Las reglas de origen del DR-CAFTA (página 2)

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Existen diferentes métodos para la determinación del origen de los productos. Cada uno de esos criterios tiene sus ventajas y desventajas; ninguno es perfecto, algunos son menos neutrales que otros, sea en su aplicación o en su potencial para ser usados como instrumentos proteccionistas. Más importante todavía, todos los países que suscriben tratados de integración imponen costos, tanto a las autoridades aduaneras que los administran como a los productos que deben satisfacer los requerimientos exigidos.

Formulación del Problema

Si no se determinan previamente y se calculan los efectos probables las normas de origen pueden impactar negativamente sobre el comercio exterior dominicano, constituyendo no un aliciente sino una retranca efectiva al desarrollo nacional dominicano.

• ¿Cuáles son las reglas o normas de origen usuales en los tratados comerciales vigentes?
• ¿Revela su estudio elementos importantes que deben tomarse en consideración antes de la entrada en vigencia definitiva del DR-CAFTA?
• ¿Cuál es el impacto de las reglas de origen del DR-CAFTA y su proceso de verificación para la República Dominicana?

PROCEDIMIENTO METODOLÓGICO

UNIVERSO

El objeto de estudio: Tratado de Integración Comercial entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América (DR-CAFTA).

Universo Documental. El universo de esta investigación lo constituyen los documentos que guardan estrecha relación con las normas de origen, particularmente la fuente base del análisis que lo es el tratado DR-CAFTA.

Universo Institucional. Está compuesto por las entidades que guardan relación con la aplicación del tema: Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores, Secretaría de Estado de Industria y Comercio, Dirección General de Impuestos Internos, Dirección General de Aduanas, entre otras.

MUESTRA

El presente trabajo de investigación no lleva muestra debido a que se ha tomado la totalidad del universo, que lo constituye el DR-CAFTA.

MÉTODOS

Se utilizarán varios métodos de investigación, entre ellos la deducción, la inducción, la síntesis (presentación resumida y comprensible el estudio) y el análisis de datos, fundamentalmente.

Método Analítico Clásico. Consiste en el análisis externo e interno de los documentos con los que se cuenta para la investigación, o sea, cuál es el tema básico y los vínculos que existen, así como los datos que pueden extraerse del mismo. La aplicación de dicho método será a través del análisis jurídico que es el que se aplica en la descripción del tratado internacional y las leyes complementarias.

Método Dialéctico. Se le considera la mejor herramienta para llegar a la verdad mediante la discusión y la confrontación de opiniones.

Método Comparativo. Se utiliza para describir y analizar científicamente los hechos, ideas a través de la recolección de datos. Se llama también método genérico, porque investiga los hechos desde su origen histórico comparado.

TÉCNICAS

Son los mecanismos que permiten la recolección de datos. Se utilizó preferentemente la observación, que consiste en tomar información y registrarla para su posterior análisis.

Se realiza la observación de los movimientos del mercado nacional relacionado con el DR-CAFTA y, particularmente, con las reglas de origen, determinando el grado de afectación del mismo sobre el desarrollo nacional en las áreas de la investigación, que son la agrícola y la legal.

INSTRUMENTOS

Son los medios y mecanismos utilizados para el desarrollo de la investigación. El principal instrumento son las fichas de control, donde se anotaron datos importantes para la investigación.

Capítulo I

ASPECTOS CONCEPTUALES DE REGLAS DE ORIGEN

1.1 PROPÓSITOS DEL CAPÍTULO

Es importante tener claro cuál será el destino el Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos de América (DR-CAFTA por sus siglas en inglés), suscrito el 5 de agosto de 2004, particularmente, a fines de la investigación, en cuanto se refiere a las reglas de origen, las transformaciones en aduanas y los procesos de verificación. Otro aspecto de interés es el relativo a los efectos que se esperarían en los flujos comerciales entre los países centroamericanos, los cuales pueden ser influenciados por el desvío de comercio, así como por la triangulación de productos, aspecto en el cual las reglas de origen juegan un papel quizás determinante. Asimismo, es interesante conocer la forma en que las disciplinas fueron negociadas, con lecciones para futuros procesos de negociación.

1.2 BREVES COMENTARIOS SOBRE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA CENTROAMERICANA

La integración económica centroamericana, vista como un proceso que ha perdurado desde 1960 hasta la fecha, ha experimentado avances, obstáculos e inclusive retrocesos y estancamientos. En los años ochenta los conflictos armados ocurridos en algunos países de Centroamérica se recrudecen, obligando a los gobiernos de turno a focalizar esfuerzos y recursos en proyectos político militares de contra-insurgencia. En los años noventa, superados tales conflictos en gran medida, se trata de recuperar el tiempo perdido y avanzar y profundizar en los esquemas regionales de integración con el objetivo de lograr una inserción más efectiva en el comercio internacional. Esa revitalización del regionalismo se traduce, para el caso de Centroamérica, en la suscripción del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, conocido como el "Protocolo de Guatemala", que en ese período dinamiza el proceso en tanto que lo adecua a las nuevas tendencias internacionales, entre ellas, por supuesto, el regionalismo abierto y el "crecimiento hacia fuera".

En ese escenario, los países centroamericanos emprenden una agresiva agenda de negociaciones comerciales con sus principales socios. Primero se inicia las negociaciones con los Estados Unidos Mexicanos en bloque.

No obstante tal experiencia, la región centroamericana ha negociado en bloque tratados de libre comercio con Chile, República Dominicana y Panamá.

A partir de enero de 2003, los países de Centroamérica inician negociaciones tendentes a establecer un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos de América (EE.UU.), hecho que indudablemente traerá consigo no sólo transformaciones importantes en las estructuras productivas y económicas de los países de la región sino que también marcará una nueva etapa en las relaciones comerciales intraregionales, sus estructuras institucionales y marcos legales.

1.2.1 Breve descripción del DR-CAFTA

El DR-CAFTA es el Acuerdo de Libre Comercio entre la República Dominicana y Estados Unidos integrado al negociado con Centroamérica (DR-CAFTA) y firmado el 5 de agosto del 2004.

Crea un mercado más amplio y seguro para las mercancías y los servicios producidos en los respectivos territorios; reconociendo las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías.

• Tipo de Acuerdo:

Área de Libre Comercio

• Países que lo conforman:

Estados Unidos, Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) y la República Dominicana.

• Lugar y fecha de la Firma:

Washington, D. C., Estados Unidos, 5 de agosto del 2004

Se espera que el tratado DR-CAFTA estimule la expansión y diversificación del comercio y aumente las oportunidades de inversión entre las naciones firmantes, asegurando un marco comercial previsible para la planificación de las actividades de negocios y de inversión. Tomando en cuenta la protección de los derechos de propiedad intelectual y la creación de procedimientos para la aplicación y cumplimiento del Tratado.

1.2.2 Características Principales

– Acceso Preferencial: La principal característica del tratado es el acceso preferencial mediante la eliminación de los aranceles de todos los bienes al entrar al mercado de los Estados Unidos. Algunos bienes estarán en desgravación arancelaria hasta llegar a arancel cero. Con el DR-CAFTA se consolidaron los beneficios concedidos por los programas preferenciales de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC) y el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP).

– Normas de Origen para Utilizar las Preferencias: Las preferencias arancelarias se aplicarán a las mercancías originarias de las Partes, que cumplan con los criterios de origen establecidos en el Tratado. Una mercancía es originaria cuando:

• Es una mercancía obtenida en su totalidad o producida enteramente en el territorio de una o más  de  las Partes;
• Es producida enteramente en el territorio de  una o más de las Partes y cada uno de los materiales no originarios empleados en la producción de la mercancía sufre un cambio aplicable en la clasificación arancelaria especificado en el Anexo 4.1 o Apéndice 3.3.6 del Tratado, o la mercancía satisface de otro modo cualquier requisito de valor de contenido regional aplicable u otros requisitos especificados en el Anexo 4.1 o Apéndice 3.3.6, y la mercancía cumple con los demás requisitos aplicables del Capítulo 4 relativo al Tratado; o
• Es producida enteramente en el territorio de una o más de las Partes, a partir exclusivamente de materiales originarios.

