Sistema de control interno: instrumento para la efectividad de las municipalidades (página 3)

Analizando a Marchiaro (2008)[39], cuando los responsables de la gestión municipal se preocupan por actuar correctamente, se esta transitando por la eficiencia (utilización adecuada de los recursos públicos) y cuando utilizan instrumentos para evaluar el logro de los resultados, para verificar si las cosas bien hechas son las que en realidad debían realizarse, entonces se encamina hacia efectividad (logro de los objetivos mediante los recursos disponibles) y cuando busca los menores costos y mayores beneficios está en el marco de la economía. La eficiencia, economía y efectividad no van siempre de la mano, ya que una entidad puede ser eficiente en sus operaciones, pero no efectiva, o viceversa; puede ser ineficiente en sus operaciones y sin embargo ser efectiva, aunque seria mucho más ventajoso si la efectividad estuviese acompañada de la eficiencia. También puede ocurrir que no sea ni eficiente ni efectiva, como ocurre en gran parte del sector público y privado de nuestro país.

Para Marchiaro (2008)[40], la eficiencia, es el resultado positivo luego de la racionalización adecuada de los recursos, acorde con la finalidad buscada por los responsables de la gestión. La eficiencia está referida a la relación existente entre los bienes o servicios producidos o entregados y los recursos utilizados para ese fin (productividad), en comparación con un estándar de desempeño establecido. Las municipalidades podrán garantizar la calidad del servicio que facilita si se esfuerza por llevar a cabo una gestión eficiente, y con un nivel sostenido de calidad en los servicios que presta. La eficiencia puede medirse en términos de los resultados divididos por el total de costos y es posible decir que la eficiencia ha crecido un cierto porcentaje (%) por año. Esta medida de la eficiencia del costo también puede ser invertida (costo total en relación con el número de servicios prestados) para obtener el costo unitario de la entidad. Esta relación muestra el costo de cada servicio. De la misma manera, el tiempo (calculado por ejemplo en término de horas hombre) que toma prestar un servicio (el inverso de la eficiencia del trabajo) es una medida común de eficiencia. La eficiencia es la relación entre los resultados en términos de bienes, servicios y otros resultados y los recursos utilizados para producirlos. De modo empírico hay dos importantes medidas: i) Eficiencia de costos, donde los resultados se relacionan con costos, y, ii) eficiencia en el trabajo, donde los logros se refieren a un factor de producción clave: el número de trabajadores. Si un auditor pretende medir la eficiencia, deberá comenzar la auditoría analizando los principales tipos de resultados/salidas de la entidad. El auditor también podría analizar los resultados averiguando si es razonable la combinación de resultados alcanzados o verificando la calidad de estos. Cuando utilizamos un enfoque de eficiencia para este fin, el auditor deberá valorar, al analizar como se ha ejecutado el programa, que tan bien ha manejado la situación la entidad. Ello significa estudiar la entidad auditada para chequear como ha sido organizado el trabajo. Algunas preguntas que pueden plantearse en el análisis de la eficiencia son: a) Fueron realistas los estudios de factibilidad de los proyectos y formulados, de modo que las operaciones pudieran basarse en ellos?; b) Pudo haberse implementado de otra forma el proyecto de modo que se hubiesen obtenido mas bajas costos de producción?; c) Son los métodos de trabajo los más racionales?; d) Existen cuellos de botella que pudieron ser evitados?; e) Existen superposiciones innecesarias en la delegación de responsabilidades?; f) Qué tan bien cooperan las distintas unidades para alcanzar una meta común?; g) Existen algunos incentivos para los funcionarios que se esfuerzan por reducir costos y por completar el trabajo oportunamente?. La eficiencia, es la relación entre costos y beneficios enfocada hacia la búsqueda de la mejor manera de hacer o ejecutar las tareas (métodos), con el fin de que los recursos (personas, vehículos, suministros diversos y otros) se utilicen del modo más racional posible. La racionalidad implica adecuar los medios utilizados a los fines y objetivos que se deseen alcanzar, esto significa eficiencia, lo que lleva a concluir que las entidades van a ser racionales si se escogen los medios más eficientes para lograr los objetivos deseados, teniendo en cuenta que los objetivos que se consideran son los organizacionales y no los individuales. La racionalidad se logra mediante, normas y reglamentos que rigen el comportamiento de los componentes en busca de la eficiencia. La eficiencia busca utilizar los medios, métodos y procedimientos más adecuados y debidamente planeados y organizados para asegurar un óptimo empleo de los recursos disponibles. La eficiencia no se preocupa por los fines, como si lo hace la efectividad, sino por los medios. La eficiencia, se puede medir por la cantidad de recursos utilizados en la prestación del servicio. La eficiencia aumenta a medida que decrecen los costos y los recursos utilizados. Se relaciona con la utilización de los recursos para obtener un bien, o para cumplir un objetivo.

Analizando a Beas (2006)[41], la economía en el uso de los recursos, está relacionada con los términos y condiciones bajo los cuales las municipalidades adquieren recursos, sean éstos financieros, humanos, físicos o tecnológicos (computarizados), obteniendo la cantidad requerida, al nivel razonable de calidad, en la oportunidad y lugar apropiado y al menor costo posible. Si el auditor se centra en la economía será importante definir correctamente los gastos. Esto a menudo es un problema. Algunas veces sería posible introducir aproximaciones de los costos reales, por ejemplo definiendo los costos en términos de número de empleados, cantidad de insumos utilizados, costos de mantenimiento, etc. En general se pueden tratar asuntos como los siguientes: a) En que grado los recursos como los suministros diversos, equipo, etc.; son adquiridos al mejor precio y en que medida son los recursos adecuados?; b) Cómo se comparan los gastos presentes con el presupuesto?; c) En que medida son utilizados todos los recursos?; d) Se desocupan a menudo los empleados o están completamente utilizados?; e) Utiliza la entidad la combinación idónea de insumos/entradas (v.gr. debió haberse contratado menos funcionarios para, en su lugar, haber adquirido más equipos o suministros?. Por otro lado, en el marco de la economía, se tiene que analizar los siguientes elementos: costo, beneficio y volumen de las operaciones. Estos elementos representan instrumentos en la planeación, gestión y control de operaciones para el logro del desarrollo integral de la entidad y la toma de decisiones respecto al servicio, costo, determinación de los beneficios, distribución, alternativas para adquirir insumos, métodos de prestación de servicios, inversiones corrientes y de capital, etc. Es la base del establecimiento del presupuesto variable de la entidad. El tratamiento económico de las operaciones proporciona una guía útil para la planeación de beneficios, control de costos y toma de decisiones administrativas no debe considerarse como un instrumento de precisión ya que los datos están basados en ciertas condiciones supuestas que limitan los resultados. La economicidad de las operaciones, se desarrolla bajo la suposición que el concepto de variabilidad de costos (fijos y variables), es válido pudiendo identificarse dichos componentes, incluyendo los costos semivariables; éstos últimos a través de procedimientos técnicos que requieren un análisis especial de los datos históricos de ingresos y costos para varios períodos sucesivos, para poder determinar los costos fijos y variables.

