Plan Nacional de Política Criminal del estado dominicano

El fenómeno de la conflictividad, como realidad social que precede al delito y que resulta de un conjunto variado de factores, se ha manifestado en los últimos tiempos en nuestro país cada vez con mayor violencia y sofisticación. Esto ha venido a agregarse a altos niveles de ineficiencia en el control, investigación, persecución y juzgamiento de las formas tradicionales de la criminalidad, todo lo cual ha contribuido a ir creando un ambiente de impunidad e inseguridad, amplificado por una sensación de temor al delito que se extiende en muchos sectores de la población.

Independientemente del hecho de que se haya producido o no un aumento en la criminalidad real, o que el problema lo cause la aparición de nuevas formas de criminalidad, lo cierto es que el tema de la violencia representa un asunto que ha generado en la sociedad dominicana una sensación de inseguridad que atenta contra la paz y el sosiego de la ciudadanía y, en esa medida, esa percepción también debe considerarse como un problema concreto y real.

Es interés del Presidente de la República establecer una política que garantice adecuadamente la seguridad ciudadana sobre la base del respeto a los principios democráticos.

Por esta razón, en cumplimiento de la atribución específica que le es conferida a la Procuraduría General de la República por el Estatuto del Ministerio Público, en su Artículo 47, numeral 5, conforme al cual le corresponde "Dirigir la política del Estado contra la criminalidad, en coordinación con los lineamientos trazados a tales fines por el Poder Ejecutivo", el Procurador General de la República ha dado inicio al proceso de preparación de un Plan Estratégico de Política Criminal para la República Dominicana, para definir las líneas centrales de la política del Estado frente a los conflictos penalmente relevantes que suceden en nuestro país, conjuntamente con las instituciones que inciden en el fenómeno, tanto en el ámbito de la prevención como en el de la persecución.

La Política Criminal es aquel aspecto de la política del Estado, debidamente articulada con la sociedad, dirigida a prevenir, controlar y gestionar los conflictos que tienen relevancia penal. En esa medida, comprende el conjunto de decisiones que regulan la coerción penal, esto es la reacción estatal frente a los hechos punibles, pero también otras acciones que se relaciona con el campo previo al delito.

En la República Dominicana, como en muchos otros países de nuestra región, la política criminal no ha estado recogida en un documento contentivo de sus líneas generales, que permita conocer sus premisas, sus objetivos y las acciones principales; pero ha existido en la realidad, en acciones concretas, y se ha caracterizado por el autoritarismo, la arbitrariedad y un ejercicio desproporcionado de la violencia.

Además la Política Criminal tradicionalmente se ha concentrado fundamentalmente en la represión y es muy poca la atención que se le ha brindado a la cuestión de la prevención, con lo cual no se han encarado adecuadamente los factores desencadenantes de muchas actividades delictivas que con efectivas políticas de prevención bien pudieran desactivarse.

Por último, la Política Criminal ha sido vista entre nosotros como una cuestión privativa del Ministerio Público, la policía y demás agencias ejecutivas que cumplen funciones policiales y aun las que cumplen funciones de la denominada "seguridad del Estado". En consecuencia, es muy limitada la participación que han tenido las demás agencias gubernamentales en lo concerniente a la Política Criminal, con lo cual se ha desaprovechado la oportunidad de contar con una política articulada del Estado a los fines de gestionar adecuadamente la conflictividad penalmente relevante.

Por último, la Política Criminal debe ser estudiada dentro del contexto del Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana (PSDRD), anunciado en febrero de 2005 por el Presidente Fernández. Este Plan propone el fortalecimiento institucional de la Policía, la creación de la policía comunitaria, el adiestramiento de la Policía y Fuerzas Armadas en situaciones especiales, así como una estrategia de comunicación que contribuirá, entre otras cosas, a cambiar la percepción negativa de la ciudadanía respecto a la gestión policial.

El Plan que se propone en el presente documento tiene en cuenta los elementos del Plan de Seguridad Democrática y resalta la existencia de líneas transversales de acción entre los lineamientos propuestos en ambos documentos.

La Política Criminal como Política de Estado

El delito como problema social

Si bien el delito es toda aquella conducta prohibida por la ley penal, la perspectiva normativa resulta insuficiente para comprender y prevenir la criminalidad. En efecto, el delito también constituye un conflicto que involucra a personas en su relación intersubjetiva y que se manifiesta en un contexto social determinado.

