Antecedentes: La deuda externa de México desde la revolución de 1910-1920 hasta la Segunda Guerra Mundial

1. El despegue de la deuda externa durante el desarrollo estabilizador, 1958-1970  
2. El auge de la deuda externa en los años de 1970:la construcción de una tragedia
3. La Crisis de la Deuda Externa en 1982  y las Renegociaciones durante la Década Perdida
4. Finanzas de la administración de Salinas de Gortari y  singularidad de la crisis financiera mexicana de 1994/95
5. La crisis de 1995: el debate sobre sus  causas y su relación con los  ciclos políticos y económicos en México
6. El mayor rescate financiero de la historia: las condiciones jurídicas de los acuerdos financieros México-Estados Unidos en febrero, 1995
7. Los costos económicos y sociales del rescate: la depresión económica y la "década perdida" de los años 90
8. Nuevas fórmulas políticas para regular la deuda a nivel nacional

            La historia antigua de la deuda externa en México comienza con el nacimiento de la república en 1824, habiendo sido relatada y analizada en diversos trabajos que incluyen  los estudios  clásicos de Turlington y  Bazant hasta una gama más reciente de ensayos históricos.[4]  De hecho, desde la independencia y durante gran parte el siglo XIX, la historia financiera y política de la república mexicana estuvo signada por el sino aparentemente fatal e ineluctable de la imposibilidad de pagar la deuda, lo que provocó la intervención militar europeo en México y la ocupación del país durante el Imperio de Maximiliano. Luego, vendrían las renegociaciones de la deuda y el regreso a los mercados de capitales en el porfiriato, tema que también ha merecido un cierto número de estudios recientes.[5] 

            Después del comienzo de la revolución mexicana, la situación financiera comenzó a complicarse y en 1914- en medio de las violentas luchas entre fracciones políticas– el gobierno federal  suspendió  pagos sobre la deuda externa. Para entonces, el valor nominal  de la deuda pública consolidada era de aproximadamente 300 millones de dólares, al que había que agregar otros 300 millones de los bonos externos pagaderos en oro de la empresa paraestatal de Ferrocarriles Nacionales de México. El gobierno mexicano declaró una moratoria unilateral de  pagos desde 1914 cuando, a raíz de la revolución, las arcas del Tesoro simplemente quedaron vacías. Durante las décadas siguientes se llevaron a cabo repetidas negociaciones con los banqueros (que representaban a los acreedores extranjeros) pero el monto de los pagos concedidos por el gobierno fue siempre insignificante. 

            La primera renegociación importante de la deuda externa después de la revolución  tuvo lugar en 1922. Los principales personajes involucrados fueron el ministro mexicano de Hacienda, Adolfo de la Huerta,  y Thomas Lamont,  presidente del Comité Internacional de Banqueros en México. Este último organismo representaba a los inversores norteamericanos y europeos que habían adquirido  bonos estatales antes de 1914, así como a los accionistas extranjeros de los Ferrocarriles Nacionales Mexicanos.[6] En 1921 los banqueros habían ejercido una gran presión sobre el Departamento de Estado para que se tomasen medidas para el reconocimiento formal del gobierno mexicano postrevolucionario. A este reconocimiento se opusieron las compañías petroleras norteamericanas que exigían la intervención política y/o militar de los Estados Unidos para proteger sus intereses en Veracruz y Tampico. Sin embargo, en última instancia prevalecieron los argumentos de los banqueros. Por ello, la administración del presidente Alvaro Obregón recibió con beneplácito a los financieros en la ciudad de México, esperando conseguir una reducción del servicio de la deuda y confiando en la posibilidad obtener un empréstito para coayudar al establecimiento de un Banco Central. 

            No obstante las muestras preliminares de buena voluntad, las negociaciones entre Lamont y el ministro de finanzas mexicano no resultaron cordiales.[7]  De la Huerta insistía en que su gobierno estaba preparado a reconocer las deudas pre-revolucionarias, pero que no sacrificaría el bienestar del pueblo mexicano. Afirmaba:

"Por encima de todo, México debe sobrevivir … Si una familia se encuentra en apuros económicos, la primera consideración debe ser el pan y la leche y, después de ello, los acreedores…".[8] 

            No obstante, Lamont era inconmovible y finalmente convenció a De la Huerta para que firmara un acuerdo reconociendo la totalidad del capital original de las viejas deudas, así como una parte considerable de los intereses atrasados. El gobierno mexicano prometió utilizar los impuestos del petróleo para establecer un fondo de 30 millones de dólares que estarían destinados al servicio de la deuda. El acuerdo fue ratificado por el Congreso Nacional y , en efecto, durante dos años el  gobierno  mexicano envió pequeñas remesas de pesos plata a Nueva York. 

            Para pagar sus deudas,  la administración hacendaria mexicana no contaba con otros recursos que los impuestos petroleros, razón por la cual, al producirse una disminución en la producción de petróleo hacia 1924, la Secretaría de Hacienda  se encontró imposibilitada para pagar a sus acreedores. El auge petrolero había alcanzado su apogeo en 1921-1922, pero declinó en los años siguientes. La caída del ingreso del petróleo, junto con una serie de conflictos internos, obligó al presidente Obregón a anunciar en junio de 1924 que el servicio de la deuda se suspendía.[9] 

            La nueva suspensión de pagos motivó al Comité Internacional de Banqueros a entrar una vez más en acción. En esta ocasión, Lamont tuvo que arreglárselas con el nuevo ministro de finanzas mexicano, Alberto J. Pani, quien demostró ser más hábil que su predecesor. Pani argumentaba que las ganancias por exportación eran insuficientes para cubrir el servicio completo de la deuda, aunque prometía que su gobierno cumpliría esa meta en 1928. A cambio de una moratoria parcial, Pani accedió a la solicitud del Comité de Banqueros con respecto a una futura privatización de los Ferrocarriles Nacionales, esperando que esta iniciativa se adoptara en el lapso de un año. 

            Entre 1926 y 1927 el gobierno mexicano depositó 27 millones de dólares en Nueva York, siendo acreditados en la cuenta del Comité de Banqueros.[10] El envío de estos fondos fue interpretado por los acreedores como un indicio de que por fin México había regresado al redil de las naciones «dignas de crédito». Pero pronto se vieron decepcionados, ya que a partir de 1927 no volvieron a recibir más pagos. Por otra parte, en estos años la Compañía de Ferrocarriles Nacionales comenzó a registrar déficits tan grandes que la administración de la empresa no pudo distribuir dividendos a los accionistas extranjeros. 

            Como en ocasiones anteriores, la causa de la nueva suspensión de pagos mexicana estaba directamente vinculada a la caída del valor de las principales exportaciones mexicanas.  Desde 1926 los precios de la plata habían declinado y las compañías mineras redujeron su producción. Entretanto, los campos petroleros del Golfo habían sido testigos de una fuerte caída de la producción cuando numerosas firmas norteamericanas y británicas abandonaron el país, trasladando gran parte de su equipo y maquinaria a Venezuela, donde estaba iniciándose un gran "boom" petrolero.[11] 

            La depresión mundial, por lo tanto, vino a agravar una situación económica ya bastante difícil. A pesar de ello, en julio de 1930, el gobierno mexicano firmó un nuevo pacto con el Comité Internacional de Banqueros, conocido como el acuerdo Montes de Oca-Lamont. Este acuerdo tuvo muy corta vida y nunca llegó a ser ratificado por el Congreso mexicano. Por consiguiente, a lo largo de la década de 1930-1940, México continuó en estado de suspensión de pagos sobre sus obligaciones externas.   

