4) La promoción de medidas tendientes al reemplazo gradual de envases descartables por retornables y la separación de los embalajes y envases para ser recolectados por separado a cuenta y cargo de las empresas que los utiliza
Para poner en marcha y hacer funcionar el nuevo Servicio de Higiene Urbana, el Gobierno de la Ciudad ofrece a todos los ciudadanos y sectores especialmente implicados, un nuevo conjunto de acciones dirigidas a ampliar, readaptar y mejorar la calidad del servicio en toda la ciudad.
· Plan de Sector
· Políticas de Reciclado Urbano
· Primera Planta de Separación de Residuos en la Ciudad
· Auditoria y Evaluación Social
· Ente de Higiene Urbana
· Plan "Nosotros Separamos"
ORIGEN DE LA LEY BASURA CERO
En los primeros años de la convertibilidad hubo un aumento del consumo por parte de la población y en forma coincidente un incremento en la generación de residuos que van a los rellenos sanitarios.
La producción de residuos se estancó después del fenómeno Tequila (1994) y, con más fuerza en el ´99, producto de la recesión .En ese tiempo además comenzó a crecer la presencia del cirujeo. A mediados de 2001, junto con la nueva crisis que volvía a reducir los volúmenes de residuos para la recolección formal -debido a la caída del consumo-, también crecía el nivel de recolección informal, atribuyendo al cirujeo una caída del 5 al 10 por ciento en la recolección.
Debido a esto, las empresas relacionadas al ciclo de la basura presionaron al gobierno porteño para que combata esa práctica, ya que tanto las empresas recolectoras de la Ciudad como el CEAMSE cobraban por tonelada de basura. Lo mismo sucede con la disposición ilegal de residuos, que disminuye los costos relacionados con el CEAMSE, que cobraba 10 $ por tonelada de basura. De esta forma, en el nuevo pliegue licitatorio del 2004 se incluyó el cambio de la facturación: las empresas pasaron a cobrar por zona limpia, en lugar de hacerlo por tonelada, lo cual permitió a los cartoneros desempeñar su trabajo con mayor libertad.
Con respecto al CEAMSE, éste presentaba un colapso técnico y ecológico: los rellenos no tenían suficientes controles y su estructura estaba diseñada a corto plazo. Por otro lado, de acuerdo a esta misma situación, se planteaba el aumento de los costos para el Gobierno de la Ciudad debido a una posible mudanza de los rellenos frente al cierre de aquellos en funcionamiento, quedando sólo disponible el de Norte III A (Camino del Buen Ayre). La vida útil del mismo se vio afectada por ser el único abierto, reduciéndose la misma de cuatro a dos años, por lo cual se planteaba que no era viable. Según el CEAMSE, el costo del transporte aumenta un 28% si la distancia hasta el relleno es de 28 kilómetros, 41% si pasa a 60 kilómetros y 61% si el destino final está a 150 kilómetros. Esto es muy importante considerando que dentro del circuito material de los residuos, la etapa de recolección y transporte implica entre un 60% y 70% del costo total; por esta razón un aspecto central es el trazado de la ruta.
Además de las modificaciones ya descriptas planteadas por los costos de transporte, se propusieron otras, como por ejemplo el pago de un canon diferenciado "sobreprecio" por parte de la Ciudad por enviar su basura a tierras provinciales, que se calcula en 10 pesos por tonelada. Un costo que debería sumarse a las nuevas tarifas que pretendía cobrar el CEAMSE.
Por su parte, la organización ambientalista Greenpeace, junto con la cooperativa de recolectores urbanos "El Ceibo", manifestó su alarma ante la actual política de tratamiento de la basura, centrada en los rellenos sanitarios, que significan importantes daños para la salud de los habitantes de las zonas aledañas, y para el ambiente, por la presencia de tóxicos por encima de los niveles permitidos en aire y agua. De esta manera reclamó la adopción de un plan de reducción de residuos más sustentable a mediano y largo plazo (a diferencia de las políticas actuales) denominado "Basura Cero", que viene aplicándose en distintos lugares del mundo.
Antes de la Ley Basura Cero, las acciones desempeñadas por el Gobierno de la Ciudad y la legislación existente no superaban el carácter simbólico. Con este nuevo proyecto se trataría de gestar un plan integral que incluya la participación de los cartoneros en el reciclado, para que los beneficios del mismo se sociabilicen mejor y no pase a ser otro negocio de las empresas que hoy lucran con la basura.
Junto con esto se plantea que se debería empezar a separar los componentes de la basura: la parte orgánica se puede transformar en compost, abono no contaminante; gran parte de los demás componentes se puede reciclar, aprovechando la experiencia de los cartoneros y generando puestos de trabajo.
La acción de los ambientalistas se ubica en un momento crítico para la política de residuos de la ciudad de Buenos Aires: el llamado a licitación para un nuevo maxirrelleno sanitario fue prorrogado porque la mayoría de los municipios se niega a aceptar la basura.
Todos estos factores llevaron a la promulgación de la Ley Basura Cero, sancionada en el año 2005 y recién reglamentada en mayo del presente. Esto significa que la evolución de este proyecto no fue lineal sino que sufrió múltiples sobresaltos, demorando su implementación y dificultando la acción concreta y los resultados en el mundo real (según los conceptos del trazado de políticas públicas expuestos por S. Kelman).
ACTORES
· EMPRESAS
A partir de la Ley Basura Cero, las empresas relacionadas con la actividad deberán modificar su logística para retirar los distintos tipos de residuos y dar lugar al reciclado de una cantidad enorme de recursos que hasta ahora se perdían para siempre.
Ceamse
El Ceamse (Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado) es una empresa integrada y dirigida por la Capital y la provincia de Buenos Aires, que fue creada por la ley 9.111 de 1978 tras la prohibición de incinerar la basura, como se hacía hasta entonces. Para ese fin se obligó a la Capital y a 27 municipios a destinar sus residuos en sus cuatro rellenos sanitarios, previo pago de una tasa.