Interpretando a Analizando a Beas (2006)[42], la efectividad, se refiere al grado en el cual las municipalidades logran sus metas, objetivos y misión u otros beneficios que pretendía alcanzar, previstos en la legislación o fijados por la autoridad. Si un auditor se centra en la efectividad, deberá comenzar por identificar las metas de los programas y por operacionlizar las metas para medir la efectividad. También necesitará identificar el grupo meta (población objetivo) del programa y buscar respuestas a preguntas como: a) Ha sido alcanzada la meta a un costo razonable y dentro del tiempo establecido?; b) Se definió correctamente el grupo meta?; c) Está la gente satisfecha con la ayuda y equipo suministrados?; d) En que medida el equipo suministrado satisface las necesidades del grupo meta?; e) Está siendo utilizado el equipo por los ciudadanos?. Desde el punto de vista de la efectividad, las municipalidades, deben lograr promover el desarrollo humano e integración de la comunidad. La efectividad, no se logra fácilmente, producto del trabajo permanente y en buena cuenta aparece como consecuencia de la productividad institucional, que es la producción de bienes y servicios con los mejores estándares de eficiencia, economía y efectividad. Las municipalidades, va a obtener mayor productividad cuando dispongan de una organización, administración y jefatura adecuadas; lo que permitirá prestar a la comunidad los servicios que por normas les ha impuesto el Estado y la Sociedad. La productividad, es la combinación de la efectividad y la eficiencia, ya que la efectividad está relacionada con el desempeño y la eficiencia con la utilización de los recursos. El único camino para que las municipalidades puedan crecer y aumentar su credibilidad social es aumentando su productividad y el instrumento fundamental que origina una mayor productividad es mediante la aplicación de un efectivo sistema de control interno en el marco del Sistema Nacional de Control. La gestión municipal va a ser efectiva si está relacionada al cumplimiento de las acciones, políticas, metas, objetivos, misión y visión de la entidad; tal como lo establece la gestión empresarial moderna. En este contexto no se permiten beneficios aislados, si no más bien trabajo en equipo, trabajo sinérgico, que sea incluyente y no excluyente. Adecuando los puntos de vista, se puede decir que las municipalidades deben entender a la gestión efectiva, como el proceso emprendido por una o más personas para coordinar las actividades laborales de otras personas con la finalidad de lograr resultados de alta calidad que una persona no podría alcanzar por sí sola. En este marco entra en juego la competitividad, que se define como la medida en que las municipalidades, bajo condiciones de competencia es capaz de prestar servicios que superen la prueba del entorno, manteniendo o expandiendo al mismo tiempo los beneficios reales de la comunidad.

Analizando a Ruiz Villar y Díaz Cerón (2006) [43]en las municipalidades deben entenderse que gestión efectiva, es el conjunto de acciones que permiten obtener el máximo rendimiento de las actividades que desarrolla la entidad en beneficio de la comunidad. Las municipalidades deben tener presente que gestión efectiva, es hacer que los miembros de la entidad trabajen juntos con mayor productividad, que disfruten de su trabajo, que desarrollen sus destrezas y habilidades y que sean buenos representantes del Estado, presenta un gran reto para los directivos del mismo y se concreta en el marco del sistema de control interno. Los directivos, funcionarios y trabajadores municipales deben internalizar que recién cuando una gestión alcanza el estándar a continuación, puede considerarse efectiva. Por tanto deben establecerse los estándares de antemano, en relación con los servicios que se prestan y en relación con los recursos que utiliza. La gestión puede considerarse efectiva si: i) Se están logrando los objetivos operacionales de la entidad; ii) Disponen de información adecuada hasta el punto de lograr los objetivos operacionales de la entidad; iii) Si se prepara de forma fiable la información administrativa, financiera, económica, laboral, patrimonial y otras de la entidad; y, iv) Si se cumplen las leyes y normas aplicables. Mientras que la gestión institucional es un proceso, su efectividad es un estado o condición del proceso en un momento dado, el mismo que al superar los estándares establecidos facilita alcanzar la efectividad.

Según Contraloría General de la República (2004), la determinación de sí una gestión es efectiva o no y su influencia en la efectividad, constituye una toma de postura subjetiva que resulta del análisis de sí están presentes y funcionando eficazmente los cinco componentes del sistema de control interno del Informe COSO: entorno de control, evaluación de riesgos, actividades de control, información y comunicación y supervisión. El funcionamiento efectivo de la gestión y el control, proporciona un grado de seguridad razonable de que una o más de las categorías de objetivos establecidos va a cumplirse. La efectividad, se refiere al grado en el cual las municipalidades logran sus objetivos y metas u otros beneficios que pretendían alcanzarse fijados por los directivos o exigidos por la comunidad.

Según Chiavenato (1998)[44], los directivos de las instituciones tienen diversidad de técnicas para lograr que los resultados se ajusten a los planes. La base del gobierno y control de las instituciones radica en que el resultado depende de las personas. Entre las consideraciones importantes para asegurar los resultados y por ende la efectividad de los directivos y administradores tenemos: la voluntad de aprender, la aceleración en la preparación del equipo gerencial, importancia de la planeación para la innovación, evaluación y retribución al equipo gerencial, ajustes de la información, necesidad de la investigación y desarrollo gerencial, necesidad de liderazgo intelectual, etc. Los resultados obtenidos por el gobierno de las entidades, no sólo debe darse para la propia entidad, sino especialmente debe plasmarse en mejores servicios y en el contento ciudadano, especialmente en el contexto participativo de la moderna gestión. El proceso de transferencia de tecnologías y administración en la última década ha venido creciendo paralelo al proceso de modernización del país, entrar a evaluar la efectividad de estas tecnologías necesariamente implica: revisar en primera instancia de manera exhaustiva el contexto socio económico en el cual emergen, de igual forma analizar las problemáticas que se presentan en el proceso de implementación y finalmente delimitar las características fundamentales de su objetivo o razón de ser.

• TEORIAS SOBRE MUNICIPALIDADES

Según Valdivia (2008)[45], municipalidad es la institución que se encarga de la administración local en un pueblo o ciudad. Es un órgano similar al Ayuntamiento español y en algunos países es usado como sinónimo. En varios países de América, la municipalidad es el organismo que administra una comuna, cantón o distrito. Esta encabezada por un alcalde o presidente municipal y un concejo, todos elegidos por votación popular. En algunos países y ciudades, es también responsable de la administración de la educación y salud pública en su respectivo ámbito territorial. Su presupuesto proviene por lo general de fondos nacionales. En Japón, la municipalidad es la unidad de administración local en el cual se dividen las prefecturas.