            Pero la moratoria mexicana no era de ninguna manera singular.. De hecho, a partir de 1929 las crisis financieras y bancarias de años subsiguientes condujeron a graves conflictos entre acreedores y deudores,  e inevitablemente sus repercusiones se hicieron sentir en toda América Latina. Las posiciones proteccionistas que fueron adoptando las grandes potencias ofrecían un nuevo abanico de posibilidades a los gobiernos deudores para justificar las suspensiones de pagos. Los ministros de finanzas de México, Brasil, Perú y Chile instruyeron a sus embajadores en Washington y Londres para que sondeasen discretamente las posibilidades de obtener un trato especial para sus deudas, tal como el que se había concedido a Alemania en la Conferencia de Lausana.[12] Por otra parte, la suspensión generalizada del patrón oro proporcionaba circunstancias favorables,  ya que las autoridades financieras latinoamericanas ahora argumentar que se justificaba el pago de sus deudas externas  en moneda nacional en vez de oro, dólares o libras esterlinas.              

            Las estrategias adoptadas por los gobiernos latinoamericanos para hacer frente a la crisis de la deuda externa fueron variadas. En todos los casos los programas de recuperación financiera fueron resultado de complejas y prolongadas negociaciones con banqueros y políticos de Washington, Londres y París. En varios casos, los deudores lograron importantes concesiones que les permitieron aliviar los efectos de la Gran Depresión. En otros, las condiciones obtenidas fueron menos favorables.  

            En muchos aspectos la reestructuración de la deuda externa mexicana resultó el más complejo de todos los ajustes financieros de América Latina efectuados en los decenios de 1930 y 1940. La deuda externa mexicana, evaluada en aproximadamente unos 500 millones de dólares, era la tercera en importancia en la región, por debajo solamente de las de Brasil y Argentina.[13]  La coyuntura decisiva que condujo a la resolución final de la cuestión de la deuda mexicana fue la Segunda Guerra Mundial. Como en el caso de Brasil, las autoridades de los Estados Unidos realizaron un esfuerzo sistemático por establecer una alianza política, económica y militar con México, ya que a cambio de concesiones financieras, la administración Roosevelt esperaba que el gobierno del presidente Avila Camacho prestaría su apoyo al esfuerzo bélico de los aliados.

            Los dirigentes mexicanos eran conscientes de las intenciones de sus vecinos y estaban resueltos a realizar una transacción ventajosa. En abril de 1941 el embajador mexicano en Washington, Francisco Castillo Nájera, informó a sus superiores que en el curso de las conversaciones con los altos funcionarios del Departamento de Estado  se le había hecho saber que las reclamaciones de las compañías petroleras norteamericanas (que habían sido nacionalizadas por México en 1938) se subordinarían ahora al objeto de obtener la conformidad del gobierno mexicano para la firma de una serie de tratados militares y navales. Castillo replicó al alto funcionario norteamericano, Sumner Welles, que las cuestiones económicas y militares debían resolverse simultáneamente.[14] 

            El gobierno norteamericano se mostró dispuesto a aceptar estas condiciones porque su estrategia no se basaba únicamente en objetivos militares De hecho, como observó sagazmente Castillo Nájera, México estaba destinado a desempeñar un papel secundario en los planes militares de los Estados Unidos, pero su contribución política a la causa de los aliados podría resultar decisiva por su repercusión en el resto de América Latina. Como señalaba el embajador mexicano en mayo de 1941: «Nuestra cooperación … tiene, repito, importancia política debido a su impacto en todo el hemisferio».[15] 

            En julio de 1941 comenzaron las negociaciones sobre las indemnizaciones reclamadas por las compañías petroleras, así como por los inversores norteamericanos que exigían compensaciones monetarias por las haciendas que habían sido expropiadas durante la revolución de 1910-1920. Como contrapartida, la Secretaría de Hacienda mexicana solicitó créditos al Export-Import Bank y al Departamento del Tesoro y exigió un reajuste y reducción de la deuda externa. Las negociaciones económicas fueron acompañadas por acuerdos militares, incluyendo la formación de una Comisión de Defensa Mexicano-Norteamericana y la firma de una serie de tratados con respecto al acceso de los Estados Unidos a pistas de aterrizaje y puertos marítimos mexicanos.[16] 

            La resolución final de la deuda mexicana dependió, por lo tanto, de un complejo conjunto de factores militares, políticos y financieros. El hecho de que el gobierno mexicano se mostrase dispuesto a apoyar el esfuerzo bélico aliado indujo a la Administración Roosevelt a presionar tanto a las compañías petroleras como al Comité Internacional de Banqueros para que aceptasen una reducción importante de sus exigencias. Las compañías petroleras recibieron 23 millones de dólares por las propiedades nacionalizadas.[17] Los tenedores de bonos tuvieron que aceptar un sacrificio mayor. De acuerdo con el pacto final firmado en 1942 por Lamont y el secretario de Hacienda, Eduardo Suárez, los tenedores de títulos mexicanos debían aceptar la cancelación de aproximadamente un 80 por 100 del valor nominal de los bonos. En consecuencia, el valor de la deuda externa mexicana fue reducida de aproximadamente 500 millones a 100 millones de dólares. Un acuerdo similar fue firmado con los accionistas de la empresa paraestatal de Ferrocarriles Mexicanos por medio del cual los inversores extranjeros recibieron un pago en efectivo de 100 millones de dólares por propiedades originalmente valuadas en diez veces esa suma.[18] En otras palabras, se canceló el 80 por 100 de la deuda externa mexicana. 

            Las renegociaciones de 1942 y 1946 de la deuda mexicana fueron las más favorables realizadas por cualquier país latinoamericano en esa época. Ello se debió a una coyuntura muy especial. Los acuerdos mexicanos, como los brasileños, fueron en buena medida el resultado de los profundos cambios en las relaciones internacionales que surgieron a raíz de la guerra mundial.[19]  Dadas estas circunstancias, el gobierno de los Estados Unidos decidió intervenir directamente en las renegociaciones de las deudas, subordinando los intereses económicos privados de los acreedores a las exigencias políticas y militares de la «cooperación hemisférica». 

            En contraste con el trato de privilegio reservado a México y Brasil, las demás naciones latinoamericanas obtuvieron concesiones financieras menos significativas. Ello puede atribuirse al papel más modesto que ocupaban dentro de la estrategia geopolítica de las grandes potencias durante los años de la guerra. Pero aun así, debe observarse que algunas de estas repúblicas obtuvieron ciertos beneficios en las renegociaciones finales de sus deudas, logrando una reducción parcial del capital o de los intereses pendientes de pago.[20] 

La autonomía financiera de México en  la posguerra, 1946-1958 

            Desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta el decenio de 1960, el gobierno mexicano no dependió de manera significativa de préstamos extranjeros. Las razones fueron diversas pero pueden señalarse dos especialmente importantes. En primer lugar, no se sufrieron déficits importantes en las finanzas públicas en este período a pesar de un aumento sustancial de las inversiones públicas en fomento industrial y agrícola y en la modernización de comunicaciones y transportes. En segundo lugar, en estos años la economía mexicana logró una expansión notable y sostenida.  Esta es la conclusión de un reciente  trabajo panorámico sobre la política económica en México del economista e historiador económica, Enrique Cárdenas, quien ha calificado los años de 1946 a 1962 como el período más exitoso de industrialización y crecimiento económico de México en el siglo XX. [21] Señala que no hubo cuellos de botella financieros ni públicos ni privados: los déficits públicos, relativamente reducidos hasta 1957, fueron cubiertos con crédito bancario doméstico y emisión de bonos. Cárdenas señala:

"La política fiscal fue más bien ortodoxa, en el sentido de que siempre buscó superávit fiscales o presupuestos balanceados…A partir de los años cuarenta, al menos 20% del déficit público, cuando lo hubo, fue financiado por bancos comerciales privados. A partir de 1955 los déficit públicos fueron financiados enteramente por el sistema bancario, en la forma de tenencia de bonos gubernamentales, excluyendo al Banco de México, el cual incluso redujo sus tenencias de valores del gobierno…en esos años." [22]

Se produjo entonces una extraordinaria expansión de la economía que permitió rebasar el alto ritmo de crecimiento de la población: ésta última creció a tasas de 3.1% anuales pero, aún así, el producto per capita logró aumentar en un promedio anual de 3.5% anuales reales "lo que colocó a México en aquellos años en uno de los primeros lugares de crecimiento per capita en el ámbito mundial."[23]

            Una de las razones por el acelerado crecimiento se debió al éxito del proceso de rápida industrialización con base a la sustitución de importaciones de bienes de consumo básicos, especialmente textiles, bebidas, alimentos y productos metalúrgicos. Las altas tasas de inversión fueron financiadas primordialmente por la reinversión de utilidades por parte de la burguesía industrial que estaba obteniendo altas tasas de ganancias  por contar con un mercado interno muy protegido, además de una fuerza laboral maleable  que aceptaba salarios bajos  por el incremento  sostenido de la oferta de mano de obra proveniente del sector rural, la cual  fue  llegando en grandes cantidades a las ciudades. No obstante, se requirieron fuentes adicionales de capital, sobre todo para la importación de equipo y para el financiamiento de infraestructura básica. Los fondos para estos objetivos se obtuvieron en parte importante de la banca oficial de desarrollo y  otra parte más reducida del financiamiento externo.

