El incentivo fiscal como instrumento para reactivar el transporte marítimo nacional
Enviado por ragb2
Esta investigación tiene como objetivo evaluar el impacto que han tenido -sobre el transporte marítimo venezolano- las medidas de incentivo fiscal incluidas en la Ley de Reactivación de la Marina Mercante. Para lograrlo, la metodología utilizada fue la de una investigación documental que consistió en examinar las solicitudes realizadas por los contribuyentes ante el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), con la finalidad de cumplir con los requisitos exigidos para obtener la exoneración del pago de los impuestos causados por la importación de buques y accesorios.
También se analizaron las distintas leyes, tanto marítimas como tributarias, que inciden directamente sobre el transporte marítimo en el país, a fin de determinar su influencia sobre las decisiones comerciales de las empresas navieras que trabajan o deseen hacerlo en Venezuela.
Asimismo, se estudió el proceso de elaboración de políticas económicas con la intención de comprobar la participación de Organismos Internacionales -específicamente la Comunidad Andina- en el diseño de las leyes marítimas recién promulgadas. Esto debido a la evidente ventaja que tienen las empresas extranjeras sobre las nacionales, especialmente por el régimen del impuesto sobre la renta que aplica para cada una de ellas.
Una vez procesada toda esa información se llegó a la conclusión de que, a pesar de haberse incrementado la actividad de cabotaje -especialmente en el transporte de personas y combustible- estas actividades al estar exentas del pago de impuestos como el IVA y el de los Activos Empresariales, el aporte al fisco es mínimo, lo que no justifica la continuación del beneficio otorgado en la ley.
Finalmente, se propone la utilización de un régimen de impuesto en función del tonelaje, tal y como lo ha hecho España, que de alguna manera elimina esa diferencia entre empresas nacionales y extranjeras, en cuanto al impuesto sobre la renta a pagar.
En algunas ocasiones, el Estado Venezolano ha utilizado el incentivo fiscal como instrumento de su política económica para estimular el desarrollo de la estructura productiva del país.
Muchas veces por no decir siempre, esta decisión suele ser tomada bajo la presión del momento histórico que vive la nación, sin que sea producto del análisis de las circunstancias que inciden directamente sobre el área que se quiere ayudar.
Particularmente en el sector marítimo, los gobiernos ensayan diferentes tipos de ayudas, tanto directas como indirectas, con el objetivo de impulsar y desarrollar el crecimiento de las actividades ligadas al sector acuático.
Generalmente, estas medidas van desde el subsidio de la construcción naval, la reserva de carga y cabotaje, la amortización acelerada del buque, hasta el otorgamiento de beneficios fiscales, como la exoneración de impuestos, rebajas en el impuesto a pagar, etc.
Debido a esto, el presente trabajo tiene como propósito esencial analizar la situación actual en que se encuentra la Flota Nacional, como consecuencia del otorgamiento de incentivos fiscales por parte del Estado, con el objeto de evitar la emigración de los navieros venezolanos hacia los pabellones de conveniencia, particularmente de la flota petrolera, quienes harían uso de éste instrumento para explotar unidades sumamente sofisticadas en términos de bajo costo y en donde las empresas navieras no pagan impuestos en función del beneficio obtenido, limitándose simplemente a pagar una suma anual de pequeña cuantía por tonelada de arqueo matriculado.
Para lograr este cometido fue necesario realizar una investigación documental que consistió en compendiar información sobre los aspectos más relevantes de los Buques que solicitaron la exención del pago de los impuestos por su importación ante el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), así como la evaluación de los elementos propios de la obligación tributaria que contienen las leyes marítimas promulgadas recientemente.
Una vez ordenados todos estos datos, se procedió a establecer la relación que existe entre los incentivos fiscales otorgados y el tipo de flota con la que cuenta Venezuela a partir de la promulgación de la Ley de Reactivación de la Marina Mercante.
Con la realización del presente trabajo, quien escribe se trazó como meta el realizar un aporte metodológico que permitiera evaluar el impacto que han tenido sobre el sector marítimo venezolano, la política de incentivo fiscal otorgado mediante las nuevas leyes marítimas, con el ánimo de proponer las correcciones necesarias que permitan alcanzar el equilibrio entre el sacrificio fiscal en que incurre la nación y el incremento de la actividad del transporte marítimo en el país.
El contenido de éste trabajo está desarrollado en cinco capítulos que se describen a continuación:
El Capitulo I: Plantea el problema de investigación, el objetivo general y los específicos, la justificación de la investigación y la delimitación del mismo.
El Capitulo II: Presenta el marco metodológico, donde se señala el tipo de estudio realizado, el nivel alcanzado, las variables definidas para operacionalizar los objetivos específicos, además de mostrar la técnica e instrumentos para la recolección y procesamiento de los datos.
El Capitulo III: Lo integra el marco teórico, donde destacan los antecedentes de la investigación, así como una serie de elementos necesarios que se deben considerar para desarrollar los temas fiscal y marítimo.
El Capitulo IV: Se presentan los resultados obtenidos luego de procesada la información, con su correspondiente análisis.
Por último, en el Capitulo V, se presentan las conclusiones y proposiciones a modo de recomendaciones derivadas de la investigación realizada.
¿Cuál es la situación actual en que se encuentra la flota nacional como consecuencia de la disminución de la presión tributaria contenida en la Ley de Reactivación de la Marina Mercante y cuál ha sido el impacto socioeconómico sobre el sector marítimo venezolano derivado de la aplicación de esta política de incentivo fiscal?
