Finanzas públicas

Las finanzas públicas tienen como finalidad la investigación de los principios y formas que debe aplicar el poder público para allegarse de los recursos económicos suficientes para su funcionamiento y desarrollo de las actividades que está obligado a efectuar. La actividad más importante a la que van dirigidas las políticas de las finanzas públicas son la satisfacción de los servicios públicos, fenómeno que se origina en la organización social en que vive el hombre. Las finanzas públicas no se enfocan en satisfacer necesidades individuales sino su enfoque debe ser hacia necesidades colectivas (éstas están formadas por la suma de necesidades individuales con la característica que son constantes entre la gran población en un tiempo determinado y en un espacio geográfico dado, bajo una forma de gobierno). Su estudio científico y su forma de aplicación técnica constituyen un factor para la estabilización y crecimiento económico del país y de sus empresas como centros económicos de generación de empleo digno y justo. Por ello hoy en día las políticas y finanzas públicas deben buscar ante todo apoyar el desarrollo empresarial y laboral sostenible y sustentable, es decir, fomentar la responsabilidad social empresarial y de los trabajadores mediante estrategias efectivas de supervisión, pero sin llegar a la intervención, coacción o entorpecimiento de las libertades fundamentales del individuo honesto y emprendedor. En general las finanzas públicas tienen como objetivo central investigar y estructurar los sistemas y las diversas maneras por cuyo medio, el Estado o cualquier otro poder público se procura los recursos materiales y financieros necesarios para su operación, así como la forma en que la riqueza será utilizada por parte del Estado. Este concepto comprende las reglas que norman la recepción de los ingresos del Estado y reglas que norman la aplicación correcta de dichos ingresos. A continuación presentamos un análisis del libro de Finanzas Publicas de Helio Fabio Ramírez, en donde resaltaremos los aspectos más importantes de los temas generales, pero sobretodo de los temas específicos que este incluye.

Temas generales

FINANZAS PÚBLICAS

Las finanzas implican que muchos elementos se agrupen para producir el fin de los negocios jurídicos, los cuales están constituidos por los recursos o ingresos. La ciencia de las Finanzas Públicas se relaciona con la forma de satisfacer las necesidades que tenga la comunidad de personas que integran un Estado, se inclinan siempre a cubrir las exigencias del colectivo, donde predomina el interés general. Las Finanzas Públicas regirán todo lo referente a las necesidades que demanden los individuos al Estado, o las que tengan el propio Estado.

La actividad financiera del Estado ocurre en el momento en que éste se apropia de las riquezas o bienes producidos por las demás economías, y las convierte en ingresos para así, poder atender las necesidades públicas. El Estado tiene que desarrollar una actividad económica, en la cual, se puedan obtener algunos medios que permitan satisfacer las necesidades colectivas mediante la realización de los servicios públicos.

Las finanzas públicas están integradas por un grupo de elementos, entre los cuales tenemos:

• 1. Servicios Públicos: se consideran como las actividades que realiza el Estado para satisfacer las necesidades públicas.

• 2. Gasto Público: son las inversiones que realiza el Estado para satisfacer las necesidades públicas, y para aportar a los individuos los servicios necesarios.

• 3. Recursos Públicos: constituyen todos los ingresos financieros a la tesorería del Estado, los cuales permiten sufragar los gastos públicos.

• 4. Renta Nacional: Es la suma de los bienes y servicios producidos, distribuidos y vendidos en un país durante un tiempo determinado.

El objetivo de las finanzas es contribuir con el desarrollo económico de un país, el Estado es el encargado de velar por la distribución equitativa de las riquezas, motivación a los inversionistas y a la producción, crear un buen clima de confianza política, establecer una estabilidad legal, disminuir la tasa de inflación, entre otras, ya que estas variables son las que permiten generar empleo y contribuyen con el desarrollo de un país. Cabe destacar que la clave para que un país tenga un buen desarrollo económico, es una buena gerencia y una administración con nivel profesional de parte de los representantes del Estado.