1.2.3 Reglas de origen en el DR-CAFTA

El DR-CAFTA reconoce la coexistencia de dos regímenes de libre comercio. En el numeral 3 del artículo 3.3 se permite que los países de la región otorguen un mejor trato al comercio intrarregional, en la medida que la mercancía cumpla con las reglas de origen contenidas en esos instrumentos. En la medida que la desgravación arancelaria para el producto llega a niveles interesantes, una empresa puede utilizar la regla de origen del tratado y exportar a otro país de la región bajo el régimen arancelario de DR-CAFTA.

Esta opción sería ventajosa en los casos donde la regla de origen del DR-CAFTA es más flexible que la regla centroamericana. Entonces, los compromisos del DR-CAFTA pueden llegar a sustituir a los de la integración regional en la manera que sean convenientes para las empresas, coartando la intención original de las reglas centroamericanas.

Las Reglas y Procedimientos de Origen tienen como función principal dar el debido seguimiento a las disposiciones en materia de Origen de cada uno de los Tratados vigentes. En especial que solo los productos de los países signatarios entren a cada país gozando de las preferencias y beneficios del tratado, siempre y cuando cumpla los requisitos de origen establecidos, con lo que se evitaría, además, lo que se conoce como "triangulación de producto".

Es un sistema que incluye: Interpretación de las Normas de Origen, seguimiento a las modificaciones de Normas de Origen, y supervisión del cumplimiento de la norma de origen. En cada una de estas funciones, hay un proceso muy institucional, conforme las disposiciones del Tratado en cuestión, con supervisión a cada paso y autorización para cada decisión.

1.3 PAPEL Y RELEVANCIA DE LAS REGLAS DE ORIGEN

Las Reglas de Origen son normas legales y procedimientos administrativos que aplica un país para determinar el lugar de origen de las mercancías objeto de su intercambio comercial, sea como producto de sus relaciones comerciales con el mundo o producto de una relación contractual determinada.

Existen dos tipos de Reglas de Origen: no preferenciales y preferenciales. Las primeras cumplen el objetivo de distinguir productos locales y extranjeros para la aplicación de cierto instrumento de política comercial, como por ejemplo medidas anti-dumping, salvaguardias, cuotas, etcétera.

Por otro lado, las Reglas de Origen preferenciales son aquellas aplicadas dentro de un país de la región "ACP" (Asia-Caribe-Pacífico) en el que las partes se otorgan mutuamente tratos arancelarios preferenciales, y se usan para garantizar que solo las mercancías que califiquen como originarias de los países firmantes del acuerdo se beneficien del tratamiento preferencial pactado entre ellos. De este modo se evita que terceros países – no participantes del acuerdo – se beneficien indebidamente de las preferencias arancelarias que las partes se conceden entre sí.

Dentro de los dos tipos de Reglas de Origen, se pueden especificar dos dimensiones, las reglas específicas de origen (en adelante, REOS) y las reglas de origen de régimen amplio.

Reglas Específicas de Origen: (REOS) Determinan dos criterios básicos a los cuales están sujetas las mercaderías para su calificación de origen: totalmente obtenido y transformación sustancial. Este segundo caso se da cuando la mercancía es producida a partir de materiales originarios y no originarios, y su transformación le confiere origen por el cumplimiento de alguno de los siguientes métodos: salto de clasificación arancelaria, valor de contenido y requisitos técnicos.

Reglas de Origen de Régimen Amplio: Tienen como objeto brindar mayores facilidades al exportador, mediante mecanismos que otorgan grados de flexibilidad en la aplicación y cumplimiento de los diferentes regímenes de Reglas de Origen.

La existencia de las Reglas de Origen tiene, ciertamente, una racionalidad propia que busca, en últimos términos, la expansión del comercio entre socios de un ACP. Un tercer país puede hacer suyas las ventajas de las concesiones entre los países firmantes en el caso de la inexistencia de Reglas de Origen. El país ajeno a la firma de dicho acuerdo podría obtener un beneficio al reexportar bienes provenientes de un país miembro del ACP con bajo arancel preferente, hacia otro país con arancel alto. Ésta es la justificación económica de las Reglas de Origen, es decir, evitar la "deflexión de comercio".

Sin embargo, la determinación de las Reglas de Origen, en la práctica, no se basa únicamente en criterios técnicos y económicos, sino se debe también a otros factores como el manejo y los intereses políticos, dada la estructura productiva y el posicionamiento comercial del país. A pesar de ello, si bien la percepción generalizada es que la aplicación de Reglas de Origen es un tema técnico, no se ha prestado mayor atención a su uso como una herramienta proteccionista.

Por ello, el éxito de las Reglas de Origen muchas veces se basa en la acción de sectores que tratan de evitar el aumento del ambiente competitivo. En otras palabras, la aplicación de Reglas de Origen tiene un carácter estratégico relacionado con la política de desarrollo productivo y con la política comercial.

La discusión y análisis de las Reglas de Origen cobra cada vez más relevancia. Recientes estudios sostienen que la firma de un acuerdo comercial entre dos o más países es más probable si incluye Reglas de Origen, debido al manejo político de dichas reglas con el objeto de aplacar los supuestos costos de sectores sensibles al exponerse al acuerdo (o al proveer a los productos domésticos de un mercado cautivo).

Especialmente, para países pequeños y poco desarrollados con una base industrial pequeña, la imposición de las Reglas de Origen, así como de otras barreras no arancelarias es de suma importancia para determinar el impacto preciso de un acuerdo de libre comercio.

4. La aplicación eficiente de las Reglas de Origen conlleva a una serie de beneficios para la economía en general y para el manejo político.

   1. El objetivo de prevenir las prácticas desleales de comercio busca, con la firma de un acuerdo de libre comercio, el aumento de la riqueza del país. Estudios como los de Falvey & Reed (2002) y Panagariya & Krishna (2002) establecen las condiciones de Reglas de Origen restrictivas bajo las cuales se aumentaría la riqueza.

      Bajo ciertas interpretaciones, las Reglas de Origen son usadas no sólo para conferir origen, sino que tienen un rol que busca el desarrollo, justificado en la búsqueda del crecimiento económico y la diversificación y la industrialización de la región.

      Por otro lado, el proceso de acumulación de origen acordado en varios acuerdos de libre comercio brinda la ventaja de crear, expandir y reorientar el comercio entre países miembros. En el primer caso, se incrementan las importaciones gracias a una decisión empresarial eficiente; el segundo y tercer caso implican la disminución de los costos de importación y la compra de insumos más baratos.

      La acumulación de origen tiene un efecto positivo debido a que permite la incorporación de materiales de los socios comerciales, ampliando el rango de productos originarios.

      También se cita como un beneficio el hecho de que los usos propuestos de las Reglas de Origen buscan el fortalecimiento de los estándares de seguridad del consumidor y la prevención de dumping de bienes extranjeros en los mercados locales o regionales.

   2. Beneficios por el impacto económico
   3. Beneficios por el manejo político

   En el caso de una economía que presente una industria en etapa de nacimiento o fortalecimiento, y que la apertura comercial pueda menguar sus posibilidades de crecimiento y posicionamiento, la firma de un ACP puede acarrear la oposición de importantes sectores comerciales. En ese contexto, las Reglas de Origen pueden ser usadas a favor de la industria local, protegiendo indirectamente a los productores en relación a sus competidores fuera de los socios del ACP.

   De esta manera, si bien la desgravación arancelaria puede ser inmediata, con las Reglas de Origen persisten ciertas barreras que buscan la protección de una industria sensible.

