Tiene por objeto recibir a los electos que han presentado diploma expedido por autoridad competente, y elegir las autoridades de cada Cámara. El juramento de diputados y senadores es exigido por el artículo 67 de la constitución, y se presta en el acto de la incorporación con objeto de desempeñar debidamente el cargo y de obrar en todo de conformidad a lo que prescribe la Constitución. Las Cámaras han elaborado sus fórmulas, que pueden ser religiosas y laicas.
En la Cámara de Senadores, según su reglamento, se reúnen el 24 de febrero de cada año para designar autoridades y fijar días y horas de las sesiones ordinarias (art. 1º), y el 29 de noviembre de cada año de renovación parcial para incorporar a los nuevos senadores (art. 2º).
En la Cámara de Diputados, según su reglamento, se reúnen dentro de los diez primeros días de diciembre de cada año para elegir autoridades, y dentro de los últimos diez días de febrero de cada año para fijar días y horas de las sesiones ordinarias (art. 1º).
El juicio de la elección por las Cámaras
La constitución también prevé una facultad de las Cámaras, privativa de cada una de ellas y que suele incluirse entre sus "privilegios colectivos". Ésta se ejercita normalmente en las sesiones preparatorias y es la que contiene el artículo 64 que establece que "cada cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez".
Es decir, este artículo confiere a las cámaras el privilegio de examinar la validez de "título-derecho-elección" (por ejemplo, si el electo reúne las condiciones que la constitución exige), pero no puede juzgar el acto electoral en su totalidad, ya que serían aspectos contenciosos del proceso electoral (por ejemplo, la validez de los votos). Además, según Bidart Campos, en ciertas situaciones especiales cabría el control judicial sobre los juicios hechos por cada Cámara, empero a que nuestra Corte Suprema indique que el ejercicio de esa facultad no debe ser interferido o limitado por una resolución de ella debido a que muchas causas judiciales fueron reputadas como políticas o no justiciables.
LAS SESIONES ORDINARIAS:
El Congreso tiene asignado un período ordinario de sesiones y un receso entre tales períodos.
El artículo 63 dice que ambas Cámaras se reunirán en sesiones ordinarias todos los años desde el 1º de marzo hasta el 30 de noviembre.
Como el artículo 99 inciso 8º menciona entre las facultades del presidente de la República la de hacer anualmente la apertura de las sesiones del Congreso, se suscita la duda de si es imprescindible ese acto presidencial para que el Congreso entre en funciones. Pero se ha llegado a la conclusión de que el ejecutivo tiene la "obligación constitucional" de convocar a las Cámaras el 1º de marzo y de abrir sus sesiones ordinarias; si no lo hace, el Congreso tiene competencia para reunirse de pleno derecho, y debe hacerlo. De lo contrario, estaríamos en presencia de un obstáculo ocasionado por una omisión presidencial que la división de poderes no tolera.
Sin embargo, en el derecho constitucional material, la fecha inicial del período ordinario no siempre ha sido respetada.
También cabe destacar que, fuera del período de sesiones, no pueden las cámaras sesionar, pero sí ejercer las competencias que no demandan sesión (por ejemplo, pueden reunirse las comisiones, los bloques, las comisiones investigadoras, etc.).
LAS SESIONES DE PRÓRROGA Y EXTRAORDINARIAS.
El artículo 63 agrega que "pueden ser convocadas (las Cámaras) extraordinariamente por el presidente de la Nación, o prorrogadas sus sesiones". Coordinando esta norma con la del inciso 9º del artículo 99, que establece que el presidente de la República "prorroga las sesiones ordinarias del Congreso o lo convoca a sesiones extraordinarias cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera".
En suma, siguiendo la interpretación de Bidart Campos:
a) Las sesiones extraordinarias deben siempre ser convocadas por el poder ejecutivo no pudiendo el Congreso disponer por sí solo su realización;
b) La prórroga de las sesiones ordinarias puede ser dispuesta tanto por el presidente de la República como por el mismo Congreso.
En la prórroga de las sesiones ordinarias el Congreso continúa su período anual, y mantiene la plenitud de la competencia del cuerpo, y cada Cámara la propia de sus facultades privativas. En cambio, en las sesiones ordinarias el Congreso no dispone de la plenitud de su competencia, que queda circunscripta a las cuestiones que provocan la realización de las sesiones, y que son fijadas por el presidente de la República.
Ahora bien, una vez efectuada la convocatoria y determinado el temario, el poder ejecutivo no puede privar al Congreso de su competencia para reunirse y tratarlo; la facultad del ejecutivo se limita al impulso inicial (con la determinación de los asuntos a tratar), una vez dado el cual tampoco puede sustraer el proyecto.
9.2. QUÓRUM. CONCEPTO. TIPOS DE QUÓRUM. QUÓRUM PARA SESIONAR. QUÓRUM PARA APROBAR: QUÓRUM SIMPLE Y QUÓRUM AGRAVADO.
CONCEPTO:
En el derecho parlamentario se denomina quórum al número mínimo de miembros para que el órgano colectivo (en el caso, cada Cámara del Congreso) pueda sesionar (tanto para su inicio, duración o finalización), de modo que los miembros presentes superen a los ausentes. Cada Cámara necesita para sesionar la presencia de la mitad más uno (o más de la mitad, en ciertos casos) del número de legisladores (art. 64: ninguna de las Cámaras entrará en sesión sin la mayoría absoluta de los miembros). Por ejemplo suponemos 187 legisladores, más de la mitad son 94.
La minoría compele a los legisladores que no concurran a formar quórum en los términos y bajo las penas que cada Cámara establecerá (art. 64 in fine). Ni la Constitución ni los reglamentos de ninguna de las Cámaras establecen qué se entiende por minoría; por ende, cualquier número mayor a dos legisladores puede sesionar en minoría con el señalado fin. En cambio, es claro el procedimiento a seguir según el texto constitucional: la minoría (reunida en sesión de tal carácter) intimará la asistencia de los ausentes, bajo apercibimiento de las penas que cada Cámara ha dispuesto previamente para tales casos y que serán aplicadas a posteriori por el cuerpo.
Mayorías para decidir:
La regla general es la mayoría absoluta de los presentes, es decir, sobre los votos válidos emitidos. El texto constitucional no lo dice claramente, pero surge del artículo 66 in fine y del artículo 81, parte 3ª de la Constitución Nacional.
Sin embargo, la Constitución, en especial luego de la reforma de 1994, introduce casos de excepción en los que se exige una mayoría especial o calificada:
a) Mayoría absoluta de la totalidad de los miembros, y
b) Dos terceras partes, sobre los presentes o sobre la totalidad de los miembros.
9.3. PRIVILEGIOS E INMUNIDADES PARLAMENTARIAS: COLECTIVOS E INDIVIDUALES. DE LA FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES. ARTS. 77 Y SIGUIENTES. INICIATIVA POPULAR. CONSULTA VINCULANTE Y NO VINCULANTE. ARTS. 38 Y 40 C.N.
PRIVILEGIOS E INMUNIDADES PARLAMENTARIAS: COLECTIVOS E INDIVIDUALES:
Los llamados "privilegios parlamentarios" se reputan establecidos en interés del parlamento o Congreso como órgano, y se alega que tienen como finalidad asegurar la independencia, el funcionamiento y la jerarquía del mismo. Por eso se los llama también inmunidades, en cuanto preservan el órgano.
Quiroga Lavié afirma que las inmunidades parlamentarias son aquellas protecciones especiales cuya finalidad es conservar la independencia y seguridad tanto de los miembros del Congreso como del conjunto de éste. Se señala que son parte esencial del sistema representativo sin las cuales éste no puede funcionar. En suma, su justificación se encontraría en el origen popular del mandato de los miembros del Congreso, los cual recién se consuma plenamente para los senadores a partir del 2001.
Estas prerrogativas son de dos clases: las personales (a favor de cada uno de los miembros, explícitamente reconocidas en el texto constitucional) y las colectivas (a favor de cada Cámara como cuerpo, contenidas implícitamente).
Entre los privilegios colectivos se incluyen: a) el juzgamiento por cada Cámara de la validez de "elección-derecho-título" de sus miembros; b) la competencia de cada Cámara para hacer su reglamento; c) el poder disciplinario de cada Cámara sobre sus propios miembros, y aún sobre terceros extraños; d) el derecho de cada Cámara de hacer comparecer a su sala a los miembros del poder ejecutivo; e) se incluye también como privilegio el aceptar las renuncias que voluntariamente hacen de sus cargos los legisladores.