El gobierno y la banca de fomento, en particular Nacional Financiera, apoyaron eficazmente una serie de proyectos estratégicos de desarrollo industrial tanto en el ámbito de siderurgia y metalurgia, como la naciente industria química y el sector de producción de bienes de consumo durables.  Fue en estos rubros que se obtuvo mayor cantidad de préstamos externos y es menester subrayar que Nacional Financiera sirvió como intermediaria oficial que garantizaba una buen número de los créditos otorgados por organismos extranjeros  de financiamiento. Así, por ejemplo, entre 1942 y 1955 ayudó a gestionar unos 300 millones de dólares en préstamos del Export-Import Bank de los Estados Unidos (Ex-Im Bank) para facilitar la importación de bienes de capital y equipo destinados a la empresa de Ferrocarriles Nacionales de México, a la administración de Caminos, a  la Comisión Federal de Electricidad, Pemex, Altos Hornos, Guanos y Fertilizantes y un buen número de empresas adicionales que recibieron créditos menores. [24]  Después de 1955 este financiamiento se aceleró, con créditos para importación de equipo para transportes, energía eléctrica e industria.

De nuevo, en el caso de los préstamos otorgados por el Banco Mundial (conocido entonces como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento), la agencia intermediaria fue Nacional Financiera, la cual gestionó créditos externos por valor de 150 millones de dólares entre 1949 y 1955, siendo destinadas a la electrificación y al desarrollo del sistema ferroviario, y en una proporción mínima a la industria de transformación. Luego de 1954 se suspendieron nuevos créditos del Banco Mundial para México, no siendo  hasta 1958 cuando se obtuvieron otros 45 millones de dólares para completar el programa quinquenal de electrificación.

A pesar de los montos relativamente  pequeños de estos créditos, fueron claves para los procesos de industrialización que tuvieron lugar en el país en los años de 1950. Por otra parte, debe recordarse que todavía no existía una oferta significativa de capitales internacionales para inversión en México. En estos años, la banca y los mercados de capitales en los Estados Unidos estaban absortos en un proceso de expansión muy fuerte estimulado tanto por la creciente demanda interna como por los requerimientos de la industria militar durante la guerra de Corea y,   luego, por la llamada guerra fría. A su vez,  en Europa y en Japón, el proceso de reconstrucción económica absorbía una enorme cantidad de capitales, por lo que no  sobraban fondos para invertir o prestar en el exterior. Finalmente, hay que recordar que estaban en pie en México normas que limitaban bastante severamente a las inversiones extranjeras, constituyendo una barrera defensiva para los empresarios industriales domésticos.

Un complemento al financiamiento de importación de equipo para los sectores de la industria, ferrocarriles y energía, fue la gestión de créditos para la agricultura, tanto en lo que se refiere al financiamiento de grandes obras de irrigación (canales y presas de grandes dimensiones) como para el desarrollo de guanos y fertilizantes, como para la importación de maquinaria agrícola. Para estos rubros Nacional Financiera obtuvo más de 50 millones de dólares en créditos del exterior entre 1949 y 1955.[25] 

            Por último, conviene hacer hincapié en el papel relativamente limitado del Fondo Monetario Internacional (FMI) en las finanzas mexicanas durante este  período. Como es sabido, dicha institución (cuya finalidad desde su creación en Bretton Woods en 1944 había sido la de asegurar los equilibrios en las balanzas de pagos de todos los países miembros) sólo otorgaba préstamos  para problemas coyunturales. En esta época, el FMI otorgó pocos préstamos a México: un préstamo de 22 millones de dólares en 1947 para solventar el aumento de las importaciones consecuencia de la demanda diferida de la guerra; y un segundo crédito por 22.5 millones de dólares para ayudar al gobierno a requilibrar las finanzas estatales tras la devaluación de 1954.

Por otra parte, debe agregarse que en los años de 1950 la situación  financiera mexicana no se vio complicada por  fuga de capitales, fenómeno que todavía se daba en escala muy limitada. A la inversa,  las finanzas nacionales fueron fortalecidas por las considerables remesas enviadas por los centenares de miles de trabajadores mexicanos que laboraban en los campos agrícolas en los Estados Unidos bajo la cobertura del programa de braceros, entonces vigente. Sin embargo, resulta difícil encontrar estimaciones confiables de estas transferencias, lo cual no debe sorprender ya  que, aún hoy en día, existe un considerable debate acerca de los montos de las remesas contemporáneas.

El despegue de la deuda externa durante el desarrollo estabilizador, 1958-1970  

A pesar de las condiciones relativamente favorables para la economía mexicana, desde fines del decenio de 1950 comenzaron a soplar aires de incertidumbre acerca de su futuro desempeño, lo cual se reflejó en algunos estudios especializados.[26] En especial resultaba preocupante el comienzo de problemas en la balanza de pagos,  alentando cierta especulación en contra del peso. Desde el inicio de la nueva administración presidencial de Adolfo López Mateos en 1958, se acentuó la preocupación por la posibilidad de que se produjera una nueva devaluación (como la de 1954). Para evitar este desenlace, el nuevo secretario de Hacienda, Antonio Ortiz Mena preparó un programa que estaba destinado a asegurar la estabilidad financiera  que vendría a denominarse el desarrollo estabilizador.  

La preocupación de los altos funcionarios se derivaba del  aumento en el déficit público durante los años de 1957 y 1958, siendo acentuado por el hecho de que simultáneamente estaban comenzando a recibirse señales rojas por el lado del comercio exterior a raíz del aumento de las importaciones, especialmente aquellas realizadas por organismos paraestatales que habían aumentado sus compras de granos y gasolina, ambos imposibles de constreñir. El problema se tornó tan grave que el gobierno se sintió obligado a negociar varios créditos internacionales para evitar una crisis en la balanza de pagos. En primer lugar, en 1958, el Fondo Monetario Internacional  extendió 22.5 millones de dólares al Banco de México para ayudar a cubrir el aumento en las importaciones. En segundo término, el gobierno  firmó un acuerdo con la Tesorería de los Estados Unidos por 75 millones de dólares con vigencia hasta fines de 1959 y con carácter de renovable. En tercer lugar, el gobierno mexicano comenzó a negociar un préstamo gigante de $100 millones de dólares con el EXIMBank del gobierno de los Estados Unidos para mantener el nivel de importaciones de bienes de capital desde el país del norte.[27]

Todo ello implicó una revisión de las metas presupuestales, un ajuste en materia de gastos sociales y un acercamiento al Fondo Monetario Internacional (FMI),  concretándose cuando el secretario Ortiz Mena solicitó un nuevo crédito stand-by en 1959 por 90 millones de dólares para garantizar la estabilidad cambiaria. [28] Se sometió a consideración del organismo internacional el programa de estabilización económica y fiscal  del gobierno mexicano, prometiendo una serie de reformas fiscales, monetarias y de crédito para obtener la aprobación del FMI y, por ende, para despertar la confianza de los empresarios nacionales, evitando el peligro de una fuga de capitales. Entre las más importantes medidas que prometía cumplir el gobierno en la carta de solicitud al Fondo se incluyó la reducción del déficit de varias empresas estatales, entre ellas Pemex, Ferrocarriles Nacionales, Comisión Federal de Electricidad y Ceimsa, la entidad oficial encargada de subsidios a la alimentación y la agricultura (precursora de Conasupo). Ortiz Mena prometió subir los precios de petróleo y el diesel para equilibrar las cuentas de Pemex, incrementar las tarifas ferroviarias y de electricidad y reducir los subsidios agrícolas. Estas medidas se llevaron a cabo y el déficit público tendió a disminuir.