La actividad del CEAMSE comprende:
>> El transporte, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos domiciliarios. >> El transporte, tratamiento y disposición final de los residuos industriales asimilables a los domiciliarios, a través del programa de Servicio a Generadores Privados. >> El programa de reciclaje "CEAMSE recicla", con fuerte impulso en la instalación de Plantas de Separación y Clasificación de Residuos en los Complejos Ambientales de CEAMSE. >> El servicio de inspección y control integral del Servicio Público de Higiene Urbana de la Ciudad de Buenos Aires, en las Zonas 2, 4 y 6. >> La ejecución de las tareas de limpieza y mantenimiento de espejos de agua en la Ciudad de Buenos Aires: Arroyos Maldonado, Vega, White, Medrano y Raggio. >> Consultoría y Asesoramiento, tanto a nivel nacional como internacional y colaboración en erradicación y saneamiento de basurales y cuencas. >> Una intensa política de protección, mantenimiento y creación de Áreas Verdes. >> El Camino Parque del Buen Ayre, una vía de vinculación rodeada de parques y de áreas verdes, por el que circulan más de 15.300.000 vehículos por año.
A su vez, la implementación de este sistema de rellenos sanitarios requiere que en el seno de la Ciudad exista un régimen de recolección y centros de transferencia, para el transporte de los residuos desde la Ciudad hacia los centros de disposición final.
Empresas recolectoras
La Ciudad queda dividida en seis zonas.
Zona 1: CLIBA Ingeniería Ambiental fue la única empresa que se presentó en esta zona, por lo que es quien se adjudicará esta área, delimitada por el Río de la Plata y las avenidas Coronel Díaz, Boedo, Independencia y Entre Ríos. Es una empresa del Grupo Roggio y opera en la Ciudad de Buenos Aires desde 1987, así como también presta servicios en San Isidro, Ituzaingó y Tres de Febrero. Por el área porteña que se adjudicaría, CLIBA ofreció cobrar 5.527.891 pesos mensuales, además de los 1.419.741 pesos por única vez por la infraestructura del Centro Verde.
Zona 2: Aseo y Ecología Sociedad Anónima (AESA) junto con Fomento de Construcciones y Contratas se encarga de esta zona- delimitada por las calles Bulnes, Jerónimo Salguero, el Río de la Plata, la Avenida General Paz, la calle Vidal, las avenidas La Pampa, Forest, Corrientes y Estado de Israel-. Ofertaron 3.800.821 por mantener este sitio limpio y 1.519.790 por la infraestructura del Centro Verde.
Zona 3: Transportes Olivos, que también sería del grupo Dragados, actualmente presta servicios de recolección en Vicente López, San Fernando y Tigre, y en esta ocasión se presentó en la Zona 3, junto a la firma ASHIRA, que realizó en el pasado algunos trabajos para MANLIBA. Ofertaron el precio más bajo para esta área (3.979.789 pesos por mes más 1.457.179 pesos por la infraestructura del Campo Verde) y así se haría cargo de mantener limpia el área ubicada entre las avenidas Entre Ríos, Independencia, Boedo, Estado de Israel, Ángel Gallardo, las calles General Martín de Gainza, la Avenida Eva Perón, la calle Pergamino y los limites del sur de la Ciudad de Buenos Aires.
Zona 4: Eco Habitat se unió a su propia empresa EMEPA para disputar las zonas 2, 3, 4 y 6. Eco Habitat opera en la Ciudad, en tanto EMEPA es una empresa que se había adjudicado el servicio de comedores escolares por contratación directa en 1997 -cuando su razón social era y es la de temas ligados a los residuos-. Esta UTE finalmente sería quien deba garantizar que la zona 4 -ubicada entre las avenidas General Paz, Juan B. Justo, Reservistas Argentinos, la calle Escalada, la Avenida Eva Perón, las calles Emilio Mitre y General Martín de Gainza y la Avenida García- esté limpia por la suma a cobrar de 3.950.000 pesos mensuales y 1.450.000 pesos por única vez por la infraestructura del Centro Verde.
Zona 5: esta zona -delimitada por las avenidas Juan B. Justo, Reservistas Argentinos, General paz, 3 de Febrero, Mariano Acosta y Eva Perón, y la calle Escalada- seguirá siendo atendida por el Ente de Higiene Urbana.
Zona 6: esta área -delimitada por las avenidas García, Ángel Gallardo, Corrientes, Forest y La Pampa, la calle Vidal, la Avenida General Paz y la calle Cuenca- sería para la unión transitoria de empresas conformada por Martin y Martin y Industrias Menotti Pescarmona Sociedad Anónima (IMPSA) por la suma de 3.590.000 pesos mensuales y un pago de 1.403.000 por la infraestructura del Campo Verde. Martin y Martin opera la recolección en Hurlingham, La Matanza y Lomas de Zamora y antes lo hizo en la propia Ciudad de Buenos Aires y en Rosario; en tanto IMPSA trabaja actualmente en la Capital Federal bajo el nombre de SOLURBAN.
A partir de los nuevos contratos, las zonas 1, 2, 3, 4 y 6 coinciden con los límites de los Centros de Gestión y Participación para aplicar un nuevo criterio de control vecinal y ampliar la participación ciudadana. Además, las empresas serían sometidas a inspecciones para garantizar la correcta prestación del servicio. La gente podrá auditar a las empresas a través de los CGPs: en cada uno debería funcionar una comisión formada por vecinos, representantes del gobierno y de las empresas. Además, los 0-800 de las empresas estarán en red con el Sistema Único de Reclamos de la Ciudad.
Por otra parte, la inspección debería ser realizada por agentes del gobierno. Sin embargo se terciarizó, delegando estas facultades, por ejemplo, en el CEAMSE. Esto no fue aprobado por la Legislatura y constituye un riesgo al dejar en manos privadas esta tarea, teniendo en el caso del CEAMSE un sesgo especial dado que éste sigue cobrando por toneladas, con lo cual la detección de irregularidades en algunos casos podría ir en contra de sus propios intereses.
Otra de las obligaciones es la construcción de un Centro Verde por zona, espacios que facilitarán la aplicación del Programa de Recuperadores Urbanos. Estas infraestructuras tendrán además del área de trabajo, lugares para guarderías, sanitarios y un salón de usos múltiples.