Entre los privilegios personales se cita: a) la inmunidad de opinión y expresión; b) la inmunidad de arresto; c) el desafuero; d) la dieta.
Inmunidades individuales de los legisladores:
La Constitución reconoce dos inmunidades a los legisladores (art. 68 y 69/70, CN). Éstas se fijan en función de los altos fines políticos que se ha propuesto: asegurar la independencia y la existencia misma del órgano al cual pertenece. Por ello no ceden las inmunidades durante el estado de sitio, y además rigen en todo el territorio del país.
Quiroga Lavié las define como limitaciones constitucionales a la aplicabilidad penal y/o procesal penal, más o menos amplias. Se distinguen dos tipos de inmunidades o dos aspectos de ellas:
de opinión (art. 68, CN), y
de arresto (arts. 69/70, CN).
La reforma de 1994, si bien no modificó el contenido de las inmunidades de dichos artículos, las extendió al Defensor del Pueblo (art. 86, párr. 2º, CN) y a los integrantes del Ministerio Público (art. 120, párr. 3º, CN).
Estas cláusulas constitucionales habían sido tradicionalmente reglamentadas por los códigos procesales penales (la última vez, por los arts. 189/191, CPPN). Las mismas fueron derogadas en septiembre de 2000 por la denominada "Ley de Fueros" (25.320). Esta ley modifica el trámite de desafuero de quienes tienen inmunidad de arresto.
INMUNIDAD DE OPINIÓN:
No "ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador" (art. 68, CN).
Conductas protegidas: La prohibición comprende a todo dicho, expresión o manifestación de ideas, tanto en forma verbal como escrita, en la medida en que se formulen en el ejercicio de sus funciones. De esta forma, se encuentran alcanzadas por esta inmunidad las expresiones formuladas durante las sesiones de las Cámaras o en las reuniones de comisión o con motivo de redactar o preparar un informe o un proyecto de ley, de resolución o de declaración; la prohibición también cubre la emisión de los votos en la Cámara y la publicación de dichas opiniones, discursos o votos por la prensa.
No cubre las opiniones o expresiones de los legisladores vertidas fuera del desempeño de sus tareas tanto en la vía pública, en la actividad privada como durante una reunión de prensa; La amplitud de la protección comprende a los efectos de las opiniones o manifestaciones que afectan tanto a particulares como a otros legisladores o a cualquier funcionario público. No alcanza a otras manifestaciones que no sean verbales o escritas.
Ámbito temporal: Si bien no lo dice el artículo 68, se infiere del gerundio "desempeñando". Por tanto, su protección recién opera desde el día de su incorporación a la Cámara y no desde la elección. Así lo interpretó la Corte en el caso "Varela Cid" de 1992 (F. 315:1470). De igual forma, vencido su mandato continúa gozando de esta protección por los dichos manifestados durante aquél (la inmunidad de opinión es vitalicia).
Ámbito espacial: Tampoco lo señala el artículo 68, pero debe entenderse que alcanza a dichos u opiniones manifestadas tanto adentro como afuera del recinto legislativo.
Alcance de la protección: Ha dicho la Corte que la inmunidad de opinión debe interpretarse en el "sentido más amplio y absoluto" (caso "Benjamín Calvete" – 1864 – F. 1:297). Este carácter absoluto consiste en que los legisladores expresen sus opiniones o discursos sin que pueda por ello exigírseles responsabilidad civil ni penal, presente o futura. Es decir, que no pueden ser llevados a juicio en los supuestos indicados ni siquiera una vez vencido su mandato. Sólo están sujetos a la remoción que puede efectuar la Cámara de acuerdo con el trámite previsto en el artículo 66 de la Constitución Nacional.
Es necesario darle adecuada precisión a la ambigua palabra "molestado", pues, toda crítica (política, literaria, etc.) puede molestar mucho, lo que no significa que la libertad de expresión de las personas esté enfrentada por esta inmunidad.
A quiénes protege: Además de los "miembros del Congreso" (art. 68, CN) y la extensión expresa dispuesta por la reforma de 1994 (arts. 86 y 120, CN), también los ministros del Ejecutivo y jefe de Gabinete en tanto desempeñen funciones parlamentarias por convocatoria de alguna de las Cámaras (art. 71 y 101, CN) o por asistencia espontánea a ellas (arts. 106 y 1000, inc. 9º, CN), deberían estar alcanzados por la inmunidad de opinión del artículo 68; asimismo, el vice en tato el presidente del Senado (art. 57, CN).
INMUNIDAD DE ARRESTO:
Ningún legislador "desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución del algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, y otra aflictiva" (art. 69, CN).
Conductas protegidas: cubre a todos los actos presuntamente delictivos, excepto los alcanzados por el artículo 68, es decir, por hechos no originados en opiniones vertidas en el desempeño de sus funciones.
La única excepción prevista es que el legislador sea sorprendido in fraganti delito, en cuyo caso cede parcialmente la inmunidad ya que allí procede el arresto mas no la persecución penal plena pues no existe el desafuero automático. Por ende, efectuado el arresto del legislador por haber sido sorprendido flagrantemente, el juez interviniente debe dar cuenta de ello a la Cámara respectiva, con la información sumaria del hecho a fin de proceder al desafuero (caso "Rufino Ortega" -1891-, F. 41:405).
La percepción directa e inmediata por parte de terceros justifica la adopción de la medida cautelar de la detención del legislador, ya sea para interrumpir la comisión del delito o detener sin más al autor. Existen tres supuestos de flagrancia:
1. estricto: sorprenderlo cuando comete el delito;
2. amplio: perseguirlo inmediatamente después de cometerlo; y
3. amplísimo: encontrarlo inmediatamente después de cometerlo, existiendo meras sospechas de su participación.
Ante las imprecisiones semánticas del artículo 69, pareciera que la flagrancia sólo comprende a delitos de cierta gravedad (al menos, nunca a aquellos con pena privativa de libertad inferior a tres años), a tenor del significado que se puede atribuirle al vocablo "crimen" a la luz del Código Procesal Penal de la Nación que distingue entre delitos "correccionales" y "criminales", según que la prisión prevista sea menor o superior a tres años (art. 25 y 27, Ley 23.984).
El artículo 3º de la Ley de Fueros (25.320) reitera que debe actuarse conforme al artículo 70 de la Constitución Nacional y aclara que en caso de que la Cámara deniegue el desafuero "el juez dispondrá la inmediata libertad del legislador".
Ámbito temporal: expresamente el artículo 69 duce que esta inmunidad protege a los legisladores desde el día en que fueron elegidos (no desde que se incorporaron a la Cámara, como la inmunidad de opinión) hasta el fin de sus mandatos.
Ámbito temporal: no lo señala el artículo 69. Empero, esta inmunidad no sólo rige dentro del Congreso o durante el viaje del domicilio del legislador hasta el mismo (in itinere), sino también en cualquier lugar y circunstancia.
Alcance de la protección: la inmunidad es de "arresto" (privación de la libertad dispuesta por autoridad competente) pero no de proceso penal, de modo que éste puede iniciarse y continuarse en causas fundadas en razones distintas de las contempladas en el artículo 68, mientras no se dicte orden de arresto o prisión preventiva. En cambio, la prerrogativa no alcanza a los procesos civiles que tengan los legisladores, de tal forma que ellos pueden ser llevados a juicio para satisfacer una responsabilidad civil, contractual o extracontractual.
Así, la inmunidad de arresto no implica una exención del proceso penal a favor de los legisladores, sino que el proceso iniciado queda bajo condición suspensiva de prosecución. El juez penal puede y debe adelantar el sumario cuanto le sea posible (con tal de que no arreste al legislador acusado) hasta averiguar la verdad de la causa.
Los legisladores arrestados en violación de la inmunidad tienen derecho a que la Cámara adopte medidas efectivas e inmediatas para obtener su libertad, puesto que el objeto de estos privilegios es asegurarles su asistencia a las sesiones legislativas.
La Corte ha sentado la doctrina de la improcedencia de la inmunidad si el legislador es arrestado por orden de un juez por haber menospreciado su investidura con motivo de ejercer defensas a sus estrados (si los legisladores lo desacatan, sin corrección inmediata, en las audiencias o escritos que presentan ante él o en actos ajenos a su mandato de tales).
