía sólo puede alcanzar sus objetivos si los servicios policiales desarrollan una nueva relación con los ciudadanos, permitiéndoles tener una mayor influencia en el establecimiento de prioridades de los servicios policiales locales e implicándoles en los esfuerzos a realizar para mejorar las condiciones humanas en los barrios" [27]

Ya en el IX Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Readaptación del Delincuente (El Cairo, 1995) se reconoció el concepto de policía de la comunidad "como una estrategia clave en muchos países destinada a lograr un mayor sentido de responsabilidad por parte de la policía y a fortalecer la participación del público en las actividades de policía" [28]recomendando a los Estados miembros "adoptar un enfoque comunitario de la actividad policial como método para prestar los servicios policiales a fin de reducir la distancia social entre los funcionarios de los servicios de represión y los ciudadanos a los que sirven, y destacar la función que desempeña la policía y aumentar la confianza de la ciudadanía" [29]

Este cambio de orientación permitirá trabajar más efectivamente en el plano "situacional" del delito, considerando las oportunidades para delinquir, la información sobre las víctimas, la naturaleza y patrones de hora, lugar y tipo del delito, facilitando así el uso de medidas no penales que impiden u obstaculizan el paso al acto del infractor potencial. Pero también permitirá operar muy fuertemente sobre la sensación de inseguridad, al reestablecer lazos de confianza entre la comunidad y la Policía, posibilitar nuevas formas de cooperación y resolución de conflictos, y trasmitir tranquilidad a las personas.

Si bien a partir del año 2000 se instituyó la Comisión para la Reforma y Modernización de la Policía Nacional, con la finalidad de evaluar y proponer un Plan Integral de Reforma de la Policía Nacional que exprese "las directrices, lineamientos estratégicos, la nueva visión y enfoque institucional" y que haga una revisión, adecuación y reformulación de la legislación en materia policial (decreto 906/2000), la comisión sólo consideró el aspecto normativo y acompañó varios proyectos de leyes [30]Las únicas iniciativas concretadas fueron la sanción de la Ley Institucional de la Policía Nacional (96 – 04, del 5 de febrero del 2004), que si bien representa un avance en varios aspectos (por ej. Al crear el Consejo Superior Policial, fijar ciertos principios básicos de actuación, deslindar la función de prevención y la de investigación o prever la Policía Comunitaria), no modifica sustancialmente la estructura organizativa ni los niveles jerárquicos (mantiene 13 categorías o rangos). Además, algunos de sus lineamientos no tienen una concreción efectiva o significativa, como acontece con lo atinente a la policía de investigación y a la comunitaria.

En definitiva, más allá de los anuncios y de las intenciones, la reforma policial sigue siendo una tarea imperiosa y pendiente. Para ello deben tenerse en cuenta las líneas de acción del PSDRD en materia de fortalecimiento y profesionalización de la Policía Nacional, así como algunas de las recomendaciones formuladas, entre ellas las del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, que ha planteado la necesidad de conformar "un sistema policial eficiente en el desarrollo de sus labores básicas de prevención delictiva e investigación criminal estrictamente ajustado al principio de legalidad y al deber de protección de los derechos de la población", lo cual supone "quebrar la tradicional impronta de policía de Estado volcada al control y disciplinamiento social y político de la población que aún mantiene la Policía Nacional y llevar a cabo un profundo proceso de reestructuración doctrinaria, organizativa y funcional de esta institución en vistas a transformarla en una policía de protección ciudadana básicamente perfilada al desempeño eficaz de sus labores preventivas e investigativas de delitos y a la irrestricta protección de los derechos humanos" [31]

El Gobierno Nacional, a través de la Secretaría de Estado de Interior y Policía y la Jefatura de la Policía Nacional, así como el Ministerio Público, trabajarán conjuntamente para implementar la reforma policial contenida en el PSDRD, considerando como vectores principales, los siguientes: aumentar la descentralización de los servicios policiales, racionalizar la asignación de los recursos, fortalecer el control interno de la corrupción, mejorar las áreas que intervienen en el control y prevención del delito, desarrollar un área de autentica inteligencia criminal, establecer un sistema de información que permita el mapeo delictivo y la implementación de las estrategias de proximidad o comunitaria. Todo esto, juntamente con la revisión del escalafón, el mejoramiento del sistema de comunicaciones, infraestructura edilicia, equipamiento y una trasformación en materia de capacitación.