Las empresas e instituciones que dependen del Estado en una economía nacional son las que constituyen al sector público. La actividad económica del sector público abarca todas aquellas actividades que el Estado (administración local y central) y sus empresas (por ejemplo, las empresas privadas nacionalizadas) posee o controla. Lo normal es que el sector público constituya un elevado porcentaje de la economía de un país e influya sobre la actividad económica global. A partir de la II Guerra Mundial muchos países fomentaron el crecimiento del sector público en detrimento del sector privado, pero a partir de la década de 1980 esta tendencia se revirtió y se favoreció la privatización, sustituyendo así la anterior política de nacionalizaciones. Este fenómeno se ha generalizado en Latinoamérica e incluso en los antiguos países comunistas de Europa del Este y en países comunistas como China.

La política de tener a la privatización como favorable, se debe a que se presupone que las empresas privadas tienen más competencias, por eso puede trabajar con mayor eficacia y con costos menores a los de sector público. Sin embargo en algunos casos los gobiernos deciden mantener las empresas públicas por temor a una inestabilidad social que provoque una alta tasa de desempleo.

SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN

El Departamento Nacional de Planeación es un departamento administrativo y uno de los organismos principales de la administración pública. Depende directamente de la Presidencia de la República y pertenece a la Rama Ejecutiva del poder público. Este Departamento tiene como misión: diseñar, hacer viable y controlar las políticas de desarrollo económico, social y ambiental del país, en coordinación con los ministerios y los entes territoriales.

Hacia 1936, se facultó al Estado para racionalizar la producción, distribución

y consumo de riquezas, así como para ofrecer al trabajador colombiano la protección adecuada de acuerdo con sus derechos adquiridos. Posteriormente, en 1958, se creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación, así como el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, entidades que tuvieron funciones de estudio y recomendación de la política económica. En 1968 se modificaron las estructuras del Consejo y las entidades anteriormente mencionadas se transformaron en el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES– y en el Departamento Nacional de Planeación –DNP–, respectivamente. Desde esta época, el DNP adquirió capacidad decisoria y a partir de la década del cincuenta se comenzaron a elaborar planes y programas generales para el país con la colaboración de misiones técnicas internacionales. En la década del setenta, se inició la elaboración de planes de desarrollo más estructurados, de tal forma que sus enfoques estaban dirigidos hacia el crecimiento económico del país, con énfasis en el proceso de planeación. En orden descendente, los planes de desarrollo se han denominado:

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

Andrés Pastrana Arango

1998-2002

EL SALTO SOCIAL

Ernesto Samper Pizano

1994-1998

LA REVOLUCIÓN PACÍFICA

César Gaviria Trujillo

1990-1994

ECONOMÍA SOCIAL

Virgilio Barco Vargas

1986-1990

CAMBIO CON EQUIDAD

Belisario Betancur Cuartas

1982-1986

INTEGRACIÓN NACIONAL

Julio César Turbay Ayala

1978-1982

PARA CERRAR LA BRECHA

Alfonso López Michelsen

1974-1978

LAS CUATRO ESTRATEGIAS

Misael Pastrana Borrero

1970-1974

Sistema presupuestal colombiano

El Sistema Presupuestal es el que está constituido por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación. El propósito de la innovación con la combinación de elementos, es armonizar el proceso presupuestal con el marco más amplio de los programas macroeconómicos del Gobierno, y asegurar así la compatibilidad de la Política Fiscal con la Política Monetaria, cambiaria y crediticia.

Pero resulta que en la práctica el Gobierno ya venía elaborando el plan Financiero. Desde el programa de ajuste de 1985 las autoridades económicas habían preparado de hecho tal programa. Entonces surge la pregunta ¿Era conveniente limitar dentro de la camisa de fuerza de la ley la obligatoriedad de elaborar tales planes financieros? No va hacer nada fácil la preparación del presupuesto de ahora en adelante:

Primero habrá que comentarlo con "los consejos regionales de Planificación" después el Ministerio de Hacienda y el Departamento de Planeación prepararán el plan financiero que deberá contar con previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal y luego deberá ser aprobado por el CONPES; posteriormente el Departamento de Planeación elaborará el Plan Operativo Anual de Inversión de los Consejos Regionales de Planificación, el cual deberá ser aprobado también por el CONPES. Solo después de estos trámites, debe elaborarse el proyecto definitivo de presupuesto por el Ministerio de Hacienda para ser presentado en el Congreso en los primeros 10 días de la legislatura ordinaria que se inicia el 20 de julio. Es riesgosa la elaboración de presupuesto con todos esos trámites que se deben realizar, el cambio de informal a protocolizado a nivel legal puede generar peligro más adelante por la posibilidad de una demanda a la ley de presupuesto.