El artículo 1º de la Ley de Fueros establece que "el tribunal competente seguirá adelante con el procedimiento judicial hasta su total conclusión"; aclara luego que el "llamado a indagatoria no se considera medida restrictiva de la libertad" y que "aun cuando no hubiere sido indagado", el legislador imputado tiene "derecho […] a presentarse al tribunal, aclarando los hechos e indicando las pruebas que, a su juicio, puedan serle útiles". Si el legislador no concurriera a prestar declaración indagatoria el juez "deberá solicitar su desafuero", lo que desactiva cualquier apercibimiento convirtiendo en potestativa del legislador sospechado su comparencia o no ante la justicia. Además, admite que puede dictarse la prisión preventiva mientras ésta no se haga efectiva; y hace una limitación diciendo que "el allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de los legisladores" y "la interceptación de su correspondencia o comunicaciones telefónicas sin la autorización de la respectiva Cámara".
Desafuero:
Es atribución privativa de cada Cámara suspender en sus funciones a los legisladores querellados ante la justicia penal, a fin de suspenderlos (no removerlos) y ponerlos a disposición del juez competente para su juzgamiento por los hechos involucrados en el sumario examinado (art. 70, CN).
El artículo 70 exige los siguientes pasos para que proceda el desafuero del legislador:
a) pedido de juez penal que está procesando al legislador, quien debe remitir el "sumario" a la Cámara respectiva;
b) recibido el mismo por la Cámara, en "juicio público", debe examinar el "sumario" y evaluar el mérito probatorio de la acusación para verificar si prima facie (a primera vista, en principio) la misma tiene seriedad;
c) en caso afirmativo, se requiere el voto de los dos tercios de los miembros de cada Cámara (se debe entender de los miembros presentes).
Efecto del desafuero: la Constitución habla de "suspender sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento". Ello significa que el legislador no pierde su calidad de tal, sino que sólo es "despojado" de sus inmunidades (la de arresto y la de opinión), se le veda el ejercicio del cargo y se lo priva de las remuneraciones.
Si es absuelto, reasume su cargo; sin embargo, la reincorporación no es automática, pues debe ser dispuesta por la respectiva Cámara a tenor del artículo 64 de la Constitución Nacional. Nada le impide a la Cámara, si considera el legislador se halla incurso en inhabilidad moral sobreviniente a su incorporación, en razón de los hechos analizados en el juicio público substanciado.
Producido el desafuero, como el legislador queda privado temporariamente del ejercicio de su cargo, bien cabe considerar producida una situación de vacancia transitoria que deberá cubrirse que deberá cubrirse por el suplente del partido político del legislador suspendido, mientras la Cámara no resuelva la respectiva reincorporación del desaforado.
Inmunidades colectivas de las Cámaras:
Estas prerrogativas colectivas carecen de recepción expresa en el texto constitucional. El artículo 66 de la Constitución Nacional concede facultad disciplinaria a cada Cámara sobre los mismos legisladores, pero nada dice de terceros ajenos al cuerpo. Se admite que deriva de la facultad expresa de dictar su reglamento, en servicio de los objetivos de independencia y eficiencia en la tarea parlamentaria.
El ejercicio de esta facultad implícita de corregir a terceros no ofrece dudas cuando el hecho se lleva a cabo ante una flagrante inconducta de un extraño dentro de las dependencias del Congreso, pues en esos supuestos es nítida la capacidad de obstaculizar o impedir el ejercicio de las funciones congresionales.
La jurisprudencia de la Corte convalidó sus facultades punitivas a quienes vulneran sus privilegios a partir del leading case de 1877 ("Lino de la Torre", F. 19:231).
En el derecho parlamentario se denomina "desacato" a toda violación a los privilegios individuales o colectivos inherentes al órgano legislativo, producida por una persona ajena al cuerpo. Se procura asegurar su normal funcionamiento pero también resguardar, según dice, "su decoro" (el art. 165 del Reglamento de la Cámara de Diputados prohíbe "las alusiones irrespetuosas y las imputaciones de mala intención o de móviles ilegítimos hacia las Cámaras del Congreso y sus miembros"). Sobre esa base, las Cámaras han llegado a disponer penas privativas de la libertad a particulares con motivo de "desacatos" a legisladores o al cuerpo, ya sea cometidos dentro del recinto legislativo o fuera del mismo (por ejemplo, por medio de la prensa escrita).
DE LA FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES. ARTS. 77 Y SIGUIENTES:
La Constitución sólo tiene previsto el procedimiento para la formación y sanción de las leyes en el Capítulo V de la Sección Primera (arts. 77/84, CN), actualizado por la reforma de 1994.
Como consecuencia de nuestro sistema presidencialista, en el procedimiento legislativo también interviene el Presidente a través de las denominadas atribuciones colegislativas en virtud del subprincipio de cooperación, y como resultado de la forma bicameral de nuestro Congreso, necesariamente ambas Cámaras deben concurrir con su voluntad a la formación de la ley. En el procedimiento legislativo de sanción de la ley, entonces, se distinguen varias etapas: 1) etapa iniciativa; 2) etapa de sanción de la ley; 3) etapa de control del Poder Ejecutivo; 4) etapa de publicación; y 5) etapa de implementación.
1. Etapa iniciativa:
El artículo 77 de la Constitución Nacional, permite diferenciar dos aspectos del comienzo del iter (el camino) legislativo: Cámara donde se inicia el tratamiento del proyecto de ley y quienes se encuentran habilitados para presentar ese proyecto.
Cámara de origen: la regla es que los proyectos se presentan en cualquiera de ambas Cámaras, salvo las excepciones previstas expresamente en el texto constitucional:
Cámara de Diputados como Cámara de origen: proyectos relativos a las contribuciones y reclutamiento de tropas (art. 52, CN), iniciativa popular legislativa (art. 39, párr. 1º, CN), y consulta popular vinculante (art. 40, párr. 1º, CN).
Cámara de Senadores como Cámara de origen: proyectos referidos a coparticipación federal (art. 75, inc. 2º, párr.. 4º, CN), e impulso al desarrollo de provincias y regiones (art. 75, inc. 19, párr. 2º, CN).
Los proyectos pueden ser presentados por:
Los legisladores: diputados o senadores (individualmente o en grupo) en su respectiva Cámara. También el presidente del Senado (Vicepresidente) lo puede hacer, por ser miembro de la Cámara, cuando tiene un voto en caso de empate.
El Presidente: salvo las excepciones mencionadas, presenta el proyecto en cualquiera de las Cámaras acompañándolo con un mensaje donde fundamenta las razones del mismo. La reforma de 1994 introdujo dos novedades en esta temática, una de forma y otra de fondo: a) el Jefe de Gabinete debe refrendar "los mensajes del Presidente que promuevan la iniciativa legislativa" (art. 100, inc. 8º in fine, CN), y b) por inferencia del artículo 100, inciso 6º CN, sólo el Presidente tiene iniciativa legislativa en materia de leyes de Ministerios y de presupuesto.
El pueblo: a través de la iniciativa popular legislativa prevista en el artículo 39 CN, con las limitaciones formales y sustanciales allí previstas: Art. 39.- Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa.No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.
2. Etapa de sanción de la ley:
Este momento se desarrolla única y exclusivamente en el seno del Congreso, donde se debate y vota la sanción de la ley.
Dentro de esta etapa, luego de la reforma de 1994 se distinguen diversos procedimientos alternativos y/o complementarios a través de los cuales se manifiesta la voluntad del órgano que consiste en la sanción de la ley, para lo cual se usa la siguiente fórmula: "el Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso […] decretan o sancionan con fuerza de ley" (art. 81, CN que precisa lo dispuesto en el art. 35 in fine CN).
Procedimiento ordinario:
Supone la necesaria intervención del plenario de ambas Cámaras para que el proyecto quede sancionado. Admite dos modalidades:
Trámite simple: previsto en el artículo 78, parte 1º CN, supone la coincidencia sucesiva e inmediata de ambas Cámaras (la de origen y la revisora) y posteriormente el proyecto sancionado "pasa" al Poder Ejecutivo para su examen eventual y promulgación (art. 78, parte 2ª CN).
Los proyectos de ley presentados en mesa de entradas de la Cámara respectiva son girados por la Presidencia a la respectiva Comisión para su estudio y despacho. Producido éste, el proyecto se trata en pleno de la Cámara donde se informa en general y en particular sobre el mismo. Luego se abre el debate. Concluido éste, se vota por la afirmativa o por la negativa el despacho de la mayoría de la Comisión; sólo cuando el mismo es rechazado se votan los demás despachados.
Los proyectos se discuten, en general, con intervención sucesiva del miembro informante del dictamen mayoritario de Comisión, del informante por la minoría y del autor del proyecto, y por orden de anotación de los demás legisladores. Aprobado en general se discute en particular (en detalle, artículo por artículo) recayendo votación sobre cada artículo.