Según Valdivia (2008)[46], las municipalidades son los organismos que gobiernan las provincias y los distritos de la República. Se clasifican en Municipalidades provinciales y Municipalidades distritales. Las provinciales tienen además funciones de distritales dentro del cercado, es decir, del distrito capital, el cual carece de municipalidad distrital. El citado documento señala además dos tipos especiales de municipalidades: La Municipalidad Metropolitana de Lima; y las Municipalidades Fronterizas, es decir, aquellas cuyos territorios que limitan con los de los Estados limítrofes. Como adenda, aquellas municipalidades rurales (es decir, cuyo cercado tenga una población urbana menor al 50% del total) reciben apoyos diferenciados. La Municipalidad Provincial, es Unidad Básica de la organización territorial del Estado Peruano, canal o medio inmediato de participación vecinal en los asuntos públicos, teniendo como elementos esenciales del gobierno local, su territorio, la población y la organización. La municipalidad es el órgano de gobierno promotor del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines

Según AMPE (2009)[47], el municipio como elemento de organización y dirección política, tiene su origen en Roma, alrededor de los conflictos derivados del ejercicio del poder de imperio y posteriormente se transforma en ayuntamiento. El termino se adopta con mayor trascendencia, entre los pueblos conquistados por Roma, debido a que el imperio al poseer una autonomía propia y constituir un instrumento de transferencia de costumbres, le resultaba fácil imponer leyes y códigos a los pueblos dominados. Es importante señalar la forma de autoridad colectiva que surgió para hacer viable el municipio, en su funcionamiento y evolución recibió diversas denominaciones, hasta que dicha autoridad alcanzó a llamarse ayuntamiento o municipalidad (Corporación que administra el Municipio). Los municipios y con ellos los ayuntamientos, surgen en América en la medida que tienen un desarrollo relativo en España, donde funcionaban como instancias de administración local, con autonomía y autogobierno. En 1894, se establece en la isla de Santo Domingo el primer cabildo de América, y cincuenta años después se establecen los municipios en Cádiz y Venezuela. En el caso especifico del Perú., los gobiernos locales vienen jugando un Rol importante en la gobernabilidad y organización comunal desde la fundación de la República, si se toma en cuenta que los municipios como tales, constituían el control de decisión política, económica y social de la organización comunal, cuya regulación legal está establecido en la constitución política del Perú y la leyes. Hoy en día en el caso nuestro, los municipios y su dirección no son el resultado de un estado de consciencia social, sino que en su génesis se encuentran como elementos determinantes, el predominio de la acción y conveniencia política. Es decir, no son cabildos que surgieron a consecuencia de un estado de consciencia de la comunidad civil en virtud de su desarrollo, sino que a ello los impulsó el compromiso y el interés político.

Según Valdivia (2008)[48], la Ley Orgánica de Municipalidades No. 27972, establece son órganos de gobierno local las municipalidades provinciales y distritales. La estructura orgánica de las municipalidades está compuesta por el Concejo Municipal y la Alcaldía. El Concejo Municipal, Provincial y Distrital, está conformado por el Alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la Ley de Elecciones Municipales. Los concejos municipales de los centros poblados están integrados por un alcalde y 5 (cinco) regidores. El concejo municipal ejerce funciones normativas y fiscalizadoras. La administración municipal está integrada por los funcionarios y servidores públicos, empleados y obreros, que prestan servicios para la municipalidad. Corresponde a cada municipalidad organizar la administración de acuerdo con sus necesidades y presupuesto. La administración municipal adopta una estructura gerencial sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley Nº 27444. Las facultades y funciones se establecen en los instrumentos de gestión y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La administración municipal está bajo la dirección y responsabilidad del gerente municipal, funcionario de confianza a tiempo completo y dedicación exclusiva designado por el alcalde, quien puede cesarlo sin expresión de causa. El gerente municipal también puede ser cesado mediante acuerdo del concejo municipal adoptado por dos tercios del número hábil de regidores en tanto se presenten cualquiera de las causales previstas en su atribución contenida en el artículo 9 de la presente ley. La estructura orgánica municipal básica de la municipalidad comprende en el ámbito administrativo, a la gerencia municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto; ella está de acuerdo a su disponibilidad económica y los límites presupuestales asignados para gasto corriente. Los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen conforme lo determina cada gobierno local. El órgano de Control Institucional (OCI) de los gobiernos locales está bajo la jefatura de un funcionario que depende funcional y administrativamente de la Contraloría General de la República, y designado previo concurso público de méritos y cesado por la Contraloría General de la República. Su ámbito de control abarca a todos los órganos del gobierno local y a todos los actos y operaciones, conforme a ley. Igualmente indica que: …"el derecho a participar que adquieren los ciudadanos es regulado por la Constitución; así es nulo y punible, todo acto que prohíba o limite, al ciudadano, el ejercicio de sus derechos. Es que el derecho es parte del sistema de normas que regulan la conducta, no solo bilateral sino también externa y coercible entre humanos. El objeto de esta regulación humana, es hacer efectivos lo valores jurídicos, siempre que estén debidamente reconocidos por la comunidad o sociedad, donde el ciudadano es el agente principal; sin ciudadanos no se constituye una comunidad, una sociedad; como consecuencia de ello, no se formaría aquél orden jurídico general basado en sistema de normas; tampoco existiría un conjunto jurídico civil, penal, procesal, etc. Es que la constitución da a la persona mayor de dieciocho años, el derecho al voto y otros atributos para gozar de su capacidad civil y, asimismo, participar en: Asuntos públicos mediante Referéndum; Presentar iniciativas legislativas; Remover o revocar autoridades; Demandar Rendición de cuentas; A ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, conforme a Ley; A participar en el Gobierno Municipal de su localidad, según mecanismos establecidos por Leyes vigentes. Por otro lado; dentro de las materias de competencia municipal, regulada por el artículo 73° de la Ley Orgánica de Municipalidades No. 27972, se establece que las municipalidades deben promover, apoyar y reglamentar la participación vecinal en el desarrollo local; establecer instrumentos y procedimientos de fiscalización; organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdicción"

Según Valdivia (2008)[49], los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio. Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo. La Ley Orgánica de las Municipalidades, establece normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico de las municipalidades; también sobre la relación entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las privadas, así como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los regímenes especiales de las municipalidades. El Reglamento de Organización y funciones ROF, es el documento normativo de gestión de la Municipalidad Provincial, en el cual se precisan la naturaleza, finalidad, funciones generales y las atribuciones de los funcionarios, responsables de las diferentes Unidades Orgánicas y sus relaciones; de acuerdo a la Ley 27972, Orgánica de Municipalidades; así mismo establece la estructura funcional y orgánica de las dependencias hasta el tercer nivel organizacional, tipificándose las atribuciones de los cargos directivos, especificándose la capacidad de decisión y jerarquía del cargo así como su ámbito de supervisión. La elaboración de este Instrumento Normativo, se basa en las normas contenidas en el D.S Nº 043-2006-PCM "Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones de los Organismos de la Administración Pública", por consiguiente responde a un esquema técnico y objetivo y está de acuerdo y en concordancia a la realidad local e institucional.

Según Valdivia (2008)[50], los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización. Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico. Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. Sus principales autoridades emanan de la voluntad popular conforme a la Ley Electoral correspondiente. Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial. Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción. La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país. En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales. Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones. El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su jurisdicción, evitando la duplicidad y superposición de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del interés público. Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio de subsidiariedad.

Según Valdivia (2008)[51], el proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales. El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización de las funciones, competitividad e integración. Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. La promoción del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su población. Las municipalidades son provinciales o distritales. Están sujetas a régimen especial las municipalidades de frontera y la Municipalidad Metropolitana de Lima. Las municipalidades de centros poblados son creadas conforme a la presente ley.