El delito representa un síntoma o indicador de conflictos que no encuentra una solución satisfactoria y pacífica a través de otros mecanismos comunitarios o institucionales. Esta perspectiva hace posible apreciar la criminalidad como un problema social y comunitario, de carácter permanente y de naturaleza aflictiva, pues tanto la victimización como la propia intervención estatal frente al delito suelen ser portadores de altos componentes de violencia.

Debe tenerse en cuenta que la violencia, en un sentido amplio, comprende el ejercicio de un poder o supremacía sobre otra persona, a través de la fuerza física o psíquica. Muchos delitos cuentan con claros ingredientes violentos (así, una muerte causada en una riña, un robo a mano armada, un arrebato callejero, etc. ), pero también existen otras manifestaciones violentas que no se encuentran tipificadas por la ley como delitos. Además, no todos los delitos conllevan el mismo grado de violencia.

El delito, la violencia y la inseguridad afectan fuertemente la calidad de vida de las personas, especialmente en las grandes ciudades, pues provocan efectos en los comportamientos individuales, causan daños muchas veces irreparables, debilitan las instituciones e impactan sobre la economía de un país.

• 2. El sentimiento de inseguridad o miedo al delito.

La criminalidad tiene una dimensión objetiva, dada por los delitos cometidos en una sociedad determinada (criminalidad oficial y cifra negra), pero también una dimensión subjetiva, dada por la percepción y representación social de la delincuencia y de la violencia, que suele ser producto de mediaciones, interpretaciones y significaciones, más que de vivencias efectivas de las personas.

El temor al delito, si bien tiene su origen en una situación de victimización directa de una persona o grupo de personas, se difunde y propaga a través del entramado social, generando un proceso de victimización indirecta a otras personas que, como producto de la sensación de inseguridad (impacto psicológico), modifican hábitos, conductas y actitudes personales. En este proceso juegan un rol importante los medios masivos de comunicación, en especial la televisión, no sólo por su potencial de penetración, sino también por la efectiva capacidad de trasmitir dolor, es decir actuar sobre las sensaciones y los sentimientos. Igual pudiéramos decir del impacto de la prensa escrita, ya que la misma es la fuente de los comentarios en los programas radiales, los cuales son de alto impacto y penetración en la audiencia dominicana.

La sensación de temor depende de la existencia de vivencias concretas sufrida por una persona, pero también de la cantidad y el peso de los mensajes que a través de su entorno y de los medios masivos de comunicación reciben otras personas. Asimismo, influyen los factores personales y sociales de apoyo, que puedan neutralizar las condiciones de mayor vulnerabilidad. Incluso, se ha dicho que el sentido de inseguridad "puede verse exacerbado por varios factores, entre los que se incluyen las condiciones de vida precarias, el aumento del nivel de desempleo y un futuro poco prometedor. No obstante, la delincuencia sigue siendo una importante fuente de inseguridad pública" [1]

En suma, el delito real afecta la vida y las condiciones de coexistencia de muchas personas, pero la amplificación de la inseguridad a través del miedo al delito también desmejora la calidad de vida de muchas más personas, distorsionando las respuestas al problema y acentuando los criterios simbólicos y retributivos. Por ello es muy importante trabajar sobre el miedo al delito o la sensación de seguridad en el ámbito de la prevención, pues contribuye a controlar o limitar la victimización indirecta antes aludida.

En ese sentido, explica Baratta que "no se puede tomar el sentimiento de inseguridad social de la criminalidad como efecto directo de la criminalidad. Ello no quiere significar que la criminalidad como fenómeno real no exista, pero la inseguridad ciudadana no tiene una única y fundamental causa en la criminalidad, esto quiere decir que debemos afrontar dos problemas relativamente independientes entre ellos, si no queremos caer en la ilusión de hacer de la criminalidad como fenómeno real, el verdadero y único elemento genético de la alarma social. Creemos más bien que los dos fenómenos, inseguridad social y realidad criminal, sean ambos dependientes de una situación de desarticulación en la comunicación social y que por tanto, si existe un elemento que constituye una variable entre ambos, este debe ser buscado en una general insuficiencia del tejido social ciudadano. Y es allí donde debe ser puesto el acento de las políticas preventivas" [2]

• 3. Los costos del delito.

La criminalidad provoca grandes costos personales, sociales y económicos. Entre ellos destacamos la pérdida de vidas, daños en la integridad física temporarios o permanentes, daños psicológicos, desmejoramiento de la calidad de vida, deterioro de la institución familiar, debilitamiento institucional y también perdidas económicas directas e indirectas.