Aprobado de esta forma el proyecto de ley por la Cámara de origen, pasa para su discusión a la Cámara revisora, donde se repite lo dicho anteriormente.
Trámite con discrepancias entre las Cámaras: con la reforma de 1994, el nuevo artículo 81 de la Constitución Nacional permite hasta tres (antes de la reforma, cinco) tratamientos por parte de las Cámaras para quedar sancionado definitivamente un proyecto. Este artículo introduce dos novedosas prohibiciones tendientes a la agilización del trámite legislativo:
1ª prohibición: el 81, parte 2ª CN dispone que "Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiere tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora".
2ª prohibición: el artículo 81 in fine CN dispone que "La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora". Sólo puede aceptarlo o rechazarlo, ambos en forma total, pero nunca volver a modificarlo.
La discrepancia de la Cámara revisora puede ser absoluta o relativa:
Supuesto de discrepancia absoluta: (art. 81) "Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras (por la revisora) podrá repetirse en las sesiones de aquel año". Ello significa que no puede volver a iniciarse hasta el nuevo período ordinario de sesiones, es decir, no se puede tratar en las de prórroga ni en las extraordinarias correspondientes a ese año legislativo. Bidart Campos sostiene que habrá identidad de proyectos cuando se proponen los mismos objetivos aunque el texto y la redacción sean diferentes.
Supuesto de discrepancia relativa: se da cuando la Cámara revisora introduce "adiciones o correcciones" al proyecto aprobado por la Cámara de origen, lo que necesariamente implica el reenvío a ésta. El artículo 81, parte 3ª dispone para esos casos que "deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecerse si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes". Si la Cámara de origen está de acuerdo con las modificaciones de la revisora, basta con que ello sea decidido con la mayoría absoluta de los presentes para que el proyecto pase al Ejecutivo para su promulgación (art. 81, parte 4ª CN). Pero si la Cámara de origen pretende insistir en su redacción originaria hay que tener cuenta con qué mayoría la Cámara revisora introdujo modificaciones:
a) Si la revisora modificó con mayoría absoluta de los presentes, a la de origen le basta con la misma mayoría para insistir en el proyecto originario, el cual "pasa" al Ejecutivo (art. 84, parte 4ª CN). En cambio, si la de origen ni siquiera logra esta mayoría, el proyecto que "pasa" al Ejecutivo es el modificado por la revisora.
b) Si la revisora modificó con dos tercios de los presentes, entonces la de origen sólo podrá insistir en el proyecto original con una mayoría igual. Si no logra esta mayoría , el proyecto que "pasa" al Ejecutivo es el modificado por la revisora (art. 81, parte 5ª).
Procedimiento especial (abreviado):
También denominado como "aprobación en Comisión", es introducido por la reforma de 1994 con el artículo 79 CN a partir de la indicación formulada por la Ley 24.309, con el objetivo de agilizar el trámite en cada Cámara.
Luego de aprobado un proyecto de ley en general por el pleno de la Cámara (como cualquier proyecto, luego del dictamen de la Comisión), la propia Cámara puede delegar, en ese momento o posteriormente, el tratamiento en particular en la comisión permanente que lo despachó originariamente. Esta delegación debe efectuarse con una mayoría especial (mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Cámara), que es la misma que se necesita para que el pleno de la Cámara eventualmente la deje sin efecto y retome el trámite ordinario.
"Una vez aprobado el proyecto en comisión se seguirá el trámite ordinario" (art. 79 in fine CN): esto significa que el proyecto se considera aprobado en la respectiva Cámara por la votación de la Comisión. Si este trámite especial lo dispuso la Cámara de origen, el proyecto "pasa" a la revisora para su discusión y sanción definitiva de la delegación en su respectiva comisión. En cambio, si la delegación la decidió la Cámara revisora, aprobado el proyecto en Comisión "pasa" directamente al Ejecutivo.
Procedimiento ordinario con intervención posterior extraparlamentaria:
La reforma de 1994 prevé dos supuestos en que luego de la sanción congresional es necesaria otra aprobación especial fuera de su ámbito:
Aprobación por el pueblo en la consulta popular vinculante (art. 40, párr. 1º, CN): el cuerpo electoral interviene en el tramo final del procedimiento de sanción de las leyes.
Aprobación por las provincias en la denominada ley convenio de coparticipación federal (art. 75, inc. 2º, párr. 2º y ss., CN): se requiere que esta ley sea luego "aprobada por las provincias" y Ciudad de Buenos Aires (art. 75, inc. 2º, párr. 4º in fine).
Prohibición de sanción tácita o ficta:
Esta normativa introducida por la reforma de 1994 a través del artículo 82 de la Constitución Nacional ("La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.") no sólo es aplicable para la sanción de las leyes como indicaría su ubicación sistemática, sino que rige para todos los casos (por ejemplo, las resoluciones de ambas Cámaras o de las Comisiones).
Constituye la clave para efectivizar el control del Congreso sobre las atribuciones normativas del Ejecutivo. La doctrina de Quiroga Lavié opina que, por el nuevo artículo 82, si el Congreso no ratifica expresamente en un lapso razonable los decretos de necesidad y urgencia y los que promulgan parcialmente leyes (o la Comisión Bicameral Permanente para los decretos delegados), todos éstos podrán ser nulificados por la justicia.
Esta disposición, a su vez, tiene el benéfico efecto de evitar en el futuro que se repita cierta jurisprudencia de la Corte Suprema como la doctrina del caso "Peralta" de 1990 en materia de decretos de necesidad y urgencia sobre la validez del silencio legislativo en la materia.
Caducidad del proyecto de ley:
Se entiende que caduca ("pierde" su estado parlamentario) todo proyecto no sancionado en una Cámara, durante un período determinado. Ante el silencio constitucional, el Congreso ha reglamentado este aspecto mediante diversas leyes.
Por el régimen actual (Ley 13.640 de 1949 modificada por Leyes 23.821 y 23.992), todo proyecto de ley sometido a consideración del Congreso que no obtenga sanción en una de sus Cámaras durante el año parlamentario en que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente, se tendrá por caducado (art. 1º, párr. 1º); si el proyecto obtuvo sanción en alguna de las Cámaras en el término indicado, éste se prorrogará por un año más (art. 1º, párr. 2º).
3. Etapa de control del Poder Ejecutivo:
Sancionado un proyecto de ley por el Congreso "pasa" al Ejecutivo para su examen: si coincide con la voluntad congresional, lo aprueba (promulga); en cambio, si discrepa, lo desaprueba (veta). Esta etapa supone la obligación del Congreso de comunicar y enviar el proyecto sancionado al Ejecutivo, aunque la Constitución no establece plazo para hacerlo.
Promulgación presidencial:
Esta atribución surge de los artículos 78 in fine y 99, inciso 3º, párrafo 1º de la Constitución Nacional. Es la aceptación sin objeciones al proyecto sancionado que le otorga fuerza imperativa por parte del órgano constitucional encargado de ejecutar la ley. El ejercicio de esta facultad colegislativa admite dos modalidades:
Promulgación expresa: cuando el Presidente manifiesta explícitamente su voluntad concordante con las Cámaras del Congreso a través del dictado de un decreto. La promulgación puede ser total o parcial.
Promulgación tácita: el artículo 80 mantiene el texto histórico al regular la aprobación por el mero transcurso de "diez días útiles" (hábiles) sin que el Ejecutivo se pronuncie expresamente. La norma no señala cuándo empieza a correr el plazo indicado; como dijo la Corte Suprema en el caso "Giulitta" de 1941, debe computarse desde la recepción del proyecto en sede presidencial.
Veto presidencial:
El Presidente puede desechar en todo o en parte un proyecto que venga del Congreso para su examen (art. 83, CN). El veto es una atribución del Presidente por medio del cual impide transitoriamente que el proyecto sancionado por el Congreso se convierta en ley.
No se trata de un impedimento absoluto sino suspensivo que puede sortearse con insistencia del Congreso (subprincipio de no bloqueo). La reforma de 1994 ha completado la regulación básica con el nuevo artículo 80 de la Constitución Nacional.
El plazo para el ejercicio de esta atribución presidencial es de diez días hábiles, a contrario sensu del término para la promulgación tácita (art. 80, parte 1ª, CN).
La reforma de 1994 prevé un caso explícito de prohibición de veto en su artículo 40, párr. 1º, donde dispone que "El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetado". Hay otros casos implícitos: declaración de necesidad de la reforma y rechazo congresional de un decreto de necesidad y urgencia.
