El derecho de participación ciudadana en la toma de decisiones públicas en el ámbito municipal
Enviado por mirthadelrio
Uno de los temas centrales dentro del Derecho Público lo es sin dudas el derecho de participación política de los ciudadanos en el ejercicio del poder político, derecho que se materializa no solamente en la posibilidad que tiene el ciudadano de elegir a sus representantes, sino también en la facultad para intervenir directamente en los procesos de toma de decisiones publicas. Hoy día no puede hablarse de un sistema político y social verdaderamente democrático si su Ordenamiento Jurídico no cuenta con suficientes garantías para la participación de los ciudadanos en los procesos decisionales, de ahí la importancia del estudio de este tema.
Palabras claves:
Participación ciudadana. Democracia. Toma de decisiones públicas. Comunidad. Derecho de participación. Ámbito municipal.
El tema de la participación ha sido abordado en la literatura científica por las más diversas disciplinas. En este artículo pretendemos aproximarnos al análisis teórico-jurídico del fenómeno de la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas en el ámbito municipal.
La toma de decisiones públicas puede definirse como la manifestación esencial del ejercicio del poder político; de ahí que, a un sistema democrático debe ser inherente la participación de los ciudadanos en los procesos decisorios. La participación ciudadana en los procesos decisorios adquiere especial importancia en el ámbito municipal por ser allí donde tiene lugar el proceso de reproducción social y donde se toman las decisiones que mayor incidencia tienen en la vida cotidiana de los ciudadanos.
El tema de la participación política en la toma de decisiones públicas tiene una estrecha relación con el Ordenamiento jurídico, el cual debe contener normas jurídicas que garanticen la participación en los procesos decisionales como uno de los derechos fundamentales del ciudadano.
El fenómeno de la participación ciudadana en los asuntos del Estado se asocia a los fenómenos de la democracia y la gobernabilidad de los sistemas políticos, teniendo en cuenta que un régimen democrático supone la existencia de mecanismos de participación ciudadana en el ejercicio del poder y en los asuntos públicos, y por otra parte, la gobernabilidad de un sistema político está condicionada, entre otros factores, por la capacidad de los gobiernos para satisfacer las demandas sociales y para mantener la estabilidad y el consenso político, lo cual solo es posible si existen elevados niveles de participación popular.
En este sentido, en la actualidad no pocas corrientes teóricas en occidente abogan por una democracia más participativa y por una mayor participación de las comunidades; sin embargo sus propósitos son poco viables en el marco estrecho de la democracia liberal que privilegia la participación electoral sobre la participación social, económica, cultural, etc. y minimiza la intervención real del ciudadano en la toma de decisiones públicas. Algunos autores reconocen que para la existencia de una democracia más participativa en las naciones de occidente, se hace necesario el desarrollo de los sentimientos de comunidad frente al sentimiento consumista, así como la reducción de la desigualdad social y económica.
¿Cómo puede definirse la participación?
El diccionario Larousse define como participar: "dar parte, comunicar, tener parte en algo." En la literatura especializada se ha definido de diferentes maneras y puntos de vista, adjetivándose el término en dependencia de la esfera de la vida social en que la participación tiene lugar. Por ejemplo, se habla de participación política, social, económica, cultural, comunitaria, ciudadana, electoral, industrial, etc. En cada una de estas esferas la participación adopta formas y mecanismos específicos; por ello en la doctrina encontramos bastante confusión y ambigüedad en el uso de este término.
La participación tiene lugar a través de las llamadas formas de democracia directa, que incluyen todas aquellas que se producen sin mediación de la representación (elecciones, referendos, consultas, etc), aunque en el Estado moderno es muy difícil prescindir de esta última, por lo que a veces, suele llamarse participación indirecta a aquella que tiene lugar a través de los representantes.
En cada una de las esferas en que se desarrolla la participación, esta constituye una acción que tiene que ver con las necesidades y aspiraciones humanas y la capacidad del hombre de concientizar esas necesidades y buscarle solución, por ello el acto de participar no significa solamente tener parte en algo preconcebido, ser consultado sobre algo ya decidido, o estar presente en una actividad determinada, sino que participar significa intervenir desde la propia determinación y concientización de las necesidades hasta la valoración y selección de sus posibles soluciones.
Por lo general, en la literatura suele emplearse indistintamente los términos participación popular y participación política, sin embargo, a nuestro modo de ver, el primero es más amplio que el segundo, en tanto aquel puede abarcar todas las esferas de la vida social incluyendo la política. Participación popular significa participación del pueblo y esta puede tener lugar en todas las esferas de la vida social, pudiendo adjetivarse como "popular" siempre que la mayoría de los ciudadanos comunes se involucren en ellas.