Por demás, hay que redefinir la participación privada en la seguridad pública, estableciendo una adecuada regulación legal de las agencias de seguridad privada, que establezca sus ámbitos de actuación, las condiciones que deben reunir sus agentes y las formas de fiscalización, entre otros aspectos.

En definitiva, se ejecutará el Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana, que incluye:

• 1. Fortalecimiento institucional de la Policía Nacional;

• 2. Introducción de la policía comunitaria en los barrios o zonas más afectados por la violencia y la criminalidad; y

• 3. Adiestramiento de la policía para casos de situaciones extremas, que van desde la lucha contra el narcotráfico hasta los desastres naturales.

C. Áreas prioritarias vinculadas con la Persecución del delito.

En el plano de la persecución penal se han considerado varias áreas de atención prioritaria, especialmente por su potencialidad para darle sustentabilidad, eficacia y productividad al nuevo ordenamiento procesal, o por su capacidad para desencadenar otros procesos favorables al mejor funcionamiento del sistema penal.

Por otra parte, como resulta necesario contemplar la realidad social, política y económica de cada provincia y también los distintos niveles de organización y de infraestructura del Ministerio Público, los Tribunales y la Policía Nacional, se advierte la necesidad de definir planes de acción diferenciados para las grandes ciudades y las ciudades medianas y pequeñas.

• 1. Solución alternativa de los conflictos penales: Ampliación de las respuestas primarias (no jurisdiccionales) que el Ministerio Público ofrece a las víctimas.

El Ministerio Público debe orientar su actuación hacia las víctimas y para ello no alcanza con el establecimiento de algunas oficinas que se ocupen de dar asistencia y contención a aquellos casos de victimización más grave. Debe tenerse en cuenta que una adecuada atención a las víctimas, que son las primeras personas en donde la sociedad forma sus percepciones acerca del funcionamiento del sistema, "puede constituir una estrategia clave para mejorar los niveles de confianza en el sistema y disminuir las sensaciones de temor ciudadano" [32]

Por ello, resulta necesario sensibilizar e instalar muy fuertemente en todos los operadores del Ministerio Público la necesidad de sustituir la indiferencia hacia las víctimas, que en la mayoría de los casos caracteriza el sistema judicial tradicional, por una actitud de comprensión y de servicio.

Además, el Ministerio Público debe asumir la diversidad de los conflictos que las víctimas plantean al sistema de justicia penal y tener plena conciencia que si concentra todos los esfuerzos exclusivamente en la procuración de respuestas jurisdiccionales y, particularmente, en la obtención de sentencias condenatorias, con ello dejará a muchas víctimas sin respuesta alguna, con consecuencias adversas para la paz social.

Por otra parte, el interés de las víctimas dependerá de la situación que las afecta, y en mucho casos suele pasar por soluciones bien distintas a la imposición de una condena al autor. Frente a una demanda diversificada en función de la naturaleza de los conflictos, el Ministerio Público debe estructurar una oferta que incluya un menú de servicios y productos, es decir una variedad de respuestas jurisdiccionales y no jurisdiccionales.

La idea de satisfacción integral de las demandas de las víctimas, por tanto, pretende superar la excluyente lógica de la investigación en la que suele quedar atrapado el Ministerio Público, para plantear nuevos procesos de actuación que permitan desarrollar una mayor capacidad de respuestas primarias (no jurisdiccionales) y mejorar la gestión de las respuestas jurisdiccionales, incorporando nuevas prácticas o abandonando aquellas que se aprecian como disfuncionales.