Según la Ley Orgánica de Municipalidades, son órganos de gobierno local las municipalidades provinciales y distritales. La estructura orgánica de las municipalidades está compuesta por el concejo municipal y la alcaldía. El concejo municipal, provincial y distrital, está conformado por el alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la Ley de Elecciones Municipales. Los concejos municipales de los centros poblados están integrados por un alcalde y 5 (cinco) regidores. El concejo municipal ejerce funciones normativas y fiscalizadoras. La alcaldía es el órgano ejecutivo del gobierno local. El alcalde es el representante legal de la municipalidad y su máxima autoridad administrativa. Son órganos de coordinación: El Consejo de Coordinación Local Provincial, El Consejo de Coordinación Local Distrital, La Junta de Delegados Vecinales. Pueden establecerse también otros mecanismos de participación que aseguren una permanente comunicación entre la población y las autoridades municipales. La organización y funciones de una Municipalidad está contenido el Instrumento Normativo de Gestión Institucional: "Reglamento de Organización y Funciones de la Municipalidad Provincial (ROF), tiene por objeto asegurar que la organización de la Municipalidad Provincial tenga un documento que formalice su estructura orgánica, competencias y funciones orientando el esfuerzo institucional al logro de su finalidad y objetivos, así como precisar las responsabilidades y efectuar en forma coherente las acciones de dirección, ejecución y control. El Reglamento de Organización y Funciones (ROF), contiene las funciones generales de las diferentes unidades orgánicas, hasta el tercer nivel organizacional, tipificándose las atribuciones de los cargos directivos especificándose la capacidad de decisión y jerarquía del cargo, así como de ámbito de coordinación y supervisión; constituyéndose en un documento técnico-normativo y de gestión, que uniformice los objetivos de desarrollo institucional para que las acciones de dirección, ejecución y control se efectúen en forma eficaz y eficiente. El Reglamento define y contiene, la naturaleza, finalidad, objetivo y competencias; determina las funciones y atribuciones de los Órganos de Gobierno, del Órgano de Dirección, de los Órganos Consultivos y de Participación, del Órgano de Control, del Órgano de Defensa, de los Órganos de Asesoramiento, de los Órganos de Apoyo, de los Órganos de Línea, de los Órganos Desconcentrados, de los Organismos Descentralizados, Disposiciones Complementarias y Transitorias, Disposición Final y el Organigrama Estructural de la Municipalidad Provincial. El Reglamento también señala que la Autoridad, el Funcionario Directivo y todo el personal de la Corporación Edilicia debe cumplir con el Código de Ética de la Función Publica, teniendo en cuenta los Principios y Deberes Éticos así como las prohibiciones que la Ley del Código de Ética de la Función Pública señala. El ámbito de aplicación del Reglamento de Organización y Funciones, comprende a todos los Órganos Administrativos de la Municipalidad Provincial.

Según Valdivia (2008)[52], la Municipalidad Provincial, es el Órgano de Gobierno Local, que emana de la voluntad popular, tiene Personería jurídica de Derecho Público, goza de Autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Autonomía que la Constitución Política del Perú establece en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración con sujeción al ordenamiento jurídico existente. La Municipalidad Provincial, tiene por finalidad representar al vecindario, y está al servicio de ella; promueve y brinda la adecuada prestación de los servicios públicos locales y fomenta el desarrollo integral sostenible y armónico de la circunscripción de su jurisdicción. La Municipalidad Provincial, de acuerdo a la Ley de bases de la Descentralización, ejerce competencias exclusivas como Municipalidad Provincial, en tal sentido y dentro del marco de las capacidades y funciones especificas establecidas en la Ley Orgánica, le compete:

• Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial.

• Promover, permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo distrital, sujetándose a los planes y normas municipales provinciales generales sobre la materia.

• Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos municipales que presenten, objetivamente, externalidades o economías de escala de ámbito provincial, para cuyo efecto suscribe convenios pertinentes con las municipalidades Distritales.

• Emitir normas técnicas de carácter general, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y conservación del medio ambiente

Según Valdivia (2008)[53], la Municipalidad Provincial, tiene como funciones generales, el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, sin discriminación alguna, mediante la prestación de servicios públicos con calidad y oportunidad, ejecutando obras y proyectos esenciales y prioritarios que el pueblo requiere , promoviendo la participación y concertación con una administración eficiente eficaz, con ética, dinamismo y calidad, fortaleciendo las autonomías políticas, económicas y administrativas que la constitución política le otorga. La Municipalidad Provincial, para el mejor cumplimiento de los fines y en el marco de sus competencias, en aspectos de: organización del espacio físico y uso del suelo; saneamiento, salubridad y salud; transito, vialidad y transporte público; educación, cultura deportes y recreación; abastecimiento y comercialización de productos y servicios; programas sociales, defensa y promoción de derechos,; seguridad ciudadana; promoción del desarrollo económico local y otros servicios públicos, ejercen múltiples funciones que están contenidas en detalle en el ROF. En general una Municipalidad Provincial, cuenta con la siguiente estructura orgánica:

Órganos de Gobierno: Concejo Municipal, Alcaldía.

Órgano de Dirección: Gerencia Municipal, Órganos Coordinación y de Participación; Comisiones de Regidores; Consejo de Coordinación Local Provincial; Comisión Ambiental Municipal; Comité de Defensa Civil; Comité de Administración del Vaso de Leche; Junta de Delegados Vecinales.

Órgano de Control: Oficina De Control Institucional.

Órgano de Defensoría: Procuraduría Pública Municipal

Órganos de Asesoramiento: Oficina General de Asesoría Jurídica; Oficina General de Planificación Presupuesto y Racionalización; Oficina General de Programación de Inversiones y Cooperación Técnica.

Órganos de Apoyo: Oficina General de Secretaria General; Unidad de Relaciones Públicas e Imagen Institucional; Oficina General de Administración; Oficina General de Ejecución Coactiva; Unidad de Informática y Estadística.

Órganos de Línea: Gerencia de Servicios a la Población; Gerencia de Participación Vecinal y Seguridad Ciudadana; División de Transporte; Gerencia de Administración Tributaria; Gerencia de Desarrollo Urbano; Gerencia de Desarrollo Social.

Órganos Desconcentrados: Agencias Municipales; otras.

Organismos Descentralizados: Caja Municipal de Ahorro y Crédito; Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado; otras.

• CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

• LINEAMIENTOS PARA IMPLANTAR Y OPERATIVIZAR EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO PARA FACILITAR LA EFECTIVIDAD DE LAS MUNICIPALIDADES

Planeación de la implementación del sistema de control interno:

El Plan de Trabajo debe contemplar aspectos definidos por la Alcaldía y debe contener básicamente:

Reglamento de Funciones: Se elabora y formaliza sus objetivos y las funciones de sus integrantes, estableciendo la metodología y documentación a emplear, así como el lugar, periodicidad y horario de sus reuniones de trabajo.

Provisión de recursos: El equipo de trabajo debe determinar objetivamente para cada una de las actividades programadas los recursos que requerirá para su ejecución. Al respecto, considerará que el costo de los insumos, actividades e implementación en general debe ser lo mínimo posible y no mayor a los resultados o beneficios previstos.

Capacitación: El equipo de trabajo debe definir las necesidades de capacitación para dar cumplimiento a los objetivos y actividades del Plan. La capacitación abordará los conceptos, características y demás aspectos necesarios para el adecuado diseño, implementación y evaluación de la estructura de control interno.

Sensibilización y socialización del control interno: Es necesario que el equipo de trabajo, con el apoyo de la Alcaldía prevea y lleve a cabo un proceso de sensibilización y socialización, con el objeto de persuadir e involucrar a todo el personal de la municipalidad sobre el rol activo que deben desempeñar en la implementación de la estructura de control interno, precisándose que la responsabilidad de implementar y fortalecer el control interno institucional no es exclusiva del referido equipo de trabajo ni es competencia del Órgano de Control Institucional, sino de toda la municipalidad.