A nuestro juicio se ha erigido un alto riesgo jurídico para el presupuesto con todos estos trámites: el haber protocolizado a nivel legal un proceso que se venía cumpliendo informalmente crea el peligro que en adelante cualquier omisión en que se incurra en dichos trámites generará la posibilidad de que sea demandada la ley de presupuesto por ello.

La ley orgánica del presupuesto ha creado un nuevo organismo que se encarga de coordinar el sistema presupuestal y de hacer un seguimiento permanente de la política fiscal: se trata del Consejo Superior de la política fiscal, CONFIS. En efecto, se pudo constatar que a pesar de que el Ministerio de Hacienda, Planeación y otras entidades se ocupaban de temas presupuéstales y de finanzas públicas, ninguna de ellas lo realizaba de manera sistemática, tal como lo hacía la Junta Monetaria para los asuntos relacionados con el crédito y la moneda. Puesto que hoy en día son de tanta trascendencia en la economía los asuntos relacionados con las finanzas públicas.

La doctrina jurídica en materias presupuéstales ha desarrollado con el correr de los años una serie de principios que constituyen lo que podríamos llamar al compendio de la sabiduría convencional presupuestal, cuya aplicación en la práctica es, como lo veremos apenas parcial. De todas maneras resulta útil repasarlos, pues ellos simbolizan los ideales hacia los cuales debe orientarse una buena política presupuestal. Anualidad, unidad, universalidad, especialidad, publicidad, que tales han sido los principios que venimos refiriéndonos se ha considerado, durante toda la etapa mencionada, consustánciales con el liberalismo económico y con el liberalismo político.

El principio de unidad presupuestal es aquel según el cual los ingresos y los gastos de todos los servicios dependientes de una misma colectividad pública, principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento y ser presentados simultáneamente para el voto de autoridad presupuestal.

Son varias ventajas que se predican del cumplimiento del principio de la unidad presupuestal, entre las cuales tenemos: En primer lugar, permite que tanto legisladores como opinión pública tenga una idea del conjunto de lo que es la política fiscal para un año determinado. El control político del presupuesto para que sea eficaz, requiere que se conozca, en su totalidad. Si el presupuesto se presenta de forma fraccionada no quedará claro, por ejemplo cual es la magnitud del déficit en que se va a incurrir a lo largo del año, como se va financiar ese déficit, cuales son las grandes prioridades del gasto público, etc.

El Presupuesto General de la Nación lo conforman dos grandes conceptos: el de los ingresos o rentas, y el de los gastos o apropiaciones.

El presupuesto de rentas lo conforman los siguientes conceptos:

• Los ingresos corrientes de la nación

• Las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto.

• Los fondos especiales

• Los recursos de capital

• Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

INGRESOS CORRIENTES

Los ingresos corrientes se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros se subclasifican en impuestos directos e indirectos. Los segundos es decir, los no tributarios, se subclasifican en tasa, multas, rentas contractuales y transferencias del sector descentralizador de la nación. En principio un ingreso corriente es aquel que llega a las arcar públicas de manera regular, no esporádica.

Hay ingresos ordinarios los cuales son los corrientes, y también tenemos los ingresos corrientes ocasionales que son los que ocurren de manera esporádica.

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utiliza para beneficio del propio sector. El manejo, la administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinaran solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. "Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporará al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración. Las contribuciones parafiscales se crean para alimentar y nutrir una entidad específica; por ejemplo, el seguro social. Las contribuciones obligatorias para la seguridad social se consideran casos de parafiscalidad.

PRESUPUESTOS DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES

El presupuesto moderno es el que se encarga de la estimación de los ingresos y de la autorización de los gastos. El tratamiento jurídico del gasto público es más minucioso, a nivel constitucional y a nivel legal, que el que se otorga a los aspectos relacionados con los ingresos.