En el plano de las expresadas respuestas primarias, pueden incluirse las vinculadas con la información, orientación, asistencia y contención (en situación de crisis), protección (víctimas en riesgo), asesoramiento, recepción de denuncias, conciliación y otras formas compositivas del conflicto. La materia contravencional también integra el campo de las respuestas primarias.

Este campo previo a la intervención jurisdiccional ofrece al Ministerio Público muchas posibilidades de mejorar las respuestas a las víctimas. Entre ellas, aplicar soluciones alternativas de disputas, que contribuyen a mejorar la productividad y la descongestión del sistema, ofreciendo una imagen real de funcionamiento del sistema más satisfactorio. Por otro lado, representa el espacio institucional más propicio y concreto de trabajo con la comunidad, de acuerdo con las orientaciones de los modelos de justicia restitutiva o restaurativa.

La puesta en marcha de las Unidades de Atención a las Víctimas y las Fiscalías de la Comunidad son pilares en el trabajo del Ministerio Público en el área examinada, pero no son las únicas formas de bajar a la realidad los nuevos procesos de trabajo. Incluso, hay que contemplar formas de organización y de trabajo de los fiscalizadores en el ámbito contravencional que sigan los lineamientos indicados.

• 2. Eficiente sistema de respuestas jurisdiccionales tempranas.

Un segundo nivel para el trabajo del Ministerio Público lo constituye el campo de las respuestas jurisdiccionales rápidas, que conviene aplicar de modo temprano, a fin de evitar el dispendio de recursos institucionales.

El nuevo código ha previsto la suspensión condicional del procedimiento y los procedimientos abreviados, los cuales ofrecen un satisfactorio ámbito de aplicación. Por tanto, es conveniente que el Ministerio Público contemple un conjunto de acciones orientadas a su mejor y más temprana aplicación (directivas, capacitación, control de obligaciones, etc.).

Por otra parte, también resulta posible que, una vez, iniciada la intervención judicial, se formulen acuerdos conciliatorios que, de acuerdo a los previsto en el art. 37 del CPP, pueden producirse también en algunos casos una vez promovida la intervención jurisdiccional.

En este nivel, las unidades de trabajo fiscales deben explotar la posibilidad de resolver los casos sencillos (flagrancia, casos de prueba rápida, contravenciones) con cierta rapidez. El factor tiempo es uno de los elementos principales para definir los procesos de trabajo, pero también para apreciar la calidad de la respuesta.

• 3. Un programa de atención de la sobrecarga de trabajo y de descongestión de los asuntos del viejo sistema.

Como en el resto de los países de América Latina, el problema de la sobrecarga de trabajo ha sido una preocupación central en todo el proceso de reforma que experimenta la justicia penal. El antiguo sistema procesal dejaba poco margen para proveer soluciones alternativas al juicio y sin embargo ello no fue obstáculo para que se apreciaran en la última década las ventajas de promover mecanismos compositivos de solución de los conflictos penales. Tal es el caso de la Fiscalía del Distrito Nacional que impulsó con notable éxito mecanismos de salida de los casos por vía de la conciliación y la mediación.

La puesta en vigencia del nuevo Código Procesal Penal, que ha venido a fortalecer y ampliar las herramientas compositivas en los procesos penales (conciliación, mediación, oportunidad, suspensión condicional del procedimiento, procedimiento abreviado), permitirá al Ministerio Público desarrollar una adecuada política de control de la carga de trabajo. Sin embargo, la experiencia comparada muestra que el Ministerio Público de los países de la región donde se le han reconocido estas facultades ha sido por lo general muy tímido en el uso de las mismas, tal como lo afirma Mauricio Duce: "La entrega de estas facultades a los fiscales… Transformaban al Ministerio Público en la llave de entrada del sistema. Sin embargo, la observación del comportamiento de los fiscales en el uso de las herramientas descritas da cuenta que el Ministerio Público las ha subutilizado, particularmente a los mecanismos de descongestión temprana (criterios de oportunidad) y salidas alternativas"[33].

