Los derechos humanos a dos décadas de su institucionalización en México

Introducción

Sin duda alguna las reformas constitucionales publicadas el 10 de junio de 2011, constituyen un parte aguas en cuanto al reconocimiento, promoción y defensa de los derechos humanos en México. Además de contemplarlos expresamente, incorpora cambios importantes en cuanto al campo de acción para su defensa.

Evidentemente, para llegar hasta este punto de nuestra normatividad constitucional, transcurrieron casi tres siglos de luchas, cambios sociales y políticos que contribuyeron al reconocimiento de los derechos humanos. Poco a poco se fue incorporando al sistema normativo nacional preceptos jurídicos que plasmaban las intenciones del constituyente y del legislador de reconocer y regular los derechos inmanentes en el hombre.

Desde las luchas de independencia, acompañadas por la influencia de los ideales de libertad, igualdad y fraternidad, de la revolución francesa, hasta el reconocimiento de derechos laborales y agrarios, posrevolucionarios, claramente se puede apreciar que desde su nacimiento como nación independiente, México siempre ha estado de una manera u otra, activo en cuanto al reconocimiento de derechos humanos.

Un ejemplo de esa actividad, es el hecho de que a diferencia de otros países latinoamericanos, desde la declaración de independencia ya se reconocía el derecho humano de libertad, en los primeros documentos ya se prohíbe la esclavitud, y a lo largo de la historia política y social, México ha ido incorporando al orden normativo nacional el reconocimiento de diversos derechos y garantías de las personas.

Es cierto que el avance ha sido lento, sin embargo, no puede perderse de vista que ha acompañado los diferentes momentos y circunstancias políticas y sociales de la historia del país, razón por la cual se aprecia que la paulatina incorporación de diferentes garantías y derechos de los ciudadanos, ha sido acompañada de distintos mecanismos para su protección, tanto en el ámbito interno como en el internacional.

Actualmente, podemos reconocer la participación de nuestro país en innumerables tratados internacionales de protección de los derechos humanos, los cuales a partir de 2011 toman una dimensión y relevancia que nunca se había visto. Asimismo, la ampliación de facultades en el ámbito de actuación de la CNDH, es un avance considerable en la promoción y defensa de los derechos humanos en nuestro país.

Capítulo I.-

La concepción de los derechos humanos en el México postrevolucionario.

1.1.- Los primeros intentos

Lo que se pretende en este punto, es hacer un breve recorrido por los diversos documentos y fuentes de derechos humanos en México, para conocer la transición de un sistema normativo liberal-individualizado a un sistema de corte social y popular.

Los primeros intentos de reconocimiento de derechos humanos, se dieron, desde las luchas de independencia, se puede decir que México como nación libre e independiente surgió bajo las influencias externas de corte liberal y humanitario, que pregonaban los derechos y prerrogativas del hombre, como la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, proclamada en 1789, así como la Constitución Norteamericana de 1787. Así, entre 1810 y 1821 se elaboraron diversos documentos que rompían el molde impuesto por casi trescientos años de dominio colonial. Esta fue la primera oportunidad para reivindicar derechos.

Apenas iniciada la lucha independentista, Miguel Hidalgo y Costilla dictó su célebre Bando en Guadalajara, el 6 de diciembre de 1810, en el que se establece, entre otras cosas, la abolición de la esclavitud.

El contenido del Bando de Hidalgo fue retomado por Ignacio López Rayón quien dirigió el movimiento a la muerte de Hidalgo y fue en sus Elementos constitucionales donde encontró un espacio idóneo para plasmar sus ideas en materia de derechos, mismos que habrían de influir decisivamente en el pensamiento de otro insurgente: José María Morelos y Pavón.1

De entre los 38 artículos que conforman el citado documento, destacan los artículos 24, 29, 31 y 32, por ser pioneros en el reconocimiento de derechos humanos en México.

Todas estas ideas, a su vez, se vieron reflejadas en los Sentimientos de la Nación dados a conocer en el Congreso de Anáhuac en 1813. En materia de derechos humanos, los postulados más importantes de este documento son el reconocimiento de que la ley comprende a todos los individuos sin excepciones, la proscripción de la esclavitud y de las distinciones de castas, el reconocimiento de que hay una garantía hacia el respeto y la guarda de la casa y propiedades de cada individuo y la prohibición de la tortura.2

En la Constitución de Apatzingán de 1814, se puede afirmar que la Constitución de Massachusetts, tuvo una gran influencia, específicamente los principios de la Declaración de Derecho, conferidos en los artículos primero, sexto, séptimo, décimo, décimo cuarto y décimo sexto, fueron retomados por los artículos 4o, 24, 32 y 40, respectivamente.3

Los principales derechos reconocidos en los preceptos citados fueron los de igualdad, seguridad, propiedad y libertad de los ciudadanos.