Ejecución de la implementación

En esta etapa se señalan pautas y buenas prácticas para la implementación o adecuación de SCI de acuerdo a lo señalado por la normativa vigente. Aquí se desarrollan detalladamente cada uno de los componentes señalados en las normas de control interno y se proponen herramientas que pueden ayudar a la gestión de las municipalidades del Estado a su implementación. El Comité o equipo encargado de la implementación o adecuación del SCI empezará tomando en cuenta el Plan de Trabajo elaborado en la etapa de planificación. La implementación se desarrollará de manera progresiva tomando en cuenta las siguientes fases: Implementación a nivel municipalidad; y, Implementación a nivel de proceso.

• 1) Implementación a nivel de municipalidad:

En esta fase se iniciará con el diseño e implementación de aquellos controles que están a nivel municipalidad o general, estos afectan al mismo tiempo a toda la municipalidad es decir a todos los procesos, actividades y unidades de la organización. En esta fase del proceso de implementación, se establecerá las políticas y normativas de control necesarias para la salvaguarda de los objetivos institucionales, bajo el marco de las normas de control interno. Asimismo, esta fase será previa a la implementación a nivel de procesos o actividades, ya que si no se diseñan e implementan los controles adecuados que afectan al funcionamiento organizacional de la municipalidad no tendrá sentido querer establecer o diseñar controles que afecten a las actividades de los procesos ya que los mismos no garantizarán el cumplimiento de los objetivos institucionales.

• a) ??Implementación del componente ambiente de control. De acuerdo con las normas de control interno, la importancia de este componente radica en el establecimiento de una cultura de control interno mediante el ejercicio de lineamientos y conductas apropiadas. El ambiente de control es la base que sostiene a los demás componentes del control interno. Sin un sólido ambiente de control el adecuado establecimiento de los demás componentes resulta ineficaz, tal como en toda buena construcción es fundamental colocar buenos cimientos, ya que sin ellos sería imposible que una construcción sea estable y duradera. Es preciso señalar que los controles que se establecerán en este componente son aquellos que afectarán a toda la organización (nivel de municipalidad);

• b) ?Implementación del componente evaluación de riesgos. Para implementar el presente componente se diseñará y aplicará una metodología para la administración de riesgos, identificando, analizando, valorando y dando respuesta a los riesgos que está expuesta la institución, optimizando los recursos disponibles a través de la minimización de las pérdidas que pudieran presentarse como por la no consecución de sus objetivos. Es preciso señalar que el presente componente permitirá la identificación de riesgos a nivel de municipalidad y a nivel de procesos, para el primer caso estarán en función a los objetivos institucionales de carácter general y el segundo en función de los objetivos de cada proceso;

• c) ?Implementación del componente actividades de control gerencial. La implementación del componente actividades de control gerencial estará relacionada con el anterior componente de evaluación de riesgos y deberá ser aplicada de manera conjunta y en forma continua. Asimismo, las actividades de control gerencial que se presentan en la norma de control interno podrán ser implementados tanto a nivel de municipalidad como a nivel de procesos;

• d) ?Implementación del componente de información y comunicación. El presente componente busca implementar los mecanismos y soportes de la información y comunicación dentro de una municipalidad, para lo cual se ha establecido algunos lineamientos y políticas que puedan permitir su implementación, tal como se desarrolla a continuación;

• e) Implementación del componente supervisión. El presente componente permitirá cerrar el proceso de control interno dentro de una municipalidad buscando garantizar la adecuada implantación de los controles y su funcionamiento.

• 2) Implementación a nivel de procesos:

La adecuación a una gestión por procesos por parte de la municipalidad, será fundamental para el desarrollo de una implementación o mejoramiento de controles a este nivel. El tener identificados los procesos contribuye a que la municipalidad pueda identificar debilidades y aportar en la eficiencia de las operaciones. El hecho de contribuir a mejoras en la municipalidad, constituye el mejoramiento continuo a través del cual se logra ser más productivo y competitivo. Al implementar y analizar los procesos que utiliza la municipalidad, permite mejorar y corregir los mismos procesos que utilizan y corregir las desviaciones. Para efectos de implementar el sistema de control interno a nivel de procesos, será necesario que la municipalidad cuente con la identificación y documentación de sus procesos, así como la implementación de las políticas y directivas necesarias para el cumplimiento de las normas de control interno a nivel municipalidad. Dado que un proceso tiene la capacidad de cruzar horizontal y verticalmente a toda la municipalidad nos va a permitir conocer a toda la municipalidad y focalizarnos en:

• a) ?Identificar los puntos críticos de riesgo operativo del proceso

• b) Evaluar las tres "E" (eficiencia, eficacia y economía) de la municipalidad sobre la base de objetivos estratégicos institucionales

• c) Identificar y proponer acciones preventivas de la ocurrencia de eventos no deseados (riesgos) y que sean preponderantes sobre los correctivos

• d) Promover la adopción de mejoras evitando su proliferación

• e) Aplicar las normas de control interno para evitar la discrecionalidad en el ejercicio de facultades o en la aplicación de recursos

• f) ?Proponer mecanismos de autocontrol y autoevaluación.

Para la implementación del sistema de control interno a nivel de procesos se requiere que al menos la municipalidad realice los siguientes pasos:

• a) La municipalidad debe tener pleno conocimiento de las condiciones que identifican un proceso: i) Debe describir las entradas y salidas; ii) El proceso cruza uno varios límites organizativos funcionales; iii) Una características de los procesos es que son capaces de cruzar vertical y horizontalmente toda la organización; iv) ?Un proceso responde a la pregunta del ¿qué? y no al ¿cómo?; v) ?Debe ser fácilmente comprendido por cualquier persona de la municipalidad; vi) ?El nombre asignado a cada proceso debe estar relacionado con los conceptos y actividades que se realizan.

• b) Identificación de los procesos: Se debe contar con una lista de los procedimientos, actividades y tareas que realiza la municipalidad, tomando en consideración: El nombre asignado al proceso debe ser representativo de lo que conceptualmente representa; la totalidad de las actividades que desarrolla la municipalidad deben estar incluidas en alguno de los procesos listados; la forma más sencilla de identificar procesos propios es tomar como referencia otras listas afines al sector en el cual se mueven y trabajan sobre la misma aportando las particularidades de cada uno. Es conveniente que el equipo de trabajo a cargo identifique en el mismo proceso los ciclos de Planificar-Hacer-Verificar-Actuar (Ciclo de mejora continua).

• c) Diagrama de Flujo: De acuerdo a las actividades identificadas en el proceso, estás deberán representarse a través de un diagrama, en el que se puedan identificar con claridad los subprocesos y flujos de información. Los diagramas deberán validarse por parte de los responsables de dichos proceso. El diagrama de flujo es una descripción gráfica del proceso, que puede ser entendida por todos los niveles de la municipalidad; se debe cuidar que reflejen fielmente las actividades, nivel de personal responsable, tiempos de ejecución tipo de actividad, formato de la información y controles existentes, entre otros aspectos.