   La negociación y establecimiento de Reglas de Origen dan mayor probabilidad de aceptación por parte de las elites políticas, dados los posibles efectos negativos de la apertura comercial y por los intereses políticos involucrados.

   Esto es crucial en aquellos países donde, bajo el amparo de la Constitución (como es el caso dominicano) o en virtud de leyes especiales (como es el caso de Costa Rica), el Poder Legislativo tiene la labor de aprobar o desaprobar la firma del acuerdo de libre comercio.

5. BENEFICIOS ECONÓMICOS Y POLÍTICOS DE LAS REGLAS DE ORIGEN
6. COSTOS ECONÓMICOS Y POLÍTICOS DE LAS REGLAS DE ORIGEN EN EL DR-CAFTA

De la misma manera como las Reglas de Origen conllevan beneficios, también implican costos a nivel económico y político.

1.5.1 Costos basados en el Impacto Económico

Los regímenes de Reglas de Origen sobre productos específicos que presentan un alto grado de restricción llevan a una disminución de los flujos comerciales en relación a los niveles potenciales obtenibles sin dicho régimen.

Además de la probable desviación de comercio, el uso de Reglas de Origen puede implicar que un miembro del tratado asegure su posición como exportador de insumos y bienes intermedios hacia otro miembro menos desarrollado, como se espera ocurra entre República Dominicana y Estados Unidos.

Se trata de crear un mercado cautivo en la provisión de ciertos productos.

En el largo plazo, también podría darse una potencial desviación de la inversión.

Un país no miembro del acuerdo puede localizar su planta y equipos para la producción de bienes finales al interior de uno que sí sea miembro del acuerdo, con el objeto de evitar las Reglas de Origen, aún cuando dicha localización no sea eficiente, desde un punto de vista económico.

Del lado empresarial, en la negociación y firma de un tratado de libre comercio se estipulan los mecanismos o métodos para certificar que los productos sean originarios. En el caso que éstos impliquen trámites burocráticos con una autoridad pública o privada, se presume que representan un aumento de los costos administrativos. Estos costos se reducen o anulan en el caso del auto certificación.

De la misma manera, la verificación de origen significa un mayor nivel de costos administrativos para las empresas. En ambos casos, certificación y verificación, los costos se agudizan con la falta de transparencia, la multiplicidad de criterios de calificación y la proliferación de distintos tipos de Reglas de Origen.

Por otro lado, la multiplicación de acuerdos de libre comercio alrededor del mundo y, por ende, el uso de diferentes regímenes de Reglas de Origen, muchas veces traslapados, ocasiona costos de armonización hasta el punto en que muchas empresas deciden abstenerse de hacer uso del sistema de preferencias.

Esta diferenciación entre los diferentes regímenes se basa en el supuesto de que las reglas son adecuadas para cada estructura competitiva de producción.

Finalmente, las Reglas de Origen están conllevando a un cambio en el patrón de producción de las empresas multinacionales. En un contexto en donde las empresas utilizan el outsourcing (tipo de relación de trabajo en la cual se subcontratan ciertas operaciones, como el transporte de mercancías) o la fragmentación como estrategia para acceder a mayores mercados, las Reglas de Origen pueden crear equilibrios múltiples de fragmentación, produciendo problemas de coordinación en los diferentes mercados, desincentivando los procesos de integración empresarial a nivel internacional.

CAPÍTULO II

LAS REGLAS DE ORIGEN EN EL COMERCIO INTERNACIONAL

2.1 PROPÓSITOS DEL CAPÍTULO

Definir el origen de las mercancías y las "reglas de origen", exponiendo los diferentes métodos o criterios de determinación y señalando específicamente la importancia de dichas reglas de origen para el comercio internacional.

2.2 DEFINICIÓN DE "ORIGEN DE LAS MERCANCÍAS" Y DE "REGLAS DE ORIGEN"

No existe hasta el momento una definición común del origen de las mercancías, como acabamos de mencionar. No obstante, las definiciones doctrinales ofrecidas pueden agruparse bajo dos perspectivas: las que conceptúan el origen como "una relación geográfica de una mercancía con un país", y las que entienden el origen como "la nacionalidad económica" de una mercancía. En el primer caso se resalta el carácter geográfico, en el segundo el carácter económico.

Tampoco existen definiciones generales de reglas de origen en textos jurídicos, remitiéndose las existentes al concepto de origen, sin explicaciones más detalladas, -"disposiciones específicas aplicadas por un país para determinar el origen de las mercancías"-, o haciendo referencia a su utilidad –"reglas específicas atribuyendo un origen nacional a un producto para poder aplicar las reglamentaciones comerciales".

El origen de una mercancía debe ser contemplado, en primer lugar, como una vinculación que se establece entre una mercancía y un país. En segundo lugar, esa vinculación se refiere de forma exclusiva al proceso productivo que da lugar a esa mercancía. De esta manera, el país de origen de un producto sería el país con que ese producto presenta una mayor vinculación, pues su proceso de producción se relaciona total o mayoritariamente con ese país. Al respecto, existen diferentes posibilidades por las que una determinada mercancía puede relacionarse con un país a través de su proceso de producción. Uno de los factores más claros es el espacial: el lugar donde la mercancía se obtiene.

Por ejemplo, puede pensarse en cualquier producto agrícola, que es cultivado y cosechado en un país concreto, o en cualquier producto industrial, fabricado en las industrias establecidas en un país determinado. Evidentemente, la mercancía presenta una vinculación con el país donde ha sido obtenida. Pero existen otros posibles factores de vinculación con un país, distintos del lugar de obtención, como las materias primas, componentes o insumos que se incorporan en el proceso de producción a un determinado producto. Estas materias o componentes pueden estar relacionadas con un país, y al participar en el proceso de producción de otro producto, provocar una vinculación de este segundo producto con aquel país. Dicho de otra forma, el producto agrícola que se relacionaba con un país por haber sido cultivado y cosechado allí, también puede relacionarse con otro país porque las semillas que se utilizaron se relacionaban con ese otro país.

De la misma forma el producto industrial obtenido en las fábricas de un país puede relacionarse con otro país, porque las materias primas que se utilizaron en su fabricación se relacionan con ese otro país. Otro factor de vinculación conduce a los elementos que, sin llegar a incorporarse a la mercancía, participan en el proceso de producción: es el caso de las máquinas, herramientas y energía utilizadas en el proceso de producción de un bien y que también podrían relacionarse y, por ello, relacionar, a su vez, a la mercancía, con un país distinto a aquel en el que es obtenida o a aquel con el que se relacionan sus materias primas o componentes.

Así, los componentes o la maquinaria, por ejemplo, se relacionan con un país y esa relación podría transmitirse a la mercancía en cuyo proceso de fabricación intervienen. Esa relación no es otra que, para algunos casos, de nuevo, el "origen", para otros casos, la "nacionalidad".

Ello obligaría a realizar un doble ejercicio de vinculaciones, de forma que para saber con que país está más vinculada una mercancía en cuanto a su proceso de producción se tendría que saber previamente con qué país están más vinculados sus materias primas o componentes, la maquinaria o la energía, la mano de obra, el capital o el productor o productores. A ello, añadir el lugar o lugares donde se ha realizado el proceso de fabricación y terminar haciendo un juicio de valor sobre cuál de todas esas vinculaciones resulta más importante o dominante y en función de ello, cuál es el origen de la mercancía.

Esa es, precisamente la labor de las reglas de origen: determinar cuál es, de las diferentes vinculaciones que tiene una mercancía con un país, la más importante o relevante a los efectos de atribuir un origen a esa mercancía.

En realidad, semejante complejidad en la determinación del origen, no es sino el resultado del desarrollo de los métodos productivos, la internacionalización y por último la globalización de la producción. En periodos históricos precedentes a la segunda mitad del siglo XX, la determinación del origen era muy sencilla, pues la práctica totalidad de las mercancías resultaba vinculada a un solo país: todos los factores que intervenían en la obtención de una mercancía estaban relacionados de forma coincidente con el mismo país: un producto se obtenía en un país, a partir de materias primas, herramientas, capital y mano de obra de ese mismo país. Por supuesto, el productor tenía la nacionalidad también de ese país. Se acuña de esa forma, como manera de determinar el origen, esto es, como regla de origen, el lugar de producción, sin entrar en mayores indagaciones.