En 1824 se promulga la primera Constitución Federal Mexicana, en la que se recogen el conjunto de principios políticos y libertades. Los principales derechos plasmados en la Constitución Federal de 1824, libertad de enseñanza, libertad de imprenta, seguridad jurídica y derecho de propiedad. Asimismo, se establecen las garantías al debido proceso y la prohibición de la tortura.4

En 1835, una vez que triunfó el movimiento centralista, se expide la primera ley constitucional de 15 de diciembre de 1835, documento en el que se señalaron los derechos y obligaciones de los mexicanos y habitantes de la República, estableciendo en las ocho fracciones del artículo segundo los derechos mexicanos. Es interesante hacer notar que en artículo 4º de esta Primera Ley Constitucional se puede encontrar una especie de cláusula de apertura al señalar que: "Los mexicanos gozarán de todos los otros derechos civiles, y tendrán todas las demás obligaciones del mismo orden que establezcan las leyes".

Es también digno de mencionar que, en la Segunda de las Leyes Constitucionales, de diciembre de 1836, se concibe al Supremo Poder Conservador como el vigilante del cumplimiento de la constitución y como el poder encargado de limitar la actuación de los tres poderes, otorgándole así amplias facultades de control de constitucionalidad de los actos de las autoridades y las leyes.5

Sin embargo, pese a los enumerados, ninguno de estos documentos señalaba un capítulo específico sobre derechos humanos. Es en el primer proyecto constitucional de 1842, donde encontramos por vez primera el intento de incluir en el texto de la constitución un capítulo denominado "Garantías Individuales", entre las que destacaron las libertades de tránsito, expresión, imprenta (éstas limitadas por la religión y la moral), los derechos al debido proceso, la prohibición de la tortura, y el derecho de propiedad.

En el segundo proyecto, de noviembre de 1842, se dedicó el título Segundo a los derechos y obligaciones de los habitantes de la República y el título tercero se denominó "Garantías individuales" entre las que se contemplaban las de igualdad, libertad, seguridad y propiedad.

Llegados a este punto se ha de mencionar que fue en el Acta de Reforma de 1847 propuesta al triunfo de los federalistas, donde siguiendo el ejemplo pautado por la Constitución yucateca de 1841, se retoma la figura del Juicio de Amparo en el artículo 25. De esta forma empezaba a configurarse en México un sistema de naturaleza procesal para la protección de los Derechos Humanos.6

La Constitución de 1857, estableció de manera prioritaria, como Título I, la mayor parte de las libertades prevalecientes en la época. Tanto el Estatuto que le dio origen como el propio texto constitucional tienen como origen el movimiento revolucionario que había tenido como bandera el Plan de Ayutla y la expresión de los derechos contenidos en este.

Si bien desde 1840, Manuel Crescencio Rejón, bosqueja el juicio de amparo, inspirándose en la obra de Alexis de Tocqueville, y elabora el primer proyecto en la Constitución yucateca, no será sino hasta 1842 cuando se propone que esta institución se federalice. Este proyecto elaborado por Mariano Otero, Espinoza de los Monteros y Muñoz Ledo, integrantes de la Comisión constituyente, que no llegó a buen puerto por ser disuelta por Antonio López de Santa Anna para reinstalar el centralismo.