Se ha señalado con justeza que "las consecuencias sociales de la delincuencia son muy graves. La delincuencia afecta los pobres de las zonas urbanas con mayor frecuencia y más profundamente que a otros grupos de la población. Destroza las vidas de las víctimas y tiene repercusiones en la sociedad en general, que se observan en el aumento de las medidas adoptadas para garantizar la seguridad privada, la perdida de confianza de un gran sector de la sociedad en el sistema de justicia y una arquitectura del miedo" [3]

Además, el Estado destina cuantiosos recursos al control y represión del delito, lo que implica a veces quitarlos de otros ámbitos de la inversión y el gasto público. En los países en desarrollo, paradójicamente, "el costo total de la delincuencia para las comunidades (en términos de justicia penal, pérdida de bienes, vidas destrozadas y seguridad privada), medido como proporción del producto interno bruto, es varias veces superior al de los países desarrollados" [4]Ello acarrea reducciones en las inversiones públicas y en el gasto social, especialmente en programas esenciales para el desarrollo humano, como la salud y la educación.

Una adecuada política de prevención, con fuertes componentes extrapenales y gestión comunitaria, debe servir para reducir los costos sociales y económicos del delito, al reducir la presión sobre las instancias de control punitivo y el campo de intervención de los instrumentos penales (policía, justicia penal, cárceles, etc.). Las medidas de prevención suelen ser más efectivas, y también más económicas, que la misma intervención punitiva [5]

• 4. La prevención como reto de la política.

Si bien la prevención del delito se ha convertido en una de las prioridades de los Gobiernos democráticos, continúa siendo un área donde campea cierta imprecisión conceptual y falta de claridad en las acciones.

En un sentido amplio, se considera que la prevención es el conjunto de medidas destinadas a impedir o limitar la comisión de un delito [6], comprendiendo la intervención policial y la del sistema de justicia penal, pero también otras medidas de carácter social que, aunque reconocen otros objetivos centrales, pueden influir sobre los índices y formas de delincuencia.

La prevención implica cierta capacidad o posibilidad de prever situaciones, de anticiparse a su producción, atendiendo a ciertos signos que indican su concreción. Debe tenerse en cuenta al respecto que el delito generalmente es una conducta racional, lo que permite comprender en la mayoría de los casos su motivación, su instrumentalidad, sus fines y sus riesgos.

La misma complejidad del fenómeno criminal y su multicausalidad, trae serias dificultades operativas en el plano de las acciones de prevención, lo que se acentúa en las medidas de carácter social que actúan de modo indirecto, y a veces remoto, con el delito.

Por lo general, se suelen reconocer tres niveles de prevención: a) primaria, dirigida a reducir la incidencia del delito y de la violencia en general, se trata de intervenciones proactivas dirigidas a los procesos sociales que originan el delito, pero que se conectan con este de manera remota, como los proyectos de educación ciudadana, las políticas económicas básicas, creación de fuentes de empleo y afines; b) secundaria, que actúa sobre situaciones predelictivas y próximas, como los tratamientos a familias con problemas de violencia doméstica, atención a toxicómanos y personas con otras adicciones; y c) terciaria, que tienen por objeto limitar o reducir las consecuencias del delito, resarcir los daños causados y resocializar al infractor, como los planes educacionales a los recluidos, casas de atención a las víctimas, entre otros.

También suelen plantearse tres modalidades u orientaciones: a) una, dirigida al potencial infractor, procurando mejorar las condiciones de vida y otros factores de riesgo, como son los planes educativos y atenciones a menores en situaciones de riesgo y provenientes de familias conflictivas; b) otra, orientada a las víctimas, tendiente a proveer mejores condiciones de protección de la vida y otros derechos de las posibles víctimas, que favorezcan la reducción o neutralización de ciertos riesgos, como la concienciación para la eliminación de conductas victimizantes, instalación de centros policiales en puntos estratégicos; y c) la prevención comunitaria, que suele combinar aspectos de los dos anteriores y pone el acento en la participación de la comunidad, como centros comunitarios para la atención a familias disfuncionales, educación comunitaria, entre otros.

La primera orientación es, podríamos decir, la tradicional y parte de un enfoque unidireccional del problema criminal que no ha producido resultados satisfactorios; la segunda, en cambio, incorpora a la víctima y su entorno primario, ampliando la gama de alternativas utilizables. Por último, las políticas de prevención comunitaria procuran: a) activar, aprovechar y reorientar recursos de cada comunidad involucrada; b) fortalecer las instancias de control social informal; c) establecer vínculos más estrechos y fuertes entre la comunidad y las instituciones estatales; d) brindar soluciones concretas, viables y sustentables para los conflictos.