A medida que la producción se internacionaliza, las conexiones que un mismo producto puede tener con varios países simultáneamente se multiplican. La práctica pone de relieve que el lugar donde una mercancía haya sido obtenida puede resultar muy poco relevante cuando todos sus componentes, por ejemplo, están relacionados con otro país. La mercancía resulta más vinculada a un país que no es el país donde ha sido producida. Las reglas de origen necesitan tener en cuenta más factores, si realmente se quiere señalar como país de origen el país con el que presenta una mercancía mayor vinculación. En la actualidad, hablando de forma general, las reglas de origen tienen en consideración el lugar de producción de forma básica, pero también las materias primas, componentes y mano de obra.

Resultan irrelevantes a los efectos de atribuir el origen, la maquinaria, herramientas, energía, la nacionalidad del productor y del capital. En función de la herencia histórica de los primitivos procesos de producción, las reglas de origen están redactadas hoy en día, siempre hablando en términos generales, dando una primacía al factor espacial. Lo que no impide que los otros elementos se tengan también en cuenta, pero guardando, de alguna forma, una conexión con ese factor espacial. Esto es, los componentes o materias primas aportan al producto final al que se incorporan, una vinculación con el país del que ellas son originarias. Y si dichos componentes o materias primas son originarios de un país es porque, a su vez, ellos han sido obtenidos en ese país.

Ello viene a ser entendido como que una parte o porción hipotética de la mercancía, del producto final, ha sido obtenida en ese país. Con la mano de obra sucede algo semejante: se tiene en cuenta, en cuanto representa un indicio o una forma de medir si efectivamente la mercancía ha sido obtenida en un país. Es en función de este enfoque histórico tradicional por lo que el contenido e incluso la redacción de las reglas de origen se apoyan en el elemento espacial.

Se entiende, sin embargo, que la clave se encuentra en el proceso de producción y que la relevancia del factor espacial, existe solo en función de aquel. Se insiste en el proceso productivo, más allá de consideraciones meramente geográficas, porque es en el proceso de producción donde se pone de manifiesto el sector económico como configurador de una parte de la noción de Estado, donde resulta crucial poder separar lo propio de lo ajeno para protegerlo y regularlo de diferente manera.

Hoy es perfectamente concebible que una mercancía haya sido producida en un país pero no pertenezca a su sector económico porque en el proceso de producción de esa mercancía han intervenido demasiados elementos extranjeros.

Hablar hoy de una vinculación geográfica para conceptuar el origen resulta demasiado simplificador y cada vez más inexacto. En el concepto en sí de mercancía empieza a verse necesario, cada vez más, tener en cuenta factores como los elementos que participan en el proceso de producción sin formar parte de él, (energía, maquinaria). Por otro lado, en muchas ocasiones, las medidas de política comercial buscan la nacionalidad del productor o la nacionalidad de los capitales invertidos como el elemento realmente relevante para poder dirigirse contra una mercancía.

Las reglas de origen deben ampliar sus miras, y el concepto de origen debe verse revisado. No porque las reglas de origen sigan reflejando una situación que no se ajusta ya a la actual, dando una relevancia exagerada al lugar de producción, el concepto del origen debe verse constreñido a ese vínculo geográfico únicamente. Desde esta perspectiva puede resultar más adecuado hablar de "nacionalidad económica", término que empieza a utilizarse con frecuencia. El término "económico" evoca esa relación de la producción con el sector económico protegible y permite tener en cuenta todos los factores del proceso de producción.

No obstante, el empleo del término "nacionalidad" no resulta tampoco totalmente preciso. Aunque pueda establecerse un paralelismo entre nacionalidad y origen, existen diferencias que separan ambos conceptos: la nacionalidad conlleva unos matices políticos de los que carece el origen. Además, la nacionalidad de un país, una vez atribuida a la persona por ese país, la acompaña independientemente del lugar donde se encuentre. El origen de una mercancía, al contrario, puede ser cambiante según la mercancía se encuentre en uno u otro país.

Por estas razones, es conveniente eludir de la definición del origen el término "nacionalidad" y entendemos que resultaría más conveniente conceptuar el origen como el vínculo jurídico-económico que se establece entre una mercancía y un Estado, en virtud de la cual aquella se reconoce como producción de éste. Se introduce en la definición el término "jurídico" y "económico". Las razones de la inclusión del segundo están ya explicadas: la mercancía forma parte del sector económico de un Estado, objeto de regulación y protección.

Sin embargo, conceptuar el origen como vínculo económico exclusivamente resulta incompleto.

El término "económico" atiende, como hemos visto, fundamentalmente al lado estatal del vínculo, el término "jurídico", se refiera más bien a la mercancía.

En concreto, se intenta recoger con ello, el sentido de "cualidad" de la mercancía, de status de la misma, en función del cual va a recibir un tratamiento jurídico determinado, factor que desde el punto de vista internacional privatista interesa especialmente.

En cuanto a la definición correspondiente a reglas o normas de origen y siguiendo la argumentación antes ofrecida, entendemos conveniente definirlas como las disposiciones que señalan los criterios y métodos relevantes para distinguir el país con el que una mercancía presenta mayor vinculación

Con esta definición se pretende resaltar que la función de las reglas de origen no es señalar cuál es el país con el que las mercancías están vinculadas, pues por la realidad de los hechos, en este caso del proceso de producción, la mercancía ya está vinculada con un país y, hoy en día, con varios generalmente.

Su función es priorizar esas vinculaciones. Y porque la forma de priorizar las vinculaciones posibles pueden ser múltiples, según se pretenda resaltar un elemento de conexión u otro, las reglas de origen son diferentes en cada legislación y el origen de una mercancía varía según se aplique una u otra regla de origen, correspondiente a uno u otro país. Es más, la legislación de un país puede contener, a su vez, diferentes reglas de origen porque entienda que es conveniente resaltar uno u otro elemento de conexión entre país y mercancía, según la medida para la que sea necesaria la determinación del origen.

2.3 MÉTODOS O CRITERIOS DE DETERMINACIÓN DEL ORIGEN

Existen diferentes métodos para la determinación del origen de los productos. Cada uno de estos criterios tiene sus ventajas y desventajas, ninguno es perfecto, algunos son menos neutrales que otros, bien sea en su aplicación o bien sea en su potencial para ser usados como instrumentos proteccionistas, pero más importante aún, es que todos imponen costos, tanto a las autoridades aduaneras que los administran como a los productores que deben satisfacer los requerimientos que exigen.

2.3.1 Cambio de Clasificación Arancelaria

Bajo la regla del Cambio de Clasificación Arancelaria (CCA), también llamada cambio de partida o salto arancelario, un producto terminado o transformado en un país con insumos originarios de uno o más países diferentes, se dirá que es originario de ese país si la mercancía ha sufrido un procesamiento suficiente para cambiarlo de una clasificación arancelaria a otra. Esto es, en términos más sencillos, se dirá que la mercancía es originaria de un país cuando el producto final se ubica en una posición arancelaria diferente a la de sus insumos intermedios importados.

El punto de partida actual para las clasificaciones de mercancías es el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, elaborado y actualizado por el Consejo de Cooperación Aduanera desde 1970. Fue aceptado oficialmente por los países signatarios del GATT y es usado por la mayoría de aquellos que participaron en la Ronda Uruguay. El sistema obedece a consideraciones de identificación aduanera, de estadísticas y a criterios amplios de transformación. Esto indica que este método es el más transparente, predecible y menos subjetivo, además de sencillo de aprender. El criterio CCA es relativamente simple de aplicar y brinda poco espacio para la discrecionalidad administrativa en su aplicación.