• d) Priorización de procesos: Una vez establecido la lista de los procesos de la municipalidad por el equipo de trabajo se deberá identificar los procesos críticos. Para la determinación de los procesos críticos, el equipo de trabajo debe calcular el impacto del proceso, para cada proceso a revisar, se debe determinar una valoración de la importancia del proceso tomando en cuenta cuan involucrados se encuentran con los objetivos estratégicos y las metas institucionales. La municipalidad implementará esta fase progresivamente, comenzando con sus procesos críticos, para luego seguir con los restantes, para esto el comité o equipo encargado de implementar realizara lo siguiente: i) ?Efectuará el seguimiento al proceso seleccionado, identificando primero, los objetivos que están involucrados en todo el proceso; ii) ?Seguidamente se identificará y evaluará los riesgos o eventos negativos que dificulten el logro de los objetivos del proceso. El análisis de los riesgos consiste en la identificación y análisis de los puntos críticos que podrían afectar la consecución de las metas y objetivos de los procesos, se realizará sobre información registrada en el diagrama de flujo, además de la obtenida por observación directa. Asimismo, los elementos de control y los riesgos que se identifiquen, serán señalados en los diagramas de flujo. El desempeño de una municipalidad puede verse amenazado tanto por factores internos como externos; dichos factores, a su vez, pueden incidir en las metas y objetivos. La evaluación de riesgos de una municipalidad debe tener en cuenta eventos adversos que puedan surgir, siendo esencial que los riesgos más relevantes sean identificados. Después de que se hayan identificado los riesgos del proceso deben llevarse a cabo un análisis y administración de los mismos a través de matrices y mapas de riesgos; iii) Una vez clasificados y cuantificados los riesgos se deben identificar los controles que permitirían mitigar los riesgos, para esto se debe efectuar una evaluación a la suficiencia de estos mediante pruebas de cumplimiento, lo cual permitirá implementar, diseñar y establecer los controles necesarios. Asimismo, se deberá tener en cuenta las características y el cumplimiento de cada actividad de control con los objetivos de control interno; ?El equipo o comité de implementación deberá determinar criterios y parámetros para medir el nivel del control en cuanto a criterios de eficiencia, eficacia y economía. A continuación se presenta un ejemplo de matriz para la evaluación, diseño y determinación de los controles necesarios, iv) Del resultado de los puntos anteriores se efectuará el análisis y evaluación de los riesgos y controles a nivel de procesos, los cuales serán desarrollados en la matriz y mapa de riesgos respectivos según se desarrolla en el anexo correspondiente, esto originaría que las municipalidades tengan las herramientas necesarias para administrar los riesgos de cada proceso; ?Aquellos controles adicionales que serán necesarios diseñar e implementar, podrán ser incorporados en los planes de mejoramiento respectivos.

• e) Diagnóstico al proceso: Es el resultado de la evaluación de los controles actuales y de los riesgos del proceso, los mismos que deben describirse en forma precisa y clara. El diagnóstico describe los aspectos específicos de la problemática detectada, las debilidades del sistema de control interno, así como los riesgos que pudieran afectar el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos para el proceso evaluado. Como punto final del diagnóstico es la incorporación de las acciones de mejoras a juicio del equipo de trabajo acorde a la normativa correspondiente, sean las más convenientes para prevenir o dar solución de raíz a la problemática y minimizar los riesgos detectados.

• MODO DE SINERGIAMIENTO DE LOS COMPONENTES DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO PARA FACILITAR LA EFICIENCIA Y ECONOMIA MUNICIPAL:

Interpretando al Informe COSO, el control interno se define como un proceso, efectuado por el personal de una entidad, diseñado para conseguir unos objetivos específicos. La definición es amplia y cubre todos los aspectos de control de la municipalidad, pero al mismo tiempo permite centrarse en objetivos específicos. El control interno consta de cinco componentes relacionados entre sí que son inherentes al estilo de gestión de la municipalidad. Estos componentes interrelacionados sirven como criterios para determinar si el sistema es eficaz, ayudando así a que la municipalidad dirija de mejor forma sus objetivos y ayuden a integrar a todo el personal en el proceso.

El entorno de control aporta el ambiente en el que las personas desarrollan sus actividades y cumplen con su responsabilidad de control. Sirve como base de los otros componentes. Dentro de este entorno, los directivos evalúan los riesgos relacionados con el cumplimiento de determinados objetivos. Las actividades de control se establecen para ayudar a asegurar que se pongan en práctica las directrices de la dirección para hacer frente a dichos riesgos. Mientras tanto, la información relevante se capta y se comunica por toda la municipalidad. Todo este proceso es supervisado y modificado según las circunstancias.

Existe una interrelación directa entre las tres categorías de objetivos, que son los que una entidad se esfuerza para conseguir, y los componentes, que representan lo que se necesitan para lograr dichos objetivos. Todos los componentes son relevantes para cada categoría de objetivo. Al examinar cualquier categoría por ejemplo, la eficacia y eficiencia de las operaciones, los cinco componentes han de estar presente y funcionando de forma apropiada para poder concluir que el control interno sobre las operaciones es eficaz. Si se examina la categoría relacionada con los controles sobre la información financiera, por ejemplo, se deben cumplir los cinco criterios para poder concluir que el control interno de la información financiera es eficaz.

El entorno de control marca la pauta del funcionamiento de la municipalidad e influye en la concienciación de sus empleados respecto al control. Es la base de todos los demás componentes del control interno, aportando disciplina y estructura. Los factores del entorno de control incluyen la integridad, los valores éticos y la capacidad de los empleados de la empresa, la filosofía de dirección y el estilo de gestión, la manera en que la dirección asigna autoridad y las responsabilidades y organiza y desarrolla profesionalmente a sus empleados y la atención y orientación que proporciona al consejo de administración.

Las municipalidades, cualquiera sea su tamaño, se enfrentan a diversos riesgos de origen externos e internos que tienen que ser evaluados. Una condición previa a la evaluación del riesgo es la identificación de los objetivos a los distintos niveles, vinculados entre sí e internamente coherentes. La evaluación de los riesgos consiste en la identificación y el análisis de los riesgos relevantes para la consecución de los objetivos, y sirve de base para determinar cómo han de ser gestionados los riesgos. Debido a que las condiciones económicas, industriales, legislativas y operativas continuarán cambiando continuamente, es necesario disponer de mecanismos para identificar y afrontar los riesgos asociados con el cambio.

Las actividades de control son las políticas y los procedimientos que ayudan a asegurar que se lleven a cabo las instrucciones de la dirección de la municipalidad. Ayudan a asegurar que se tomen las medidas necesarias para controlar los riesgos relacionados con la consecución de los objetivos de la empresa. Hay actividades de control en toda la municipalidad, a todos los niveles y en todas las funciones. Deben establecerse y ajustarse políticas y procedimientos que ayuden a conseguir una seguridad razonable de que se llevan a cabo en forma eficaz las acciones consideradas necesarias para afrontar los riesgos que existen respecto a la consecución de los objetivos de la unidad. Las actividades de control existen a través de toda la organización y se dan en toda la organización, a todos los niveles y en todas las funciones, e incluyen cosas tales como; aprobaciones, autorizaciones, verificaciones, conciliaciones, análisis de la eficacia operativa, seguridad de los activos, y segregación de funciones.