• 5. Seguridad y democracia.

Como bien se ha apuntado en un documento reciente "la democracia no se restringe exclusivamente a la vigencia y regularización institucional de elecciones libres basadas en el sufragio universal como medio específico para la designación de las autoridades gubernamentales, sino que también supone, con igual peso, el ejercicio pleno de la ciudadanía con relación a los derechos y libertades civiles, políticos y sociales modernos, vale decir, una ciudadanía asentada sobre la base de la participación político social autónoma de los ciudadanos y ciudadanas en el proceso de gobierno y en los asuntos colectivos" [7]

En un contexto democrático, la seguridad pública o seguridad ciudadana debe entenderse como una situación social y política donde las personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de todos sus derechos que emanan del estado de derecho. Sugiere una situación social donde los riesgos, peligros y conflictos se prevengan, controlen y gestionen en forma satisfactoria y donde exista un pleno y real goce de los derechos, libertades y garantías constitucionales. Por ende, supone que se "establecen políticas y mecanismos institucionales eficientes tendientes a prevenir, controlar y/o neutralizar aquellos riesgos, peligros o conflictos concretos o previsibles que lesionen aquella libertad o goce pleno de esos derechos, libertades y garantías" [8]

La seguridad es un problema de la comunidad y, por ende, la comunidad constituye uno de los actores principales de las políticas de seguridad democráticas, razón por la cual el Estado debe promover y asegurar la efectiva participación comunitaria en el diseño, implementación y seguimiento de las estrategias y medidas propias de la política criminal.

Democratizar las política de seguridad, como parte integrante de la política criminal, implica abandonar la perspectiva adoptada hasta el presente y tan bien caracterizada por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos como "institucionalmente segmentada, exclusivamente asentada en el desarrollo de medidas reactivas y puntuales frente a problemas específicos y en un marco institucional signado por la duplicidad de organismos, la debilidad en la coordinación interestatal y la ausencia de participación de otros actores sociales en las estrategias para enfrentar las problemáticas en cuestión" [9]

Democratizar la política de la seguridad implica terminar con el desgobierno, con la improvisación y también con la excesiva autonomización de la actividad policial (policialización de la seguridad), desarrollando una auténtica política de estado que considere los problemas en su integralidad y que sea respetuoso de los valores democráticos.

La importancia del Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana

En nuestro país, como en otros países de la región latinoamericana, las políticas de prevención suelen caracterizarse por la imprevisión y la improvisación, con los resultados lógicos que ello suele aparejar.

Contribuyen a ello varios factores: a) no se conoce la criminalidad real del país, pues no se cuenta con estimaciones de la cifra negra (delitos no denunciados) y es defectuosa la medición de la criminalidad oficial (delitos denunciados), en gran medida producto de la debilidad institucional; b) no existen trabajos de campo, sobre las modalidades delictivas de mayor gravedad o de más alto impacto social; c) no se cuenta con programas específicos que actúen sobre factores asociados al delito y la violencia; d) el sistema de investigación y persecución de los delitos es extremadamente ineficiente, de tal modo que la mayoría de los autores no son identificados y un alto porcentaje de los individualizados eluden la acción de la justicia; e) el sistema carcelario, en lugar de favorecer la rehabilitación de los autores de delitos, representa un potente factor criminógeno adicional.

Desarrollar un plan eficaz exige, por un lado, contar con información confiable vinculada con el fenómeno sobre el cual nos proponemos actuar, y por el otro, hacerse cargo de la complejidad de ese fenómeno y de los niveles de intervención, todo lo cual reclama un trabajo conjunto y mancomunado de los organismos estatales con responsabilidades directas, pero también de aquellos otros que pueden actuar sobre los factores subyacentes asociados a la criminalidad (pobreza, marginalidad, desamparo, inserción laboral, acceso a la educación, etc.).

Puntos de Partida y necesidad de un cambio de rumbo

• 1. Expectativa social de cambio.

Existen deseos y expectativas de cambio en la sociedad. El momento actual, con un gobierno democrático recientemente elegido por el voto popular, con nuevas figuras en el escenario de las instituciones vinculadas responsables de la seguridad ciudadana y la gestión de la conflictividad, aunado a la puesta en marcha del nuevo sistema procesal penal, alimentan y fortalecen tales expectativas de transformación [10]

Esta situación, por un lado, reclama responder en tiempo oportuno a esas expectativas y, por otro, ofrece un escenario social receptivo y favorable para acciones innovadoras y con capacidad de transformación de la realidad actual.