El Sistema Armonizado presenta una clasificación de términos por categorías en el nivel de capítulo (dos dígitos), en el nivel de partidas (cuatro dígitos), en el nivel de subpartidas (seis dígitos) y en el nivel estadístico o de fracciones arancelarias (de ocho o hasta diez dígitos). El cambio o salto arancelario puede establecerse en el nivel de fracción, de subpartida, de partida o hasta de capítulo.

2.3.2 Criterio del Valor Agregado o Porcentaje Ad Valorem

El criterio del valor agregado (VA) se puede presentar de tres maneras. La primera de ellas, que impone un porcentaje máximo al uso de partes y materiales importados. La segunda forma, requiere un porcentaje mínimo de valor agregado local en el último país donde el producto fue procesado. Una sofisticación del porcentaje de contenido doméstico es la variante que se introduce en algunos acuerdos comerciales preferenciales, en los que se exige, para conferir el origen, un porcentaje de contenido agregado o regional, que equivale al valor de los insumos regionales más el costo directo de procesamiento en la región. La última manera en que se puede presentar este criterio de determinación del origen, es la que se basa en el "valor de las partes", donde el origen se conferirá si las partes originarias alcanzan cierto porcentaje del valor total de las partes. Este es un tipo de criterio muy inusual e injusto además, porque a diferencia de los anteriores, se enfoca sólo en el valor de las partes y no toma en consideración los costos de ensamblaje y otros costos fabriles indirectos en las operaciones de producción local.

En general, el requerimiento de un porcentaje ad valorem para conferir el origen de un producto terminado, puede ser empleado como una regla de origen independiente o en adición a otro método que comúnmente es el de salto arancelario.

Por otro lado, el método de contenido doméstico y, por extensión el de contenido importado, pueden ser definidos con base en el valor agregado, en términos de costos o de precio, o con base en medidas físicas, usando por ejemplo, el peso o el volumen.

2.3.3 Pruebas de Procesos Específicos

Las pruebas de procesos, también conocidas como pruebas técnicas, consisten en definir un aspecto particular de una proceso de producción, que es aislado y descrito por la norma de origen, de manera que el lugar en donde este proceso se lleve a cabo es considerado el país de origen.

En la práctica, este criterio se aplica definiendo, producto por producto, los procesos de fabricación que determinan el origen de los bienes.

2.3.4 Transformación Sustancial

La norma de origen básica usada en los Estados Unidos de América (EUA) es la regla de la transformación sustancial. Pero, en sentido estricto, todas las normas de origen son reglas de transformación sustancial, definidas de diferente manera: por la regla del cambio de clasificación arancelaria, por la prueba de procesos y por la regla del porcentaje ad valorem.

Sin embargo, el término transformación sustancial se emplea para definir una metodología común en los países que usan el sistema legal anglosajón o del Common Law, que consiste en el análisis de caso por caso para determinar el origen, fundamentado en una norma establecida en un precedente, esto es, en un caso similar discutido con anterioridad. Entonces, para que la transformación de un producto sea sustancial, el precedente indica que el bien terminado debe resultar con un nuevo nombre, un nuevo carácter y un nuevo uso.

2.4 TIPOLOGÍA DE LAS REGLAS DE ORIGEN

2.4.1. Reglas de origen preferenciales, no preferenciales o restrictivas, neutras y Extensivas.

Las reglas de origen suelen clasificarse en preferenciales y no preferenciales. Las primeras son aquellas que se encuentran ligadas a una medida de política comercial que supone la concesión de un beneficio o privilegio. Las segundas, aquellas que se encuentran relacionadas con cualquier otro tipo de medida que no va a suponer un tratamiento beneficioso. Las segundas se definen, pues, simplemente, por oposición a las primeras, pues no llegan a conformar un grupo homogéneo de características comunes. Esta clasificación, aunque aceptada y útil, no resulta muy correcta. Las reglas de origen no son, en sí, preferenciales o no preferenciales, sólo lo es la medida a la que se asocian, la medida que las utiliza.

Por ello, semejante clasificación dice muy poco de las reglas de origen y puede dar lugar a confusiones: Es posible que, un mismo país defina diferentes reglas de origen para usos distintos, y así, que para una medida preferencial se utilice una regla de origen y para una medida no preferencial, otra. Pero también es posible que, exactamente la misma regla de origen sea utilizada en una medida preferencial y en otra que no lo es. Entender que tanto en el primer caso como en el segundo es válida la clasificación, y que en este segundo caso, la misma regla exacta sea preferencial y no preferencial a un mismo tiempo, no parece que tenga mucho sentido.

No obstante, es cierto que, en general, las reglas de origen conectadas con medidas preferenciales suelen presentar unos aspectos comunes, y se trata, especialmente, de su carácter restrictivo. Cuando se dice que una regla de origen es restrictiva se está indicando que disminuye las posibilidades de que una mercancía se vincule con un país concreto. Como se está hablando de una regla de origen asociada a una medida preferencial, el país concreto es el país beneficiario de la preferencia. Una regla de origen restrictiva, lo que está haciendo es exigir que muchos elementos de la producción de la mercancía, y en un grado elevado, estén relacionados con un país determinado para que éste pueda atribuir su origen a aquella. Que las reglas de origen preferenciales sean restrictivas tiene su lógica: se trata de que solamente las mercancías muy vinculadas con el país beneficiario gocen de la preferencia y no aquellas otras, que, teniendo una relación con el país beneficiario, la tienen también con otros países a los que el país donante no tiene ningún deseo de conceder una preferencia.

Se puede pensar, que, fuera del caso de las reglas de origen preferenciales, que están necesariamente diseñadas para estudiar la vinculación de una mercancía con un país concreto, el resto de las reglas de origen deberían ser neutras, pues en principio, no se construyen para analizar la relación entre una mercancía y un país determinado. Una regla de origen neutra es aquella que contiene unas exigencias de vinculación "normales" entre una mercancía y cualquier país.

El problema es que las reglas de origen también pueden crearse para ser aplicadas a medidas concretas de política comercial, en este caso, no para otorgar un tratamiento preferencial, sino, al contrario, para hacerlo más oneroso. Y en este caso encontramos la misma tipología que antes, pero a la inversa. Las reglas de origen pueden volverse extensivas, de forma que cualquier relación, por mínima que sea con el país que se quiere penalizar, será suficiente para que la mercancía vea atribuirse su origen. De todas formas, las reglas de origen utilizadas por las medidas preferenciales no tienen por qué ser necesariamente restrictivas, de la misma forma que las reglas de origen aplicadas a medidas no preferenciales pueden ser perfectamente neutras. Teniendo todo ello en cuenta, podría resultar más conveniente clasificar las reglas de origen en restrictivas, neutras y extensivas, clasificación que dice más de la propia regla de origen, que guiarse por una clasificación –reglas de origen preferenciales, no preferenciales-, que nos describe la medida a la que van asociadas, pero no la propia regla de origen.

2.4.2 Reglas de origen acumulativas y no acumulativas

Existe otro aspecto que sólo puede estar presente en las reglas de origen asociadas a sistemas preferenciales, y es la posibilidad de la acumulación. No obstante, ello no quiere decir que todas las reglas de origen aplicadas a medidas preferenciales contengan necesariamente el elemento de la acumulación. Por ello mismo, entendemos posible realizar esta segunda clasificación que vuelve a resultar descriptiva de la regla de origen, más que de la medida a ella asociada. La acumulación es el mecanismo por el cual, las mercancías originarias del país donante de la preferencia, o de un tercer país concreto, se consideran como originarias del país beneficiario, si son utilizadas en el proceso de producción de la mercancía final, que se pretende importar después en el país donante como originaria del país beneficiario. En ocasiones la acumulación puede versar, no ya sobre productos originarios, sino también sobre procesos de producción realizados sobre una mercancía. De esta forma, los procesos realizados sobre una mercancía en el país donante, o en un tercer país concreto, se consideran como realizados en el país beneficiario, si esa mercancía es utilizada en el proceso de producción de la mercancía final que se pretende importar en el país donante como originaria del país beneficiario.