Trámite ante el Congreso: (art. 83, CN). Es obligación del Ejecutivo que veta un proyecto de ley en forma total o parcial, reenviarlo al Congreso para su reconsideración. En concreto, debe hacerlo a la Cámara de origen. Si el Presidente lo mandase a la revisora, ésta debería girarlo a la de origen.
Si el veto al proyecto es total, no se suscita problema alguno: todo proyecto observado vuelve al Congreso para continuar el trámite legislativo.
En cambio, si el veto es parcial, el efecto que produce no es la promulgación parcial tácita de la parte del proyecto no vetada, pues el artículo 83 de la Constitución dispone que todo el proyecto vuelva a la Cámara de origen (lo aprobado y lo objetado). Según Quiroga Lavié, el Congreso puede modificar lo no vetado (el proyecto es una unidad y su sentido total puede cambiar al modificar una parte), interpretación que surge del artículo 83 que dice: "ésta lo discute de nuevo" (refiriéndose al proyecto y no a las objeciones) y agrega: "si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación".
Aclarando lo anterior, la Cámara de origen lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de los dos tercios de votos nominales (de los presentes), pasa a la Cámara revisora, quien lo debe sancionar por igual mayoría y método de votación nominal (por sí o por no). Sancionado por el Congreso, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación imperativa. Es decir, que si el Congreso insiste con la mayoría especial requerida por el artículo 83, de ninguna forma cabe un segundo veto del Ejecutivo por tratarse de un mismo proyecto de ley. La insistencia congresional supone su promulgación automática y al Ejecutivo sólo le resta su publicación. En caso de que las Cámaras difieran sobre las objeciones o no reúnan la mayoría exigida el proyecto no puede repetirse en las sesiones de aquel año (art. 83 in fine, CN).
Veto parcial y promulgación parcial:
A partir de 1967, la Corte Suprema admitió este supuesto en el caso "Colella", cuya doctrina se ha constitucionalizado con la reforma de 1994 (art. 80, CN).
Prohibición general de promulgar parcialmente:
El artículo 80, parte 2ª de la Constitución Nacional establece una directiva general al Ejecutivo al decir que "Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante". Esta cláusula se vincula y refuerza con el artículo 99, inciso 3º, párrafo 2º de la Constitución Nacional en tanto prohíbe al Presidente "emitir disposiciones de carácter legislativo", expresión que incluye a los decretos de promulgación parcial de leyes, junto a los decretos delegados y de necesidad y urgencia. Pero esta prohibición no es absoluta.
Atribución excepcional de promulgar parcialmente:
Luego de esa prohibición general, el artículo 80 regula la excepción habilitante. A partir de la expresión "Sin embargo" se establecen dos condiciones de fondo (art. 80, parte 3ª) y una remisión procedimental para que el Ejecutivo pueda promulgar parcialmente un proyecto de ley (art. 80 in fine):
Condiciones de fondo:
a) "autonomía normativa": significa que la parte no vetada y promulgada (que se convierte en ley) no está vinculada ni sometida a la parte vetada y, por ende, tiene vigencia propia; y
b) "no tolera el espíritu ni la unidad del proyecto": se suma a lo anterior, en la medida que exige que lo promulgado parcialmente no debe afectar la voluntad del Congreso plasmado en el proyecto completo.
Remisión procedimental: la promulgación parcial está sujeta al "procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia". Es decir, que se produce un reenvío a lo dispuesto por el artículo 99, inciso 3º, párrafo 3º in fine y párrafo 4º, y al artículo 100 inciso 13 de la Constitución Nacional (reunión de gabinete, refrendo conjunto del Jefe de Gabinete y demás ministros, y control posterior del Congreso previa intervención del la Comisión Bicameral Permanente).
En la medida en que el Jefe de Gabinete debe llevar personalmente a la Comisión Bicameral Permanente el decreto de la promulgación parcial, lo promulgado y vetado parcialmente es lo único que vuelve al Congreso en su trámite normal del artículo 83 CN.
La Constitución, al decir que debe seguir el mismo trámite de los decretos de necesidad y urgencia, pareciera que le otorga la misma fuerza provisoria de éstos. En estos casos, el contralor del Congreso no necesita los dos tercios de los presentes de ambas Cámaras porque no se está rechazando un veto sino ratificando o no la autonomía normativa de un texto y sancionado por las Cámaras anteriormente.
Jurisprudencia de la Corte Suprema:
Caso "Colella c/Fevre y Basset SA" -1967- (F. 268:352):
Hechos: el Presidente por decreto 3643/66 promulgó sólo 4 artículos de la ley 16.881 (sobre contrato de trabajo), y vetó los 59 restantes. Lo promulgado regulaba la extinción del contrato de trabajo y aumentaba la indemnización por antigüedad. Ciríaco Colella invocó esas disposiciones legales en juicio laboral por despido; la empresa, por su parte, invocó la falta de validez de esas normas por la viciosa promulgación parcial con base en el ex artículo 72 CN; acogido el planteo patronal en la Cámara, el actor interpone recurso extraordinario.
Sentencia de la Corte: confirma la sentencia de grado. Considera justiciable la cuestión planteada, sin abrir juicio de un modo general sobre el régimen de la promulgación de las leyes, considera que el proyecto sancionado por el Congreso constituía un todo inescindible, de modo que las normas no promulgadas no han podido separarse del texto dotal sin detrimento de la unidad de éste". Con esta argumentación declaró inconstitucional la promulgación parcial de la ley 16.881.
Caso "Bustos" -1996- (F. 319:1479): ya reformada la Constitución, la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse en un caso donde se discutía la promulgación parcial de la Ley Nacional de Empleo 24.013 que agraviada al actor por fijar un nuevo tope a la indemnización por despido de la Ley de Contrato de Trabajo. Reitera la doctrina del caso "Colella", pero en esta oportunidad para declarar válida la promulgación parcial. Agrega que esa jurisprudencia se ha visto confirmada por el nuevo artículo 80 CN. Por su parte, el voto del Petracchi aclara correctamente que una promulgación parcial puede ser válida en un determinado contexto e inválida en otros; que una cosa es la unidad en un proyecto y otra muy distinta es que un proyecto sea una y sólo una unidad, ejemplificando con el caso de las leyes "ómnibus" en donde suelen discernirse entidades diferentes en un mismo proyecto.
4. Etapa de publicación:
Sin publicación, la ley no tiene fuerza de tal, como lo recepta el Código Civil (arts. 1º/2º), el que además agrega que la ignorancia del derecho (publicado) no sirve de excusa (art. 20).
La reforma de 1994 le reconoce el lugar que le corresponde e individualiza al órgano encargado de realizarla: luego de promulgar las leyes, el presidente las "hace publicar" (art. 99, inc. 3º, párr. 1º, CN).
La publicación es el acto de hacer conocer el contenido de la ley a toda la comunidad. En la práctica, esta obligación constitucional del Ejecutivo se viene cumpliendo con la inclusión del texto de la ley sancionada y promulgada en el Boletín Oficial, cuya circulación es restringida, más dirigida a funcionarios que a los habitantes.
Quiroga Lavié afirma que esta publicación formal es insuficiente porque no facilita su divulgación, y que, ante esto, debiera darse una efectiva difusión a través de diversos medios (gráficos y/o audiovisuales) que aseguren el real conocimiento de los derechos y obligaciones por parte de sus destinatarios.
Son esencialmente antirrepublicanas (ya que la forma republicana de gobierno implica la publicidad de todos los actos de gobierno) y, por ende, inconstitucionales e inexigibles, tanto las denominadas leyes no publicadas en el Boletín Oficial como las secretas o reservadas.
En los casos de las leyes no publicadas, el Congreso deberá disponer la publicación, ya sea motu proprio (espontáneamente, sin responder a petición previa) o por orden judicial ante un caso concreto de amparo por omisión de esta obligación constitucional del Ejecutivo. Y respecto de las leyes secretas o reservadas, la Corte Suprema en el caso "Díaz Reynolds" de 1973 (F. 286:62) consideró que la ley de facto "secreta" 19.111 no es "norma jurídica obligatoria" por no haber sido objeto de publicación, además de su origen de facto. Empero, sentó un obiter dictum ("dicho de paso") donde parece convalidar las leyes secretas cuando se cumplan dos condiciones: a) que no se refieran a la situación individual de las personas, y b) que se trate "de leyes relativas a los graves asuntos de Estado que, por necesaria excepción, pueden no ser publicadas".