La participación política propiamente dicha se vincula estrechamente a las relaciones de poder y de dominación clasista consustancial al tipo de democracia imperante en una sociedad, por lo que esta tiene lugar en el marco de las Relaciones jurídico políticas. Ello no significa que los otros ángulos desde los cuales se puede enfocar la participación (relaciones económicas, culturales, laborales, etc) no aporten elementos esenciales en torno a la democraticidad del régimen existente, pero es a nivel político donde se deciden los asuntos relativos al poder, por ser allí donde radica el Estado como su principal instrumento. Por ello, la participación política puede mostrar como ninguna otra cómo se produce en la sociedad el empleo efectivo del poder en la regulación de las relaciones sociales, a partir de los intereses de clase.
En su dimensión jurídica la participación política debe ser entendida como un derecho político del ciudadano que se expresa o materializa a su vez, a través de otros derechos. Como derecho político debe implicar el involucramiento activo de los ciudadanos en tres relaciones jurídico políticas fundamentales: las que se derivan del proceso de conformación de los gobiernos (selección de los representantes); las que se derivan del control de los gobernantes (control de la representación); y las que se derivan de los procesos de toma de decisiones públicas (procesos decisionales). Cada elemento incluido en esta definición puede servir de indicador general del estado de la participación política en una sociedad y también como indicador para la investigación concreta en torno a este asunto. En el caso específico de la participación en la toma de decisiones, puede definirse como el derecho político del ciudadano a intervenir directamente en el proceso de toma de decisiones públicas como manifestación esencial del ejercicio del poder político.
La toma de decisiones es una actividad humana que tiene lugar en todas las esferas de la vida social, siendo una manifestación esencial del poder en cualquier tipo de relación social, ya sea económica, política, familiar, etc. Suele concebirse como un proceso integrado por diferentes fases o etapas que van desde el planteamiento o la determinación de un problema o necesidad, su solución a través de una decisión, hasta su ejecución y control. Estas fases varían en cuanto a su realización e importancia de acuerdo al marco concreto en que tiene lugar el proceso decisorio.
Todo proceso decisorio tiene un fin u objetivo concreto, dado en brindar solución a determinado problema o necesidad humana en cualquiera de las esferas en que este tenga lugar. Puede ser estudiado e investigado en todas estas esferas. De hecho existen numerosos estudios del tema, sobre todo en el ámbito de la dirección empresarial y de la dirección estatal, teniendo en cuenta que el éxito de una empresa o de un gobierno depende en gran medida de la eficacia de sus decisiones.
La toma de decisiones públicas en el ámbito político constituye la manifestación o atributo esencial del ejercicio del poder político. Se convierte en una relación jurídica en tanto el vínculo que se establece entre los órganos decisores (instituciones estatales de poder) y los destinatarios de las decisiones (ciudadanos) genera derechos y obligaciones recíprocos. Entre las obligaciones del Estado está la de encausar el proceso decisorio hacia la solución y satisfacción de las demandas de los ciudadanos, así como garantizar a estos el derecho de participación en el proceso decisorio. Esta relación jurídico- política expresa la relación Estado-individuo que prevalece en un sistema político dado.
La toma de decisiones públicas es una atribución de las instancias de poder en los diferentes niveles en que se organiza territorialmente el Estado. En la instancia municipal se encamina fundamentalmente a la solución de los problemas y demandas de la comunidad local, y aunque a este nivel se manifiesta con matices, formas y alcance diferente, al igual que en las instancias territoriales superiores constituye un proceso integrado por una serie de fases o etapas estrechamente unidas, que son: a) identificación del problema; b) búsqueda de alternativas de solución; c) selección de la alternativa óptima, o toma de la decisión; d) ejecución o implementación de la decisión y; e) control de la ejecución de la decisión.
El producto final del proceso decisorio son las decisiones públicas, que pueden definirse como aquellas que emanan de los órganos e instituciones estatales de poder, en las cuales se expresa el ejercicio del poder político y que van dirigidas a la sociedad en su conjunto. Las características de esas decisiones y del proceso decisorio en su integridad reflejan el carácter de la relación existente entre gobernantes y gobernados, de ahí que el grado de democraticidad de un sistema político dependa en gran medida de los niveles de participación real de los gobernados en la toma de decisiones públicas, de las cuales son sus destinatarios fundamentales. Por otra parte, de la efectividad del proceso decisorio encaminado a satisfacer las demandas sociales, depende también en gran medida, el éxito o fracaso del sistema del dominación imperante.