Con la inclusión de este título dedicado a los Derechos del Hombre, la Asamblea Constituyente se había inmortalizado. La Constitución de 1857 antepuso la mayor y mejor parte de las libertades prevalecientes en la época. Formalmente iguales todas, por tener el mismo nivel constitucional, sustancialmente variaban en su importancia dado que, por ejemplo, las libertades de expresión y enseñanza eran, y seguirán siendo, superiores al derecho de portar armas. No resolvieron todas estas cuestiones, pues se excluyó la religión de este título y también los derechos sociales sobre la mujer y la familia. En fin, no era una obra perfecta ni concluida, pero se estableció la base fundamental –la libertad sobre la que habría de reposar todo el edificio político constitucional posterior.7

En diciembre de 1873, se llevó a cabo la reforma a la Constitución de 1857, en la cual se agregaron las leyes de reforma a dicho cuerpo legal. Fue una reforma peculiar, en la medida en que no se señalaron los artículos constitucionales que se reformaban, se estableció la separación entre Estado e Iglesia y la consecuente tolerancia religiosa y libertad de cultos. En el artículo 4o, se eliminó la necesidad de prestar juramentos religiosos, que se sustituirían con la simple promesa de decir verdad. Asimismo, en el artículo 5o, completó la tutela a la libertad personal, proscribiendo las órdenes monásticas.8

La siguiente reforma a la Constitución de 1857, ocurrió en 1883, en la que se concretó a eliminar del artículo 7o la tutela especial para la libertad de imprenta, los delitos de imprenta habrían de ser juzgados por dos jurados, uno que calificaría el delito y otro que aplicaría la ley y la pena. En su lugar se estableció que serian competentes para conocer de tales delitos los tribunales de la Federación y los Estados, de acuerdo con su legislación penal.9

Posteriormente, en 1898, en el gobierno de Porfírio Díaz, se reformaron los artículo 5o y 35, en el primero se agregaron restricciones a la libertad de trabajo, estableciendo la posibilidad de trabajos obligatorios como penas impuestas por la autoridad judicial y se agregó la obligatoriedad de los servicios públicos de las armas, funciones electorales, concejiles y las de jurados. A su vez, en el artículo 35, se agregó la fracción IV que en congruencia con el artículo 5o, establecía el derecho a tomar las armas en el ejército o guardia nacional.

Finalmente, las últimas reformas que sufrió la Constitución de 1857, se llevaron a cabo en 1901 y 1908. En la primera, se modificaron los artículos 23 y 27, en los que se restringió la pena de muerte únicamente a casos de traición a la patria, al salteador de caminos, al incendiario, al parricida, al homicida con alevosía, premeditación o ventaja, a los delitos graves del orden militar y a los de piratería. Asimismo, limitó la facultad de adquirir bienes raíces a las iglesias. En la segunda reforma, se modificó el artículo 11 relativo a la libertad de tránsito y residencia en materia de migración y salubridad general.10

1.2.- La Constitución de 1917

A inicios del siglo XX la realidad política y social de México caminaba bien lejos de los designios constitucionales que conocemos. La dictadura no solamente había modificado por completo el funcionamiento de la división de poderes, sino que tampoco existía ningún documento relevante en materia de derechos humanos.

En buena medida, la Revolución mexicana de 1910 se comienza a encubar durante el prolongado mandato presidencial de Porfirio Díaz, que si bien detonó el crecimiento económico del país y puso fin a décadas de revueltas, no supo encausar al país hacia una senda de desarrollo democrático.11

La Constitución de 1917 fue el principio de una nueva etapa en el desarrollo del país, su trascendencia radica en ser la base sobre la cual habría de reformarse el sistema legal mexicano y por ello, para los líderes del constitucionalismo, significaba la oportunidad histórica de hacer permanentes la mezcla de ideales y aspiraciones que había levantado el movimiento armado.12

Lo anterior, en virtud de que si bien en ese entonces existían suficientes fuentes y documentos que permitieran construir un planteamiento económico, jurídico y social general, y que además, sirvieron como antecedente para los artículos constitucionales, como fue el Plan de Ayala, el Plan de Guadalupe, la Ley del 6 de enero de 1915, la Ley Agraria Francisco Villa y la Ley Agraria de la Soberana Convención Revolucionaria,13 lo cierto es que era indispensable una sistematización de normas y homogeneización de ideas y doctrinas, así como la necesidad de una ley suprema que otorgara legitimación al futuro sistema normativo del país.

El Congreso Constituyente que habría de dar cuerpo a la vigente Constitución, se instaló el 1o de diciembre de 1916, ahí Venustiano Carranza al presentar el proyecto de reforma de la Constitución, pues en un primer momento, el Congreso fue convocado para reformar la Constitución de 1857, dirigió un mensaje en el que aludió a los derechos humanos.14

Los cambios más importantes que contenía el proyecto de reforma, fueron los siguientes: se cambió el título a la sección que se denominaba "De los derechos del hombre", y pasó a ser "De las garantías individuales", aunque se entendían como sinónimos los conceptos de derechos y garantías. Del artículo 1o se eliminó la parte primera que hablaba del reconocimiento de los derechos, para dejar sólo lo relativo a las garantías que otorga la Constitución.