5. Etapa de implementación:
Una vez nacida la ley, puede ocurrir que la misma no sea autoejecutiva, es decir, que necesite para su aplicación de otra norma: un decreto reglamentario o reglamento de ejecución emitido por el presidente (art. 99, inc. 2º, CN). Esta etapa final no se trata de un momento necesario para toda ley, sino sólo para aquellas que carezcan de operatividad.
10. ATRIBUCIONES DE CONTROL
Son las múltiples facultades de control que tiene el Congreso sobre los restantes poderes del Estado federal para evitar la limitación del poder (art. 29, CN) y sobre las provincias para asegurar la forma republicana de gobierno (art. 6 CN). Es una de las formas específicas de darse el subprincipio de control, de manera discrecional, exclusiva y en ella no opera el principio de cooperación por lo cual no cabe la intervención del Poder Ejecutivo.
10.1 JUICIO POLÍTICO. CONCEPTO. FINALIDAD
El juicio político es el control que ejercen ambas Cámaras del Congreso sobre otros órganos del gobierno federal con el fin de hacer efectiva su responsabilidad por las causas que indica la Constitución a través de un procedimiento especial.
Es un juicio de responsabilidad política, lo cual significa que no se aplica ninguna sanción a los acusados al separarlos de su cargo; la privación de una competencia pública no es sanción, porque ellas no se ejercen a titulo de derecho subjetivo propio, lo mismo respecto a la inhabilitación que se puede disponer. Luego de la destitución, el condenado quedará sujeto a la acusación, juicio o castigo, conforme a las leyes, ante los tribunales ordinarios (art. 60 CN) si correspondiere, en tanto la causa de remoción que haya sido la comisión de un delito.
Una parte de la doctrina sostiene que es un antejuicio, porque sino se lleva a cabo, no será posible substanciar el proceso penal que pudiera corresponder; esto no surge en forma expresa de la Constitución sino de la doctrina. Se justifica para evitar la frecuencia y facilidad de querella criminales que podrían estar motivadas en razones políticas, con lo cual se vería afectada más la función que el funcionario. Mientras que la tesis contraria sostiene que si no fuera posible procesar penalmente a los funcionarios mencionados en el art. 53 CN antes de ser destituidos por el juicio político ¿qué sentido tiene el inciso 5° del artículo 99 CN que exceptuó de la facultad del indulto presidencial a dichos delitos?, si la Constitución previó en forma expresa tal excepción, es porque esos funcionarios pueden ser procesados y penados.
SUJETOS
El articulo 53 CN menciona como funcionarios enjuiciables al Presidente y Vice, Jefe de Gabinete de Ministros y los ministros y los miembros de la Corte Suprema. La Reforma constitucional de 1994 incluyó al Jefe de Gabinete y excluyó a los jueces de los tribunales inferiores, sujetos estos últimos a un nuevo mecanismo de remoción. Esta nómina es en principio taxativa y no puede ser ampliada por ley del Congreso; sin embargo es correcto que la ley 24946 sobre Ministerio Público extienda la aplicación del juicio político a las cabezas de ese órgano: procurador general y defensor general. Fuera de esos supuestos, si una ley exige el juicio político para remover a otros funcionarios, en principio sería inconstitucional.
CAUSAS
El art. 115, párrafo 1° CN lo determina para la remoción de los jueces de los tribunales inferiores, que luego de la reforma están sujetos a un procedimiento diverso de responsabilidad. Dichas causales son:
Mal desempeño en sus funciones: cuando el comportamiento de los acusados afecta o pone en peligro el orden político del país (sin que se llegue a configurar un delito), o cuando ha excedido en forma reiterada o notable las competencias que le son propias. La misma la determina ambas Cámaras (Diputados cuando acusa, el Senado cuando juzga).
Delito en el ejercicio de sus funciones: se refiere a todas aquellas figuras delictivas previstas en el Código Penal con motivo de la realización de las funciones (incumplimiento de los deberes del funcionario, prevaricato, etc.).
Crímenes comunes: son los delitos cometidos por el funcionario público sin vinculación alguna con el ejercicio de sus funciones.
PROCEDIMIENTO
Acusación: sólo la puede realizar la Cámara de Diputados, pues se trata de una atribución exclusiva y excluyente de ésta. Primero se formará una comisión investigadora que estudiará los antecedentes del caso y luego una encargada de sostener en el Senado la acusación.
Mayoría para acusar: el artículo 53 plantea dos mayorías (a fin de que Diputados ejerza la acusación): por las "causales de mal desempeño" o "por delito en el ejercicio de sus funciones", basta la mayoría absoluta. En cambio, por la causal de "crímenes comunes", es necesaria la mayoría de las dos terceras partes de los miembros presentes.
La última parte del articulo exige que Diputados, antes de acusar ante el Senado, haya "conocido de ellos", lo cual indica que se refiere a los delitos comunes y no a las causales de responsabilidad, y que el párrafo tiene una unidad sintáctica independiente de la primera parte. Si no se respeta ese criterio sintáctico, el resultado será que los dos tercios son requeridos para la acusación por todas las causales previstas en el artículo 53 CN.
Ésta es la tesis prevaleciente en la doctrina constitucional, con lo cual se le da una máxima estabilidad a los funcionarios que pueden ser acusados, a pesar de que las causales de mal desempeño y delitos cometidos en ejercicio de sus funciones son de mayor notoriedad y trascendencia pública, por lo cual es razonable que se requieran menores exigencias políticas para llevar a cabo el juicio político.
Juzgamiento: lo realiza el Senado en juicio público; la culpabilidad sólo puede ser declarada por el voto de los dos tercios de los miembros presentes en juicio público (art. 59). Previo a ella podrá disponer la suspensión en las funciones del acusado. Ante el silencio solo puede ser dispuesta por el Senado (es el tribunal constitucional), por simple mayoría.
Este juicio público se efectúa de acuerdo a los siguientes requisitos:
Juramento: los senadores deben prestar juramento en cada juicio en que intervinieran, si no lo realizasen no podrán intervenir durante el trámite del juicio ni votar la sentencia. Bastará con el juramento colectivo ante el presidente del cuerpo.
Presidencia del Senado: la ejercerá el presidente de la Corte Suprema cuando el acusado sea el Presidente de la Nación.
Debido Proceso Legal: debe respetarse en la tramitación del juicio todas las garantías y derechos constitucionales.
El efecto principal del juicio político es la destitución (remoción del cargo público) o la absolución del que fue juzgado (lo que se logrará de hecho al no obtenerse la mayoría requerida.
REVISIÓN JUDICIAL DE LA DECISIÓN DEL SENADO
Ello sólo cabe a título excepcional y por vía del recurso extraordinario federal ante la Corte Suprema cuando hubiera sido violada la garantía constitucional del debido proceso legal adjetivo (art. 18 CN), por caso, violación de la defensa en juicio o incumplimiento de la mayoría de los dos tercios para producir la destitución. El fallo de la Corte decidirá sólo sobre la validez o invalidez del procedimiento seguido por el Senado; éste recurso se debe interponer ante el mismo Senado que viene a actuar como superior tribunal de la causa (art. 14, Ley 48 y art. 6, Ley 4055), y en caso de denegatoria o silencio se podrá recurrir directamente ante la Corte Suprema por recurso directo o de queja. Lo podrán interponer: la Cámara de Diputados y obviamente el destituido en su calidad de afectado.
JURISPRUDENCIA DEL CONTROL JUDICIAL DE LA DESTITUCIÓN DEL SENADO
Tradicionalmente había sido considerada una cuestión política no justiciable (caso Castellanos -1992-, F136:147). Recién a partir de 1986 (caso Graffigna Latino, F 308:961) la Corte aceptó la revisión judicial en caso de estar comprometido el derecho de defensa en juicio (art.18 CN) para supuestos de enjuiciamiento de magistrados locales, que luego se extendió al supuesto de intervención del Senado como órgano de destitución en el ámbito federal (caso Nicossia de 1993, F316:2940).
10.2 INTERPELACIÓN A LOS MINISTROS DEL PODER EJECUTIVO
Cada Cámara del Congreso puede interpelar a Ministros y Jefe de Gabinete: "puede hace venir a su sala a los Ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime conveniente" (art. 71, CN); disposición extendida al Jefe de Gabinete por el artículo 101, parte 1° in fine CN.