Además, ayuda en lo concerniente a algunos componentes claves que integran las propuestas, como es la participación activa de los ciudadanos, de las organizaciones de la sociedad civil y de las comunidades locales.

• 2. Decisión política de transformar la realidad.

Por otra parte, existe un claro compromiso político para transformar la realidad, también en el campo de la política criminal. Esto implica la decisión de actuar y también la de hacerlo de un modo distinto a como se viene haciendo hasta ahora.

La decisión política surge de las principales instancias gubernamentales, empezando por la Presidencia de la República, que ha proclamado desde el discurso de asunción que "es preciso iniciar el desarrollo de una política en materia criminal, tendente a garantizar la seguridad y la paz ciudadana, sin vulnerar los derechos individuales, el debido proceso y el Estado de derecho". Agregando a ello que "hay que continuar el proceso de reforma y modernización del Estado. Hay que fortalecer el sistema judicial. Hay que reformar el sistema carcelario. Hay que profesionalizar el Ministerio Público. Hay que mejorar la calidad de los servicios que ofrece el Estado".

Además, esta voluntad política de la Jefatura del Estado ha sido asumida por los principales responsables de las políticas en materia de institucionalidad y se ha hecho pública a través de pronunciamientos de la Secretaría de Estado de Interior y Policía, como del Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernización de la Justicia.

En una línea coincidente la Procuraduría General de la República también ha hecho pública su preocupación por los fenómenos de la violencia y de la criminalidad, expresando su decisión y vocación transformadora y emprendiendo la responsabilidad que la ley le confiere en materia de política criminal. Este documento, por otra parte, es fiel reflejo de esa preocupación y ese compromiso.

En cuanto al sentido distinto de la intervención, muchos de los criterios diferenciales se exponen a lo largo de este documento y suponen actuar con energía, continuidad, con una visión integral – que involucre a los diversos niveles gubernamentales (multiagencialidad) – y una estrategia, que permita orientar los esfuerzos a las áreas prioritarias.

Por otra parte, el enfoque a "la solución de problemas" que debe darse al plan, permitirá focalizar la atención y recursos a ciertas situaciones concretas y a medir resultados de las acciones propuestas.

• 3. Complejidad de los problemas.

Los procesos de criminalización y la criminalidad son fenómenos complejos y dinámicos. La persistencia del problema y el agravamiento en la mayoría de los casos de la conflictividad violenta, deben desalentar desde el inicio las soluciones simplistas y la obtención de resultados rápidos. Esto no es una singularidad del campo criminal, sino también de otras áreas sociales significativas, como la salud, la educación, la economía, etc.

No resulta fácil identificar y ponderar los diversos factores que desencadenan las diversas manifestaciones de la actividad criminal, ni tampoco es sencillo establecer los efectos reales y concretos de muchas situaciones que suelen asociarse con el delito, ni de muchos instrumentos de prevención o control del mismo. Además, vivimos procesos sociales con alto dinamismo y ello también se refleja en el campo de la criminalidad. En él irrumpen nuevos grupos sociales, modalidades delictivas distintas, otras tecnologías y formas de organización criminal. También se transforman las formas de reacción de la sociedad y del estado, la intervención de los medios de comunicación. Esto exige contar con una capacidad de detección y de análisis de los cambios, para producir los ajustes que las circunstancias hagan necesario.

• 4. Falta de información adecuada.

Uno de los déficits mayores en materia de política criminal es la ausencia de instrumentos adecuados que permitan cuantificar y establecer las características principales de los hechos delictivos, entre ellos los que no ingresan al sistema penal y que representan la cifra negra del delito.

Debe tenerse en cuenta que la eficacia de las medidas o estrategias de política criminal que puedan aplicarse, reposa en el conocimiento científico de la realidad sobre la que se pretende actuar.

Los registros oficiales tienen un diseño defectuoso e incompleto, no existe compatibilidad cuando provienen de fuentes gubernamentales distintas y no se cuenta con sistemas de procesamiento de la información que permitan obtener información idónea y oportuna para la toma de las decisiones políticas y operacionales.