El mecanismo de la acumulación, como es evidente, sirve para que mercancías que no habrían alcanzado el estatus de originarias del país beneficiario, puedan obtenerlo y gocen de la preferencia.

Para ello se establece la ficción de que determinados elementos del proceso de producción que no están realmente conectados con el país beneficiario, sino con otro país, se consideren como si lo estuvieran. Por supuesto, ese "otro país" no puede ser más que el país donante o un país especialmente vinculado al país donante y al beneficiario de forma simultánea.

Se pueden señalar varios tipos de acumulación, en función de los países que se ponen en contacto y en función también de los elementos del proceso productivo sobre los que se establece la ficción de asimilarlos al país beneficiario. Desde nuestra perspectiva resulta fundamental separar ambos criterios, lo contrario, imposibilita una buena comprensión del mecanismo de la acumulación. Tradicionalmente se ha venido clasificando la acumulación mezclando ambos criterios, aunque teniendo en cuenta de forma principal el primero de ellos. De esta manera, se señalan tres tipos básicos de acumulación: bilateral, multilateral parcial y multilateral total. Algunos autores añaden un cuarto tipo: acumulación unilateral: este tipo de acumulación parte de la situación de algunos regímenes preferenciales, en los cuales, la preferencia no es recíproca sino unilateral. Esto es, en una preferencia recíproca cada país es donante y beneficiario, simultáneamente. En una preferencia unilateral, un país tiene el papel de donante y el otro solamente de beneficiario. Conforme a ello, la acumulación unilateral sería la que se produciría en este segundo caso, pues solamente uno de los países parte en el esquema preferencial, el beneficiario, puede utilizar los productos originarios del otro país, el donante, para acumularlos al proceso de producción y transferir su origen.

La acumulación bilateral tiene en consideración los regímenes preferenciales recíprocos en los que intervienen dos países. Su funcionamiento supone que todos los países parte en el sistema preferencial puedan gozar de la acumulación cuando desarrollen el papel de país beneficiario.

En ese caso, el país que desempeñe el papel de beneficiario, podrá considerar como propias las mercancías originarias del país donante, cuando se incorporen al proceso de producción de la mercancía final, a la que el país beneficiario atribuya su origen. La Acumulación multilateral parcial o diagonal supone la posibilidad de acumular productos originarios del país donante y de otro país, vinculado a ambos, a través de un régimen preferencial de características semejantes.

Acumulación multilateral total: conforme a este tipo de acumulación, se pueden acumular productos originarios y no originarios, sino simplemente transformados, en el país donante y en un tercer país vinculado.

Existen algunos problemas en esta clasificación: en primer lugar, la distinción entre acumulación unilateral y bilateral, nos parece ficticia y se relaciona con el error, al que hemos hecho antes referencia, de que las reglas de origen son o no preferenciales. Ni las reglas de origen son preferenciales, ni la acumulación es unilateral o bilateral. Es el régimen preferencial el que goza de tales atributos.

Cuando se analizan las posibilidades de acumulación en unas reglas de origen, aplicadas a una situación de importación, dentro de un régimen preferencial, existe un país donante, el importador y un país beneficiario, el exportador. Poco importa en esa situación de importación que se está analizando, que, en una situación paralela inversa, por que el régimen preferencial sea recíproco, que el país donante pueda convertirse en beneficiario y el beneficiario en donante, cuando aquel sea el exportador y éste el importador. La terminología, además, da lugar a error: Si se habla de acumulación bilateral, como aquella en la intervienen dos países, multilateral, cuando intervienen más de dos países, el término "acumulación unilateral", puede hacer pensar que es aquella en la que interviene un solo país, lo cual, es imposible. En todo caso podría verse que la acumulación unilateral es un subtipo de la acumulación bilateral.

En segundo lugar, la clasificación expuesta mezcla de forma inadecuada los tipos de acumulación, de tal manera, que según la misma, solamente en la acumulación multilateral puede acumularse más allá de productos originarios y tener en cuenta transformaciones (acumulación multilateral total). Según ello, ¿hay que entender que en una acumulación bilateral no se puede nunca tener en consideración las transformaciones y sólo los productos originarios? Teniendo todo ello en cuenta, entendemos más adecuado clasificar la acumulación siguiendo dos criterios claramente diferenciados:

1. En virtud de los países que se relacionan en la acumulación

a) Acumulación bilateral

b) Acumulación multilateral

2. En virtud del elemento de producción que se permite acumular.

a) Acumulación simple o limitada

b) Acumulación total

Las características correspondientes a los dos criterios de clasificación pueden encontrarse simultáneamente en la misma norma de acumulación, de tal forma que podemos señalar la existencia de:

– Acumulación bilateral simple;

– Acumulación bilateral total;

– Acumulación multilateral simple;

– Acumulación multilateral total;

Capítulo III

EFECTOS ECONÓMICOS DE LAS REGLAS DE ORIGEN

3.1 PROPÓSITOS DEL CAPÍTULO

Determinar y exponer cuáles son los efectos económicos generales de las normas de origen, no sólo en el DR-CAFTA sino a nivel genérico, como forma de fundamentar el impacto esperado en la reconfiguración comercial regional caribeña y centroamericana. Los efectos de las normas de origen se analizan y presentan considerando el tipo de norma de que se trate.

3.2 CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DE LAS NORMAS DE ORIGEN.

3.2.1 Efectos de las Normas de Origen Concurrentes y Divergentes

Son pocos los productos manufacturados en un mismo país desde el comienzo hasta el fin. Por ejemplo, esto se puede ilustrar imaginando las vueltas que debe dar un producto elaborado por una multinacional, cuyos insumos provienen de un país, que luego son transformados en otros dos países, mercadeados en un tercer país, con las funciones contables en un cuarto país, facilidades de transporte en un quinto país, publicidad en un sexto país, etc.

Las normas de origen tienen una función esencial en el contexto de una política comercial de índole estratégica, en virtud de que tienen la capacidad de alterar sustancialmente el nivel y la estructura efectiva de las preferencias derivadas de un programa de desgravación arancelario dentro de un acuerdo preferencial.

En este caso, las normas de origen son ideales para una reorientación selectiva de los recursos productivos, algo muy útil a los fines de una determinada política industrial que pretenda ofrecer incentivos para el desarrollo de ciertos sectores industriales. Justamente, en el proceso de conformación de un área de libre comercio, su papel tiende a ser tanto más importante cuanto mayores sean la selectividad y el énfasis estratégico de la desgravación preferencial.

Indudablemente, las normas de origen son necesarias para la ejecución de ciertas políticas comerciales, pero su uso será relevante mientras no afecten el objetivo subyacente de esa política. Por ejemplo, en un acuerdo de libre comercio, las normas de origen se establecen con el fin de evitar la deflexión o triangulación del comercio, pero pueden causar una determinada reorientación del comercio entre países miembros causada por la existencia de diferencias en las políticas arancelarias nacionales de protección a las importaciones provenientes de terceros países. Sin embargo, mientras más restrictivas sean las normas de origen, mayor será el impedimento para que se pueda alcanzar la meta de un acuerdo de comercial que es el incremento del comercio. Esto implica que existen costos asociados a la determinación del origen, y si son significativos en comparación con el valor de los bienes transados, entonces las normas de origen se convierten en barreras no arancelarias (Hoekman, 1993).