En total, la Ciudad pagará $ 24.648.502 por mes para que recolecten los residuos de sus calles y las concesionarias deberán destinar el 4% de lo que la comuna les pague en el primer año, y el 3% a partir del segundo, a campañas de difusión y educación para que los ciudadanos ensucien menos, separen los residuos y saquen la basura a horario.
El valor promedio del costo del servicio de recolección de basura por tonelada en las zonas que gestiona por sí la Ciudad es de 48 pesos. Mientras que en las zonas que manejan las empresas privatizadas este costo asciende a más del doble: 113 pesos.
Estas privatizaciones altamente desventajosas para el Gobierno de la Ciudad (ya lo hemos visto en relación a los costos de la recolección y a la terciariación del control) son parte del conjunto de procesos de reforma del Estado, llevados a cabo desde los años 80.
· RECUPERADORES URBANOS
A partir de la crisis del 2001 aparece un nuevo actor en la escena social: el desocupado que ante la falta de empleo se convierte en cartonero.
La ley 992, sancionada en diciembre de 2002, regula su actividad, la hace legal, y lo convierte en un recuperador urbano; un clasificador de material reciclable. Sin embargo son muy pocos los que cumplen las normativas establecidas, por lo que su actividad sigue desarrollándose informalmente y de manera precaria.
Estas personas trabajan dentro de un circuito que funciona "en negro". Cada noche trasladan alrededor de ocho mil kilos de papel y cartón. Algunos viajan desde el Gran Buenos Aires hasta la ciudad, otros se organizan en cooperativas y participan en experiencias municipales o barriales. Pero la experiencia indica que se agrupan de esta manera cuando entienden que es la mejor forma de vender, solo 600 cartoneros estarían organizados del total de 40.000.
La Ciudad cuenta con un Registro de Recuperadores Urbanos que reciben pecheras, guantes y vacunas, y que en la mayoría de los casos se los instruye en la importancia de asociarse en cooperativas de trabajo. Algunas cooperativas que trabajan desde hace años, incorporan cartoneros o los ayudan a asociarse y capacitarse a partir de su propia experiencia, en un esfuerzo conjunto con el gobierno que busca formalizar esta fuente de ingreso, como punto de partida para blanquear toda la cadena productiva que se desarrollo en torno a la basura. De este modo se busca formalizar todo un sistema productivo que aporta fuentes de trabajo, y potencia la industria del reciclado, con la consiguiente disminución de los volúmenes y costos de enterramiento.
Esta actividad logró que se entierre un 11 por ciento menos (casi 600 toneladas de papel, cartón, vidrio y muchos otros materiales de valor) del total de la basura, aportando a reducir el impacto sobre el calentamiento global, la contaminación de los suelos, y el gasto que significa para la ciudad la disposición de residuos en un relleno sanitario.
Las cadenas de recuperación de materiales reciclables garantizan diferentes umbrales de reproducción social de los actores sociales que en ellas intervienen. Los precios de los materiales determinan indirectamente un nivel de actividad mínimo a partir del cual la recuperación es productiva o rentable, según los objetivos de cada actor de la cadena. Por reducida que sea, si la ganancia puede garantizar el mantenimiento de los medios de trabajo y un excedente para la comida del hogar, el material será objeto de recolección por los cartoneros. De esta manera, la recuperación se inicia en las necesidades relacionadas con la supervivencia cotidiana de los recolectores, y va asegurando la reproducción del acopiador y de los intermediarios hasta llegar a la industria. Así, las cadenas de recuperación contribuyen tanto a lógicas de reproducción predominantemente vitales, de supervivencia, como a lógicas de acumulación de grandes grupos empresariales. La recolección informal es un negocio que mueve cien millones de pesos anuales.
A partir de la Ley de Basura Cero y de los nuevos contratos para las empresas recolectoras, los cartoneros tendrían prioridad para participar en el proceso de recolección de los residuos secos, y en las actividades de los Centros de Selección. Su trabajo se convertirá en una actividad más organizada y más digna.
· VECINOS
Estos actores, a partir de las nuevas leyes aplicadas, cumplirían un papel fundamental dentro del circuito de recolección y disposición de los residuos: tendrían nuevos roles en los controles a las empresas y en la separación de origen para el posterior reciclado.
Se desarrollaría un programa de relaciones con la comunidad para que, a través del Área de Gestión de Reclamos, los vecinos puedan canalizar sus inquietudes. También se prevé una instancia denominada "auditoria social", en la que los porteños podrán proponer medidas al contratista para la mejora del servicio o notificar irregularidades. Además se realizarían encuestas trimestrales de satisfacción del vecino.
Una vez por mes habrá una asamblea de vecinos en cada CGP para plantear quejas a las empresas.
Los vecinos perciben la basura como un problema, a pesar de esto no actúan en consecuencia (dejan sus residuos en horarios inadecuados y sin separarlos debidamente), ya que no tienen conocimiento sobre la real dimensión del inconveniente. De esta manera, se plantean quejas y demandas de soluciones, las cuales no están sustentadas con el correspondiente compromiso de participación. El déficit de conciencia colectiva se agudiza con la ineficiencia, ineficacia o hasta ausencia de campañas.
· GOBIERNO
El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es el actor más relevante y se entenderá como Autoridad de Aplicación de la ley Basura Cero al Ministerio de Ambiente de la Ciudad, para llevar a cabo la implementación de la misma.
Esta legislación formó parte de la agenda de gobierno como un conjunto de problemas, demandas, cuestiones y asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado. Además de haber sancionado esta ley, este actor fue el encargado de reglamentarla. Sin embargo, aunque la política fue promulgada en 2005, la reglamentación no se estableció sino hasta 2007. Esto podemos entenderlo comprendiendo a la administración estatal, no sólo como un cuerpo de funcionarios, instituciones y procedimientos, sino como un campo de lucha, una "arena política", en la cual se dirimen no sólo la ejecución de políticas sino también cómo esas políticas son resultado de la relación de fuerzas resultantes. En este sentido, podríamos comprender los vaivenes en el desarrollo de la Ley Basura Cero (el retraso en la evaluación del proyecto por parte de la Comisión del Presupuesto, determinados artículos de la ley formulados de forma imprecisa, la demora en la reglamentación, modificaciones en otros ámbitos pendientes para la plena vigencia de la ley y los propios incumplimientos) como la contracara de esa relación de fuerza entre todos los actores involucrados en la ley.