No se dispone de encuestas de victimización, las cuales constituyen instrumentos importantes para medir o ponderar la cifra negra del delito, conocer la realidad del mismo (amplitud, modalidades y distribución geográfica) y de sus protagonistas, y apreciar el funcionamiento del sistema penal. Además, permite considerar el nivel de confianza de la población en las agencias del sistema penal y en sus operadores, conocer las demandas concretas de las personas y los mecanismos de resolución que se utilizan, muchas veces al margen del sistema formal. También permiten tener una idea más cabal de los daños y costos sufridos por las víctimas, los riesgos de victimización, los grupos o segmentos de población más vulnerables, las formas de victimización secundaria, las medidas de protección y el apoyo social con el que contaron [11]

La baja proporción de casos en los que actúa de manera efectiva el sistema penal, hace de los registros oficiales una fuente de información muy fragmentaria de la realidad criminal de un país, que sólo adquiere un valor indicativo.

Resulta necesario desarrollar sistemas de información útiles para la prevención y persecución del delito, pues la información constituye un insumo básico para conocer el fenómeno criminal (multicausalidad, modalidades, grupos vulnerables en relación a cada modalidad), para la toma de las decisiones y para la construcción de políticas públicas. Esa información, además, es de capital importancia en el plano operativo de las distintas instituciones u organismos que participan en la prevención o el control, así como para la renovación del conocimiento teórico, que por lo general suele abrevar en mediciones correspondientes a otras realidades criminológicas.

• 5. Multiplicidad de campos de actuación y pluralidad de actores.

La complejidad de la criminalidad a la que se ha hecho referencia anteriormente explica la multiplicidad de campos de actuación de la política criminal y también la extraordinaria variedad de acciones de prevención imaginables. Resulta insostenible en nuestro tiempo pensar que la inseguridad ciudadana pueda ser sólo un problema de la Policía y de la Justicia Penal. Es menester tener una visión más integral de la cuestión, pero también la suficiente claridad como para reconocer las distintas dimensiones del fenómeno y los diversos campos de actuación.

Como se ha señalado en el X Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención del delito y Tratamiento del Delincuente, "toda medida eficaz de prevención del delito y justicia penal requiere la participación, como asociados y protagonistas, de los gobiernos, las instituciones nacionales, regionales, interregionales e internacionales, las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y los diversos sectores de la sociedad civil, incluidos los medios de información y el sector privado, así como en reconocimiento de sus respectivas funciones y contribuciones" [12]En la misma Declaración, se expresa además: "Reconocemos que las amplias estrategias de prevención del delito en los planos nacional, regional y local deben abordar las causas profundas y los factores de riesgo relacionados con la delincuencia y la victimización mediante la adopción de políticas sociales, económicas, de salud, educacionales y judiciales. Encarecemos la elaboración de esas estrategias, concientes del éxito demostrado de las iniciativas de prevención en numerosos Estados y confiados en que la delincuencia puede reducirse aplicando y compartiendo la experiencia colectiva" [13]

La prevención primaria del delito y la violencia se desenvuelve en espacios distintos de la prevención secundaria y la terciaria, con intervenciones de organismos estatales diferentes, actualmente sin ninguna o muy deficiente articulación, muchas veces con diagnósticos inexistentes y orientaciones divergentes.

Existen ámbitos de actuación propios de la prevención social y de la prevención primaria que se vinculan con la salud pública (detección de la violencia familiar, adicciones, etc.), la educación (violencia escolar, detección de abusos, etc.), el transporte (seguridad vial, medios de transporte público, etc.), el empleo (lucha contra la desocupación, empleos informales en la vía pública, trabajo infantil, etc.), el desarrollo urbanístico (el impacto de grandes centros de concentración, como estaciones, mercados, etc.; o la seguridad de plazas y paseos), el comercio (control de la venta de bebidas alcohólicas, restricciones para el ingreso de menores de edad, etc.); la acción social o el desarrollo humano (atención de emergencias sociales, pobreza, atención a víctimas, etc.), la autoridad migratoria y aduanera (control de la frontera, ingreso de ilegales y deportados, contrabando, etc.) Y las autoridades financieras (lavado de dinero, movimientos sospechosos de capitales, control de entidades financieras, etc.), entre otras.

Además de estos sectores, están los ámbitos correspondientes a los organismos policiales y de seguridad, el Ministerio Público y los órganos de la administración de justicia, con una incidencia especifica y un campo de actuación propio.

Es indispensable plantear un escenario de trabajo que permita reunir y coordinar las acciones públicas. Para ello resulta necesario hacer un mapeo de programas y de medidas vinculadas con la prevención delictiva o de la violencia. La reunión y dinámica de las distintas instituciones involucradas no puede quedar librada al azar y a la buena voluntad de algunos funcionarios. Por lo general suelen aparecer dificultades en la interrelación de los órganos estatales que conviene prevenir adecuadamente.