Es necesario adoptar estrategias de control de la sobrecarga de trabajo, diferenciando claramente la gestión de los casos menores (criminalidad de baja densidad) de los casos mayores (criminalidad grave). En relación a los primeros, deben implementarse programas de capacitación tendentes a dotar de las competencias necesarias a los miembros del Ministerio Público para la selección de casos sujetos a mediación, en el manejo de ciertas técnicas de conciliación (para el caso que no cuenten con otros recursos profesionales capacitados). En cambio, en relación a los casos mayores, resulta necesario capacitar en el terreno de las estrategias y tácticas investigativas, metodologías de trabajo y toma de decisiones, para posibilitar una gestión más fluida y eficaz de los casos, que permita llevarlos a juicio en condiciones satisfactorias.

Otra realidad insoslayable la representa la gran carga de casos acumulados a lo largo de los años de funcionamiento del antiguo sistema procesal penal, frente al cual si bien es cierto que el legislador ya ha tomado la decisión de organizar un procedimiento de liquidación extraordinario, no es menos cierto que tanto este proceso como el de la propia liquidación ordinaria por los jueces y tribunales liquidadores requerirá el desarrollo de una estrategia del Ministerio Público orientada a focalizar sus recursos en los asuntos de mayor gravedad, sin desatender los intereses de las víctimas concretas en tales casos particulares.

• 4. Profesionalización de la investigación criminal.

La dinámica investigación-prueba-juicio ("sin investigación no hay prueba" y "sin prueba no hay juicio") que se presenta como uno de los rasgos más importantes del nuevo ordenamiento procesal penal, unido a la atribución de la investigación plenamente al Ministerio Público y a la policía, obliga necesariamente a atender uno de los aspectos más prioritarios: dotar al Ministerio Público y a la policía de mayor capacidad de investigación y de las herramientas que aseguren una investigación criminal eficiente.

Esto supondrá el desarrollo de protocolos de operaciones o pautas de funcionamiento para fiscales y policías en todo lo relativo a recolección y conservación de evidencias, aseguramiento de la cadena de custodia, conocimiento de las incidencias delictivas más frecuentes, con capacidad de hacer el mapa del delito, así como conocer el circuito criminal en las distintas modalidades criminales.

Para ello, es necesario profundizar la separación de las tareas de investigación de las que corresponden a la seguridad en el ámbito de la Policía Nacional, encarando un fuerte trabajo de formación de investigadores policiales como parte de un sistema de investigación criminal.

Además, resulta imperativo dotar a los órganos de investigación de bancos de información específica y de acceso a todos los registros públicos existentes, pues la posibilidad de disponer en forma rápida de información útil representa un insumo vital para una investigación profesionalizada y eficaz.

Por otro lado, constituye una necesidad impostergable fortalecer e integrar todo el gabinete científico de apoyo a las investigaciones penales mediante la creación del Instituto Nacional de Ciencias Forenses, como órgano adscrito a la Procuraduría General de la República, con personal cualificado, credibilidad y precisión técnica.

Será necesario además hacer énfasis en la construcción de la relación Ministerio Público-Policía en el contexto de la dirección funcional de la investigación que tiene a su cargo el Ministerio Público, entendida ésta como una relación profesional, donde cada quien cumple una función claramente diferenciada. En el mismo sentido, se encaminarán acciones dirigidas a afianzar la separación funcional entre la policía de investigación y la uniformada, de modo que se pueda facilitar la formación del espíritu de equipo que se debe fomentar entre fiscales y policías.

• 5. Tecnificación de la litigación durante la investigación y el juicio.

Si bien los sistemas procesales mixtos consagran una etapa de juicio caracterizada por la oralidad y la publicidad, en la práctica no han logrado revertir el peso de la tradición inquisitorial y, en particular, la gravitación prominente del expediente. A raíz de ello, el juicio aparece como una instancia devaluada frente a la importancia de la instrucción, que se ocupa principalmente de revisar la prueba colectada durante la fase investigativa. Los juicios suelen hacerse tardíamente, muchas veces sin testigos o con una exagerada incorporación por lectura de piezas de la instrucción y, en la mayoría de los casos, con jueces que ocupan todos los roles (dirigen el debate, interrogan, producen prueba de oficio, deciden, etc.). Tan fuerte ha sido la fuerza de la tradición inquisitiva en este aspecto, que muchas reformas procesales de última generación han quedado atrapadas con las viejas prácticas, sin exhibir vocación ni capacidad para encarar una trasformación profunda de las técnicas de litigación, y sin advertir que sin ella no resultará viable cambiar radicalmente la actuación durante la investigación.