Tiene una importancia capital además, ya que cualquier proyecto tendiente a un desarrollo integral, en este caso, para la problemática de los residuos urbanos, requiere decisión y compromiso políticos, justamente por que el Gobierno es otro actor en esa lucha en torno al poder. Según la terminología de Ozslak, sería importante definir entonces el rol a seguir por el Gobierno en la implementación de la ley, teniendo en cuenta todas las relaciones que éste mantiene con el resto de los actores: cómo se situará ante los intereses privados de las empresas que forman parte del ciclo de la basura, qué buscará promover en relación a los cartoneros y los vecinos.
· COOPERATIVAS
Las cooperativas surgieron a fines de la década del 90 y su formación estuvo directamente relacionada con la modalidad con que son gestionados los recursos. Se originaron por el incremento de las demandas de materiales reciclables, el desempleo creciente y las falencias de la gestión de residuos. Varias se crearon entre cartoneros vecinos de un mismo barrio o que frecuentaban los mismos depósitos de intermediarios donde, en general, se pesa menos y se paga menos el material recolectado. Por eso, "peso, precio y justo" es uno de los principios comunes de todas las cooperativas.
éstas deben registrarse en el Registro Permanente de Cooperativas y Pequeñas y Medianas Empresas, lo cual les permite acceder a las líneas de crédito y subsidio otorgadas por la Ciudad, con la finalidad de adquirir bienes de capital. Lograr matricularse de esta manera, generar un ámbito de cooperación real entre sus miembros, mejorar las condiciones en las que se realiza la recolección y separación, encontrar un lugar físico donde esa tarea y conectarse con las empresas compradoras son parte de los objetivos comunes de las mismas.
Es por estas tareas desarrolladas que en la nueva ley tienen un rol fundamental, ya que nuclearían cuestiones de vital importancia: la separación, el reciclaje y la formalización del trabajo de los recuperadores urbanos.
Las cooperativas que se encuentran registradas en el área metropolitana son:
· El Ceibo
· El Álamo
· Cooperativa Ecológica de Reciclado Bajo Flores (CERBAF)
· Reciclando Rueños
· Cooperativa del oeste
· Cooperativa La Esperanza
· Cooperativa La Gran Esperanza
· Cooperativa Los amigos del tren
· Asociación El Amanecer de los Cartoneros (MTE)
INCUMPLIMIENTOS
En esta sección observamos los incumplimientos de la ley en torno a distintos ejes temáticos.
· Reducción del volumen de residuos a disposición final
Los artículos relacionados con este tema son 6º, 29º, 33º, 34º, 55º, 58º.
Estos plantean un cronograma de reducción progresiva de la disposición final de residuos sólidos urbanos, mediante el cual se implementaría la separación en origen, disposición inicial selectiva y recolección diferenciada. Se trataría de que los residuos sólidos urbanos secos pasibles de ser reciclados o reutilizados no se deriven al relleno sanitario.
Para este objetivo es fundamental la instalación y funcionamiento de los Centros Verdes.
éstos aparecieron ya desde el Pliego de Bases y Condiciones para contratar el servicio público de Higiene Urbana, dado que se incluyó su construcción, definiéndolos como los lugares donde, construida la infraestructura, permitiría las tareas de selección, enfardado y acopio de materiales reciclables a los Recuperadores Urbanos, ya sea que se trate de una organización o en forma personal.
Cada centro verde contaría con un sector de recepción de los materiales donde se
realizaría una preclasificación entre papel, cartón, plásticos de alta y baja
densidad, color, vidrios, etc. Luego pasa al sector de acondicionamiento donde son enfardados o compactados según se requiera y se estiban hasta su posterior venta.
El Centro Verde será cogestionado por el Estado (construyéndose incluso en predios de su propiedad según lo establecido en la Ley 992) y la Cooperativa de
recuperadores urbanos del área de influencia. El Estado tendrá a su cargo la administración, garantizando la transparencia de los materiales allí manejados, actuará como asistencia técnica para la cooperativa, se encargará de la articulación con otros actores sociales y de la difusión de las tareas allí realizadas.Los trabajadores que no estén dentro de la planta serán los que recojan los materiales previamente separados por los vecinos, comerciantes etc. Debidamente uniformados, con carros preparados para tal fin y tendrán un recorrido estipulado.
A partir de estas tareas podemos concluir que sus objetivos principales son la valorización de los materiales reciclables, la optimización de las condiciones de trabajo de los recuperadores urbanos y la mejora del medio ambiente a través de la promoción del reciclado.
Uno de los inconvenientes que se presentó en la instalación de los centros verdes fue, en principio, la necesidad de reforma del Código de Planeamiento Urbano ya que en un primer momento tales sitios no se encontraban incluidos dentro de las actividades previstas en el mismo. Por este motivo en septiembre del 2005 se aprobó un proyecto de ley para la incorporación al Código. Sin embargo recién un año después de la sanción de la Ley de Basura Cero (diciembre del 2006) se aprobó la modificación.
Esto suponía la habilitación que permitiría a las empresas recolectoras comenzar con las obras de infraestructura, sin embargo encontramos que la situación de los centros verdes en las distintas zonas de la Ciudad se presenta de la siguiente manera:
Zona 1. CLIBA: desde hace más de un año la Cooperativa "El Ceibo" tiene inscripta la
orden de servicio para la construcción del Centro Verde. Desde entonces esperan
que la empresa presente el presupuesto para la obra completa. Poseen un contrato
con el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en el cual Cliba debe entregarle los
materiales recolectados de la selección diferenciada según lo establece la resolución
50. Según la Dirección de Políticas de Reciclado Urbano6 son apenas 4,2 toneladas
diarias las que reciben y la porción recuperable es muy baja.