La interagencialidad, entendida como forma de actuación coordinada de los diversos actores gubernamentales, pretende aprovechar y optimizar los recursos públicos, evitar la superposición y neutralización de acciones en algunos casos y, en otros, reforzar la efectividad de otras. La interagencialidad, no puede quedar en el plano de los niveles directivos de cada organismo involucrado, sino que debe penetrar al interior de cada una de las instituciones, para que pueda incidir en el campo operativo.

6. Participación de la Comunidad y descentralización de la gestión.

El aumento de la criminalidad y la violencia y del temor al delito depende en cierta medida de la intervención estatal, pero también de la sociedad y de su capital social. Esto implica reconocer que la acción gubernamental tiene ciertos límites y asumir que es necesaria la participación de la comunidad; pero también resulta indispensable democratizar las políticas públicas, y la participación se inscribe en ese plano.

El capital social está representado por las organizaciones, grupos, redes y afiliaciones sociales basadas en la confianza y en las normas de reciprocidad; pueden ser formales o informales (iglesias, sindicatos, clubes, cooperativas, juntas vecinales, etc.). El capital social ofrece infinidad de respuestas a los conflictos, contribuyendo a evitar, reducir y limitar sus efectos.

Los estudios destacan que "el establecimiento y fortalecimiento del sentido de comunidad y de la interacción social entre los habitantes actúa como un importante inhibidor del crimen. En la medida en que el ciudadano sienta mayor sentido de pertenencia a su comunidad, crecerán su compromiso y participación, uniéndose con otros ciudadanos para la planificación de acciones tendientes a mejorar la calidad de vida de la comunidad" [14]Por otro lado, no puede desconocerse que las políticas de solución de problemas basadas en la comunidad son más sensibles a las necesidades de las víctimas, pues reducen el riesgo de doble victimización [15]

Se ha dicho que "Las estrategias comunitarias se basan en la premisa de que la ciudadanía tiene una responsabilidad directa en el sostenimiento de los valores y normas que llevan a una deseable organización social. Una política de prevención comunitaria se dirige a activar los recursos sociales de varias maneras. En primer lugar promueve la acción de los controles sociales informales ajenos al sistema de justicia formal. En segundo lugar hace de puente entre los problemas cotidianos de la gente y la estructura formal de las instituciones públicas. Tercero, concentra la adhesión al orden establecido y la capacidad de solidaridad de la mayoría, y lo pone a trabajar de manera operativa en el incremento de la seguridad común. Cuarto, dado que todos somos dependientes de los servicios que brinda la comunidad: médicos, educativos, policiales, etc., y que ello suscita una tendencia retributiva, un programa de prevención comunitario puede sacar ventaja del accionar de los servicios sociales ya operantes. Una premisa básica de esta orientación, es que sólo el Estado está en posición adecuada para otorgar dirección y coordinar el trabajo de la compleja red de organizaciones, que brindan servicios en una sociedad pluralista" [16]

La estrategia de la acción comunitaria esta intrínsecamente destinada a operar sobre las actitudes y hábitos de conductas, orientándose a evitar los ataques delictivos potenciales, trabajando sobre los eventuales victimarios y conjurando las condiciones para que las propias víctimas contribuyan a reducir los riesgos de victimización.

Es muy importante tener en cuenta que a través de las estrategias comunitarias se incursiona en un terreno muy fértil pero a la vez muy complejo, donde la experiencia acumulada en otros países, aún en aquellos que cuentan con una amplia trayectoria en acciones comunitarias en el campo de la educación, la salud y de la defensa civil, ha demostrado que ese medio puede dejar de ser fértil si no se delimitan con claridad sus alcances y objetivos, si no se parte de una percepción realista de las organizaciones sociales involucradas, si no se cuentan con los recursos necesarios y si falta coordinación y una adecuada supervisión.

La orientación comunitaria, por otra parte, exige un nivel de descentralización de la política criminal pues el ámbito local suele ser el medio de intervención más eficaz y sustentable de las acciones preventivas. En el mencionado X Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención del delito y Tratamiento del Delincuente se ha dicho al respecto: "Las ciudades han sido señaladas como el centro de interés de la seguridad comunitaria. Si una ciudad se siente segura y es segura, las personas residirán en ella, la vida económica florecerá y la ciudad será atractiva. Las ciudades están en una situación excepcional para reunir agentes clave en torno a los problemas locales, pero a menudo requieren apoyo de otros niveles de gobierno para lograrlo. La acción a nivel local es generalmente el medio más eficaz de abordar los retos y los problemas" [17]

En esa dirección, ya existen iniciativas en nuestro medio que deben acompañarse y fortalecerse, tales como el Voluntariado por la Seguridad Pública de Santiago (VOSES) [18]y algunos consejos organizados de vecinos que ya funcionan en Santo Domingo.