De acuerdo con el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, el presupuesto de gastos se discrimina en tres grandes rubros:

a. Gastos de funcionamiento

b. Servicio de la deuda

c. Gastos de inversión

El artículo 23 cita que el presupuesto debe identificar las ramas de la administración pública, y el organismo al cual se le autoriza el gasto. De acuerdo al inciso 3° del artículo 341, la ley que adopta el plan de desarrollo goza una jerarquía especial, la cual le otorga el beneficio de prelación con respecto a otras leyes.

El plan de inversiones es un verdadero presupuesto, solo que plurianual, como lo define la Constitución. El Congreso puede modificarlo al momento de su discusión. Pero cualquier modificación que le haga debe conservar el equilibrio financiero, es decir, no puede aumentar el programa de inversiones más allá del aforo de recursos con que se cuenta para el cuatrienio. Y si incluye nuevas partidas de inversión sin que aumenten los ingresos esperados, debe disminuir al mismo tiempo otras partidas del gasto para que el equilibrio financiero se mantenga.

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL

El Presupuesto General de la Nación lo conforman dos grandes conceptos: el de los ingresos o rentas, y el de los gastos o apropiaciones.

Los elementos conceptuales de cada una de estas rentas son:

A. INGRESOS CORRIENTES

Los llamados "ingresos corrientes" se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros se subclasifican en impuestos directos e indirectos. Los segundos es decir, los no tributarios- se subclasifican en tasas, multas, rentas contractuales y transferencias del sector descentralizador a la nación.

En sentencia C-423 de septiembre 21 de 1995 la Corte Constitucional reitera que "la regularidad de un ingreso sirve, aunque no categóricamente, para definirlo como ingreso corriente, pues tal como lo preveía la Ley 38 de 1989, caben excepciones que implican la posibilidad de ingresos corrientes ocasionales". En este mismo fallo la Corte Constitucional concluye que a pesar de que el artículo 25 del Decreto 360 de 1995 omitió las "rentas contractuales" dentro de la enumeración que hace de los ingresos corrientes, cuando éstas constituyan "disponibilidades normales y permanentes del Estado" deben considerarse como ingresos corrientes.

B. CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

El artículo 338 de la Carta Política de 1991 introdujo en los ordenamientos legales las llamadas contribuciones parafiscales, lo mismo que las contribuciones fiscales, las cuales deben ser claramente definidas en todos sus hechos constitucionales por los cuerpos de representación popular, los únicos autorizados para imponerlas. El artículo 2° de la Ley 225 de 1995 define de la siguiente manera las contribuciones parafiscales: "Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. "Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración".

1. ORIGEN PRECONSTITUCIONAL DEL CONCEPTO

El concepto de la parafiscalidad no nació a la vida jurídica colombiana con la Constitución del año de 1991. Alfonso Palacio Rudas desde los años setenta empezó a divulgar en nuestro medio la existencia de esta figura hacendística desarrollada en Francia a partir de la segunda posguerra.

En países como Francia el desarrollo de las contribuciones parafiscales está asociado a la ampliación de la cobertura de la seguridad social y a las contribuciones obligatorias que este fenómeno comenzó a demandar de manera creciente. Pero desde luego no fue sólo el crecimiento de la seguridad social lo que hizo posible la conceptualización doctrinal de la figura de la parafiscalidad, sino también el surgimiento de nuevas formas de intervención estatal en la vida económica, en las que el Estado buscaba propiciar la prestación de bienes meritorios a grupos delimitados de la sociedad por parte de agremiaciones privadas, para lo cual dotaba a estas entidades de poder para recaudar entre sus afiliados contribuciones obligatorias destinadas a ser invertidas con exclusividad entre los mismos afiliados, en fines meritorios y con altas externalidades positivas para toda la sociedad. Gracias a la divulgación del concepto realizada en nuestro medio, la noción de "parafiscalidad" empezó a ser gradualmente recibida por la jurisprudencia del país con mucha antelación a su incorporación formal como categoría constitucional en 1991. Fue así, por ejemplo, como en sentencia de noviembre 10 de 1977 dijo la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a las contribuciones cafeteras: "Si en el caso que ahora se estudia existen las leyes creadoras de los tributos que se causan para el servicio de la industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su percepción se ha cumplido; si a ello se agrega que las propias leyes a que se hace referencia disponen que la Federación perciba, reciba e invierta directamente el producto de estos tributos, en el fin indicado, mediante contratos celebrados con el Gobierno, se tiene ya un sistema especial de percepción o recaudación no objetable, y un destino claro preestablecido que hace parte de la tarea oficial.