Zona 2. AESA: actualmente la empresa transporta al galpón de la cooperativa "El
Ceibo" menos de una tonelada diaria de residuos provenientes de la recolección
diferenciada. Greenpeace desconoce el estado de situación de las gestiones
realizadas para la creación del Centro Verde correspondiente a esta zona.
Zona 3. URBASUR: recuperadores provenientes de la zona de Villa Fiorito y
Caraza, unos 1.000 cartoneros, se vienen organizando en cooperativas y reclaman
subsidios para el transporte que utilizan, hasta tanto se construya el Centro Verde.
El gobierno se comprometió a entregarles dichos subsidios para mejorar la
seguridad del transporte, y desde octubre el trámite está paralizado.
Zona 4, NITTIDA: el Centro Verde fue adjudicado a la Cooperativa Reciclando
Sueños. También se inscribió la orden de ejecución de obra. En enero comenzaron
con el movimiento de suelos en un terreno contiguo a donde la empresa tiene una
base de operaciones. El terreno consta de tres lotes, y aún no tiene hecha la
subdivisión. Por este motivo se suspendió la obra.
Zona 5 Ente de Higiene Urbana: el primero de Mayo de 2006 el Gobierno de la
Ciudad inauguró la primera planta de clasificación de materiales reciclables de la
Ciudad. Pasaron otros 4 meses hasta que el lugar, estatal, contara con la
habilitación necesaria para operar. Con una capacidad máxima de procesamiento de
120 toneladas diarias y 27 miembros de la cooperativa, en una conferencia de
prensa presidida por el Jefe de Gobierno, Jorge Telerman y su entonces Ministro de
Medio Ambiente, Marcelo Vensentini se puso en marcha la planta. A casi un año de
ese día, la planta no llega a procesar 2 toneladas diarias y sus ingresos apenas son
suficientes para cubrir los costos operativos.
Zona 6 INTEGRA: La Cooperativa "El Álamo" ha obtenido promesas de distintos
funcionarios respecto de la entrega de un galpón para realizar las actividades de
recuperación. Desde el mes de octubre se está incumpliendo un acta acuerdo que
obligaba al Gobierno a la entrega de un galpón transitorio, hasta tanto se
construyera el Centro Verde de la zona. En el barrio, los recuperadores acopian en
un terreno lindero a la estación, mientras el galpón, a 5 cuadras, permanece vacío y
cerrado hace años. En la actualidad se encuentran amenazados con un desalojo, sin
que se haya resuelto su definitiva localización
Viendo que lo dispuesto en la ley no tiene una implementación efectiva, pudimos observar que en un artículo de la misma se plantea que los plazos previstos podrían prorrogarse en un lapso de tiempo igual o inferior al transcurrido desde la aprobación de la ley hasta la aprobación de la modificación del Código de Planeamiento Urbano. Esto significa que en el seno de la propia ley están justificadas las irregularidades y toleradas las demoras, por lo cual resulta lógico que la puesta en marcha de la misma sea muchas veces contradictoria o que no tenga una direccionalidad clara y marcada, percibiéndose un conjunto de medidas implementadas sin compromiso político en relación al real objetivo de la ley.
· Reglamentación
Otro de los incumplimientos presentes en esta ley está vinculado al artículo 56º, que establece la reglamentación de la misma dentro de los ciento ochenta días desde su publicación. No obstante, esto ocurrió recién luego de más de un año de prórrogas: el 4 de Mayo de 2007, el Jefe de Gobierno Porteño Jorge Telerman firmó el decreto de reglamentación de la ley. Esta reglamentación fue diseñada como un proceso participativo en el cual estuvieron presentes organizaciones ambientales (GAIA y Greenpeace), de cartoneros ( Cooperativas El Álamo y CERBAF; Movimiento Nacional de Trabajadores Cartoneros, Recicladores y Organizaciones Sociales) y empresarias (Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sustentable, Cámara Empresaria de Medio Ambiente; Unión Industrial Argentina) . En este proceso se logró el "consenso" para el texto definitivo del decreto reglamentario.
Esto es sumamente importante dado que mucho de los aspectos planteados en la ley sólo podían concretarse una vez reglamentada la misma (ver por ejemplo los artículos 9, 43, 16 y 26 de la ley no reglamentada). También es importante ver en el resultado del proceso de reglamentación cual fue finalmente la preponderancia que se le dio a cada actor según como sus planteos fueron incluidos.
Todo esto refuerza la concepción de las políticas publicas como un campo de lucha entre los distintos actores sociales
· Concientización
Los artículos relacionados con la concientización son los número 4º y 39º. Estos indican que se debe promover la concientización en la población y que la Ciudad debe garantizar la implementación de campañas publicitarias de esclarecimiento e información (que deberán ser sostenidas en el tiempo, a fin de alentar los cambios de hábitos en los habitantes de la Ciudad y los beneficios de la separación en origen, de la recolección diferenciada de los residuos sólidos urbanos, del reciclado y la reutilización).
Estos artículos tienen que ver con el rol vital de los vecinos en la nueva programación de ciclo de la basura, ya que son el primer eslabón del mismo a partir de la separación en origen que ellos tendrían que desarrollar. El plan de transporte selectivo y el reciclado posterior no pueden concebirse sin la ayuda de los vecinos a través de la separación los residuos húmedos de los secos, pero para esto es necesario que los vecinos tomen conciencia de la función que cumplen en esta cadena y también acerca de las consecuencias ambientales que conllevaría el no hacerlo.
Sin bien podríamos decir que se han desarrollado campañas de concientización (como por ejemplo, aquellas referidas a sacar la basura en determinado horario con carteles en la vía pública ), todas estas se dieron de forma aislada sin perspectiva a largo plazo y sin hacer hincapié en el objetivo principal de la ley.
Sumado a esto tampoco es posible la participación vecinal ya que no hay avances concretos en las acciones previstas por la ley – como por ejemplo el funcionamiento de los centros verdes-, por lo tanto convive por un lado el fomento de la participación vecinal junto con la inexistencia de estructuras que permitan llevarla a cabo.
· Salud
El tema de la salubridad está relacionado con los artículos 4º y 23º, que establecen que las operaciones para la gestión integral de los residuos sólidos urbanos (RSU) se deben realizar sin poner en peligro la salud humana y que todo el personal que tenga contacto directo con los residuos debe contar con los elementos y medidas que protejan su seguridad y salubridad. Esto se aplica tanto al personal de las empresas recolectoras como a los recuperadores urbanos.