Conocer el capital social representa una de las principales prioridades para un plan que pretenda hacer de la participación ciudadana un eje central. Debe hacerse un mapeo de los recursos comunitarios en cada región o distrito, de los proyectos existentes y de las experiencias concretadas o frustradas. Ello permitirá definir las formas de la participación de la ciudadanía, que puede asumir un carácter consultivo (provisión de información), decisional (participa en ciertas resoluciones con los órganos estatales), ejecutiva (se hace cargo de la implementación de programas o medidas) y fiscalizadora (controla la ejecución de las medidas).

Dentro de este contexto, vale la pena destacar las líneas de acción propuestas en el Plan de Seguridad Democrática de la República Dominicana, tendientes a la creación de una Policía Comunitaria. El principal objetivo de esta medida es "mantener una presencia permanente en las calles y en los barrios para establecerse como parte integral de la misma comunidad y no como una parte aislada. Se redefine el concepto de patrulla en los barrios no solo como vigilancia sino como prevención y recuperación del espacio público".

Visión y Definiciones Estratégicas.

Una estrategia es el patrón o plan que integra las principales metas y políticas y establece la secuencia coherente de las acciones a realizar; nos ayuda a poner orden y asignar los recursos, con el fin de lograr ciertos efectos.

Para plantear una estrategia eficaz, hay que definir con claridad los objetivos considerar la compatibilidad con el entorno, su factibilidad, el consenso y compromiso de los actores más gravitantes y ejercer liderazgo. Además, hay que ser concientes de las opciones o alternativas posibles, adoptar las que resulten preferibles, tomar las decisiones en tiempo oportuno y concentrar los esfuerzos y recursos en las metas principales, asegurando cierta flexibilidad y capacidad de ajuste de las acciones.

Como parte de esa visión estratégica, se impone poner en marcha un trabajo de planificación integral, para lo cual es necesario contar con la información a la que hemos hecho referencia y que debe ser abarcativa de lo atinente al problema criminal, así como de los recursos institucionales y comunitarios existentes. También es indispensable abrir un espacio de participación, a los fines de democratizar la política criminal y darle sustentabilidad a la gestión del plan.

Sin embargo, todo esto lleva tiempo y la propia realidad, como las expectativas sociales, reclaman algunas intervenciones inmediatas o de corto plazo, mientras el Plan Nacional se desarrolla, se consensúa y se implementa. Estas acciones deben surgir a partir del cuadro de situación que resulta de la información actualmente disponible y de los análisis que son dables en las condiciones actuales, pero teniendo en miras la orientación y los criterios que venimos planteando.

No es posible ni recomendable en ese contexto intentar actuar sobre todos los campos ni sobre todos los elementos que estimamos de interés para la prevención, sino en aquellos más sensibles a una intervención, o los que provocan mayores cambios en el corto plazo y, en especial, aquellos que permitan desencadenar procesos útiles para un Plan que siga los lineamientos expuestos. Se trata de pensar en términos de solución de problemas y de posibilidades, con criterio realista, lo que implica hacer foco en situaciones concretas y delimitadas, definir acciones concretas y considerar los recursos necesarios para llevarlas a cabo.

Por otra parte, si bien somos concientes de que existen serias limitaciones en materia de recursos públicos, ello no puede servir de excusa para la inacción o el inmovilismo, pues algunas de las medidas que integran esta propuesta no exigen recursos adicionales significativos, resultando suficiente una reorientación de los que actualmente se emplean.

En suma, como parte de esta visión estratégica, nos parece conveniente reconocer y destacar ciertas áreas problemáticas que deben considerarse en todos los trabajos de diseño del plan, pero que también son de utilidad como áreas focales para las acciones inmediatas que se sugieren.

A. Identificación de áreas críticas o prioritarias.

Entendemos por áreas críticas aquellas que son apreciadas como las generadoras de mayor alarma o daño social, o que afecten más directamente la intervención estatal.

Si bien en muchos casos es difícil hacer un deslinde preciso del campo a que corresponde cada una de los núcleos problemáticos, por razones metodológicas y para facilitar su análisis, se agruparán separadamente las que se vinculan con la prevención y el control del delito de las que atañen estrictamente a la persecución de la criminalidad.

B. Áreas prioritarias vinculadas con la Prevención del Delito.

Prevención y control de la Violencia.