2. EL MARCO CONSTITUCIONAL

Tres son las alusiones constitucionales al concepto de la parafiscalidad: I. El artículo 150.12, que define como una de las funciones del Congreso "establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley; 2° El artículo 179.3, que señala como una inhabilidad para ser elegido congresista la de haber sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección; y por último, 3° El artículo 338, que precisa que en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. El constituyente Palacio Rudas sustentó la conveniencia de incorporar como norma constitucional la parafiscalidad, entre otras, por las siguientes razones:

• "Constituiría un positivo avance en nuestra legislación hacendística introducir el concepto de la parafiscalidad. Ciertamente aunque de tiempo atrás se han establecido en Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorporó el vocablo al articulado de los estatutos que las rigen ni a las exposiciones y ponencias que impulsan el proceso legislativo (ejemplos claros son la retención cafetera, las cuotas para los seguros sociales, las cuotas de fomento arrocero.).

• "La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes económicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso de la tributación tradicional sería insoportable. Dado lo anterior, la imposición parafiscal exhibe una imagen de la originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa".

3. ¿DEBEN FIGURAR LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN EL

PRESUPUESTO NACIONAL?

En virtud del principio hacendístico de la universalidad presupuestal nada impide, y por el contrario es conveniente, que las contribuciones parafiscales al menos como partidas globales, figuren en el presupuesto nacional. Esto asegura que el presupuesto ofrezca una visión de conjunto de lo que será la gestión financiera tanto del Estado propiamente dicho como de aquellas entidades públicas o privadas a las que la ley les ha otorgado el privilegio de recaudar obligatoriamente entre sus afiliados, o entre una franja determinada de la sociedad, ciertas contribuciones a fin de que sean invertidas de manera exclusiva en actividades que, teniendo externalidades positivas para toda la sociedad (seguridad social, investigación agrícola, formación profesional, por ejemplo), benefician en primera instancia y de manera exclusiva a las mismas franjas sociales que aportan dichas contribuciones.

4. ¿ES LA "PARAFISCALIDAD" UN CONCEPTO ÚTIL?

La parafiscalidad si se trata de un concepto útil, pero siempre y cuando se le utilice con cautela y moderación. Recientemente el país tuvo una buena demostración de la utilidad del concepto: cuando se planteó la posibilidad de privatizar el Banco Cafetero el gremio cafetero recordó, con toda la razón, que éste es un patrimonio formado por ingresos de carácter parafiscal puesto que pertenece al Fondo Nacional del Café, y que por tanto la decisión de vender el banco y las modalidades para hacerlo no podía adoptarlas unilateralmente el Gobierno sino que tal determinación debía ser refrendada por el congreso cafetero, y debía además ser concertada con el gremio dentro del marco contractual que traza el contrato de administración del Fondo Nacional del Café. Este es un buen ejemplo práctico de las diferencias que plantea la figura de la parafiscalidad frente al ámbito ordinario de la fiscalidad. La parafiscalidad, tal como se ha demostrado recientemente, es un instrumento útil para canalizar recursos hacia determinados sectores agrícolas con miras a fortalecer la investigación tecnológica, la comercialización y la sistematización de procesos agrícolas. De hecho es en el campo agropecuario donde mayor generalización viene teniendo el concepto de contribuciones parafiscales. En el momento existen diversos fondos con recursos parafiscales tales como el café, cacao, cebada, panela, etc. Todo esto es la parafiscalidad.

C. FONDOS ESPECIALES

El artículo 3° del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Dcto. ni de 1996) indica que los fondos especiales son "los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador".

D. RECURSOS DE CAPITAL

Según la enumeración que contiene el artículo 31 del Decreto 111 de 1996 los llamados, "recursos de capital" son los siguientes.