El éxito alcanzado en estos propósitos alentó al presidente López Mateos a proceder en 1959 a un programa ambicioso de estatización de las empresas eléctricas extranjeras, el cual- dicho sea de paso- reforzaba su imagen política como nacionalista precisamente en un momento que estaba sujeto a críticas por las negociaciones financieras entabladas tanto con el Fondo Monetario Internacional como con el gobierno estadounidense. El precio de compra de las dos principales compañías eléctricas- la American and Foreign Power y la MexLight- fue de  200 millones de dólares, para lo cual se obtuvieron créditos externos. [29]   De nuevo, para contrarrestar las críticas a esta operación, que implicaron un aumento del endeudamiento, el presidente López Mateos resolvió tomar algunas medidas  nacionalistas: concretamente resolvió reducir la vieja deuda externa titulada por unos 500 millones de pesos  (40 millones de dólares) en el año de 1960. Sin embargo  el costo de estas medidas  fue alto ya que el gobierno tuvo que destinar cerca del 30% del presupuesto ordinario a este fin, reduciendo el gasto social y de fomento industrial de manera bastante radical, aunque fuese temporal.[30] 

Después de dos años de políticas financieras asaz contradictorias, el   secretario de Hacienda Antonio Ortiz Mena resolvió volcar sus principales esfuerzos a controlar los déficits  públicos y bajar la inflación, ambos con el objeto de  evitar turbulencias monetarias. En este sentido, siguió siendo una regla de oro del gobierno mexicano el mantener un apoyo decidido a la estabilidad en la cotización del  peso (respecto al dólar) a pesar de que ello tendía a deprimir las exportaciones. Los efectos no se hicieron esperar: en 1961 las importaciones superaron ampliamente las exportaciones y obligaron al gobierno de nuevo a solicitar un crédito del Fondo Monetario Internacional.[31] Las características de la carta de intención de 1961 eran muy similares a la de 1959 e implicaban reducir déficits y prometer una reforma fiscal. El propio subdirector del Banco de México, Ernesto Fernández Hurtado señaló la urgencia de dicha reforma, notando que los ingresos del gobierno  apenas representaban el 10% del PIB: el alto funcionario sugería que existían posibilidades significativas de cambiar esta situación incrementando la cantidad de impuestos que deberían pagar las clases medias y de altos ingresos.[32]  No obstante, no se llevó a cabo ninguna reforma fiscal. 

Dos años mas tarde, el gobierno volvió a acudir al gobierno de los Estados Unidos y al  FMI  para pedir nuevos apoyos, pero en esta ocasión con el objetivo explícito de apuntalar el proceso electoral  del año en curso ya que el Partido Revolucionario Institucional deseaba que éste se realizara sin contratiempos para asegurar su permanencia en el poder. El embajador mexicano en Washington, Carrillo Flores, acudió a las oficinas del Fondo Monetario Internacional, siendo acompañado por Leopoldo Solís del Banco de México y un directivo de Nacional Financiera,  con el objetivo de explicar la naturaleza del paquete financiero solicitado. El embajador indicó que México estaba pidiendo créditos  de las entidades estadounidenses y del FMI no porque pensara que los próximos meses fueran de empeoramiento de la situación económica "pero más bien como una medida de precaución en un año que vería el comienzo de la campaña presidencial."[33] 

La cita demuestra de manera fehaciente que  resulta equivoco argumentar que los créditos mencionados se solicitaron simplemente por un apego a la ortodoxia monetaria  (alentada por  Ortiz Mena y el director del Banco de México, Rodrigo Gómez) sino que la política de la deuda estaba ya muy claramente vinculada al ciclo político sexenal.

   Pero más allá de los créditos de tipo político, al mismo tiempo el gobierno mexicano comenzó a negociar una serie de créditos que estaban destinados a impulsar proyectos de desarrollo económico por la relativa falta de recursos domésticos para estos fines. Este fenómeno, que fue  comentado por los analistas contemporáneos, reflejaba los lazos cada vez más estrechos que se estaban forjando con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Es bien sabido, como lo ha referido Rosario Green en una monografía sobre el tema, que un buen número de los proyectos de desarrollo en los años de 1960-70 fueron apuntalados con préstamos de la banca multilateral. Entre los organismos que proporcionaron mayores recursos  se destacaron tres, el Banco Mundial (800 millones de dólares), el Banco Interamericano de Desarrollo (530 millones de dólares y el EximBank del gobierno de los Estados Unidos 660 millones dólares). El Banco Mundial otorgó apoyos fundamental para financiar proyectos electrificación, con una clara preferencia por la Comisión Federal de Electricidad que requería importar una gran cantidad de equipo. En segundo término, proporcionó préstamos para la construcción de carreteras, seguido a considerable distancia por créditos otorgados al sector mexicano de riego, a la agricultura y la industria. En cambio, el Banco Interamericano de Desarrollo tenía otras prioridades, destacándose en primer lugar los prestamos para irrigación, seguido por créditos para la agricultura, la industria y los transportes. Finalmente, el EximBank, como de costumbre, otorgaba fundamentalmente fondos para facilitar la exportación de bienes de capitales de los Estados Unidos a México. [34]

            Si bien este listado sugiere que los organismos internacionales ejercieron una función significativa en el financiamiento del desarrollo económico mexicano en el período,  debe tenerse en cuenta que era bastante menos importante que el financiamiento obtenido directamente de la banca privada de los Estados Unidos. Este hecho no fue registrada por virtualmente ninguna publicación u estudio sobre la deuda externa mexicana de los años de 1960 por el sencillo hecho  de que los informes oficiales no proporcionan información completa sobre los créditos de la banca norteamericanas para empresas públicas y privadas mexicanas en estos años.  Afortunadamente, existe una excelente tesis doctoral de Enrique Sánchez Aguilar (de 1973) presentada en la Universidad de Harvard, que proporciona excelentes  estimados del endeudamiento externo total de esa época, fundados en una investigación muy detallada de los informes  financieros de los 100 mayores bancos privados norteamericanos en el período bajo consideración.

[INSERTAR CUADRO 1 – tomado de Sánchez Aguilar]

            Los resultados de dicha investigación indican que el incremento de los préstamos de la banca privada internacional (en particular de los Estados Unidos)  fue sostenida desde 1960 pero que se aceleró desde 1965. Del total del endeudamiento mexicano a lo largo de la década, los bancos norteamericanos proporcionaron  siempre más del 40% del total del endeudamiento externo mexicano. Las cifras absolutas indican un fuerte crecimiento: en 1960 el total del endeudamiento externo de México era de 938 millones de dólares, de los cuales 385 millones provenían de la banca privada norteamericana; en 1970 las cifras eran respectivamente, 7246 millones de dólares como total, con 3,3305 millones de dólares  provenientes de la banca privada. [35]  ( Véase Cuadro  1).