3.2.2 Efectos de los Métodos de Determinación del Origen sobre el Comercio

En el campo multilateral, el problema de la proliferación de las normas de origen estriba, en que no ha habido un reconocimiento internacional de alguna guía que permita determinar la mejor estructura y criterio de la norma para determinar el origen, dependiendo del uso al que serán destinadas. En consecuencia, existen muchas opiniones al respecto y se han creado una infinidad de regulaciones concurrentes que conducen a ambigüedades e inseguridad en el orden legal. Más aún, se observa que no todos los métodos empleados para determinar el origen tienen un efecto igual sobre el comercio. De hecho, algunas pueden ser altamente restrictivas del comercio al imponer altos costos a los productores que desean satisfacer los requisitos de origen.

La consecuencia es una posible reducción del potencial de crecimiento del comercio entre los miembros de tratados comerciales regionales. Por ejemplo, se ha señalado que las normas de origen que usan como criterio el cambio de clasificación arancelaria pueden tener efectos gravosos para los productores, y que los costos de las formalidades adicionales que se necesitan para cumplir con los requisitos de este sistema se estiman en un monto de, al menos, un 3 por ciento del valor de los bienes negociados.

Del criterio del valor agregado se puede decir que representa serios obstáculos para los productores. Por una parte, los cálculos del contenido, bien sea doméstico o externo, cambiarán constantemente como consecuencia de las fluctuaciones de los precios internacionales de los insumos y de las tasas de cambio. De este modo, un producto puede ser originario un día y no serlo al siguiente, si el cambio relativo de precios es lo suficientemente significativo.

Por otra parte, es un criterio que puede ser planteado como un simple número, pero el cálculo de este número envuelve complejos y controversiales problemas contables, cuestión que aumenta los costos de su aplicación no sólo para los productores, sino también para la administración de aduanas.

Más aún, en los casos de desacuerdo o de incertidumbre, se requieren lentas y costosas auditorias para verificar los cálculos de los valores añadidos, sin mencionar las demandas judiciales que se pueden presentar.

Finalmente, se indica que el sistema de valor añadido penaliza no sólo a los productores eficientes con bajos costos de operación, sino a aquellos países donde el trabajo y los costos de ensamblaje son más bajos. Esto ha conducido a que las operaciones que confieren el origen en un país pueden no serlo en otro, cuando los costos laborales son diferentes.

Es conveniente señalar, que los efectos restrictivos del criterio ad valorem se pueden suavizar, empleando un método agregado, como el de contenido regional, en el que el porcentaje de contenido interno no es el del país miembro, sino el de la región. Por supuesto, este es un sistema que beneficiará más a aquellos países del área que tengan una mayor integración vertical en sus procesos productivos.

En cuanto al criterio de prueba de procesos específicos, se puede decir que es un método administrativamente costoso por cuanto se deben elaborar extensas listas de todos los procesos productivos aceptables para conceder el origen a los productos. Ello determina que sólo sea posible definir tales pruebas para un número limitado de productos. Además, obliga al productor a demostrar como es su proceso productivo cada vez que exporte y presiona a las autoridades aduaneras a conocer todos los métodos de producción para lograr controlar la administración del criterio. Sobre el método de transformación sustancial es poco lo que se puede decir, es un criterio tan inoperante por razones prácticas, que sería difícil cuantificar sus costos.

3.2.3 Efectos sobre Acuerdos Preferenciales

En general, existen dos clases de efectos sobre el comercio, generados por la existencia de normas de origen en acuerdos preferenciales: la creación y la desviación del comercio. La creación de comercio tiene lugar cuando una mayor actividad económica genera una demanda total más cuantiosa para las importaciones, implica un traslado desde la producción nacional de alto costo, que estaba protegida por un derecho aduanero, a la producción de bajo costo de un país asociado.

La desviación de comercio, en cambio, implica un cambio en la pauta de origen de las importaciones (no un aumento de ellas) desde zonas de bajo costo situadas fuera de la región, hacia productores de alto costo situados dentro del área de preferencia que compiten en precios, en vez de hacerlo con base en costos, dadas la preferencias arancelarias que tienen los productores de la región frente a aquellos localizados fuera de ella, cuyos productos se encuentran sujetos a mayores aranceles.

Como se ha dicho anteriormente, las normas de origen son necesarias en los acuerdos comerciales para asegurar la competencia leal dentro de la región y su integridad. El propósito de las mismas es evitar la deflexión o triangulación del comercio, pero deben ser diseñadas de manera tal que, mientras combaten este fenómeno, permiten a los miembros del acuerdo disfrutar de los beneficios del incremento del comercio, producto de la disminución de los aranceles.

Sin embargo, la preservación de una competencia justa y la expansión del comercio de la región, muchas veces son metas contradictorias. Esto presenta una disyuntiva fundamental, con reglas de origen más restrictivas, se logrará una mayor prevención de la deflexión del comercio, pero habrá una menor expansión "eficiente" del comercio intrarregional.

Se debe aclarar que tanto la creación como la desviación de comercio incrementan el comercio intrarregional, pero de cualquier manera, todo incremento del comercio se ve disminuido mientras más estricta sea la norma de origen, en virtud de que genera mayores costos a los productores, que se esfuerzan en cumplir los requisitos exigidos para que sus productos sean considerados originarios. Esta situación es la que convierte a las normas de origen en barreras para-arancelarias.

A su vez, una mayor restricción en las reglas de origen, generará más incentivos para que se produzca una desviación de comercio, en lugar de propiciar una creación de comercio. En términos de eficiencia económica, es preferible la creación de comercio, en virtud de que aumenta el bienestar económico. Por lo tanto, lo ideal es la obtención de un incremento "eficiente" del comercio, que es aquel que proviene de la creación de comercio.

De acuerdo con esto, y a pesar de que no existe una norma de origen perfecta, la mejor regla será aquella que permita la máxima expansión del comercio, dado un determinado nivel de prevención de la deflexión del comercio.

La selección de normas de origen con estas características serán las que ofrezcan el sistema de determinación de origen menos costoso, en términos de que no se convertirán en barreras para-arancelarias intraregionales, al hacer más sencillo para los productores el cumplimiento de los requisitos de origen, además de impedir que la desviación de comercio se convierta en una actividad más atractiva.

En el caso concreto de los diferentes criterios de determinación del origen, se considera que el criterio del cambio de clasificación arancelaria es el más liberal, con la mayor proporción de comercio creado, seguido por la prueba de procesos específicos y por la regla del valor agregado, considerada como la más restrictiva.

3.2.4 Efectos de la Desviación del Comercio

A pesar de todo, las normas de origen adoptadas para evitar la deflexión, pueden proveer incentivos para la desviación del comercio, tanto de insumos como de bienes elaborados. En el primer caso, los productores de un país preferirán adquirir insumos más costosos de otro país miembro, en detrimento de compras de insumos más baratos en el resto del mundo, con el objeto de satisfacer los requisitos de origen y así lograr exportar el producto final a un país socio con cero aranceles.

También se puede presentar desviación del comercio de bienes terminados, en el que un productor regional menos eficiente pueda competir en precios, gracias a los bajos aranceles de la zona, y vender sus productos a otro país miembro, con preferencia a bienes producidos en terceros países.

Cabe mencionar también, que las normas de origen pueden tener un impacto negativo sobre los países no miembros de los acuerdos preferenciales. Con la formación de un área de libre comercio, los países no miembros no sólo son víctimas de la desviación del comercio, sino que además deben enfrentar un incremento de la protección de la región.

En el caso de las exportaciones de insumos y bienes intermedios por parte de terceros países, las normas de origen asociadas a acuerdos preferenciales no sólo tienen efectos perjudiciales, porque son equivalentes a un arancel prohibitivo para los suministros no originarios, sino que pueden determinar la desaparición de proveedores competitivos localizados en terceros países.

En el caso de los productos terminados, puede ocurrir lo mismo, una vez que los productores regionales de bienes elaborados fortalezcan sus relaciones con los proveedores de bienes intermedios, aumentando la integración vertical de los procesos productivos dentro de la zona. Hasta tanto esto no suceda, los productores de bienes finales de terceros países podrán colocar su producción y permanecer competitivos.