1. LOS RECURSOS DEL BALANCE DEL TESORO

La ejecución anual del presupuesto arroja un superávit o un déficit, al concluir cada ejercicio. Ese resultado, positivo o negativo, proveniente del año anterior, se denomina balance del tesoro, e ingresa como recurso de capital al presupuesto del año siguiente. Si es un déficit deberá incluirse "forzosamente la partida necesaria para saldarlo". Si se trata de un superávit, éste se contabiliza como un recurso de capital idóneo para financiar apropiaciones del año siguiente.

2. LOS RECURSOS DE CRÉDITO INTERNO Y EXTERNO

Debe anotarse que los recursos han de tener vencimientos mayores a un año para que contra ellos puedan abrirse apropiaciones. Si un recurso de crédito tiene un plazo menor de un año se considera un recurso de tesorería, y no es apto para financiar nuevo gasto público. Si un recurso de crédito tiene un plazo menor de un año se considera recurso de tesorería, y no es apto para financiar un nuevo gasto público.

3. LOS RENDIMIENTOS DE OPERACIONES FINANCIERAS

Cuando, a diferencia de las operaciones de crédito, el fisco actúa no como deudor sino como acreedor, los rendimientos que obtenga (intereses, etc.) se consideran como recursos de capital.

4. EL MAYOR VALOR EN PESOS ORIGINADO POR LAS DIFERENCIAS DE

CAMBIO

En los desembolsos en moneda extranjera, o por la colocación de títulos del Gobierno Nacional en el Banco de la República. Por razones asociadas a la devaluación del peso sucede que entre el momento en que el Gobierno reintegra un empréstito externo y el momento en que efectivamente lo convierte a pesos, al retirarlo del Banco de la República, es decir al monetizarlo, la diferencia en la tasa de cambio entre las dos fechas le genera una cantidad adicional de pesos que se consideran, para efectos presupuéstales, como un recurso de capital.

5. LAS DONACIONES

El artículo 31 del Decreto 111 de 1996 dispone lo siguiente: "Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsable hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones de capital mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.

6. EL EXCEDENTE FINANCIERO DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS

De los establecimientos públicos del orden nacional, y de las empresas comerciales o industriales del Estado y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y las leyes le otorgan. Los llamados "excedentes financieros", tanto de los establecimientos públicos como de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de la nación, razón por la cual aparecen clasificados como recursos de capital del presupuesto nacional. La definición según la cual los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado pertenecen a la nación y no a ellas mismas constituye uno de los enunciados más controvertidos del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Veamos porqué. Tradicionalmente se había considerado que las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado, en virtud de la autonomía fiscal que caracteriza a este tipo de entidades, pertenecían a las mismas empresas. Sus juntas directivas decidían en qué se invertirían tales utilidades.

7. LAS UTILIDADES DEL BANCO DE LA REPÚBLICA

Descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria.

E. INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS

En el presupuesto de rentas y recursos de capital deben figurar no solamente los ingresos del Gobierno Central, sino también los de los establecimientos públicos, distinguiendo en éstos sus rentas propias de las transferencias y aportes que reciban del Gobierno Central, con el fin de evitar dobles contabilizaciones en el presupuesto. A partir del último Estatuto Orgánico, los establecimientos públicos de carácter nacional hacen parte integral del Presupuesto General de la Nación. De esta manera se ha dado un paso adicional hacia el cumplimiento del principio de la universalidad presupuestal.

PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES

EL GASTO PÚBLICO SOCIAL

El gasto público debe orientarse prioritariamente hacia el gasto social, es decir, hacia la atención de las necesidades básicas de las personas más desprotegidas de la sociedad. Esta norma, junto con las otras que hemos citado, marca una nueva orientación dentro del derecho constitucional colombiano, a saber: que en materia de gasto público la Constitución, por primera vez, hace juicios de valor, pues considera unos tipos de gastos más importantes que otros, y en el caso del gasto público social lo considera prioritario. La orientación y las prioridades del gasto público habían sido dejadas hasta ahora al cuidado del presupuesto anual, del Plan de Desarrollo, y de la orientación del Gobierno de turno. Ahora la nueva Carta ha entrado a trazar un rumbo y unas prioridades. Es éste, por tanto, uno de los aspectos más novedosos de la nueva Constitución colombiana.