            Esto demuestra que el aumento y las características del endeudamiento que habitualmente consideramos como típicas de los años de 1970 ya habían comenzado a ganar considerable fuerza en el decenio anterior.  En efecto, pese a la propaganda acerca de la capacidad de la economía mexicana en  lograr un alto nivel de autofinanciamiento doméstico durante el período del  desarrollo estabilizador, la verdad es que la dependencia de  los recursos financieros externos se hizo cada vez más  marcada. Para 1972 podía calcularse que mientras todo el sistema bancario mexicano doméstico había proporcionado 8 mil millones de dólares para el gobierno y para la producción nacional, la banca norteamericana había adelantado 5 mil millones de dólares para los mismos fines: en otras palabras, sin el financiamiento del país vecino, la expansión de la economía mexicana se hubiera parado en seco.  En este sentido, el discurso tradicional sobre la gran capacidad de ahorro e inversión doméstica no corresponde con la realidad histórica.  Los mayores clientes de los bancos norteamericanos eran las entidades públicas mexicanas (gobierno federal y estatales y empresas paraestatales) pero les seguían bastante de cerca clientes del  sector privado mexicano y, en último lugar, sucursales de empresas transnacionales. [36]

Haciendo un balance global del desempeño económico  durante el decenio de 1960 y hasta 1972 no se pone actualmente en duda que se alcanzaron cifras muy importantes a nivel del crecimiento del producto bruto nacional (cercano a 6% anual),  así como otras variables favorables: un incremento bastante sostenida de la inversión extranjera directa, un flujo contínuo de remesas de los trabajadoes mexicanos en los Estados Unidos y una relativamente escasa fuga de capitales. No obstante,  como señala Enrique Cárdenas, los problemas no resueltos por el desarrollo estabilizador dejaron un legado sumamente pesado. Aparte del endeudamiento creciente que hemos señalado, hay que tener en cuenta la dificultad por llevar a cabo una serie de reformas estructurales que hubieran sido decisivas para cambiar futuros rumbos. En primer lugar, el gobierno no impulsó una reforma fiscal sustancial sino que mantuvo una estructura impositiva que resultaba cada vez más regresiva (impactando sobre todo a trabajadores y empleados). En segundo término, se mantuvo un exagerado proteccionismo a la industria que no entró a competir en el ámbito internacional en los años de 1970, creando así un cuello de botella fundamental en el modelo de desarrollo económico en su conjunto. En tercer lugar, no se logró impulsar a los mercados de capitales domésticos, observándose el muy escaso dinamismo de la Bolsa mexicana por títulos privados. Al mismo tiempo, numerosos problemas estructurales se agudizaron notoriamente, entre ellos el atraso de la agricultura mexicana (que se intensificó notablemente) y la falta de planificación del  desarrollo regional industrial, que resultaba cada vez más desequilibrado. [37] Debe agregarse, que estos factores  condujeron a una mayor centralización del poder económico y político en la capital con consecuencias que hoy en día se consideran terriblemente difíciles de resolver. Claro está, ello no era simplemente resultado de la incapacidad de técnicos y empresarios sino que era también reflejo de los enormes vicios de un régimen político unipartidista que, además, alentaba una cultura de privilegios y subsidios para los amigos del gobierno  (en particular la burguesía industrial, los banqueros  y los dirigentes sindicales) y una cultura política y económica que estimulaba a gran número de empresarios a la falta de respeto y observancia de normas y leyes en términos equitativos. Todo ello conducía a que los actores sociales buscaran aprovechar sus conexiones políticas en la capital para obtener favores a título individual o de grupo.

 El auge de la deuda externa en los años de 1970:la construcción de una tragedia

Si bien el endeudamiento había despegado en los años de 1960, debe enfatizarse que fue en el decenio de 1970-1980 que se produjo el incremento más notable de la deuda externa en la historia del país. Las cifras del incremento de la deuda externa pública consolidada mexicana demuestran  la extraordinaria rapidez del proceso, aumentando de aproximadamente 7 mil millones de dólares hacia 1970, doblando a  14 mi millones de dólares en 1974, subiendo a 29 mil millones en 1977, hasta alcanzar la suma descomunal de cerca de 80 mi millones hacia principios de  1982.  Curiosamente, la proporción relativa de deuda pública y privada no se modificó, alcanzando aproximadamente  70% para el  sector público y casi   30% para el sector privado durante el gran auge de endeudamiento externo entre 1972 y 1982.[38]

[INSERTAR CUADROS 2,3, Y 4]

Algunos autores sostienen que  la responsabilidad de este proceso de endeudamiento ininterrumpido se puede fincar de manera fundamental en la inconsecuencia o inmoralidad de gobernantes que contrataron una cantidad increíble de deudas externas que recayó sobre las espaldas de la república y del pueblo mexicano, sin contemplar las terribles consecuencias a largo plazo.  Los presidentes Luis Echeverría y José López Portillo cargan, sin duda, con la responsabilidad principal por alentar este proceso de endeudamiento,  pero también es cierto que tuvieron numerosos aliados domésticos.  En primer lugar, altos funcionarios de Hacienda y directivos de empresas estatales buscaron financiamiento externo con el objetivo ostensible de  mantener tasas de crecimiento de la economía relativamente altas y     para sostener la expansión de las  empresas paraestatales que alcanzaron su edad de oro en este decenio.  El entusiasmo por los préstamos también fue compartido por  los directivos de la banca de desarrollo (que buscaron capital externo barato para prestar a nivel domestico a tasas más altas) y los  empresarios y banqueros privados (nacionales) que también buscaban fondos con bajas tasas de interés en el exterior.

            Una revisión  de los principales contratantes de préstamos entre 1970 y 1976 (recabada por la Secretaria de Hacienda) indica que  los  mayores deudores fueron el gobierno federal, Pemex, la Comisión Federal de Electricidad- cada uno con algo más de 3 mil millones de dólares, seguido por  tres bancos paraestatales y un banco privado, Bancomer. (Véase Cuadro 5.)  Debe señalarse que si bien el incremento de deuda por Pemex fue de 600% en seis años, los bancos públicos y privados fueron aún más atrevidos, aumentando su endeudamiento externo por entre 1000% y 2000% en el mismo lapso.

[INSERTAR CUADRO 5, con listado de prestatarios Cuadro 20 de  R. Green p.104) 

La abundante literatura (nacional e internacional) que se produjo después de 1982 para explicar los orígenes de la crisis de la deuda  ofrece distintas explicaciones acerca de la explosión de la deuda en los años de 1970. Se ha argumentado, por una parte, que si los gobiernos y las empresas en los países del Tercer Mundo (y en particular en América Latina) buscaban capitales externos era porque existía un extraordinario suministro de fondos por parte de la banca internacional, con tasas de interés que en ocasiones llegaron a ser negativas en  distintos momentos del decenio  de 1970.  Por consiguiente, se explicaría el auge de los préstamos en función  de la oferta internacional de fondos que provino del enorme flujo de petrodólares y la forma en que  se reciclaron.             De acuerdo con este enfoque,  las principales causes del tremendo endeudamiento se derivaban de factores internacionales y más concretamente de la abundancia de capitales en los mercados financieros de los países avanzados. 

Un grupo paralelo de investigadores ha coincidido con este enfoque pero  ha puesto el acento en la responsabilidad que tuvieron los banqueros internacionales en crear la extraordinaria burbuja financiera de la época al hacer una  oferta casi indiscriminada  de préstamos (aparentemente baratos) tanto a México como a los demás países latinoamericanos.  En este sentido, existe ya una considerable literatura que demuestra  cómo la banca  aprovechó la acumulación de depósitos multimillonarios de los petrodólares en los años de 1970 para ofrecer créditos a todos los gobernantes latinoamericanos y a cualquier empresa privada grande que estuviera dispuesta a endeudarse.[39]

En cambio, otros analistas han puesto el acento en factores económicos   domésticos que contribuyeron a la carrera del endeudamiento, especialmente las políticas económicas adoptadas por los gobernantes en México y  demás países que entraron alegremente en la danza de los millones. El economista José Manuel Quijano, quien efectuó el análisis más penetrante de las finanzas mexicanas en el decenio de 1970-80, señaló que un elemento importante a tener en cuenta fue la aparición de un fuerte déficit gubernamental que despegó a partir del sexenio del presidente Luis Echeverría.[40] Ello no pudo corregirse porque no se produjo una reforma fiscal (largamente retrasada por el antiguo secretario de Hacienda, Antonio Ortiz Mena) y no existía otro recurso para mantener en equilibrio las cuentas públicas que recurrir al endeudamiento. El fenómeno se vio agravado por el hecho de que desde 1970  la economía mexicano empezó a perder dinamismo y se produjo una caída bastante sostenida de la inversión privada.  Para contrarrestar estas tendencias los funcionarios gubernamentales resolvieron impulsar una fuerte expansión de las empresas públicas. Quijano argumentó:

"De manera que la parte del déficit  que es imputable a las empresas públicas se explica, desde nuestro punto de vista, por dos razones: el rezago en los ingresos corrientes, porque el Estado posterga los ajustes de precios en periodos de inflación; y los fuertes gastos de capital, imprescindibles para la acumulación en su conjunto."[41]

¿Cómo se financiaba el gobierno en situación de déficit creciente? En primer lugar, con un  aumento de encaje del Banco de México, lo que provocó una disminución en el flujo de recursos de la banca privada y acentuó la caída en la inversión privada.  Entonces sólo quedó el recurso al financiamiento externo.  Quijano argumenta que ello provocó una desintermediación financiera local mientras que aumentaba la externa: en otras palabras, la banca nacional redujo sus actividades en términos proporcionales y la banca extranjera incrementó enormemente sus créditos para todos los sectores productivos y comerciales y para el gobierno mexicano (incluyendo las compañías estatales).