Asimismo, en el artículo 3o se incluyó la educación laica en las escuelas oficiales; en el artículo 5o, se estableció que el contrato de trabajo solo podría ser por un año y no se extendería a la renuncia, pérdida o menoscabo de los derechos civiles o políticos.

Se prohibió en el artículo 7º, el secuestro de imprenta como instrumento de delitos; en el artículo 9o se concretaron los casos en que la autoridad podría disolver reuniones; en el artículo 14 se estableció la garantía de debido proceso legal, exacta aplicación de la ley penal; en el artículo 16 se estableció la posibilidad de detención por autoridad administrativo, los requisitos para los cateos; en el artículo 20 se precisaron las garantías del procesado, referentes a la libertad bajo fianza o caución, la no obligación de ser compelido a declarar, prohibiéndose toda incomunicación o medio para provocar autoincriminación; la obligación de facilitar la defensa, garantía de audiencia y duración máxima del juicio.

En el artículo 21 se estableció el monopolio del ejercicio de la acción penal para el Ministerio Público, a cuyo cargo queda la investigación de los delitos; en el artículo 24 establecía las libertades de religión y cultos; el artículo 27 determinaba las autoridades competentes para realizar expropiaciones y en el artículo 28 establecía la libre competencia comercial.15

Fueron muchas las novedades que resultaron del Congreso Constituyente de Querétaro, resulta oportuno citar al menos las más importantes: a) la ampliación del catálogo de derechos fundamentales, b) la inclusión de los derechos de grupo o derechos de "clases sociales", y c) el cambio de una visión iusnaturalista por una más cercana al positivismo jurídico.16

Para los objetivos del presente trabajo, no abundaremos en el punto c) señalado con anterioridad, en virtud de que no pretendemos hacer un análisis de corte filosófico de la Constitución de 1917, sino destacar y analizar puntualmente los cambios y adiciones que ha sufrido desde su promulgación hasta los días actuales, en materia de derechos humanos.

En el contexto del Constituyente de Querétaro, cabe destacar el enfrentamiento entre "Carrancistas" y los que defendían la necesidad de abordar en la Constitución las cuestiones de fondo que materializaran los ideales de la Revolución, toda vez que el texto constitucional debía hacerse cargo de las reivindicaciones de las clases sociales que durante el largo período porfirista habían sufrido discriminaciones.17

Si bien el proyecto de Carranza proponía algunos cambios respecto a lo que señalaba la Constitución de 185718, y sus propuestas fueron aprobadas literalmente, lo cierto es que muchos creían que el proyecto había quedado corto al no incluir ninguno de los temas que se encontraban muy presentes en el imaginario mexicano luego de la revolución. Ese descontento originó la idea de incorporar derechos fundamentales no solamente vinculados con una óptica liberal clásica, sino que dieran paso al reconocimiento de las reivindicaciones de grupos o clases sociales.19

Con independencia de la propuesta de Carranza, dos aspectos se destacan en el Constituyente de Querétaro: el laboral y el agrario. Se introdujo un apartado constitucional nuevo titulado "Del trabajo y de la previsión social", compuesto desde ese entonces hasta la fecha, de un solo artículo, el 123 constitucional.

En ese artículo se establecían cuestiones, que para su tiempo, fueron de avanzada, ciertamente progresistas. Por ejemplo, ya se hablaba de una jornada laboral máxima de ocho o siete horas (ya sea que se tratase de una jornada diurna o nocturna, respectivamente), se prohibió el trabajo infantil, la protección a las mujeres embarazadas, un día semanal de descanso, el salario mínimo que se debía pagar a los trabajadores, la participación de los propios trabajadores en las utilidades generadas por la empresa donde laboraran, entre otras.