Por ello, es prioritario adoptar las nuevas técnicas de litigación (en el juicio y durante la investigación), respetuosas de los principios propios del juicio del modelo acusatorio (inmediación, contradicción, imparcialidad, etc.), y que permita simplificar, "desformalizar" y hacer más efectiva la investigación. No parece haber otra forma eficaz para romper con la lógica del expediente que caracteriza el sistema que nos legó la inquisición.

Debe tenerse en cuenta que los modelos adversariales responden a otra lógica, a otras ideas y criterios. En primer lugar, porque exigen una clara diferenciación de la actuación de cada uno de los roles, haciendo hincapié en dividir el trabajo y en que cada uno cumpla su papel. En segundo lugar, porque asignan un valor sustancial a la presunción de inocencia que consagran las Constituciones y los Tratados de Derechos Humanos, lo que exige pruebas de mayor calidad y mayores estándares de prueba. Desde este punto de vista, el juicio oral representa un autentico test de calidad de la información con arreglo a la cual vamos a resolver el caso.

Sólo a través de técnicas adecuadas, el juicio podrá cumplir con la función de redefinición de los conflictos que plantea el profesor Alberto Binder y la de garantía de los derechos de los acusados y las víctimas.

Las acciones más directamente conectadas con esta área pasan por la capacitación y el entrenamiento de los operadores judiciales (jueces, fiscales, defensores públicos y abogados), área que se presenta favorable para aunar los esfuerzos de las distintas agencias estatales.

• 6. Implementación del nuevo sistema de justicia para jóvenes en conflicto con la ley penal.

La sanción del nuevo Código para el Sistema de Protección y los Derecho Fundamentales de los Niños, Niñas y Adolescentes (ley 136 – 03), plantea la necesidad de implementar el nuevo régimen para cumplir satisfactoriamente con el nuevo sistema de garantías que corresponde observar en relación a los jóvenes en conflicto con la ley penal.

A tal fin debe contemplarse el principio de especialidad que consagra la ley en la organización del Ministerio Público, previendo la creación de unidades fiscales especializadas en las ciudades más grandes y la especialización de otros operadores en las demás regiones del país, a fin de que la ley tenga vigencia real y efectiva en todo el territorio nacional.

Asimismo, resulta necesario contemplar y desarrollar un programa especial de Mediación en Delitos Juveniles y Soluciones Alternativas, en función de lo previsto en el art. 258, j de la ley 136 – 03.

• 7. Situación Carcelaria y sistema integral de ejecución penal.

Un programa de política criminal que respete las directivas de un Estado constitucional, democrático y social de derecho no puede dejar de considerar la ejecución de la pena por varias razones. Por un lado, corresponde remediar el tradicional olvido por la ejecución penal, en atención a los imperativos constitucionales y a las renovadas demandas de la comunidad al sistema penal.

La política penitenciaria representa un segmento de la política criminal que busca minimizar las consecuencias negativas de la aplicación de penas restrictivas de la libertad, maximizando su eficiencia y conjugando el respeto a la dignidad del condenado y la colaboración con su proceso de reintegración social.

En función de ello, un primer aspecto a considerar debe ser encarar una profunda racionalización de la aplicación de la pena restrictiva de la libertad, de sus fines y funciones. Y resolver un problema dramático y vergonzoso para el País, que es el de los presos sin condena, que representan más del 70 % de las personas privadas de libertad.

Otro aspecto debe ser actualizar el contenido del principio resocializador de acuerdo al programa constitucional, estructurando el sistema a tal fin. Y un tercero, es dotar a todo el sistema de un efectivo contralor de la ejecución penal a cargo de la autoridad judicial, como han previsto las nuevas normas del Código Procesal Penal (art. 437 CPP), a fin de garantizar de un modo efectivo los derechos de los internos.