Todo esto era un buen negocio en una época de alta inflación doméstica y ofertas de préstamos extranjeros con bajas tasas.  Pero el negocio dependía de que no hubiese  devaluación. El hecho de que se produjera una fuerte devaluación al concluir el sexenio de Echeverría volvió a demostrar el estrecho entrelazamiento de ciclo político y ciclo financiero. [42]

            A pesar de los errores manifiestos en las políticas económicas que provocaron un incremento inédito del endeudamiento, una subsiguiente devaluación y el comienzo de una fuerte  fuga de capitales (que se convertiría en un fenómeno constante y, por lo tanto, estructural), el Fondo Monetario Internacional acordó firmar un nuevo acuerdo con el gobierno de Echeverría en septiembre de 1976. [43]Tras el envío de una carta de intención en la que el gobierno mexicano prometía limitar su endeudamiento, aumentar los ingresos de sector público y aumentar la formación de capital en la economía, los funcionarios del FMI le dieron luz verde a lo que era a todas luces un programa imposible.   Y ello se confirmaría al poco tiempo cuando la nueva administración encabezada por José López Portillo se lanzó a una campaña de endeudamiento externo  sin parangón.

            Las cifras del incremento de la deuda son elocuentes. En 1976, la suma de la deuda externa publica y privada alcanzaba cerca de 25 mil millones de dólares pero para 1982 ya había llegado a 87 mil millones de dólares.

Evidentemente, tanto el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y otras instituciones multilaterales efectuaron un análisis equivocado  de los peligros implícitos en el tremendo endeudamiento  de los países latinoamericanos en estos años.   Lamentablemente, ninguna de estos organismos- supuestamente encargados de velar por la estabilidad financiera internacional-  tuvo la inteligencia o capacidad para anticipar las consecuencias de la explosión del endeudamiento ni para aminorar sus consecuencias.  Al contrario,  la mayoría de los informes de la época hacían hincapié más bien en las altas tasas de crecimiento alcanzados en el decenio de 1970 y en vez de aconsejar prudencia a los países latinoamericanos; de hecho, este tipo de discurso los alentaba a  intensificar su participación en los mercados financieros privados internacionales para obtener préstamo tras préstamo.   

El hecho de que  el ingreso de capitales prestados era compensado (por no decir anulado) por una contraria  una fuga de capitales,  también era conocido por los organismos multilaterales pero sus directivos resolvieron no darle importancia a estas tendencias ni encargaron estudios profundos sobre el tema pese a su clara importancia y novedad. Recordemos al respecto que el principal organismo multilateral de América Latina, el Banco Interamericano de Desarrollo estaba encabezada por Antonio Ortiz Mena, quien (como fue su costumbre) deseaba proyectar una imagen de ortodoxia pero sin exigir que los gobiernos de los países latinoamericanos limitaran su endeudamiento o promovieron reformas fiscales y mecanismos que permitieran solventar el servicio de los préstamos en el mediano plazo.  En este sentido, y teniendo en cuenta el desastrosos desenlace de la crisis de las deudas en los años de 1980, puede afirmarse que tanto el BID como el FMI como el Banco Mundial cargan con una fuerte responsabilidad por mandar señales equivocadas al no subrayar los peligros potenciales del proceso de enorme endeudamiento en los años de 1970: que no lograron convencer a ningun país de los peligros latentes se observa claramente en las escasas reservas de divisas fuertes acumuladas en la mayoría de los bancos centrales de los países de  América Latina durante  esta época. [44] Esta extraordinaria debilidad los expuso a una resonante bancarrota, como las que experimentaron en  el decenio de 1980.

En el caso de  México, hay un factor fundamental que explica porque tanto los tecnócratas como los banqueros consideraron que no existía peligro en un incremento adicional de la deuda externa. Me refiero a que fue desde 1976 que  se descubrieron unos cuantos  yacimientos gigantes de petróleo en el Golfo de México;  con las ganancias del oro negro  se consideró que seria factible pagar la deuda a pesar de que crecía aún más rápidamente que los ingresos por exportaciones.

            Un amplio abanico de bancos internacionales inmediatamente se dio a la tarea de atraer como clientes al gobierno mexicano, a las empresas paraestatales,  a los bancos así como  a algunas compañías privadas mexicanas.  De acuerdo con la información recabada por Rosario Green,  el auge del endeudamiento externo entre 1977 y 1981 estuvo marcado por una franca internacionalización de los préstamos para México. En 1977 todavía era muy claro el dominio de los bancos de los Estados Unidos que manejaban alrededor del 47% de la deuda externa pública. Para 1980, en cambio, bancos del Reino Unido controlaban casi 24% del total, un nivel similar a la suma de los créditos adelantados por la banca estadounidense; a ello había que agregar los fuertes aportes de bancos japoneses, alemanes, franceses, canadienses y suizos, en ese orden. Sin embargo, ya en plena crisis financiera internacional- en 1981-1982-  el porcentaje de nuevos préstamos proporcionados por bancos de los Estados Unidos volvió a repuntar, siendo mayoritariamente créditos a muy corto plazo, con tasas de interés cada vez más altos, siendo destinados simplemente a refinanciar la deuda preexistente.

De nuevo, dos grandes empresas paraestatales encabezaron la carrera por los préstamos- Pemex y CFE- aunque la empresa petrolera claramente llevaba la delantera. De hecho, fue desde esas fechas  cuando la Secretaría de Hacienda comenzaría a utilizar a Pemex como una especie de caja chica para el pago del servicio de la deuda, política que se ha mantenido incólume desde entonces hasta nuestros días. Y debe agregarse que ello explica porqué durante tanto tiempo esta gran empresa petrolera estatal no ha logrado mantener un nivel de inversiones adecuadas y actualmente tenga  muy serias carencias en cuanto a reservas comprobadas, equipo, capacidad de refinación de gasolina de alta calidad y cuellos de botella fundamentales en el ramo petroquímico. 

Pero aparte del endeudamiento de Pemex, debe hacerse hincapié en que la crisis de 1982 fue provocada también por el endeudamiento realmente enloquecido de la banca de desarrollo y de algunos bancos mexicanos privados que buscaron fondos  en el exterior  para reciclarlos  localmente.[45]  Los bancos paraestatales Nacional Financiera, Banrural y Banobras incrementaron  sus deudas externas de manera notoria hasta aproximarse a los 20 millones de dólares. (Véase Cuadro 5.) En principio, los directivos de estas entidades y de varios bancos mexicano  privados  hicieron el cálculo de poder obtener fondos a bajo costo en el exterior para luego represtarlo a nivel domestico a tasas más altas. Pero todo el juego financiero dependía de que no hubiese ni una alza súbita de intereses en el ámbito internacional ni una devaluación en México. Sin embargo, ambos procesos sí se dieron, el primero a partir de la subida de los intereses en 1981  y,  luego, la doble devaluación de 1982 y 1983.    