Esto puede explicar, tal vez, la inversión extrajera "forzada" que se ha observado por parte de las empresas multinacionales dentro de las principales zonas de integración, las cuales se han visto en la necesidad de asentarse en alguno de los países miembros, para tener acceso a los demás mercados socios y no ser desplazadas por otros productores intraregionales.

3.2.5 Las Normas de Origen y su Manipulación

Apartando todas las consecuencias económicas que las normas de origen pueden acarrear, es necesario mencionar que estas pueden ser objeto de manipulaciones que pueden hacer aún más perversos los efectos sobre el flujo comercial de una región integrada comercialmente. Las áreas de libre comercio no fueron creadas para ser proteccionistas, su objetivo es el mayor incremento del intercambio comercial a través de la creación del comercio y no su desviación, pero las normas de origen, dependiendo de como sean establecidas, pueden ser las causantes de que exista desviación del comercio.

La formulación de normas de origen para productos específicos es una tarea que está a cargo de especialistas quienes, con frecuencia, son representantes de las industrias a quienes les afecta el asunto, de manera que esto ofrece a los productores domésticos, la oportunidad de ejercer presión para ser protegidos y evitar la competencia. Contra esta situación, a veces no hay opositores efectivos salvo, quizás, el caso de una industria que se beneficie con una regla liberal que pudiera hacerle frente.

De todos los criterios para determinar el origen, el cambio de la clasificación arancelaria y el de procesos específicos son los más susceptibles de manipulación. Desafortunadamente, el primero de estos métodos es el que ofrece la base más práctica para establecer las reglas de origen.

Por otra parte, debe señalarse que la manipulación de las normas de origen no ocurre sólo en su formulación, sino que también son susceptibles de serlo en su administración. Especialmente, cuando se trata de reglas de origen no preferenciales, la administración de aduanas tiene extrema autonomía y discrecionalidad, como en los casos de procedimientos antidumping, aplicación de cuotas, medidas restrictivas de las importaciones de un determinado país, etc.

En países donde las autoridades aduaneras son débiles en la aplicación de normas de origen, ya sea por falta de recursos y sistemas de información adecuados o por falta de capacitación y preparación del personal encargado de administrarlas, el problema de la manipulación de las mismas en este nivel se agrava.

Por un lado, los productores pueden ser objeto de medidas o decisiones administrativas injustas que los perjudiquen, aún cuando sus productos hayan cumplido todos los requisitos de origen necesarios, y por el otro lado, los administradores aduaneros pueden ser blanco de presiones o cómplices de actos no muy lícitos a instancias de los industriales.

CapÍtulo IV

PROCESOS DE VERIFICACIÓN DE ORIGEN E IMPACTO DEL DR-CAFTA EN ADUANAS DOMINICANAS

4.1 PRINCIPALES IMPACTOS ECONÓMICOS EN LA INTEGRACIÓN

El DR-CAFTA involucra el comercio de aproximadamente el 80% de las importaciones dominicanas hacia y desde Estados Unidos y Centroamérica.  Esto debería reducir de un 20 a un 30% de los costos de mercancías entregadas (CIF) de una gran cantidad de artículos que los dominicanos consumen diariamente. Por tanto, habría menores costos de importación para artículos como "repuestos de vehículos, herramientas de trabajos, mariscos, pescados, electrodomésticos, útiles escolares, pañales, computadoras, útiles tecnológicos y utensilios plásticos". 

La expectativa dominicana es que los ahorros en los costos se reflejen directamente en los precios de los artículos de consumo, algo que en la actualidad parece improbable en una amplia gama de sectores, sobre todo en el de los automóviles, dada la más reciente rectificación fiscal aprobada.

A pesar de ello, la mayoría de las compañías dominicanas han reducido los precios de los artículos con cierta lentitud, con aprehensión por futuras fluctuaciones en el mercado cambiario.  En contraste con esa situación, y según cita el informe del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), esta reducción de costo de "primer orden" es permanente y está separada de las incertidumbres del mercado cambiario.  La reducción en los precios significa mayores ahorros y un mejor nivel de vida para los consumidores dominicanos.

4.1.1. Impacto Económico en Centroamérica

Para comprender mejor el interés en el DR-CAFTA y considerar sus efectos en la integración regional, se puede analizar la importancia del comercio entre los países centroamericanos y con EE.UU. como porcentaje del comercio total.

El país con mayor dependencia en las exportaciones al resto de la región es El Salvador, que envía el 59.9% de sus exportaciones a sus vecinos. El país que menos depende del resto de la región es Costa Rica, pues solamente el 13.3% de sus exportaciones se destinan a la misma. En total, el 27.4% de las exportaciones del área centroamericana está destinado a la misma región. Es interesante notar la importancia del mercado intra regional de productos textiles, que recibe el 20.8% de las exportaciones regionales.

Las exportaciones centroamericanas y caribeñas (tomándose en consideración que en dicha región se trata sólo de la República Dominicana) a EE.UU. también son un aporte significativo al total. A nivel global, el 37.7% de las exportaciones están destinados a ese país, aunque en el caso dominicano es más alto.

Honduras y Costa Rica dependen más del mercado estadounidense, 46.3% y 44.4% de sus exportaciones totales, respectivamente. La menor dependencia la tiene El Salvador, con solamente 19.1% de sus envíos. En los productos textiles la dependencia es notable para todos los países, desde 38.2% para Nicaragua hasta 88.6% para Costa Rica, con el 67.6% en promedio a nivel regional.

Las importaciones desde EE.UU. son una parte significativa del total para todos los países, entre 25.9% para Nicaragua hasta 49.6% para Costa Rica, y a nivel regional es el origen del 41.7% de las importaciones. Las importaciones de EE.UU. desde Centroamérica solamente representan 0.32% de sus importaciones totales.

Sin embargo, el proceso de integración económica regional ha carecido de un arancel externo común. Al analizar los aranceles base en el DR-CAFTA, del total de líneas arancelarias a nivel de ocho dígitos, solamente para el 69.2% de los productos existe un arancel igual, 71.7% para los productos agropecuarios y 68.7% para los productos industriales.

Aunque EE.UU. ofreció una sola lista de desgravación de sus aranceles para las exportaciones de Centroamérica, las diferentes sensibilidades de los países de la región aparentemente influyeron en el resultado final por el lado centroamericano, al establecerse un listado diferente en cada país de la región para las importaciones desde EE.UU. El nivel de desarmonización en los programas de desgravación para los productos agropecuarios y agroindustriales es especialmente notable.

Solamente en el 45.5% de los productos agropecuarios hay concordancia entre los cinco países en su categoría de desgravación. Debido al mayor grado de consistencia en cuanto a los productos industriales (76.5%), en el conjunto de todos los productos el 71.6% presenta igualdad entre los cinco países para su desgravación. Las diferencias existentes en los productos agropecuarios son preocupantes por la oportunidad que abre para la triangulación de productos primarios.

Otra fuente de diferencias en el DR-CAFTA es la de las cuotas arancelarias otorgadas por Centroamérica para las importaciones desde EE.UU. Los países centroamericanos negociaron listados de productos y volúmenes diferentes, especialmente cuando se comparan las cuotas con los niveles actuales de importación. En los casos que un país se compromete a recibir una cuota superior a sus importaciones normales desde EE.UU., puede causar el desvío de importaciones desde otros países de la región, o crear las condiciones para la triangulación debido a la saturación de su mercado interno.

4.1.2. Impacto Económico para República Dominicana

Además de otros aspectos positivos ya comentados, el impacto numérico principal ha sido cuantificado en torno a los productos que bajarán de precio con la entrada en vigor del acuerdo, beneficiando a los consumidores dominicanos. Se sostiene que esos productos, y la rebaja esperada, son como presenta el cuadro a continuación:

Fuente: Hugo Rivera Fernández. Coordinador de la Oficina Especial para las negociaciones DR-CAFTA / 2003-2004,