Las premisas propias de una moderna Política Penitenciaria atañen a "la vigencia de los derechos humanos, a la vocación reintegradora del sistema, a la judicialización de la ejecución, a la actuación interagencial desde el Estado, a la intervención interdisciplinaria de técnicos en las ofertas de servicios para la reintegración, a la medición efectiva de los resultados de políticas implementadas, a la transparencia en la gestión y finalmente a criterios de participación comunitaria" [34]

La complejidad de la cuestión hace recomendable encarar un Plan Integral de Ejecución Penal, que parta de un diagnóstico integral de la situación de la ejecución de la pena en el país (infraestructura física, situación de los internos, recursos para el tratamiento, etc.) Y que abarque los aspectos normativos, organizacionales, infraestructura y de tratamiento. Además, que contemple adecuadamente aquellas situaciones especiales o que exigen tratamiento diferenciado (mujeres, jóvenes, personas con problemas de salud, etc.). Se continuará el énfasis en la renovación del personal administrativo, de vigilancia y personal de custodia del sistema penitenciario y su adecuada capacitación por la Escuela Nacional Penitenciaria. En este sentido, el PSDRD contempla una serie de acciones tendientes a mejorar la infraestructura del sistema carcelario para reducir el número de presos e introducir programas de reinserción social.

Por otra parte, el problema no puede reducirse al cumplimiento de la pena privativa de libertad, pues debe abarcar la ejecución de otras modalidades previstas en nuestro sistema penal que no implican la situaciones intramuros, pero con sujeción a restricciones y obligaciones especiales (suspensión condicional de la pena, libertad condicional). A su vez, también debe contemplarse la situación de los privados de libertad bajo proceso, que no pueden estar en peor condiciones que los condenados y los sometidos a suspensión condicional del procedimiento.

Objetivos

1. Objetivo General

El objetivo general de las iniciativas contenidas en este documento es desencadenar el proceso de construcción interinstitucional y participativa de las principales líneas de una política criminal, entendida como el "conjunto de decisiones relativas a los instrumentos, reglas, estrategias y objetivos" tendentes a regular la reacción del Estado frente al delito, tanto en el ámbito de la prevención como en el de persecución, siguiendo las propuestas contempladas en el PSDRD.

2. Objetivos Específicos

• Adoptar los lineamientos contenidos en este documento como bases orientadoras de ese proceso de construcción, discusión y elaboración del Plan de Política Criminal definitivo.

• Aplicar estos mismos lineamientos para el diseño e implementación de las medidas de intervención inmediata que se postulan y para aquellas que se decidan en el corto plazo.

• Transparentar y clarificar el sistema de responsabilidades estatales, en relación a la prevención de la violencia y la criminalidad, y a la persecución de la delincuencia.

Implementación y gerenciamiento del Proceso

Para poner en marcha y conducir exitosamente el proceso de construcción del Plan pueden concebirse formas diversas; no obstante, en la medida que el centro de la Política Criminal lo constituye el fenómeno criminal, resulta conveniente que la misma institución a quien la ley confiere una responsabilidad primordial, esto es, el Ministerio Público, sea quien cumpla un papel preponderante en la conducción de ese proceso.

Se debe romper con una marcada inercia institucional e instaurar una nueva lógica de análisis y de gestión, lo cual hace indispensable ejercer un adecuado liderazgo institucional, que sólo puede lograrse a través de una autoridad formal de alta jerarquía de la institución. Algo similar debe considerarse en orden a las demás instituciones involucradas, a fin de trasmitir un fuerte compromiso hacia el proceso y por la posibilidad de disponer de aquellos componentes (información, recursos humanos y materiales, etc.) Que la realización del Plan haga necesarios. Se propone que la misma Comisión encargada de poner en marcha el PSDRD sea quien lidere la creación de unas líneas de base para la elaboración de un Plan de Política Criminal.