Se trata de una facultad discrecional de las Cámaras pero de cumplimiento imperativo para quienes son convocados por cada Cámara. La incomparecencia puede determinar la conveniencia de una investigación dirigida a iniciarles juicio político. La materia de la interpelación debe estar referida a cuestiones de interés a la gestión legislativa especialmente lo relativo al cumplimiento por el Poder ejecutivo de las leyes de la Nación; no cabe ni el voto de censura a los ministros ni la renuncia de éstos. La presencia de los ministros en la Cámara debe ser personal, no pueden enviar delegado ningún informe por escrito.
10.3 REMOCIÓN DEL JEFE DE GABINETE MEDIANTE MOCIÓN DE CENSURA.
El mecanismo constitucional para realizarlo funciona como máxima sanción política cuando a los Legisladores (siguiendo criterio político) ya no les merece "confianza".
Para la misma se exige una mayoría calificada del Congreso pues la votación debe realizarse sobre la totalidad de los miembros a pesar de que el texto no lo diga expresamente ("el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras").
La cláusula constitucional (moción de censura) señala que cualquiera de las Cámaras con una mayoría especial ("mayoría absoluta de la totalidad" de sus miembros) puede interpelar al Jefe de Gabinete "a los efectos del tratamiento de una moción de censura".
Comienza con la convocatoria de cualquiera de las cámaras a la interpelación, para lo cual, ante el silencio de la constitución, es suficiente la mayoría ordinaria (mayoría absoluta de los presentes). De tal manera que la mayoría calificada que se exige solo es aplicable al momento de decidir si el Jefe de Gabinete es censurado.
Si prospera la moción de censura su efecto principal será que el funcionario no pierda su cargo: le quita credibilidad a su gestión, deslegitima su continuidad en el cargo y puede inducir al presidente a removerlo para recomponer posiciones con el Congreso o al propio Jefe de Gabinete a presentar su renuncia; tampoco implica nulificar sus actos. A su vez, la censura puede constituir, de hecho, la primera etapa en el procedimiento de remoción.
11. ATRIBUCIONES LEGISLATIVAS
11.2 DICTAR CÓDIGOS DE FONDO
La Ley Suprema argentina adoptó el sistema de uniformar el dictado del derecho común atribuyendo dicha competencia al Congreso.
El artículo 75, inc. 12 de la Constitución Nacional establece como atribución del Congreso de la Nación lo siguiente:
"Dictar los códigos civil, Comercial, Penal, de Minería y del trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones.."
Se precisa que su aplicación se realiza indistintamente por los jueces federales o provinciales, conforme a las reglas de competencia en razón de la materia o la persona.
11.3 APROBAR EL PRESUPUESTO Y CONTROLAR LAS CUENTAS DE INVERSIÓN
Bielsa definió al presupuesto como un cálculo previo y exacto de los recursos o ingresos y de los egresos o gastos fijados por el Poder Legislativo, para ser realizado en un periodo administrativo que, por principio es de un año. En el caso argentino la confección del presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo y su aprobación o rechazo corresponde, por diferentes procedimientos, al Poder Legislativo. Por la tradicional importancia que se asignó el manejo de los fondos públicos, ha sido siempre representativo el que ha tenido esa elevada misión.
No puede desconocerse la importancia que mantiene el presupuesto como instrumento formal de conocimiento de la actividad gubernamental, no bastando con la adecuación formal a las normas, de donde surge la necesidad de aplicar principios concretos de distribución que hagan plena la justicia social establecida como objetivo en la Constitución (art. 75 inc 19 CN). Aquí debe analizarse la justicia en su contenido intrínseco, en sus dos grandes partes: ingreso y gasto.
Esta atribución le permite al congreso comparar las previsiones presupuestarias para gastar con las ejecutadas por el Poder Ejecutivo Nacional acorde a dicho presupuesto.
En el caso de la República Argentina la Constitucional Nacional en el artículo 75 inciso 8º, determina: "Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión".
Es decir que el congreso debe controlar sobre el cumplimiento de lo fijado en la ley de presupuesto y lo atinente a la autorización del gasto.
La cuenta de inversión debe contar con toda la información que se relacione de una u otra forma con la gestión financiera y patrimonial ejecutada por el poder ejecutivo durante el ejercicio culminado.
Los principales contenidos de la cuenta de inversión podemos dividir en cuatro grandes lineamientos:
1) La cuenta de inversión debe informar sobre la ejecución del presupuesto, en lo atinente a gastos como a recursos, y es aquí donde el sistema presupuestario de competencia le otorga por intermedio de esa cuenta, la visión íntegra de la gestión financiera y patrimonial del Estado en sus diferentes aspectos.
Mediante este sistema entonces, se reflejan junto a los recursos calculados, los que hubiesen fijado, lo recaudado en relación a lo fijado, y finalmente lo realmente ingresado al tesoro, de forma tal que surja fácilmente el residuo activo (ingresos fijados que restan recaudar). De esta forma el Parlamento conoce la exactitud con lo cual se realizó el cálculo de recursos.
En cuanto a los gastos se refieren a los que se hubieren autorizado, el monto comprometido en relación a los créditos, los gastos incluidos en libramientos de pago y lo efectivamente pagado. De esta manera se conoce el residuo pasivo (compromisos imputados pero impagos al cierre del ejercicio)
La cuenta de inversión debe contener estados que reflejen el movimiento del tesoro, es decir información sobre las entradas y las salidas operadas durante el ejercicio por los distintos conceptos, y los movimientos operados por créditos a corto plazo. Incluye también los estados de activo y pasivo del tesoro, es decir: la existencia de fondos y valores negociables, los créditos de cualquier naturaleza, los recursos fijados y no recaudados, o residuos activos; y, por otro lado, la deuda exigible (gastos imputados y no pagados) o residuos pasivos, y la deuda a corto plazo consistente en anticipos bancarios y letras de tesorería. Se excluye la deuda consolidada – deuda del estado y no del tesoro -, que va en otra relación con el monto de los empréstitos emitidos durante el ejercicio, lo amortizado, tomando cada una de las emisiones con respecto a lo autorizado, y el saldo de la deuda.
Es de suma relevancia reseñar las variaciones patrimoniales sufridas por la hacienda del estado en el curso del ejercicio, haciendo una separación entre las provenientes de la ejecución presupuestaria y las ajenas a ésta y que bien pueden haber aumentado el patrimonio – donaciones hechas al estado – o bien pueden haberlo disminuido, por desgaste, consumo o eliminación de ciertos bienes.
La cuenta de inversión también deberá referirse a los actos cumplidos por parte del poder administrador o del órgano jurisdiccional independiente, para asegurar la responsabilidad de los agentes de la hacienda del Estado, con indicación de los juicios que en su consecuencia se hubieran promovido, junto con las resoluciones recaídas en cada caso.
11.4 REGULACIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR E INTERPROVINCIAL: ¿QUÉ ES COMERCIO? JURISPRUDENCIA. CIRCULACIÓN ECONÓMICA Y CIRCULACIÓN TERRITORIAL. JURISPRUDENCIA.
El inc. 13 del art. 75 de la Constitución le atribuye al congreso de la nación la facultad de reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí. Ente principio está tomado casi textualmente del anterior art. 67 inc. 12, y es conocido en la doctrina constitucional con el nombre de cláusula comercial. El término comercial debe ser entendido en sentido amplio como comprensivo de toda forma de comunicación. Abarca desde el tráfico o intercambio hasta la navegación, el transporte de personas o cosas, la transmisión de mensajes, etc.
La competencia será federal siempre que exista comercio interprovincial. Quedan incluidos los supuestos en que haya:
1) comunicación, transporte o actividad que físicamente traspase los limites de una provincia o de ciudad de Bs.As.
2) casos en que la mercadería continúa en transporte aunque el medio usado para transportarla no supere los limites interprovinciales.
Según Quiroga Lavié se encuentran comprendidas en esta facultad:
la atribución del Congreso de reglamentar la libre navegación de los ríos interiores (art 75 inc. 10 CN)
la atribución del Congreso de habilitar los puertos que considere convenientes (art 75, inc. 10 CN). La Corte Suprema ha sostenido que esta atribución sólo importa el permiso de cargar y descargar mercaderías, y embarcar y desembarcar pasajeros (caso "Puerto de Rosario", fallos 111:179)
la atribución del Congreso de regular el sistema de comunicaciones interprovinciales e internacionales: entre otras, las del telégrafo, teléfono u otros medios (caso "Transradio Internacional" fallos 269:92); la de regular el transporte aéreo de pasajeros y cargas interprovincial e internacional (caso Austral, fallos 279:33); la de regular el transporte de cargas por via fluvial entre puertos argentinos y el extranjero (fallos 278:210)
CIRCULACIÓN ECONÓMICA Y TERRITORIAL
La libertad de la circulación territorial se materializa con el hecho de que los bienes que transitan de un lugar a otro, por el territorio de la República, no son susceptibles de gravamen alguno, por el mero hecho de tránsito.