El otro tema de gran importancia para el Constituyente de Querétaro fue la cuestión agraria, sobre todo respecto de la lucha contra los latifundios que tanto proliferaron durante el gobierno de Porfirio Díaz. El tema quedó plasmado en el artículo 27, en el que se estableció la propiedad comunal de la tierra bajo la institución del "ejido" y limitaba la propiedad pública en función del interés público.20

El desarrollo de los derechos humanos en México, después de la promulgación de la Constitución de 1917, se puede afirmar que ha sido mínimo, las normas han permanecido como referente pero carentes de vigencia sociológica. Señala Víctor Martínez Bullé Goyri que hasta los años ochenta, el tema de los derechos humanos no había sido una preocupación importante para los mexicanos, basta señalar que el capítulo de garantías, entre la entrada en vigor de la Constitución y los años setenta, tuvo tan solo cinco reformas, y dos de ellas al artículo 3o, respondiendo a circunstancias de coyuntura política, ya que en 1934 se reformó para establecer que la educación que impartiera el

Estado sería socialista, y doce años después en 1946 se volvió a reformar para eliminar lo establecido anteriormente.

Cabe precisar que si bien el artículo 27 constitucional sufrió ocho reformas, éstas no encuadran en el marco de lo relativo a los derechos humanos, pues sus modificaciones fueron relativas a la función social del estado.21

Se puede decir que una de las causas del desinterés en el tema de los derechos humanos, fue el régimen político en el que estuvo sumergido el país durante casi todo el siglo XX, empezando en 1929 con la fundación del Partido Revolucionario Institucional y que se extendió durante siete décadas.22

En la actualidad ya nadie se atreve a dudar que los setenta años de gobierno "priista", se trató de un régimen autoritario, donde es por demás sabido que el presidencialismo imperante propiciaba un control político absoluto del presidente de la república, en ese sentido es lógico pensar que como régimen autoritario, inevitablemente tuvo muchas consecuencias en materia de derechos humanos, no solamente en lo que podrían parecer más evidentes como la violación a los derechos de participación política, sino otras de distinto signo, que conllevaron diversas modificaciones constitucionales, aunque la mayoría puramente con propósitos retóricos y de legitimación política, a medida en que el régimen se iba debilitando y surgía una incipiente pero cada vez más amplia oposición social a sus políticas, así como una peculiar concepción de los derechos sociales.23

A lo largo del siglo XX se fueron incorporando a la Constitución mexicana, casi todos los derechos sociales, además de los derechos plasmados en su texto original, se incorporó el derecho a la vivienda, a la salud, al medio ambiente, los derechos de los consumidores y más recientemente a la alimentación y el agua.24

José Ramón Cossio señala que los derechos sociales terminaron por ser considerados como normas programáticas, es decir, simples directivas que realizar por los poderes públicos y al igual que la Constitución, el fruto de la Revolución.25

Es claro que la prioridad del gobierno mexicano durante el siglo XX no fueron los derechos humanos, pues si bien la Constitución de 1917 desde su entrada en vigor plasma un catálogo de derechos y garantías, también es verdad que no han sido efectivamente ejercidos ni necesariamente respetados.

Epílogo

En el presente capítulo se aprecia que los derechos humanos en México tienen dos momentos fundamentales: antes y después de la Constitución de 1917, en las cuales los derechos humanos pasan de una orientación liberal-individualista, a una perspectiva social, con énfasis en aquellas normas protectoras de los sectores mas marginados de la población, como son los campesinos y obreros.26

Así, a modo de antecedente sobre los derechos humanos en el México postrevolucionario, se hizo, en el punto 1.1. un breve recorrido por las distintas etapas por las que han pasado los derechos humanos en México, desde la independencia hasta la Constitución de 1917, la cual se abordó en el punto 1.2.

Lo anterior en virtud de que los derechos humanos en México no surgieron por generación espontánea de un día para otro, o con la promulgación de la Constitución de 1917, sino que su reconocimiento e institucionalización se fueron desarrollando desde que México se formó como nación independiente, hasta los días actuales.

En ese sentido, no obstante que el objeto del presente trabajo no es hacer un estudio histórico exhaustivo de los derechos humanos en México desde la independencia, sí se consideró importante establecer los antecedentes que contribuyeron para forjar lo que hoy conocemos como derechos humanos vigentes en nuestro país.

Capítulo II.-

La institucionalización de los derechos humanos en México

2.1.- La suscripción de México al Pacto de San José sobre la protección de los derechos humanos.