En el ámbito municipal, o local comunitario, el proceso de toma de decisiones y la participación de los ciudadanos en sus diferentes fases reviste gran importancia. Mucho se ha discutido en el campo de la sociología y de las ciencias políticas en general, sobre la definición y el alcance del concepto de comunidad. En la literatura especializada aparecen numerosas definiciones que centran su atención en diferentes aspectos en dependencia del objeto de estudio y de la disciplina que se estudia.
Según Héctor Arias en la definición del término se conjugan elementos "estructurales" y "funcionales" tales como: el hecho de ser un grupo social lo bastante amplio como para contener la totalidad de las principales instituciones y la totalidad de los estatus e intereses que componen una sociedad; el hecho de constituir un grupo de personas que habitan en una zona determinada, regida por una dirección política, económica y social que hacen vida común a través de sus relaciones; el hecho de constituir un grupo social de cualquier tamaño cuyos miembros residen en una localidad específica, comparten un gobierno y tienen una herencia cultural e histórica común. De ahí que a la hora de definir y estudiar la comunidad, el autor plantee la necesidad de tener en cuenta cuatro elementos esenciales: el geográfico o territorial; el social; el sociológico; y el de dirección. A su juicio una comunidad es un organismo social que ocupa determinado espacio geográfico, que está influenciado por la sociedad de la que forma parte, y a la vez funciona como un sistema más o menos organizado integrado por otros sistemas como la familia, los grupos, las instituciones y organizaciones, los que en su interacción definen el carácter subjetivo, psicológico de la comunidad, y a su vez influyen en el carácter objetivo, material, en dependencia de su nivel de organización y su actuación respecto a las condiciones materiales donde transcurre su vida y actividad.
Desde el punto de vista jurídico, asumimos como ámbito local o comunidad local al "municipio" teniendo en cuenta que este constituye "la unidad mínima como agrupamiento humano, estructura territorial y entidad político administrativa con trascendencia para el mundo jurídico público." A este criterio se acogen la mayoría de las legislaciones en el Derecho Comparado.
Aunque ha sido definido de múltiples formas se considera que el municipio, en esencia, es "una institución social, política y jurídica". Social, porque es exponente de las aspiraciones e intereses de las poblaciones locales y es el órgano a través del cual los miembros de la localidad deciden la forma de organizar su convivencia; política, por su estrecha relación con la ciudadanía, en tanto es el órgano de participación política de los ciudadanos en sus intereses más inmediatos, constituyendo el mecanismo por medio del cual se organiza el gobierno y la administración en beneficio de los intereses locales; y jurídica, porque este es creado por la Ley, erigiéndose como una institución del Derecho Público, como persona jurídica.
Como entidad político administrativa el municipio es el órgano básico de poder local, es el gobierno local, y como tal constituye el "nivel básico o primario de la administración." De ahí que juegue un papel esencial en la satisfacción y garantía de los intereses locales, entendidos estos como "aquellos intereses comunes a los miembros de un grupo humano," en este caso del grupo humano que se asienta en lo marcos territoriales municipales.
Los intereses locales están asociados a la vida cotidiana de las personas y a los problemas, necesidades y demandas que se derivan de ella. De ahí que la mayoría de las legislaciones municipales enmarcan dentro de las atribuciones típicamente locales aquellas que se relacionan con actividades o esferas tales como: vialidad y tránsito; urbanización y suelo; nombre y numeración de calles; ornato público; mercados; almacenes y frigoríficos; aseo urbano; cementerios; parques; actividades culturales; ferias; teatros; espectáculos públicos; vivienda; patrimonio cultural; medio ambiente; construcción; bomberos; seguridad pública; policía; acueducto y alcantarillado; transporte urbano; servicio primario de salud; prevención de epidemias y enfermedades; farmacias; etc.
En el Estado moderno el municipio se ha convertido en un importante segmento de la estructura territorial hacia donde convergen gran número de demandas populares, precisamente por ser allí donde transcurre la vida cotidiana de la cual emergen las necesidades y aspiraciones más inmediatas de las personas. De ahí que a este corresponda, como instancia básica de poder, la toma de decisiones que se encaminen a resolver y dar respuesta a estas demandas. Por esto la efectividad de la gestión del gobierno en un Estado puede medirse, entre otras cosas, por la eficacia de la gestión municipal a través de sus decisiones.