Se debe identificar, recopilar y comunicar información pertinente en forma y plazo que permitan cumplir a cada empleado con sus responsabilidades. Los sistemas informáticos producen informes que contienen información operativa, financiera y datos sobre el cumplimiento de las normas que permite dirigir y controlar el negocio de forma adecuada. Dichos sistemas no sólo manejan datos generados internamente, sino también información sobre acontecimientos internos, actividades y condiciones relevantes para la toma de decisiones de gestión así como para la presentación de información a terceros. También debe haber una comunicación eficaz en un sentido más amplio, que fluya en todas las direcciones a través de todos los ámbitos de la municipalidad, de arriba hacia abajo y a la inversa. En la actualidad nadie concibe la gestión de una entidad sin sistemas de información. La tecnología de información se ha convertido en algo tan corriente que se da por descontada.

El sistema de control interno de una municipalidad requiere supervisión, es decir, un proceso que comprueba que se mantiene el adecuado funcionamiento del sistema a lo largo del tiempo. Esto se consigue mediante actividades de supervisión continuada, evaluaciones periódicas o una combinación de ambas cosas. La supervisión continuada se da en el transcurso de las operaciones. Incluye tanto las actividades normales de dirección y supervisión, como otras actividades llevadas a cabo por el personal en la realización de sus funciones. El alcance y la frecuencia de las evaluaciones periódicas dependerán esencialmente de una evaluación de los riesgos y de la eficacia de los procesos de supervisión continuada. Las deficiencias detectadas en el control interno deberán ser notificadas a niveles superiores, mientras que la alta dirección y el consejo de administración deberán ser informados de los aspectos significativos observados.

• ENLACE DEL CONTROL PREVIO, SIMULTÁNEO Y POSTERIOR CON LA MEJORA CONTINUA MUNICIPAL

El Control Interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la municipalidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior.

El control interno previo y simultaneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de las municipalidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección.

El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por el órgano de control institucional según sus planes y programas anuales, evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estad, así como la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y resultados obtenidos.

Es responsabilidad del Alcalde de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo. El Alcalde está obligado a definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las verificaciones a que se refiere esta Ley.

Los alcaldes siempre han encontrado conveniente comprobar o vigilar lo que sé esta haciendo para asegurar que el trabajo de otros esta progresando en forma satisfactoria hacia el objetivo predeterminado. Establecer un buen plan, distribuir las actividades componentes requeridas para ese plan y la ejecución exitosa de cada miembro no asegura que la municipalidad será un éxito. Pueden presentarse discrepancias, malas interpretaciones y obstáculos inesperados y habrán de ser comunicados con rapidez al para que se emprenda una acción correctiva en el marco de mejora continua.

• LINEAMIENTOS PARA LA EVALUACION Y RETROALIMENTACION DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO PARA QUE FACILITE LA OPTIMIZACION MUNICIPAL

Evaluación de costo-beneficio:

La evaluación costo-beneficio se basa en la necesidad de evaluar los costos de controles a implantarse y confrontarlos con su contribución esperada a minimizar los riesgos. El responsable de diseñar los controles deberá identificar que los costos identificados serán superados por los beneficios que se plantean de las medidas que se adoptarán en la implantación de un control. En teoría, el análisis costo-beneficio involucra los siguientes pasos, donde se determinará: La identificación de todas los controles que se tienen previstos implementar; La identificación de todas las costos de cada control; La identificación de todos los beneficios de cada control; La asignación de valores a cada costo y beneficio; Se resta el valor del costo al valor del beneficio. Si se obtiene como resultado de este ejercicio un valor positivo neto y que se encuentre dentro del margen establecido por el responsable del diseño del control, se podrá concluir que el control generará una mejora y será factible. Aunque el proceso que se ha descrito anteriormente pueda parecer relativamente sencillo, existen algunas dificultades prácticas que limitan la aplicación del mismo. Por ejemplo, existen algunos aspectos que son difíciles de cuantificar, tales como la satisfacción del usuario, la seguridad, el bienestar social comparado con bienes y servicios que tienen un valor de mercado establecido y aceptado. Sin embargo, es necesario darle un valor o ponderarlo con alguna equivalencia que permita medir el costo o beneficio obtenido de un control a pesar de que resulte una posición subjetiva.

Evaluación del desempeño

La evaluación del desempeño de la entidad constituye el proceso por el cual se determinan los resultados de la entidad a nivel global, lo que implica la combinación de los resultados a nivel individual, de grupo y de la propia entidad, con la finalidad de estimar el desempeño institucional sobre la base de los objetivos previstos en los planes estratégicos institucionales. Los resultados de la evaluación de desempeño de la gestión permitirán implementar una serie de medidas correctivas que constituirán un mecanismo de retroalimentación para la mejora continua de la gestión pública. En un contexto de múltiples necesidades aunadas a restricciones de recursos se debe maximizar la eficacia del control en la utilización de los recursos disponibles. Esto supone conocer los resultados obtenidos respecto de las metas planteadas. Si no se evalúa los resultados no será posible realizar las correcciones necesarias. El seguimiento y evaluación de los planes estratégicos requiere disponer de sistemas de información que permitan contar con datos confiables y oportunos para medir el avance de los indicadores de desempeño. Existen muchos indicadores de desempeño en atención al tipo de logro que se desea medir, todos ellos orientados al monitoreo de los objetivos estratégicos de la entidad. Asimismo, estos indicadores deben estar encaminados al cumplimiento de los principios de eficacia, eficiencia, economía, y legalidad.

El proceso de formulación para la medición de desempeño que a continuación se presenta corresponde a la visión genérica de un proceso que puede diferir de una municipalidad a otra. Las municipalidades pueden adaptar libremente las etapas que a continuación se identifican para un mejor ajuste:

• ?Identificar el flujo del proceso. Éste es el primer y, quizás, el más importante paso. Si los funcionarios no están de acuerdo con sus procesos, entonces no pueden medir efectivamente o utilizar adecuadamente las salidas;

• Identificar las actividades críticas que deben ser medidas. La actividad crítica es esa actividad culminante donde se define una medida de desempeño individual dentro del proceso;

• Establecer metas de desempeño o estándares. Todas las mediciones de desempeño deberían estar vinculadas a una meta predefinida;

• ?Establecer medición de desempeño. En este paso se debe seguir construyendo el sistema de medición de desempeño, por la identificación de las medidas individuales;

• Identificando partes responsables. Una entidad específica (como un funcionario o un equipo) necesitan ser asignados como responsables para cada paso en el proceso de medición de desempeño;

• Colección de datos. La información necesita ser pre-analizada en un estilo oportuno para observar cualquier tendencia temprana y confirmar que el sistema de colección de datos es adecuado y posteriormente debe ser registrada:

• Analizar e informar el desempeño actual. En este paso los datos brutos son formalmente convertidos dentro de las medidas de desempeño, desplegados de unas maneras comprensivas y distribuidas en la forma de un informe;

• Comparar el actual desempeño con las metas. Este paso es para determinar las variaciones;

• ?Determinar si son necesarias las acciones correctivas. Dependiendo de la Contraloría General de la República magnitud entre las mediciones y las metas, alguna forma de acción correctiva debe ser necesaria;

• Hacer cambios para recuperar la alineación con las metas. Este paso solamente ocurre si las acciones correctivas son necesarias. La determinación actual de las acciones correctivas es parte del proceso de mejoramiento y no del proceso de medición de desempeño. Este paso está principalmente relacionado con el mejoramiento del sistema de gestión;

• ?Necesidad de nuevas metas. Incluso en sistemas exitosos los cambios pueden ser necesarios para revisar, en orden a establecer esos desafíos en los recursos de una organización, pero no para exigirlos demasiado. Las metas y los estándares necesitan períodos de evaluación para actualizarlos a los últimos procesos de la organización.