A partir de la Segunda Guerra Mundial, debido a la infortunada experiencia de los gobiernos totalitarios, en especial Alemania e Italia, surgió un fuerte movimiento que defendía la necesidad de llevar a cabo al ámbito del derecho internacional la tutela de los derechos humanos, movimiento que tuvo su expansión primero en el continente americano con la aprobación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, suscrita en Bogotá en 1948, seguida por la Declaración Universal de Derechos Humanos, expedida ese mismo año en Paris. Desde ese entonces se han suscrito numerosos convenios y pactos internacionales sobre derechos humanos.

En este orden, como lo señala Rodolfo Lara Ponte, la Organización de las Naciones Unidas ha ocupado un lugar central, aún cuando en la actualidad se cuestionan algunos mecanismos operativos y estiman necesaria su actualización, en cuanto a su tarea de organización y mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, es significativo y constituye una aportación trascendente a favor del respeto humano. Sus agencias especializadas como la UNESCO, OIT, FAO y la UNICEF, entre otras, han impulsado importantes iniciativas y mecanismos concretos para el respaldo de los derechos y valores fundamentales en los ámbitos cultural, sindical, alimentario, de la mujer y del menor.

En ese sentido, se aprecian dos esquemas de promoción y protección de los derechos humanos, uno universal y otro regional. El primero comprende, conforme al texto de recomendaciones de la UNESCO de 1974, los instrumentos básicos de promoción y protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, definidos en la Carta de las Naciones Unidas, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos.

A su vez, como lo precisa Rodolfo Lara Ponte, el esquema regional en nuestro continente está integrado en esencia por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.27

En 1969 se creó la Convención Interamericana de los Derechos Humanos, o Pacto de San José, con carácter de órgano principal y autónomo de la Organización de los Estados Americanos (OEA), encargado de la promoción y protección de los derechos humanos en el continente americano. Está integrada por siete miembros independientes que se desempeñan en forma personal y tiene su sede en Washington, D.C.

La Convención Interamericana de Derechos Humano fue creada conjuntamente con la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), instalada en 1979, es una Institución del Sistema Interamericano de protección de los Derechos Humanos (SIDH)

El SIDH se inició formalmente con la aprobación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en la Novena Conferencia Internacional Americana celebrada en Bogotá en 1948, en el marco de la cual también se adoptó la propia Carta de la OEA, que proclama los "derechos fundamentales de la persona humana" como uno de los principios en que se funda la Organización.28

El año de 1980 puede marcarse como el de la inserción de México en el derecho internacional de los derechos humanos, cuando hacia finales del año, el entonces presidente de la República, José López Portillo, envió al senado la iniciativa para ratificar siete importantes instrumentos tanto del sistema de la ONU como de la OEA.

Entre los instrumentos que en esa ocasión se incorporaron al orden jurídico mexicano, se encuentra la Convención Interamericana de Derechos Humanos, ratificada por México el 24 de marzo de 1981. 29

La suscripción de México al Pacto de San José, no implicó la aceptación de la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ésta ocurrió hasta 1998 cuando México además de aceptar la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se incorporó plenamente al sistema interamericano establecido en la Convención ratificada 17 años antes.30

Aunque México reconoció la competencia de la CIDH en 1998, como se precisó, dicho reconocimiento de competencia no fue absoluto, pues se señalaban dos reservas, las cuales fueron muy cuestionadas, una relativa al artículo 33 de la Constitución y otra relativa a la irretroactividad de la aplicación de la competencia de la CIDH.31

En ese orden de ideas, la pregunta obligada es: ¿Qué pasó en México durante esos 17 años, entre la suscripción de México al Pacto de San José y la aceptación de la jurisdicción de la Corte Interamericana de derechos humanos? Como se precisó en el punto antecedente, el contexto político y social de México en la primera mitad del siglo XX, inmerso en un presidencialismo recalcitrante, propició que se alargara el desinterés y la apatía respecto a los derechos humanos. En ese sentido, podría decirse que durante esos 17 años, el tema, en cuanto a reformas, inserción de instrumentos promoción y protección de derechos humanos, estuvo estancado.

Sin embargo, aún cuando el autoritarismo en el que se encontraba el país no permitía que el tema se desarrollara con más fuerza, a partir de 1968 se abre una nueva etapa donde los derechos humanos empiezan a tomar fuerza como reivindicación social.