Aunque en ocasiones se subvalora o subestima la vida cotidiana que transcurre en las comunidades, catalogándose incluso como ordinaria y convencional, no puede olvidarse que en esa cotidianidad tiene lugar el proceso de reproducción social a través de la reproducción familiar, la socialización de valores, de normas culturales, sociales, políticas, etc. Por ello Agnes Heller en sus estudios sobre sociología de la vida cotidiana establece un vínculo estrecho entre cotidianidad y reproducción social, al definir la vida cotidiana como "el conjunto de actividades que caracterizan la reproducción de los hombres particulares, que a su vez, crean la posibilidad de la reproducción social."
El proceso de toma de decisiones públicas en el ámbito local municipal expresa el ejercicio del poder político a ese nivel territorial, y debe tener como fin esencial la solución de los problemas y la satisfacción de las demandas que reflejan el interés local. Es preciso señalar que aunque las instituciones municipales de poder están facultadas para decidir en cuanto a las problemáticas de su localidad, siempre habrán de tener en cuenta los intereses nacionales generales y los intereses de otras localidades, entre los que debe existir cierto nivel de coordinación, dado que en la práctica no puede concebirse la existencia de intereses locales totalmente separados de los intereses supralocales. Por otra parte, el municipio como parte de un todo, debe tener capacidad de hecho y de derecho para incidir también en las cuestiones supralocales.
Las fases del proceso de toma de decisiones en la instancia municipal están estrechamente vinculadas entre sí y su resultado o producto final es una decisión pública local. Esta puede definirse como aquella decisión que emana de los órganos locales de poder, en las que se expresa el ejercicio del poder político a ese nivel territorial y que van dirigidas a la solución de los problemas, necesidades y demandas que reflejan los intereses locales.
La toma de decisiones públicas locales como atributo del poder político a nivel básico o primario tiene una notable influencia en la gobernabilidad de un sistema político, en tanto esta última depende fundamentalmente de la capacidad de los gobiernos para satisfacer las demandas sociales, y es a nivel local comunitario donde se originan las demandas y necesidades más inmediatas de la ciudadanía, cuya insatisfacción puede redundar en la falta de credibilidad en las instancias locales de poder, e incluso puede llegar a deslegitimar al propio sistema de dominación en su conjunto, debilitando el consenso y la gobernabilidad.
Si el municipio es la instancia básica o primaria de poder, y ese poder se expresa fundamentalmente en la facultad decisoria de sus instancias municipales, en un sistema democrático es un requisito esencial la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones a ese nivel, como expresión real de la soberanía popular. Aún cuando la toma de decisiones propiamente dicha, recae en las instituciones gubernamentales representativas, es muy importante la participación de los ciudadanos en las diversas fases del proceso, no como simples destinatarios de esas decisiones, sino como sujetos activos de las mismas, y para ello se hace necesario la existencia de vías y mecanismos institucionales y jurídicos para la participación, es decir, se necesitan instituciones, organizaciones y normas jurídicas que canalicen y garanticen legalmente el derecho de participación. La ampliación de estos mecanismos favorece el consenso, legitima el sistema político y asegura su gobernabilidad.
Coincidimos con quienes afirman que el municipio es el "elemento primario de participación y poder en el sistema de órganos del Estado", y dada la proximidad que existe a ese nivel entre gobernantes y gobernados, estos "se erigen como la expresión más real y verdadera de participación ciudadana." Es a nivel municipal donde, de manera más efectiva, pueden tener lugar las formas de democracia directa, consideradas por algunos como la única y verdadera democracia, y aunque no compartimos este último criterio, es cierto que solo en el ámbito local puede el ciudadano participar directamente en la toma de decisiones, dado que en niveles superiores esto se dificulta por el carácter representativo que necesariamente adopta el Estado moderno. Por ello en los niveles superiores el ejercicio popular del poder suele ser indirecto o mediado por el representante.
La participación popular en el proceso de toma de decisiones está referida a la intervención del ciudadano en las diferentes fases que integran el proceso decisorio a través de mecanismos institucionales y jurídicos creados para ello, con independencia de que esta intervención pueda ser mayor o menor por las propias peculiaridades de cada fase, algunas de las cuales necesariamente trascurren dentro del órgano decisor, siendo muy difícil, desde el punto de vista práctico, la intervención directa de los ciudadanos.