Las empresas encargadas de la recolección, evidentemente no cumplen con las medidas de seguridad obligatorias. Esto puede verse claramente en los reclamos de los trabajadores que deben hacer huelgas para exigir que se provean los elementos necesarios para el cuidado de su salud. Los incumplimientos de estas empresas no sólo están relacionados con los requerimientos de higiene de las personas empleadas, sino que también los camiones se encuentran en pésimas condiciones, no pueden salir a la calle, no sólo por riesgos que afectan a los choferes y acompañantes, sino para la gente en la calle, porque en algunos casos están hasta sin frenos y pueden provocar accidentes.
Por otro lado, el gobierno tampoco se encarga de hacer cumplir a los cartoneros con las medidas de seguridad que les son requeridas. La ley Nº 992 estipula la creación del Registro de Recuperadores Urbanos, cuyo objetivo es, entre otros, la entrega de credenciales, de pecheras y de guantes que permita a los recuperadores trabajar con mayor seguridad y tranquilidad. Sin embargo, en este registro sólo se encuentran inscriptos aproximadamente 7.200 personas. Además, se han aplicado solamente 14.235 dosis de Vacuna Antitetánica y se han entregado 2.564 credenciales definitivas y 1.347 kits. Estos números son significativamente inferiores ya que son más de 40.000 los cartoneros que ingresan a la ciudad cada día.
Todos estos factores muestran cómo la seguridad, higiene y salud de los empleados de las recolectoras y los recuperadores urbanos son muy poco cuidadas y tenidas en cuenta por el gobierno y las empresas. A pesar de estar obligado por la ley, las personas encargadas de controlar y poner en práctica estas medidas no lo hacen ni son sancionadas por las autoridades correspondientes cuando es debido. Esto evidentemente es otro factor en contra de la formalización de la actividad de los cartoneros.
· Sanciones
Este tema está vinculado a los artículos 46º y 47º. Estos artículos fijan los tipos de multas y sanciones aplicables a aquellos organismos o individuos que en algún momento no cumplan las normativas de la ley, como dejar en los residuos en la vía pública en recipientes no reglamentarios o no cumplir con la separación de origen.
Pero con respecto a las sanciones se plantea la siguiente situación: al no tener la ley una vigencia plena ni un ejercicio claro, no es lógico que tenga fuerza de sanción ya que no existe un patrón reconocido al que los distintos actores deban ajustarse. Pero en la misma definición de ley, la noción de sanción paralela a la inobservancia es central, con lo cual, podríamos decir que la Ley de Basura Cero se encuentra ante una limitación importante para su ejercicio.
· Ciclo de la basura
Esta temática esta relacionada con los artículos 14º, 17º, 19º, 20º, 21º, 24º, 25º, 27º, 36º y 38º, donde se establecen normas para los distintos momentos del ciclo de la basura:
-Generación
En esta etapa los puntos más importantes son la separación en origen – con al finalidad de una disposición inicial selectiva que permita la recolección diferenciada, la clasificación y procesamiento posteriores- y la disminución misma de la generación de residuos sólidos urbanos. Es en relación a estos puntos en que deberían desarrollarse las campañas de concientización para los vecinos, que ya hemos visto que no se despliegan en vista a los mismos.
-Recolección
Desde la ley se plantea que la recolección debe ser diferenciada según el tipo de tratamiento que necesite los residuos (principalmente distinguiendo entre secos y húmedos). Para ello se plantea como responsabilidad del Gobierno de la Ciudad la provisión en la vía pública de los recipientes y contenedores autorizados apropiados para el cumplimiento progresivo de estos objetivos. En función a esta meta, podemos identificar el plan de "contenerización" que se ha puesto en marcha recientemente en la Ciudad. Sin embargo, ante esta iniciativa surgen cuestiones similares a las que nos hemos referido anteriormente: se presenta como un plan aislado y sin que su objetivo principal sea el del establecimiento de contenedores para la disposición inicial diferenciada, sino que se presenta como una estrategia tendiente a suplir las quejas de los vecinos, haciendo que la basura no esté tan visible.
-Transporte
En los artículos que tratan esta cuestión se plantean la aplicación de determinadas tecnologías y normas generales de seguridad e higiene que deben seguir las prestadoras del servicio de transporte y recolección. Además se establecen diferentes modalidades según la recolección sea de residuos secos o húmedos. Todos estos dispositivos está de más decir que no se cumplen y que siguen siendo asuntos pendientes que son responsabilidad de las empresas recolectoras.
-Disposición final
Con respecto a la disposición final, ya hemos planteado los objetivos que persigue la ley. Es este ámbito el punto neurálgico de la misma.
; que los residuos sólidos urbanos que no puedan ser tratados por las tecnologías disponibles deben ser destinados a un sitio de disposición final que determine la autoridad competente;
· Pequeñas y medianas empresas
Los artículos que tratan este tema son el 40º, 41º y 44º.
Al promover la ley el reciclado se plantea la cuestión de establecer las condiciones para el desarrollo de un mercado en el que esos productos en cuya producción se utilizaron insumos reciclados o reutilizados, para que el desarrollo del programa sea viable. De esta manera se establece la prioridad en la compra para estos productos por parte de las dependencias del Gobierno de la Ciudad, y la institución de líneas de créditos y subsidios para las pequeñas y medianas empresas o cooperativas dedicadas a esta actividad (incluyendo la comercialización,
reutilización y reciclado).
Podemos asociar esta iniciativa de agrupar todas las empresas dedicadas a una parte integral del negocio del reciclado como un intento formalizar esa parte en negro del negocio correspondiente los galponeros y otros intermediarios que negocian la compra de las materias primas que los cartoneros recolectan en condiciones altamente desventajosas para ellos. La formalidad debería llegar con este "ordenamiento" de la actividad, sin embargo son pocas las agrupaciones inscriptas en el registro. La importancia de esta estrategia radica en la cantidad de dinero que mueve el reciclaje: resulta necesario conferir transparencia y estabilidad a la cadena de valorización de las materias primas recuperadas de los residuos, desde su generación hasta la fabricación de sus nuevos productos. Esto también incluye entonces lo desarrollado en relación al Registro de Recuperadores Urbanos. Sin embargo, los magros logros obtenidos en ambos rubros, y no sólo los logros sino también las escasas acciones desarrolladas, plantea la supervivencia del trabajo informal, indicándonos que evidentemente existen intereses más fuertes que están a su favor.