La irresponsabilidad en el manejo de la banca estatal y privada ayuda a explicar porqué estas empresas se encontraron en situación virtual de quiebra a partir de la primera devaluación de agosto de 1982.  De allí también que el presidente López Portillo-  en una medida verdaderamente desesperada, disfrazada de un vulgar nacionalismo– resolvió  estatizar la banca comercial privada al tiempo que expropiaba 6 mil millones de dólares de cuenta habientes que habían abierto cuentas en esa divisa en el país. El resultado no fue extraño: la fuga de capitales que ya era  fuerte se tornó absolutamente incontrolable. De hecho, puede decirse, que estos eventos explicarían que durante ya veinte años, los ahorradores e inversores en México no hayan podido confiar en mantener cuentas en divisas fuertes en el país, prefiriendo sacar su dinero  directamente a los Estados Unidos u a diversos  paraísos fiscales.  Así le fuga de capitales a agravó una constante salida de capitales para cubrir un monto enorme de deudas externas que no debía de haberse contratado.

La Crisis de la Deuda Externa en 1982  y las Renegociaciones durante la Década Perdida

            El arranque de la crisis de 1982, como es bien, sabido, se dio el 20 de agosto, cuando  el entonces secretario de Hacienda, Jesús Silva Herzog, anunció a la comunidad financiera internacional que el gobierno mexicano ya no estaba en condiciones de cubrir el servicio completo de su deuda externa debido al  aumento súbito de las tasas de interés cobradas y por la enorme fuga de capitales privados de México. De acuerdo con el historiador oficial del Fondo Monetario Internacional, James M. Boughton, los directivos de esa agencia ya habían sido previamente alertados de la crisis inminente.[46] Desde principios de agosto, las autoridades financieras mexicanas le hicieron saber al FMI que sólo quedaban  180 millones de dólares en las arcas del Banco de México pero que el gobierno tenía que pagar la suma de 300 millones de dólares a diversos banqueros acreedores el 23 de agosto: por lo tanto, el peligro de una devaluación y/o moratoria era claro. Debe subrayarse, sin embargo,  que era realmente increíble que un gran deudor como México  tuviera un nivel tan bajo de  reservas  en medio de una situación financiera internacional tan delicada. Ello indica que tanto las autoridades monetarias mexicanas como las del FMI (que por su mandato debían estar revisando estas variables constantemente) habían estado jugando a la ruleta rusa con las finanzas nacionales e internacionales. [47]

En todo caso, los altos mandos del FMI ya no tuvieron otra alternativa que consultar con el Federal Reserve Bank y la Secretaría del Tesoro para plantear la necesidad de un paquete de rescate para evitar un pánico financiero generalizado. Llegaron a cuerdo y comunicaron a  las autoridades hacendarias mexicanas que el gobierno de los Estados Unidos estaría dispuesto a aportar una parte de los fondos necesarios para cubrir el servicio de la deuda externa mexicana, a ser seguido por  la negociación de un próximo préstamo con el Bank of International Settlements (BIS)  y un préstamo jumbo del FMI a emitirse en diciembre.  A cambio, el director del FMI, Jacques Larosiere exigió al ministro de Hacienda mexicano, Jesús Silva Herzog, que comenzara la implementación de un programa de ajuste fiscal y económico drástico.  No obstante, este intento fracasó por causa de una serie de sorpresivas medidas adoptadas por el presidente José López Portillo.

            De hecho, López Portillo resolvió que el manejo de las finanzas mexicanas no se diferenciaba  de un gran juego de póker, aún si lo que estaba apostando era el futuro económico de todo el país y la suerte de sus ciudadanos. La primera medida inconsulta fue la devaluación del peso, siendo acompañada por la nacionalización de los depósitos de 6 mil millones de dólares en cuentas bancarias en México y concluyendo con la nacionalización de todo el sistema de la banca comercial privada de la república.  El presidente mexicano inicialmente obtuvo algunos dividendos efectos políticos de estas resoluciones, logrando que se le considerara como una figura pseudo-populista que intentaba recuperar una vieja tradición nacionalista. Sin embargo, los efectos en el ámbito económico de estos actos intempestivos fueron sumamente graves, provocando una fuga de capitales aún mayor, reflejo  de la creciente desconfianza de los empresarios e inversores mexicanos en las inversiones domésticas, situación que se mantuvo durante muchos años.

 Aún hoy en día los analistas no han podido determinar cual fue el verdadero impacto de la nacionalización bancaria de 1982. Es claro que (en parte) esta operación fue inevitable ya que hubo que rescatar a muchos bancos privados  mexicanos que de manera sumamente imprudente habían  asumido un exceso de deuda externa a corto plazo entre 1978 y 1982: en pocas palabras, la estatización era el precio a pagar por errores de sus políticas financieras en un entorno internacional cada vez más volátil.  Pero también es cierto que el verdadero talón de Aquiles de las finanzas mexicanas no residía tanto en la banca privada como en la banca paraestatal – Nacional Financiera,  Banobras y Banrural,  agencias que habían acumulado deudas externas mucho mayores desde mediados de los años de 1970 y que estaban ya en virtual bancarrota. Fueron  salvados  por  la Secretaría de Hacienda que  resolvió  traspasar  el paquete del rescate a los contribuyentes mexicanos.

El nuevo presidente mexicano, Miguel de la Madrid, quien asumió el poder en diciembre de 1982 decidió aceptar estos actos de la administración de López Portillo  pero, al mismo tiempo, quiso implementar un programa de austeridad y ajuste que iba a contrapelo de las políticas de su predecesor. Como consecuencia, su administración – y en particular el nuevo equipo de jóvenes tecnócratas que fueron encargados de implementar la política económica– se vio obligada a levar a cabo una serie de políticas contradictorias, pues por una parte cargaba con el legado de un Estado económicamente fuerte e intervencionista y, por otra parte,  tenía el objetivo de cumplir aligerar ese peso, promoviendo una rápida liberalización, al tiempo que se cumplían con las metas financieras recetadas por el FMI, en particular el pago íntegro del servicio de la deuda externa.  El costo financiero de estos diversos objetivos era extremadamente alto. En primer lugar, el pagar los intereses y amortización de la enorme deuda implicó que el gobierno de De la Madrid tuviera que disponer de virtualmente todos los ingresos netos de Pemex para satisfacer a los banqueros internacionales, sin posibilidad alguna de reinvertir estos fondos en el país.  En segundo lugar, destinó  fondos fiscales ordinarios para el programa de rescates que fue establecido para apuntalar a las empresas privadas mexicana endeudadas que fueron beneficiadas con esquemas muy favorables para obtener divisas fuertes con que reducir sus deudas. [48] En tercer lugar, con objeto de cubrir los crecientes déficit públicos  del  gobierno federal y de las numerosas empresas paraestatales, la administración Delamadrista resolvió reducir radicalmente los salarios de los empleados públicos al tiempo que fue recortando programas sociales.

            A pesar de las medidas adoptadas, los déficit públicos siguieron aumentando, ya que la brecha entre  los abultados  egresos financieros y los   ingresos fiscales ordinarios se ahondó. A raíz de esta situación, la Secretaría de Hacienda tuvo a bien recurrir a dos fuentes de financiamiento a corto y mediano plazo. Como no podía obtener créditos en el exterior, dispuso de una gran parte del crédito manejado por la banca comercial (recientemente estatizada) y simultáneamente comenzó a emitir una cantidad muy considerable de deuda interna pero con tasas de interés exorbitantes. Entonces fue que numerosos prestamistas mexicanos hicieron su agosto, convirtiéndose pronto en algunos de los individuos más ricos del país: entre ellos pueden citarse, por ejemplo, los casos de Roberto Hernández y Alfredo Harp Helú (actualmente principales propietarios de Banamex), quienes eran dueños de una pequeña casa de bolsa que ganó enorme cantidad de beneficios con el reclicaje de deuda interna. Y lo mismo puede decirse de Carlos Slim Helú (actualmente principal accionista de Telmex y el hombre más rico de Latinoamérica) quien también obtuvo grandes ganancias de las operaciones con papel gubernamental en esos años.