La participación de los ciudadanos en las distintas fases del proceso de toma de decisiones locales propiciaría, entre otras cosas: la adopción de decisiones de un mayor contenido popular, en tanto reflejan la voluntad de los ciudadanos; un mayor compromiso político del ciudadano con la comunidad y el sistema estatal en su conjunto; una mayor aceptación de la decisión y una mayor colaboración en su ejecución, en tanto este se considera como partícipe de la misma y no como su simple receptor o destinatario; la participación favorece además el autodesarrollo de la comunidad, entendida como la potenciación de las posibilidades de desarrollo de la comunidad desde dentro y no impuestas desde fuera o por agentes externos a la propia comunidad aprovechando al máximo las iniciativas, ideas, criterios y sugerencias de la ciudadanía; hace que disminuyan los riesgos de que la decisión perjudique a la comunidad; favorece el consenso, la legitimidad del poder, el carácter democrático del sistema político y su gobernabilidad, pues en la medida que el ciudadano participe de forma activa en la adopción de las decisiones y en la solución de sus problemas comunitarios, mayor será su confianza en las instituciones estatales municipales y en el sistema político en general.
La participación implica un involucramiento activo del ciudadano en el proceso decisorio, a tenor del cual las instituciones locales de poder producen las decisiones encaminadas a resolver los problemas comunitarios, por tanto esta participación puede ser más efectiva si el municipio posee los niveles adecuados de competencia y atribuciones que le permitan cumplir con eficacia su función de satisfacer las demandas y necesidades de la comunidad, o sea, que le permitan decidir sobre los asuntos municipales con cierta independencia.
En relación con este tema, en la literatura universal suelen abordarse los principios de autonomía y descentralización. En el caso de la autonomía municipal, esta ha sido definida por la mayoría de los autores como "el derecho de los municipios a regular las cuestiones de la colectividad local, con plena responsabilidad, según decisiones propias y con la participación de una representación popular democráticamente elegida." Al respecto se ha planteado que el elemento esencial de la autonomía municipal es el derecho comunal de participar en el gobierno y la administración dentro de un marco unitario mayor, y a través de órganos representativos dotados de poder y de recursos. Esta ha sido concebida en la doctrina como uno de los principios teóricos del municipio moderno, en tanto implica que las entidades locales pueden intervenir y decidir en los asuntos de competencia municipal con cierta independencia, gozando de un ámbito de decisión política suficiente para que demuestre su identidad. Sin embargo para la mayoría de los autores que tratan el tema, también supone que el municipio cuente con cierta suficiencia económica como condición indispensable para hacer frente a la solución de las problemáticas locales, que en la mayoría de los casos dependen de recursos materiales y financieros, de ahí que consideren la suficiencia económica municipal como la piedra angular del principio de la autonomía.
Se plantea además, que para que el municipio pueda cumplir con éxito sus funciones decisorias se requiere también cierto grado de descentralización municipal, que implique la transferencia de funciones hacia las instancias municipales ampliando las esferas de poder que podrán ser ejercidas dentro de los límites de sus competencias. Se estima que en las tendencias actuales hacia la municipalización se parte de considerar que los esquemas descentralizados de toma de decisiones resultan más efectivos para enfrentar los retos del incesante crecimiento urbano y la incapacidad de los sistemas políticos para satisfacer las demandas de los sujetos sociales, y para ello la descentralización municipal se encamina a reforzar los poderes locales incrementando la cercanía de la administración a los ciudadanos, permitiendo un mayor conocimiento de sus necesidades, mejorando la eficacia de la información y de los servicios personales, e instrumentando la participación ciudadana en la gestión local.
En un informe publicado en 1962 por un grupo técnico de la ONU se señalaba que "la descentralización del Estado está llamada a producir decisiones más rápidas y realistas en aras del desarrollo, flexibilidad en la coordinación y prestación de los servicios, descongestión en las funciones de los gobiernos centrales, así como espacios políticos más adecuados para la participación popular en la toma de decisiones públicas, principalmente en aquellas esferas referidas a la vida cotidiana."
Sin embargo, algunas de las teorías actuales sobre la descentralización en occidente tratan de "descentralizar el poder" trasmitiendo a las comunidades la obligación de resolver sus propios problemas sin intervención del Estado, librando a este de tal responsabilidad. En estos casos la descentralización tiene ante todo un objetivo político: trasmitir los problemas de déficit de legitimación a los poderes descentralizados, lo que sin duda debilita los procesos de democratización.
En esta misma línea de pensamiento se sitúa hoy la llamada teoría de la "participación de la comunidad", cuyos partidarios la conciben como una alternativa efectiva a la teoría del bienestar que se pretendía asegurar en el Estado benefactor y proveedor. A la par de la crisis del Estado benefactor los movimientos radicales de derecha en numerosos países han realizado esfuerzos destinados a limitar la participación del Estado en la labor de bienestar social y a transferir dicha responsabilidad a personas individuales, organismos voluntarios y al mercado comercial privado, alegando que si se libera a la gente común de la "interferencia del Estado", florecerán sus latentes instintos empresariales y de iniciativa permitiéndoles movilizar sus propios recursos para mejorar las condiciones sociales y económicas.