El constituyente Alfonso Palacio Rudas, en el libro ya citado, anota: "La constitucionalización del gasto público social es una novedad en nuestra hacienda pública. Se introduce así el concepto de que cumple una función política de naturaleza social y juega un papel redistributivo, puesto que el artículo 350 ordena destinar una parte especial del gasto a la solución de los problemas más urgentes de las clases necesitadas.

LOS DIVERSOS TIPOS DE APROPIACIONES

El artículo 38 del Decreto 111 de 1996 dispone: "En el presupuesto de gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que correspondan:

• 1.  A créditos judicialmente reconocidos;

• 2.  A gastos decretados conforme a la ley;

• 3. Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional; y

• 4.  A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública".

Ahora bien, que un gasto esté previamente decretado por el Congreso es requisito indispensable para que pueda incluírsele en la ley de apropiaciones; pero esto no quiere decir que las partidas que se apropien para atender dicho gasto deban cubrir la totalidad del gasto decretado: pueden cubrir menos, pero desde luego nunca más del monto decretado. El Gobierno solamente irá incorporando como apropiación presupuestal tanto gasto del decretado previamente cuanto vaya siendo compatible con las prioridades del gasto público y la magnitud de los recaudos esperados.

DISTINCIÓN ENTRE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y GASTOS DE INVERSIÓN

¿Se justifica la distinción entre gastos de funcionamiento y gastos de inversión? A primera vista esta es una distinción en la nomenclatura del gasto público obvia y ampliamente justificada. Sin embargo, un sector de la doctrina viene últimamente cuestionando la conveniencia de esta distinción. Las razones de estas críticas son las siguientes:

• 1. La distinción ha dado lugar a otorgarle una cierta preeminencia conceptual a los gastos de inversión sobre los de funcionamiento. Se tiende a considerar de mejor estirpe a los primeros que a los segundos.

• 2.  Los llamados gastos de inversión en materia presupuestal no responden a la misma definición que en las cuentas nacionales, para las cuales el concepto de inversión se asimila a la llamada formación interna bruta de capital, es decir, al incremento del acervo de bienes físicos productivos.

• 3. A menudo los llamados gastos de inversión en el presupuesto envuelven, encubiertos, múltiples gastos de funcionamiento.

• 4. Esta dicotomía entre los gastos de inversión y de funcionamiento ha llevado a que el proceso de presupuestación se fraccione en Colombia: todo lo que concierne a la inversión ha sido centralizado en el Departamento Nacional de Planeación, mientras que lo relacionado con el funcionamiento, en el Ministerio de Hacienda.

• 5. Sería deseable que si se mantiene la distinción en la nomenclatura presupuestal se procure acercar la definición de inversión de las Cuentas Nacionales a la del presupuesto con el fin de que económicamente, cuando se hable de inversión, se haga relación a un concepto único que tenga un sentido claro.

Gasto público

Conceptos sobre gasto público

Gasto Público

Egreso no recuperable, con o sin contraprestación, para fines corrientes o de capital, efectuados por una persona de derecho público.

Gasto Público Corriente

Egresos en remuneraciones, prestaciones sociales, servicios y bienes de consumo que contribuyen al normal funcionamiento y cometidos de las administraciones públicas.

Gasto Público de Capital

Egresos para la adquisición de activos fijos e intangibles, incluyendo tierras y edificios, con excepción de aquellos destinados a fines militares. Estos gastos representan un incremento directo del patrimonio público.

Gasto de inversión

Se considera como inversión real todo gasto para la producción, adquisición, reposición o ampliación de activos cuya vida útil exceda el ejercicio anual, destinados a la elaboración de bienes y prestación de servicios.

Deuda Pública

Es el saldo de las obligaciones de la Administración Pública con residentes y no residentes, que se originan por la obtención de préstamos o la emisión de valores públicos.