            Al tiempo que los tecnócratas de la administración de De la Madrid aseguraron el pago de las gigantescas deudas (externa e interna), comenzaron a instrumentar un programa de apertura de la economía mexicana. Comenzando con la entrada el GATT (General Agreement on Tariffs) en 1984, procedieron a liberalizar grandes sectores y a iniciar la  privatización de buen número de empresas estatales, proceso que cobró dinamismo desde 1986. Para finales del sexenio, ya se habían vendido algunos centenares de empresas públicas, aunque algunas de las más grandes no se subastaron hasta la presidencia de Carlos Salinas de Gortari.  

            Mientras se instrumentaban este paquete de medidas, el crecimiento económico se tornó negativo  para luego recuperarse ligeramente en 1985 y  luego caer en 1986  con el descenso abrupto de los precios del petróleo.  Posteriormente, la economía siguió bastante  estancada hasta 1990 cuando se produjo un renovado ingresos de capitales (gran parte de ellos capitales golondrinas, de inversores mexicanos que trajeron una parte de sus fondos de regreso para adquirir empresas estatales en venta).  Ahora bien, es incorrecto argumentar que el programa  implementado era simplemente una receta del Fondo Monetario Internacional.  Era algo más: en primer término, constituía un plan bastante sistemático de parte de la nueva tecnocracia del gobierno mexicano de forzar la apertura de la economía nacional. En segundo término constituía un parte de un proyecto para  asegurar buenas relaciones entre  Washington y México con base al pago puntual del servicio de la gigantesca deuda. En este sentido, puede considerarse que la estrategia adoptada en este período- que vendría en llamarse la estrategia neoliberal- fue forjado con base a acuerdos estrechos entre tecnócratas mexicanos y norteamericanos, entre  banqueros privados internacionales y el FMI.

            Si nos preguntamos acerca de las causas del estancamiento económico en estos años, pueden señalarse diversas variables, entre las cuales destacan las siguientes: la dureza del ajuste fiscal,  las políticas de reducción de salarios reales, la transferencia de los recursos petroleros para el pago de la deuda y la continúa fuga de capitales. Ahora bien, si intentamos medir cual era el costo mayor de la crisis, no existe duda de que la mayor fue el pago del servicio de la deuda externa, la cual  requirió un pago de cerca de diez mil millones de dólares al año a  banca internacional. En este sentido, es claro que tienen razón los críticos del FMI quienes argumentan que esta institución multilateral demostró que deseaba complacer fundamentalmente a los banqueros internacionales pues ciertamente no asistió a los contribuyentes mexicanos y a las clases trabajadoras, quienes fueron los que cargaron con el pago de la crisis. Como ha sido tan frecuente en las últimas décadas en América Latina, resulta que para evitar pérdidas para los ricos (nacionales o extranjeros) se obliga a los pobres a pagar cada vez más.

            La presión internacional para pagar la deuda fue constante, instrumentándose en primer lugar a partir de una serie de reestructuraciones y renegociaciones que han sido ampliamente documentados aunque no adecuadamente analizados en todas sus implicaciones. En primer término para evitar la bancarrota del gobierno mexicano y de sus acreedores, se instauró un programa conocido como "concerted lending",  que consistió en  que un conjunto de agencias públicas y privadas de los países más avanzados adelantaban fondos a México con el fin de cubrir el servicio de la deuda. En 1983, por ejemplo, el FMI adelantó  una primera cuota de un paquete de 3.8 mil millones de dólares (a suministrarse en tres años); simultáneamente el Banco de la  Reserva Federal y el Fondo de Estabilización del tesoro de los Estados Unidos  proporcionaron otros 4 mil millones de dólares; finalmente se exigió a la banca privada internacional que colaborase con un crédito de 5 mil millones de cólares (que constituía en efecto un autopréstamo) para cubrir el pago de los intereses pendientes de la deuda externa mexicana. [49]

Pero este acuerdo no significó que se perdonaba deuda. Al contrario se fueron capitalizando los intereses con lo que  la deuda total iba aumentando de manera rápida. Ello requirió una reestructuración en 1984, ya que los banqueros querían asegurarse que las autoridades mexicanas reconocieran la totalidad de sus débitos. El 7 de septiembre de 1984 se reestructuraron 48 mil millones de la deuda externa cuyo perfil de vencimiento se daba entre 1985 y 1990, por lo que se requería que se alargaran plazos  para no llevar al país a la bancarrota. Por consiguiente, el secretario de  Hacienda, Jesús Silva Herzog, aceptó que el país pagaría la totalidad de los intereses sobre la deuda abultada pero que se daría un plazo más largo a las amortizaciones del capital. [50]

            Esta primera reestructuración fue ratificada por un acuerdo adicional y más completo, concluido el 29 de marzo de 1985, que permitió incorporar a los 550 bancos internacionales que eran acreedores de México. Sin embargo, ello no produjo ningún beneficio para el país pues justamente entonces comenzaron a desplomarse los precios del petróleo.  Así,  aún cuando el país todavía contaría con 10 mil millones de dólares en excedentes obtenidos por las exportaciones del petróleo, el pago de los intereses de la deuda superaba los 14,400 dólares en 1985. De nuevo se asomaba el espectro de una crisis financiera, pues la banca internacional insistía en cobrar  y no estaba dispuesta a perdonar un centavo de los intereses argumentando que había otorgado plazos más largos para la amortización final de los centenares de créditos otorgados. [51]

En tanto la situación económica siguió empeorando, en parte debido a la recesión económica interna, en parte a las secuelas del terremoto de 1985, en parte  al descenso cada vez más acentuado de los precios internacionales del petróleo y a la sangría del pago del servicio de la deuda,  el gobierno se vio obligado de nuevo a solicitar  a los banqueros internacionales que  alargaran los plazos del pago del capital de una parte de la deuda próxima a vencerse.  Ello se concertó en el  acuerdo del 20 de marzo de  1987 por el cual la banca privada internacional ofreció darse un nuevo autopréstamo de 6 mil millones de dólares, que permitió sortear la crisis del momento conjuntamente con una serie de créditos de las agencias multilaterales y del gobierno de los Estados Unidos.  

Pero el seguir pagando todos los intereses y reestructurando indefinidamente el capital total sin obtener ninguna  rebaja  de la deuda externa (que seguía creciendo por las recapitalizaciones) no podía ser una solución viable para México. De allí que no sería extraño que después del triunfo electoral muy discutido de Carlos Salinas de Gortari en 1988, la nueva administración buscara desesperadamente un acuerdo distinto con la banca norteamericana que permitiera un mayor alivio y, finalmente,  lanzar un proceso de crecimiento económico.   De allí que México fuera el primer país del Tercer Mundo que entrara al llamado Plan Brady, el cual partió de una propuesta del secretario del Tesoro de los Estados Unidos para lograr una última reestructuración de la deuda externa, que se esperaba sería definitiva.

La idea central detrás del Plan Brady consistía en efectuar un canje de los viejos bonos de la deuda externa por nuevos que contarían con un respaldo  del Tesoro de los Estados Unidos con base a la emisión de los llamados bonos cupón zero, que servirían como fondo de garantía del servicio futuro de la deuda respectiva. Este fondo  se integraría con aportes del FMI, Banco Mundial, el gobierno de Japón y el propio gobierno de México. De esta manera, los inversores podrían contar con la seguridad de que sus bonos no tendrían ningún problema en amortizarse.   La ventaja para el gobierno mexicano consistía en que la conversión de los bonos viejos por bonos nuevos (denominados en adelante bonos Brady)  se haría con base a un descuento de precio que se supondría redundaría en ahorros importantes para la Secretaría de Hacienda y, por tanto, para el contribuyente mexicano.  En la práctica, los beneficios fueron reducidos debido al descenso de las tasas de interés en el ámbito internacional desde 1989, pero el lanzamiento de los bonos Brady permitió a la administración de Carlos Salinas tomar la delantera sobre el resto de los países endeudados del Tercer Mundo y posicionarse favorablemente en los mercados internacionales y en sus futuras negociaciones  comerciales internacionales. [52]

INSERTAR CUADRO 6