Sus partidarios son contrarios a la participación gubernamental en el desarrollo. Creen que la gente corriente tiene la capacidad de organizarse, de movilizar los recursos necesarios y de lograr verdaderas mejoras en las condiciones locales sin requerir la ayuda estatal. Basan su rechazo a la participación estatal en diversos argumentos: se afirma que los servicios estatales son ineficientes, costosos, burocráticos y organizados de manera deficiente; hablan del supuesto paternalismo del Estado; que los servicios estatales a diferencia de los programas organizados por la comunidad, promueven un enfoque al desarrollo desde arriba hacia abajo, en la cual se trata a la población local como beneficiaria pasiva sin involucrarla en el proceso de toma de decisiones; que los intentos por parte de los gobiernos para movilizar a la gente hacia el desarrollo suprimen su capacidad innata para resolver sus propios problemas, lo cual da lugar a su desmovilización. Por todo esto aseguran que para las comunidades locales resulta mejor que la gente corriente encuentre las respuestas a sus problemas mediante un control político directo de sus asuntos internos. La participación de los gobiernos actúa como inhibidor del surgimiento de respuestas de la base y promueve la dependencia del Estado y de sus instituciones. Señalan además, que los expertos en materia de desarrollo tienen poca comprensión de las necesidades de las comunidades, omiten involucrar a la gente en el proceso de toma de decisiones, lo que origina la imposición de soluciones no viables.
Los partidarios de esta vertiente de la "participación de la comunidad" han adoptado una posición marcadamente antiestatal, por lo que la consideramos como una posición extrema y contraria a la verdadera democracia, teniendo en cuenta que la participación a la que se refieren no es la de los ciudadanos como miembros de la comunidad, sino a la participación de instituciones y asociaciones privadas, organizaciones gubernamentales, etc. Esta posición se afilia, sin dudas, al pensamiento neoliberal que aboga por la reducción del papel del Estado en la sociedad y la ampliación del papel del sector privado, lo que limita la real participación de los ciudadanos en la vida política, económica y social de las comunidades.
A nuestro modo de ver, en el análisis de estos dos fenómenos: autonomía y descentralización se ha de distinguir entre la autonomía como la separación e independencia total del municipio del resto de las instancias territoriales, de la autonomía como cierta independencia y suficiencia del municipio para cumplir sus fines dentro del todo que constituye el Estado. En el primer caso, esta podría llevar a insalvables diferencias en el desarrollo de los distintos municipios de un país, a partir de las posibilidades económicas de cada uno, que en general suelen ser mayores en unos que en otros. En este sentido, compartimos la idea de que es preciso conjugar el carácter teleológico del municipio (los fines que persigue) y cierta autonomía relativa administrativa que coadyuve al logro de sus objetivos.
En cuanto a la descentralización es necesario distinguir entre la descentralización como forma de desentenderse de los problemas locales transfiriendo a las comunidades la tarea de solucionar los problemas que los Estados no pueden o no quieren asumir, de aquella que cede cierta cuota de poder al municipio para que este tenga capacidad decisoria en los asuntos que le conciernen de manera directa, pudiendo coadyuvar de manera efectiva al cumplimiento de sus fines y estimular la participación política ciudadana.
Todos estos conceptos: participación, autonomía, descentralización, democracia, tienen una dimensión política, pero también jurídica, en tanto su definición y realización deben contar con el suficiente respaldo legal a través del Ordenamiento jurídico.
El Derecho o fenómeno jurídico es un fenómeno social complejo y multifacético que debe ser comprendido no solo en su dimensión normativa, sino también en su dimensión axiológica, política e ideológica. Como sistema normativo, el Derecho abarca multitud de reglas de conducta obligatorias para la sociedad en las diferentes esferas donde se producen las relaciones sociales que son reguladas por este. La fijación de esas formas de comportamiento no obedecen a la casualidad, sino que están condicionadas históricamente y expresan un profundo contenido clasista; de ahí que en ellas se manifiesten o expresen determinados valores morales, políticos e ideológicos de los grupos o clases que detentan el poder político en una sociedad dada.