Deuda pública Externa

Es el saldo de las obligaciones asumidas por la Administración Pública con no residentes. Incluye deudas con Gobiernos Extranjeros, Organismos Multinacionales, Instituciones Financieras extranjeras y el circulante de valores públicos en moneda extranjera emitidos por el Gobierno, con excepción de la tenencia de los mismos por Bancos de Depósito.

Gasto Privado

Gasto total que realizan los agentes económicos privados en bienes de consumo y en bienes de capital, por unidad de tiempo.

¿QUE ES UN GASTO DE INVERSION?

Es aquel que agrupa todos aquellos que en cumplimiento de programas de desarrollo económico se hagan con el fin de adquirir bienes de capital o de adicionar y mejorar los ya existentes.

• Inversión Directa: cuando es ejecutada por los organismos centrales del estado.

• Inversión indirecta: Cuando es ejecutada por otras entidades que pueden ser nacionales o extranjeras.

¿QUE ES EL GASTO PÚBLICO SOCIAL?

Es aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas e insatisfechas de la comunidad como son, educación, saneamiento ambiental, vivienda, salud, y todas aquellas que propugnen para la calidad de vida de la comunidad.

• 6. PREPARACIÓN, PRESENTACIÓN, APROBACIÓN, EJECUCIÓN Y CONTROL DEL PRESUPUESTO

PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO

Corresponde al Gobierno, según el artículo 346 de la Carta, preparar anualmente el proyecto de presupuesto de rentas y apropiaciones que habrá de ser presentado al Congreso. No siempre fue así. Por ejemplo en Estados Unidos, hasta 1921, fue el mismo Congreso el que preparó el proyecto de presupuesto. Sin embargo, en el Estado moderno es el ejecutivo el que dispone de los mejores elementos de juicio estadísticos para proceder a la compleja tarea de preparar un proyecto de presupuesto. De conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto, concierne al gobierno preparar anualmente el proyecto de Presupuesto General de la Nación, que debe ser sometido a consideración del Congreso. Dice, en efecto, el artículo 47 del Decreto 111 de 1996: "Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuéstales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de Presupuesto". Vale la pena hacer notar que la Ley Orgánica del Presupuesto le señala al Gobierno dos pautas para determinar los gastos que pueden incluirse en el presupuesto: la disponibilidad de recursos de una parte y los principios presupuéstales de otra.

CÁLCULO DE LOS INGRESOS

La primera tarea que debe emprender quien prepara un proyecto de presupuesto es estimar el monto de los ingresos que se habrán de recaudar en el año siguiente. Es ésta, en consecuencia, una labor delicada y difícil. Delicada, pues si se sobreestiman los ingresos potenciales, y con base en ello se sobredimensionan las apropiaciones correspondientes, inexorablemente al final del ejercicio va a liquidarse un cuantioso déficit. Y difícil, pues la correcta proyección de los ingresos futuros depende de múltiples factores, entre los cuales pueden mencionarse el comportamiento que hayan tenido las diversas rentas en los años precedentes, las favorables o desfavorables perspectivas de la actividad económica, los cambios que hayan sobrevenido en la legislación sustantiva o procedimental en materia impositiva, etc.

• A. MÉTODO AUTOMÁTICO

Consiste simplemente en promediar el rendimiento de cada una de las rentas durante los tres años anteriores, y tal debe ser el estimativo a incorporar en el proyecto de presupuesto. Este es un método que ya hoy no se aplica, pero que tuvo alguna aplicación en épocas de gran estabilidad económica y de baja o inexistente inflación.

• B. MÉTODO DEL AÑO PENÚLTIMO

"Es este -dice Cruz Santos- un sistema de origen francés, y se basa en los productos de cada renglón de ingresos durante el año inmediatamente anterior a la preparación del proyecto. Además, el Gobierno puede aumentar o rebajar los cómputos de cada renglón, en un determinado porcentaje, de acuerdo con las perspectivas económicas del país".

• C. MÉTODO DEL RECAUDO

Es el que acoge el estatuto orgánico actual. La guía que se le impone al Gobierno no es la de los promedios de los recaudos de cada renta en el año o años anteriores, sino el comportamiento efectivo que vayan mostrando los recaudos de la respectiva renta en el período más reciente.

¿QUIÉN PREPARA EL PRESUPUESTO?