Esa presión social e internacional llevó a México a ratificar su suscripción en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aunque, sus acuerdos y disposiciones no podían ser materialmente aplicados al derecho interno mexicano, pues carecían de los mecanismos e instrumentos para ello. En palabras de Víctor Martínez Bullé Goyri, las normas se encontraban como un referente pero carecían en términos generales de "vigencia sociológica".32

De lo expuesto líneas arriba se aprecia la importancia y trascendencia de que México aceptara la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la medida en que a partir de eso los mexicanos ya cuentan con un mecanismo supranacional de protección en contra de posibles violaciones a los derechos humanos en México.

Una muestra representativa de esa trascendencia fue el criterio emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 11 de mayo de 1999, en la tesis del Pleno P.LXXXVII/99,33 publicada en la página 46 del Tomo X del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de noviembre de 1999, de rubro: "TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR

ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL"

Aunque la jurisprudencia transcrita no hace referencia expresa a los tratados en materia de derechos humanos suscritos por México, al referirse a tratados en sentido general, evidentemente los incluye.

Eduardo Ferrer Mac Gregor señala que la importancia del criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación radica en que los tratados en materia de derechos humanos adquieren una "dimensión especial", en tanto que el fallo sostiene que a través de compromisos internacionales es factible ampliar la esfera de libertades de los gobernados o se comprometa al Estado a realizar determinadas acciones en beneficio de grupos humanos tradicionalmente débiles, lo que equivale a incorporarlos a rango constitucional y no, como en otras materias, por debajo a la Constitución.34

En esa medida el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consideró que todos los tratados internacionales, incluyendo evidentemente los relativos a la materia de derechos humanos tendrían la misma jerarquía que las leyes federales.

Si bien la tesis transcrita constituye únicamente un criterio aislado, que carece de obligatoriedad, y que posteriormente fue abandonado, lo cierto es que dicho criterio es muy representativo de la tendencia en el país, de incorporar al derecho interno los principios y normas contenidas en los tratados firmados por México, dándoles la misma jerarquía normativa que las leyes federales. Asimismo, abrió la puerta para lo que años después sería una de las reformas constitucionales más importantes, tema en el que abundaremos más adelante en el presente trabajo.

2.2.- La creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos

Sin duda la creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos fue uno de los acontecimientos más significativos y trascendentes para efectos del reconocimiento, promoción y protección de los derechos humanos en México.

La Comisión Nacional de Derechos Humanos se creó como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, mediante decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 06 de junio de 1990. Estuvo adscrita directamente al titular de la dependencia y sustituyó en aquel entonces a la Dirección General de Derechos Humanos de esa Secretaría.

La creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) no fue sólo un acto voluntarioso del entonces presidente de la República Carlos Salinas, aunque sí fue determinante su voluntad, al haberse creado mediante decreto presidencial. Sin embargo, se trató de un acto que correspondió a una dinámica que ya se había iniciado años antes, fundada en la exigencia social por el respeto de los derechos humanos, destinada a crear nuevos órganos de defensa de los individuos frente a su gobierno, con características diferentes a los ya existentes, pero que no pretenden sustituirlos ni intervenir en el ámbito de sus actividades.35

Víctor Martínez Bullé Goyri señala como principales antecedentes cercanos de la creación de la CNDH la Procuraduría de Pobres creada en San Luis Potosí en 1847; la Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos creada en Nuevo León en 1979; la Procuraduría de Vecinos del Ayuntamiento de Colima de 1983 que posteriormente se incluyó en la Ley Orgánica Municipal del Estado; la Defensoría de los Derechos Universitarios creada en la UNAM en 1985; la Procuraduría de la Defensa del Indígena de Oaxaca de 1986; la Procuraduría Social de la Montaña de 1987; la Procuraduría de Protección Ciudadana del Estado de Aguascalientes y la Defensoría de los Derechos de los Vecinos en Querétaro, creadas en 1988; en 1989 se crearon la Procuraduría Social del Departamento del Distrito Federal, la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos y la Dirección General de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación, antecedente directo de la CNDH.

El antecedente directo de la actual CNDH fue la Dirección General de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación, la cual se convirtió en la CNDH, como órgano desconcentrado de la citada dependencia. Esa calidad con la que nació la Comisión, fue motivo de muchas críticas, en la medida en que al haberse creado a través de decreto presidencial y formar parte de una secretaria de estado, se encontraba subordinada al Poder Ejecutivo y consecuentemente no contaba con suficiente autonomía e imparcialidad en su desempeño.