A su vez, todos los "estímulos" fijados en los artículos en forma de "beneficios" por estar registrados, se desvanecen un poco incluso dentro de los mismos: se formula que esta prioridad a estas pequeñas y medianas empresas se dará cuando haya igualdad de calidad, prestación y precio con respecto al resto de los ofertantes, con lo cual se plantea cuál es realmente la prioridad que se les estaría dando. Nuevamente encontramos una medida imprecisamente formulada desde el artículo que le da expresión.
CONCLUSIONES
Hemos analizado en la sección anterior los incumplimientos que a primera vista hemos encontrado en relación a la formulación de los artículos de la Ley 1854 de Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos. Y en este análisis hemos encontrado ciertas constantes: formulación imprecisa y ambigua de los artículos que conllevan un ejercicio y aplicación desarticulados; múltiples demoras en distintos aspectos de lo requerido para el pleno cumplimiento de la ley (como la aprobación por parte de la Comisión del Presupuesto, la aprobación de la modificación del Código de Planeamiento Urbano, la reglamentación de la misma ley, la construcción de los ya permitidos Centros Verdes); aparente inercia por parte de la administración pública y del sector privado para ajustarse a las normativas de la ley, y en conjunción con esto, cumplimientos aislados y no integrados en una perspectiva común hacia la disminución de los niveles de enterramiento de los residuos sólidos urbanos, y sobre todo al aumento del reciclado.
¿Cómo podemos entender todas estas irregularidades que se plantean frente al ejercicio de la ley? Para contestar esto podríamos repasar lo que hemos desarrollado en relación con el origen de la misma.
Hemos planteado que el objetivo principal de la Ley de Basura Cero era la disminución progresiva del nivel de residuos dispuesto en rellenos sanitarios por el CEAMSE, y asociado a este objetivo podemos presentar la situación crítica de los rellenos, ante el colapso técnico y ecológico que evidenciaban. Ante esta situación se hacían explícitas los daños a la salud provocados por los rellenos en las poblaciones aledañas, que por otro lado, eran las de más bajos recursos del conurbano. Sin embargo, más allá de la cuestión ambiental que rondea en toda la ley y que parece ser su principal objetivo, podemos decir que poco se ha avanzado en el sentido de una mejora en la gestión de residuos sólidos urbanos, que debería plantearse de forma "integral". Al parecer, el principal objetivo de la ley se está perdiendo de vista ante los múltiples incumplimientos e inacciones.
Pero retomando la meta de la disminución de los volúmenes de residuos a ser enterrados por el CEAMSE y al colapso de éste, encontramos otra situación: el colapso de los rellenos del CEAMSE en los cuales se depositaba la basura de la Ciudad trajo aparejado la persistencia en funcionamiento de uno sólo de ellos, reduciéndose por lo mismo la proyección de su vida útil. Esto significó la posibilidad de traslado y por tanto el posible aumento (y de forma considerable) de los costos que significaba para la Ciudad. Por lo tanto, el objetivo principal de la ley, de disminuir los volúmenes de enterramiento, va a en paralelo a una disminución creciente de los costos para el Gobierno. De esta forma, hemos encontrado otra dimensión del objetivo principal, y si es ésta la que tenemos en cuenta al evaluar la ley, quizás no nos parezca que su incumplimiento es tan radical.
Sin embargo, la Ley de Basura Cero incluye a otros actores fundamentales que se relacionan con el Gobierno de una manera muy notable: por una parte las empresas privadas recolectoras de residuos, y por la otra los cartoneros/recuperadores urbanos.
Con respecto a las empresas, hemos observado un cambio fundamental en sus contratos de licitaciones: han pasado a cobrar por área limpia en lugar de por tonelada. Sin este cambio radical es imposible poder concebir una gestión "integral" de los residuos sólidos urbanos, es decir, que pueda incluir a los agentes del reciclado, entre ellos los cartoneros, ya que significaban una amenaza a la ganancia de estas empresas por la disminución de las toneladas por las cuales estas facturaban. Es decir, la afección del pesaje de residuos por parte del reciclaje, ya que se supone que al Centro de Transferencia hacia el CEAMSE llegaría una cantidad menor de los mismos para evitar su enterramiento, era un punto principal que las empresas no podían dejar pasar.
Podemos entender la relevancia de los intereses de estos actores aplicando lo que hemos visto sobre las reformas del Estado desde comienzos de los años 80, que como resultado han reducido las áreas de competencia del Estado y que han traído la asociación del Estado con los intereses privados en función de la garantía de privatizaciones que, aunque escandalosas para el sector público, resultaran beneficiosas para ellos. De esta forma, estas empresas se convierten en uno de los actores de más peso para la decisión y la ejecución de ciertas políticas públicas, desempeñando la administración pública lo que Ozslak ha dado en llamar un rol mediador, aunque el discurso sea el de la defensa del interés público.
En persecución de sus intereses estas empresas han presionado en contra de la incorporación del cartonero al circuito de la basura como un actor legal, ya que éste afectaba su ganancia. Podemos ilustrar esto con el fragmento siguiente extraído de un artículo de la Nación:
" (…) se puede entender mejor aquel exabrupto del hoy diputado Mauricio Macri, que tuvo participación en empresas del sector cuando, en 2002, no dudó en decir algo que hoy prefiere olvidar: "Es tan delito robar la basura como robarle a un señor en la esquina". Entonces, la recolección de basura se pagaba por toneladas y los cartoneros irrumpían masivamente en las calles en busca de tan caro desperdicio. Hoy Macri piensa diferente: "No, yo no dije eso. Digo que es un negocio informal en el que los cartoneros son víctimas y no se benefician, ya que tienen que hacer un trabajo de altísimo riesgo. Hay que garantizarles condiciones de salubridad y sin que afecte la limpieza de la ciudad. El problema de la basura es, junto con el de la seguridad, el que origina más reclamos de los vecinos. "
Teniendo en cuenta esto podemos ver que la creación del CEAMSE en la década del setenta implicó un sistema de recolección de residuos dentro de la Capital Federal. A su vez, la forma en que todas las empresas vinculadas a este circuito obtenían sus ganancias, lleva consigo otra política que de manera explícita o implícita conllevaba la exclusión social de vastos sectores a partir de la prohibición de la tarea de los cartoneros, que recién logró legalizarse a partir de la ley 992, ya descrita.