Rendición de cuentas

La presente actividad de control implica un proceso continuo que se efectuará por parte de todos los trabajadores de la entidad en cumplimiento de la normatividad vigente, con la finalidad de dar cuenta del ejercicio de sus funciones, del cumplimiento de sus objetivos y del uso de los bienes y recursos recibidos. Corresponde a los titulares de las municipalidades definir las políticas y procedimientos para que los funcionarios y servidores rindan cuenta oportunamente ante sus jefes de conformidad con la ley del Sistema Nacional de Control. Ahora bien, en el caso que los obligados no cumplan con rendir cuentas en la forma establecida por el titular, éste deberá deslindar las responsabilidades a que hubiera lugar, de acuerdo con el régimen laboral de cada entidad. Se puede decir que, sin perjuicio de otras, existen dos formas principales de rendir cuentas: i) Rendiciones de cuentas financieras, conceptuada como aquella obligación que asume el funcionario o servidor que administra fondos o bienes públicos de responder ante su jefe, sobre la forma cómo desempeñó sus funciones sobre los recursos asignados, a través de la preparación y publicación de un informe. Generalmente el informe trata sobre los estados financieros auditados en forma independiente o sobre otros asuntos por los que adquirió la obligación de rendir cuentas; ii) Rendición de cuentas gerencial, referida a las acciones de informar que realizan los funcionarios y empleados sobre cómo gastaron los fondos o manejaron los bienes públicos asignados, si lograron los objetivos previstos y, si éstos fueron cumplidos con eficiencia y economía. Asimismo, cabe anotar que los titulares, funcionarios y servidores públicos deberán emitir información confiable sobre: (i) entrega de balances anuales (cuenta general), (ii) entrega de información a la ciudadanía (según ordenamiento), (iii) rendición de recursos recibidos personalmente (viáticos, adelantos, etc.), entre otros. Para esto, la entidad deberá establecer lineamientos y políticas que permitan el desempeño transparente de los trabajadores en la entrega de información, tal como a continuación se hace mención. Los trabajadores deberán:

• Generar y transmitir información útil, oportuna, pertinente, comprensible, confiable y verificable, a sus superiores jerárquicos, a las entidades que proveen los recursos con que trabajan y a cualquier otra persona que esté facultada para supervisar sus actividades

• Preservar y permitir en todo momento el acceso a esta información a sus superiores jerárquicos y a las personas encargadas tanto de realizar el control interno o externo posterior, como de verificar la eficacia y confiabilidad del sistema de información

• Difundir información antes, durante y después de la ejecución de sus actos con el fin de procurar una comprensión básica por parte de la sociedad respecto de lo esencial de la asignación y uso de recursos, los principales resultados obtenidos y los factores más significantes que influyeron en tales resultados

• ?Proporcionar la información ya procesada a toda persona individual o colectiva que lo solicite.

La prevención y monitoreo se deberá efectuar sobre los diferentes documentos que regulen y sustenten el desarrollo de las actividades de la entidad sean éstos de gestión, operativos o de control, con la finalidad de tener una seguridad razonable de que se van a cumplir con los objetivos institucionales así como aquellos relacionados con el control interno.

Entre los documentos para el desarrollo de la gestión pueden mencionarse los siguientes: ?Manual de Organización y Funciones; ?Manuales de políticas y procedimientos; ?Manuales de planeación; ?Manuales administrativos; ?Leyes y reglamentos aplicables a la organización; ?Instructivos de trabajo; ?Especificaciones y estándares; ?Diagramas de flujo; ?Estudios previos de rediseño o mejoramiento de procesos; ?Reportes operativos; ?Reportes de resultados; ?Informes de registros de revisiones internas; ?Evaluaciones de riesgos; ?Estudios previos de evaluación del control interno; ?Reporte de indicadores; ?Circulares y lineamientos.

Asimismo, en el desarrollo de las actividades propias de la entidad, se efectúan acciones de monitoreo con la finalidad de medir la eficacia de las diferentes herramientas de gestión que la entidad utilice. Cabe señalar que las acciones de prevención y monitoreo buscan garantizar la idoneidad y calidad de los operaciones y de los servicios públicos que una entidad desarrolla.

Monitoreo oportuno del control interno

Las diversas medidas correctivas instauradas en el mejoramiento del control interno de los procesos y operaciones de la entidad, se encontrarán sujetas a monitoreo oportuno con el fin de determinar su vigencia, consistencia y calidad, así como para formular modificaciones que se consideren pertinentes, orientadas a obtener una seguridad razonable respecto al logro de los objetivos previstos. El monitoreo oportuno del sistema de control interno se ejerce a través del seguimiento continuo y de las evaluaciones puntuales.

El seguimiento continuo está orientado a verificar el cumplimiento efectivo de las medidas correctivas y mejoras que se dan en las operaciones, así como el correcto funcionamiento de los controles, las cuales estarán a cargo de las unidades orgánicas y personal competentes.

Asimismo, el seguimiento continuo contempla los documentos de gestión de la entidad que sustentan el marco normativo en el desarrollo de sus actividades, considerándose, entre otros, los siguientes:

• De planeamiento: Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM); ?Plan Estratégico Institucional (PEI); ?Plan Operativo Institucional (POI); ?Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones (PAAC); ?Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC); ?Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC); ?Plan Anual de Capacitación.

• De presupuesto: ?Presupuesto Institucional de Apertura (PIA); ?Presupuesto Institucional Modificado (PIM); ?Presupuesto Analítico de Personal (PAP); ?Presupuesto participativo.

• De organización: ?Reglamento de Organización y Funciones (ROF); ?Manual de Organización y Funciones (MOF); ?Cuadro de Asignación de Personal (CAP); ?Manual de Procedimientos (MAPRO).

• De procedimientos: ?Texto único de procedimientos administrativos (TUPA).

Las evaluaciones puntuales, a diferencia de las continuas, están orientadas a la calidad y eficacia de los controles en una etapa predefinida de los procesos y operaciones de la entidad. Ello también permitirá verificar la eficiencia y eficacia en la ejecución de dichas operaciones y de ser el caso, permitirá formular la recomendación de medidas correctivas para optimizar los resultados esperados. Durante el monitoreo se deben desarrollar las siguientes acciones:

• ?Identificar fallas en el diseño y en el plan de ejecución de las operaciones

• ?Establecer si las operaciones se están realizando conforme al plan

• Investigar los factores contextuales que puedan afectar las operaciones, determinando el riesgo de no cumplir con los objetivos

• Evaluar la posibilidad de que las estrategias utilizadas en la consecución de los objetivos, no conduzcan al logro del propósito general

• ?Identificar problemas recurrentes que necesitan atención

• ?Recomendar ajustes a las operaciones

• ?Investigar posible soluciones a los problemas presentados.

LINEAMIENTOS ESPECÍFICOS PARA EVALUAR EL CONTROL INTERNO DE LAS MUNICIPALIDADES

Lista de Verificación: Ambiente de control

Página anterior

Volver al principio del trabajo

Página siguiente