No obstante las críticas recibidas, la CNDH no encontró impedimento que afectara o inhibiera su capacidad de acción, su criterio independiente, su fidelidad al orden jurídico vigente y, mucho menos, su compromiso con la protección de la persona humana. Los hechos demostraron todo lo anterior, y en esa medida diluyeron todo halo de duda sobre los actos de la Comisión.36

En 1992 se llevó a cabo la reforma en la que se adicionó el apartado B al artículo 10237 de la Constitución Política Federal, por medio del que se eleva a rango constitucional a la CNDH. Con dicha reforma se le dota de naturaleza jurídica de organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, naciendo así en nuestro país el denominado sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos. Aún cuando en 1992 existió un gran avance en cuanto a los mecanismos y autoridades de protección y promoción de los derechos humanos, fue hasta 1999 cuando se añade al texto constitucional la autonomía de dicho organismo tanto en su gestión como en su presupuesto.

En ese orden de ideas, las reformas al artículo 102, y la elevación de la CNDH al rango de organismo constitucional autónomo, resultan tan importantes como la creación misma de la Comisión, en la medida en que tenía la autonomía, libertad, imparcialidad y jerarquía para desempeñarse como defensora y protectora de los derechos humanos.

La ley reglamentaria del apartado B del artículo 102 denominada, Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señala en su artículo 238 que es un organismo que cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano. Incluidos dentro de este término a los derechos humanos reconocidos en el bloque constitucional, es decir los reconocidos ex profeso en el texto constitucional así como los derivados de los tratados internacionales de conformidad con lo establecido en el artículo 133 de la Carta Magna vigente.

El objeto esencial de la Comisión Nacional consiste en la protección de los derechos humanos por cuanto se refiere a las violaciones que sufran los particulares por autoridades o servidores públicos del ámbito federal, no obstante es en el propio artículo 339 de la Ley en comento donde se establece que para el caso de concurrencia de violación por parte de los tres niveles de gobierno, la CNDH tendrá la facultad de atraer el caso para conocer de la violación, restituir al quejoso en el goce de la misma y emitir su recomendación correspondiente.

La CNDH está integrada por un Presidente, una Secretaria Ejecutiva, hasta cinco visitadores generales, así como el número de visitadores adjuntos y personal profesional técnico y administrativo necesario para la realización de sus funciones, además de contar con un Consejo Consultivo, que se encarga establecer los lineamientos generales de actuación de la CNDH, aprobar el reglamento y las normas de carácter interno de dicha comisión, solicitar información sobre los asuntos en trámite y los que hayan sido resueltos, y conocer el informe del Presidente de la CNDH respecto al ejercicio de su presupuesto.40

Entre las muchas actividades que desempeña la CNDH, una de las más importantes es la protección y defensa de los derechos humanos a través de las conciliaciones y recomendaciones que emite, lo anterior en virtud de que la Comisión atiende a las presuntas violaciones cometidas, exclusivamente, por autoridades o servidores públicos federales mediante un procedimiento que tiene su inicio con la queja que la víctima presenta. La cual debe ser presentada, preferentemente, por escrito, que contenga los datos generales de identificación del promovente, narrando en forma clara los hechos y actos motivo de la denuncia, tratando de señalar a los presuntos responsables, para su posterior emplazamiento. Sin embargo, cuando el caso así lo requiera la queja podrá ser presentada vía telefónica, electrónica o verbal, y posteriormente ratificada.

La sustanciación de la queja inicia con el escrito ya referido, éste es canalizado a la Visitaduría correspondiente en la que se llevará a cabo una investigación previa a fin de estar en posibilidad de determinar si efectivamente existen elementos suficientes para presuponer una violación o vulneración a los derechos humanos invocados.

Acreditada la presunta violación se solicitan informes a la autoridad o servidor público responsable, con la finalidad de ser escuchada su versión de los hechos, así como el ofrecimiento de pruebas que sustente su dicho, posterior a ello, la CNDH podrá en su caso, emitir una conciliación entre el particular y la autoridad o servidor público responsable a fin de restituir al quejoso en el derecho vulnerado, o, sí así lo requiere el caso, emitir una recomendación de carácter público no vinculatoria, además de realizar la denuncia necesaria y procedente para que sea sancionada la autoridad o servidor referido. Sin embargo en caso de no haberse acreditado la presunta violación la Visitaduría que haya conocido del caso deberá pronunciar un acuerdo de no responsabilidad debidamente fundado y motivado.