A partir de la inclusión de esta ley podemos incluir otro aspecto de las políticas públicas, que se refiere a que, además de su rol funcional a garantizar la reproducción del capital, también deben tener en cuenta las reivindicaciones de los sectores populares, a pesar de que la atención de los mismos sean hasta cierto punto también una forma de garantizar la acumulación capitalista. La presencia de esta ley tiene que ver con al dimensión que el fenómeno de los cartoneros estaba cobrando en esos años a partir de la crisis económico y social del país, asociada a una serie de políticas de corte neoliberal.
Todos los actores implicados en la problemática de la gestión de los residuos sólidos urbanos intentan resolverla de manera funcional a sus intereses: las empresas recolectoras demandó en su momento que la fuerza pública estatal controlara una actividad que les reducía las dimensiones de su negocio, y en este momento, en relación con las normativas de la Ley de Basura Cero, dilatan las obligaciones que les son atribuidas; los recolectores informales reclaman una protección que en este momento ya es legal pero todavía sigue sin ser efectiva para su tarea y demandan políticas de promoción laboral y económica; el Gobierno de la Ciudad sigue en tensión entre la reducción del costo de la recolección y disposición de los residuos y la presión de las empresas recolectoras y de los vecinos que protestan contra el desorden urbano. Es en este balance de intereses, siempre con sesgos específicos de acuerdo a cuál es el rol predominante del Estado, que debe comprenderse la actual aplicación de la Ley de Basura Cero, ya sea considerando sus cumplimientos como sus irregularidades.
Muchas de las políticas que se desarrollan tienden particularmente a la dimensión de la percepción por parte de los vecinos del problema de la basura. De esta forma, podemos ver políticas aisladas o que parecen "incompletas" ya que avanzan hasta cierto punto, como por ejemplo, la implementación de los contenedores, más relacionada a que la basura no se concentre en las esquinas y haya un sitio para disponerla sin que estorbe. Un avance que tienda hacia la progresión del reciclado debería profundizar la capacidad de estos contenedores como sitios de disposición inicial diferenciada, característica que sólo se da en ciertos espacios de la Ciudad. Además, estos contenedores permiten que la tarea realizada por los cartoneros no produzca aquello por lo cual los vecinos tanto se quejan: la dispersión de la basura.
En conclusión, entendiendo a la Ley de Basura cero en un marco más amplio que incluye los intereses de todos los actores involucrados, los incumplimientos de la misma pueden ser comprensibles, ya que los motivos por los cuales se formuló pueden decirse que se están atendiendo.
La cuestión ambiental reclamada por ejemplo, por Greenpeace, no fue el eje de esta política, por lo cual no hay direccionalidades claras a este respecto. Así entendemos que no existan campañas de concientización más que superficiales en función de la separación en origen y sin embargo se planteen como desagregadas y no mantenidas en el tiempo. Para el Gobierno, la cuestión de los costos es atendida en el sentido de que existe de hecho una reducción de los gastos a partir del reciclado que, aunque de manera aislada, se da en la Ciudad, y por otra parte parece formalizar y prestar atención a un sector desprotegido, como es el de los cartoneros.
Pero todo lo explicado en relación a la Ley 1854 puede aplicarse al resto de las políticas públicas, ya que tiene que ver con cómo se define el Estado de nuestro país. éste es un Estado reducido a partir de las reformas neoliberales que tuvieron lugar sistemáticamente en las últimas décadas y que lo dejaron en una situación de escasa capacidad de dirección de un modelo de desarrollo sustentable para el país con metas propias. A diferencia de un modelo tal, aparecen con fuerza los intereses privados que han tenido hegemonía en el planteo de las políticas del Estado. Es vital comprender que para una gestión integral como plantea la ley de los residuos sólidos urbanos, se precisa hacer compatible la economía, trabajo y limpieza ya que ofrece una solución para la crisis en la que se encuentran los rellenos sanitarios, que se agotan y son muy resistidos por los vecinos; genera una actividad económica que demanda una importante mano de obra y crea un circuito de materiales y energía eficiente y ambientalmente sustentable. Pero para ello es necesario tanto decisión como compromiso político.
Interrogantes planteados en el trabajo:
Los interrogantes que han guiado nuestro trabajo y que a la vez son pasibles de ser respondidos por medio del mismo son en primer lugar cuál es la situación que da origen a la ley, no sólo en lo referente al momento puntual en el que aparece el proyecto, sino en un marco más amplio. En función de la presentación de la situación, cuál es la implementación que finalmente se lleva a cabo de la ley, y en relación a esto cuáles son los problemas que se presentan a su ejercicio. Para comprender esta serie de irregularidades debimos intentar conceptualizar cuáles eran los intereses de los distintos actores involucrados en al ley, y entre ellos cuáles se presentaban como "predominantes". Y finalmente, entendiendo que esta ley es una política pública visualizar el rol que toma el Estado en esta relación de fuerzas.
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· Página 12. Una excursión al reino de la basura- 08/10/2004
· Página 12. Una propuesta sin desperdicios – Octubre 2004
· Roberti, Alfredo. "El tratamiento de los residuos en al Ciudad (Parte I). Redacción La Urdimbre.12/02/06.
· Savoia, Carlos." Qué hay detrás de la guerra de la basura". Clarín. 23/11/03
· Schamber, Pablo. Suarez, Francisco. "Reciclar la República" en Realidad Económica nº 190.
Autor:
Eliana Lijterman
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