En su dimensión jurídica, los fenómenos de la democracia, la participación y la gobernabilidad, estrechamente vinculados a un régimen de dominación clasista determinado, se relacionan íntimamente con el sistema jurídico en el cual se apoya la clase dominante para ejercer su poder, de ahí que el Estado moderno contiene, en mayor o menor medida, regulaciones jurídicas del sistema democrático, del derecho de participación ciudadana en los asuntos del Estado, y de las condiciones concretas de su gobernabilidad. Ese carácter clasista del Derecho fue develado por los clásicos del marxismo al definirlo, en términos generales, como la voluntad de la clase dominante erigida en ley. Dentro del pensamiento marxista posterior a los clásicos, Antonio Gramsci destacó el papel que correspondía al Derecho en pos del consenso y la hegemonía, que él entendió como la capacidad de la clase dominante para dirigir a sus aliados.
En general, el Derecho tiene como finalidad esencial la regulación de determinadas relaciones sociales, otorgándole carácter obligatorio a las formas de comportamiento que deben o no asumirse por los sujetos de derecho que intervienen en ellas, convirtiéndolas por tanto, en relaciones jurídicas. En su sentido más amplio las relaciones jurídicas no son más que relaciones sociales reguladas por el Derecho, el cual le imprime carácter obligatorio a los derechos subjetivos y a los deberes jurídicos que emanan de ellas. Sin embargo, no todas las relaciones que establece el hombre con sus semejantes son reguladas por normas de Derecho, sino solo aquellas que, al decir del profesor Julio Fernández Bulté "son de alta importancia a los fines de la reproducción del sistema y con él, del mismo Estado." Es decir, solo deben ser objeto de regulación jurídica las relaciones sociales que tienen un papel determinante en la reproducción del sistema político, económico y social de un Estado, entre las que pueden mencionarse como ejemplo, las relaciones políticas, las relaciones económicas, las relaciones laborales, las familiares, etc.
La regulación jurídica de los fenómenos de la democracia, la participación y la gobernabilidad corresponde a la rama del Derecho Público o Político, que como tal abarca aquellas normas jurídicas referidas a la organización y la actividad del Estado y demás entes públicos, sus relaciones con los particulares, así como el ejercicio del poder político en general. Es por ello, que en esta rama se refleja como en ninguna otra el carácter clasista del Derecho, de ahí su importancia en cualquier régimen de dominación de clases.
La regulación jurídica del ejercicio del poder político y de todas las relaciones jurídico-políticas que se derivan de él reviste gran importancia porque, por una parte brinda legitimidad a las instituciones de poder y al sistema de dominación en general, y por otra, garantiza los derechos y libertades de los ciudadanos en el marco de dichas relaciones, cumpliendo de esta forma dos funciones esenciales: la legitimación del poder y la función protectora.
La función de legitimación del poder está fundamentada en que toda clase o grupo social que detente el poder político en una sociedad dada, pretende que su poder y su autoridad sean aceptados por la ciudadanía, por tanto tiene que legitimarlo, legalizarlo a través del ordenamiento jurídico. El problema de la legitimación del poder es clave en las sociedades modernas, en tanto el ejercicio del poder político basado en el consenso y en la legitimación se hace más fácil y viable, tal es así que esta última, forma parte de los llamados mecanismos ideológicos de poder del Estado.
En cuanto a la función protectora, el Derecho está llamado no sólo a proteger el orden y el poder estatal, sino también deberá garantizar y proteger el estatus jurídico del ciudadano que se expresa en los derechos y libertades básicos para la existencia humana, cuya expresión jurídica más conocida en el ámbito del Derecho Internacional se encuentra en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada por la Asamblea Nacional de Francia en 1789.
Dentro del Derecho Político se encuentra el Derecho Municipal, el cual se integra por todas las normas jurídicas que regulan la estructura, organización y funcionamiento de las instancias de poder a ese nivel, así como las relaciones jurídicas que se derivan de la vida municipal en general. Este ha tomado singular importancia en la medida en que el municipio ha adquirido relevancia dentro de la organización estatal moderna. En muchos países el Derecho Municipal se ha sistematizado a través de Leyes Orgánicas Municipales.
La toma de decisiones públicas es una relación jurídica de carácter político en tanto se relaciona con los asuntos del Estado y el ejercicio del poder; constituye un vínculo jurídico en virtud del cual se adquieren derechos subjetivos y deberes jurídicos recíprocos por los sujetos que intervienen en él, es decir, por los ciudadanos como personas naturales y el Estado como persona jurídica. La existencia de tales derechos y deberes sólo es posible si estos se encuentran plasmados o previstos en normas jurídicas. Por la importancia que reviste la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas a nivel local municipal, es fundamental su regulación jurídica en el Derecho Constitucional y Municipal, de manera tal que se garantice a través de mecanismos jurídicos la participación efectiva de los ciudadanos en las distintas fases del proceso de toma de decisiones, en tanto este constituye la manifestación esencial del poder político a ese nivel territorial.