En cambio, cuando de circulación económica se trata, los estados provinciales tienen plena competencia para gravar esa actividad, toda vez que ella constituye la base del comercio y comprende a las transacciones, actos y contratos que se realizan con el objeto de de adquirir y transmitir los bienes sujetos al comercio.
La circulación territorial puede convertirse en económica cuando las mercaderías introducidas al estado provincial llegan a confundirse y mezclarse con la masa general de sus bienes a la cual se incorporan. Por ej. Un cargamento de maderas que sale de la ciudad de Posadas (Misiones) con destino a Formosa y circula por las rutas de Misiones, Corrientes, Chaco y Formosa, no puede ser gravado por el solo hecho de tránsito. En cambio si, en el mismo itinerario, se baja madera bruta en algún lugar de estas provincias a fin de aserrarla o vende una parte de ella, para luego continuar su viaje, está incorporando dicho producto a la riqueza provincial, hecho que habilita a ese estado a tributar tal acto, porque la circulación territorial ha dejado de ser tal para convertirse en económica.
La evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema puede dividirse en tres etapas:
A) la primera es la doctrina tradicional y se extiende desde la instalación de la Corte hasta 1966. Se niegan a los gobiernos locales las facultades impositivas en materia de transporte interjurisdiccional. En materia comercial, se admite el ejercicio de facultades impositivas por las provincias en la medida en que no se condicione sus uso, no se discrimine en contra y no se entorpezca la política nacional con excesivas regulaciones.
El vocablo comercio es comprensivo no sólo del tráfico mercantil sino también del transporte de bienes o de personas en el territorio de la Nación (fallos 188:27, 191:502, 230:388). Se debe distinguir entre los derechos de tránsito (prohibidos por la constitución arts 9, 10, 11) del transporte de pasajeros o cargas, que puede ser gravado como contrato de transporte por las provincias, en cuanto revista carácter interprovincial (fallos 188:27, 191:502, 280:388, 279:33, 278:214).
B) Desde 1966 a 1973 se adopta un criterio muy restrictivo en cuanto al alcance de las facultades impositivas de los gobiernos locales. En el fallo recaído en la causa "Transradio Internacional SA v. Provincia de Buenos Aires" el 11/10/1967, el Alto Tribunal invalidó un gravamen que incidía sobre el consumo de energía eléctrica utilizada para la emisión o recepción de mensajes radiotelegráficos al exterior o desde el exterior, destacando que "..la potestad federal de regular el comercio interjurisdiccional es amplia y no puede ser limitada o interferida por las provincias, ya sea mediante tributos o por otras medidas.." La doctrina mencionada implicó un verdadero cercenamiento de las atribuciones impositivas de los gobiernos locales. En el mismo sentido, con algunos matices, se inscriben distintos pronunciamientos del Alto Tribunal.
En el fallo recaído en la causa "Vila, Luis y otro v. Provincia de Córdoba" la Corte perfecciona la denominada doctrina del "envase original", conforme a la cual una mercadería se incorpora a la masa local de bienes cuando es tratada como una parte de la masa general de bienes del Estado donde llega, aunque éste en su envase original.
C) A partir de 1973, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, volvió a la doctrina denominada tradicional, generalizándola para los casos de transporte interjurisdiccional. A partir de la sentencia recaída en la causa "Indunor SA", se estableció como principio que, en la medida en que el tributo local no se aplique por el hecho de la entrada o salida de un producto de determinada jurisdicción, ni importe un tratamiento discriminatorio en beneficio de la producción local, la incidencia económica que el gravamen tenga respecto del negocio interjurisdiccional no es causa de inconstitucionalidad, ya que la circunstancia de que se tome en cuenta, además de los ingresos por operaciones, actividades o servicios interprovinciales, los de origen interjurisdiccional, interprovincial o internacional, constituye un método razonable de imposición que responde, en última instancia, a la actividad creadora de riqueza que se produce ene l ámbito físico de la jurisdicción local.
En la causa "Moos, Elias SA v.Provincia de Buenos Aires" la Corte puntualizó la improcedencia de descalificar un gravamen local por su eventual incidencia en el comercio exterior. En el fallo recaído en la causa "Transportes Vidal v. Provincia de Mendoza" del 31/5/1984, la Corte señaló que la protección o inmunidad que los arts. 9, 10, 11 y 67, inciso 12 (actual 75 inciso 13) CN, acuerdan al comercio interprovincial e internacional es la necesaria para evitar medidas con las cuales se pudiera condicionar su curso, discriminar en su contra, someterlo a regulaciones múltiples que lo obstruyan o encarezcan o entorpezcan una determinada política nacional.
11.5 CREAR EL BANCO FEDERAL CON FACULTAD DE EMITIR BILLETES. CREACIÓN DE OTROS BANCOS.
Es atribución del congreso, reconocida por el inc. 6 del art. 75, la de establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales. Con respecto a la emisión de moneda le corresponde a la nación hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación.
El Banco Central de la República Argentina tiene funciones específicas de emisión monetaria, también de mantener el valor de la moneda. Así se lo manda su Carta Orgánica, que le asigna ese objetivo como prioritario y también conforme a lo que dispone el art. 75 inc. 6 CN. Fuera del Banco Central esa facultad solo es conservada por el Banco de la Provincia de Bs.As por imperio del Pacto de San José de Flores de 1859, en tanto que esa facultad era ejercida antes de un ingreso a la Confederación.
La reforma del 94 cambió el término anterior de banco "nacional" por el de banco "federal", mostrando mayor énfasis en la participación de las provincias en la dirección política de un banco que, como agente de gobierno, las afecta directamente en sus intereses.
Su actuación debe ser autónoma dentro del gobierno, no fuera del gobierno, para que manteniendo independencia del poder político tenga cierta coordinación con las políticas económicas que se diseñan desde el Ministerio de Economía.
El inciso 6 prevé que el congreso establezca, además del Banco Federal, otros bancos nacionales. Al tener carácter federal el banco aludido en este inciso debe incorporar a representantes de las provincias en sus órganos de conducción y administración. Como la Constitución prohíbe a las provincias en su articulo 126 acuñar monedas, en tanto se les prohíbe también que establezcan bancos con facultad de emitir billetes sin autorización del congreso, por el contrario si este las autorizara por lo tanto podrían emitirlos; siempre que la emisión de estos billetes no circulen legal y obligatoriamente.
11.6 SELLAR MONEDA NACIONAL Y FIJAR SU VALOR. FIJAR EL VALOR DE LA MONEDA EXTRANJERA.
Desde el punto de vista económico, la moneda representa una de las manifestaciones de la soberanía del Estado. El acuñar una moneda para curso legal es una atribución plena, exclusiva e indelegable del Poder Legislativo Federal y no del Poder Ejecutivo, porque afecta la vida económica de todo el país.
Al sellar la moneda se garantiza bajo la fe del Estado que ella lo representa efectivamente en el mercado de los cambios y transacciones comerciales, y la capacidad del Estado de tener su propia moneda, de cotizarla en el mercado mundial, comparándola con las extranjeras, hace la personalidad del Estado, a su prestigio y a su crédito en el exterior. Como señalaba Juan Bautista Alberdi, es en ese crédito, en ese prestigio de la Nación dado por la fortaleza de su moneda, donde se basa la capacidad o la posibilidad de conseguir empréstitos del exterior. La atribución del Congreso de fijar el valor de la moneda de curso legal ha sido implementada en el código civil a través del principio nominalista, según el cual el valor del dinero es exclusivamente nominal.
Al fijar el valor de las monedas extranjeras, esta atribución se ha desvirtuado en la práctica, por la delegación de dichas funciones a un órgano administrativo (el Banco Central).
Con la jurisprudencia de la Corte, se entiende que la facultad congresional de fijar el valor de las monedas extranjeras es exclusiva cuando se trata de administrarlas en la circulación con el carácter de moneda legal para los pagos. Por ende, la facultad del articulo 75 inciso 11 se refiere a la admisión de circulación de moneda extranjera como de curso legal para los pagos internos, pero no obsta a que el poder ejecutivo fije el cambio de nuestra moneda con relación a la de otros estados.
11.7 POSTAS Y CORREOS. LEY DE BANCARROTAS.
Según el inc. 14 del art. 75 le corresponde al congreso de la nación arreglar y establecer los correos generales de la nación.
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