En la esfera de las relaciones jurídico-políticas, el Derecho -en un sistema democrático-debe constituir un importante instrumento capaz de garantizar la más amplia participación de los ciudadanos en los asuntos del Estado y en el ejercicio del poder político, el cual tiene entre sus manifestaciones esenciales la toma de decisiones públicas.
La participación en el proceso de toma de decisiones públicas como derecho del ciudadano, requiere de un régimen jurídico que garantice sus más variadas formas de concreción práctica. Es necesario que la Constitución, en su carácter de norma fundamental la defina o reconozca como un derecho político, otorgándole jerarquía constitucional y que leyes ordinarias complementarias regulen sus formas concretas y específicas de manifestación y ejercicio. El ordenamiento jurídico del Estado ha de prever, en toda su dimensión, las vías concretas en que el ciudadano puede intervenir e incidir en los procesos decisorios, siempre que sea posible, en los marcos de un Estado necesariamente representativo.
En dicha regulación jurídica, el Derecho ha de desplegarse en todas sus dimensiones: la normativa, la axiológica y la política. En el aspecto normativo, ha de prestarse atención al proceso de creación de las normas jurídicas y el ámbito o espectro de relaciones jurídicas que estas deben abarcar. Las normas que regulen la participación como derecho político del ciudadano deben ser creadas siguiendo las fases del proceso de creación legislativa, desde la propia iniciativa hasta la publicación del Acto normativo como requisito sine qua non de su validez y legitimidad. Tratándose de normas jurídicas relativas al ejercicio del poder político y al status jurídico del ciudadano, estas en su aspecto formal deben ser contenidas en Disposiciones normativas de máxima jerarquía.
En su dimensión axiológica, el Derecho debe ser capaz de promover y alcanzar determinados valores relacionados con la libertad del ciudadano y su condición de sujeto político portador de derechos, pero también de obligaciones, con respecto al Estado y la sociedad en pos del bien y el interés común. Esos valores representan la más alta aspiración dentro de un proyecto social emancipador y dignificador del hombre, que en materia de participación política lo convertirían en verdadero sujeto activo de las transformaciones sociales.
En su dimensión política, el Derecho debe encaminarse al establecimiento, consagración y legitimidad de los principios políticos e ideológicos que sustentan un proyecto participativo cuyo objetivo fundamental sea el pleno ejercicio de la soberanía popular. Lógicamente, esto solo es posible en los marcos de un sistema político alternativo al sistema capitalista imperante en la actualidad donde las masas populares participan cada vez menos en las decisiones políticas, siendo esta una facultad exclusiva de las élites que detentan el poder.
Debemos agregar que los niveles de participación política en una sociedad (en tanto fenómeno social complejo) están condicionados por diferentes factores estructurales, institucionales e individuales que inciden en ella con mayor o menor intensidad en un determinado lugar o bajo determinadas circunstancias; si bien es importante tener en cuenta todos estos factores, debe prestarse especial atención al factor jurídico, en tanto constituye el marco legal en el cual se puede ejercer y disfrutar ese derecho, garantizando además que la relación jurídica que entraña el proceso decisorio se desarrolle en un régimen de legalidad.
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Fecha del Trabajo: diciembre 2002.
Datos de la Autora:
DRA. MIRTHA ARELY DEL RIO HERNANDEZ
Nacionalidad: Cubana
Fecha de nacimiento: 3 de febrero de 1964. Graduada en Licenciatura en Derecho en la Universidad Central de Las Villas, Cuba (1987). Doctora en Ciencias Jurídicas (2002). Es profesora de la Facultad de Derecho de la UCLV desde 1988, donde imparte Teoría del Estado y el Derecho y Metodología de la investigación social. Ha impartido docencia en Derecho Romano y Derecho de Propiedad. Ha impartido numerosos cursos de postgrado sobre Teoría del Derecho, Metodología de la investigación social, Gobernabilidad en órganos locales del poder popular. Es miembro del claustro del Diplomado y la Maestría en trabajo Comunitario, en la UCLV. Es colaboradora del Centro de Estudios Comunitarios de la UCLV. Ha investigado en Proyectos de investigación territoriales y nacionales. Realizó su doctorado en el Tema del Régimen jurídico para la participación democrática.
Categoría: Derecho Público.