Como introducción al tema, se debe tener en cuenta que la principal función que posee toda empresa es la de obtener el mayor rendimiento por las inversiones efectuadas y para lograrlo, los empresarios buscan fórmulas que les permiten reducir sus costos.
A veces, estas fórmulas las proporciona el Estado cuando establece una disminución del pago de los tributos promulgando leyes que contemplan incentivos o beneficios fiscales.
De acuerdo con esto, mientras esa situación se torna beneficiosa para las empresas, para el Estado se traduce en un gran sacrifico fiscal por cuanto se reduce en gran medida la cantidad de recursos que deberían ingresar al Fisco por concepto de impuestos.
Debido a esto, es importante señalar que las empresas navieras poseen gastos que varían de acuerdo a la nacionalidad del buque; mientras que hay otros en los que ésta condición no incide de manera importante.
Es imperativo acotar con relación a éste rubro que las empresas navieras, como cualquier otra empresa, tiene unas cargas de estructura fija que son completamente autónomas de su volumen de producción y otros gastos que dependen de la producción, siendo o no directamente proporcionales al volumen de ésta.
Por ejemplo los costos fiscales y laborales dependen directamente de la legislación del país donde se registró la nave, mientras que los de capital, seguros, combustible, mantenimiento, etc., se encuentran sujetos a otras condiciones. Estos generalmente dependen de elementos tales como: El banco que otorgó el crédito, la compañía de seguros que emitió la póliza, el puerto donde se adquirió el combustible ó el astillero donde se efectuaron las reparaciones, etc.
En virtud de ésta situación, se deduce que dentro de los factores que inciden sobre la decisión de los armadores para abanderar un buque en determinado país se debe principalmente, a las ventajas que dicho país ofrece a la explotación comercial del transporte marítimo.
Por ejemplo, la legislación de los países de bandera de conveniencia facilita en grado máximo el abanderamiento de buques en ellas, al mismo tiempo que liberaliza en la misma medida a sus armadores en el aspecto fiscal e incluso laboral. En el aspecto fiscal exime o reduce los derechos de matriculación y registro, así como los posteriores impuestos que pueden gravar la explotación de los buques por parte de sus armadores.
Como se observa, normalmente éstas ventajas son consecuencia directa de las ayudas que proporciona el gobierno con el objeto de desarrollar el sector acuático y dentro de ellas se pueden considerar las subvenciones o compensaciones; las primas a la navegación, las exenciones fiscales, el crédito naval, etc.
Con base a esto, el autor cree que el interés de algunas naciones por tener o desarrollar su propia Marina Mercante se debe a múltiples factores. Para algunos países puede ser por el prestigio que otorga el poseer una flota propia. Tal vez otros la consideran como el medio idóneo para mejorar sus balanzas de pago. Para algunos, quizás sirva como protección contra las discriminaciones en el transporte que podrían afectar su comercio internacional, o bien para contribuir con su defensa nacional.
Cualquiera que sea la razón esgrimida, lo cierto es que muchos países optan por tener una Marina Mercante y es por ello que sus respectivos gobiernos, ensayan diferentes fórmulas que les permita crear y mantener su propia flota de buques mercantes.
Los costos y gastos asociados a la creación y mantenimiento de una flota propia son enormes, sobre todo por la necesidad de efectuar grandes desembolsos de capital -tanto para construir como para adquirir buques en el mercado secundario-; y si a esto se le agrega otro aspecto financiero de gran valor como son los gastos fijos que deben ser cubiertos por el armador del buque, se puede visualizar lo complejo del negocio marítimo, sobre todo al tratar de equilibrar la gestión náutica del buque con la comercial, con el fin de hacerlo un negocio rentable.
Como se sabe, la mayoría de estos gastos dependen, como es lógico, del financiamiento utilizado para su adquisición; la prima de seguro marítimo más el seguro de riesgo de guerra; la cuota de participación en el club de protección e indemnización; el mantenimiento, incluyendo en el mismo las reparaciones navales; los costos de las inspecciones especiales de las sociedades de clasificación y los pertrechos. También se incluyen dentro de esta categoría, el costo relativo a la dotación del buque.
Como se observa estos gastos generalmente son muy elevados, lo que aumenta la necesidad de mantenerlo permanentemente ocupado, es decir, navegando; cuanto más tiempo esté un buque transportando carga y menos tiempo pase en puerto, el mismo obtendrá mayores ingresos, lo que permitirá en primer lugar, cubrir sus costos de explotación y luego obtener beneficios sobre la inversión realizada.
Por otra parte, es importante destacar que el transporte marítimo es una industria muy sensible a las fluctuaciones en el volumen de las cargas en el ámbito mundial, lo que hace que la competencia para obtenerlas sea una tarea muy difícil, tomando en cuenta que éste es un mercado muy competido.
Debido a toda esta situación, es que muchos gobiernos conceden diferentes formas de ayuda, bien sea de manera directa o indirecta, a su Marina Mercante e Industria Naval, a fin de superar alguno de estos obstáculos.
Tal y como se mencionó anteriormente estas ayudas pueden ir desde el subsidio a la construcción naval, la reserva de carga y cabotaje, la amortización acelerada del buque, hasta el otorgamiento de beneficios fiscales, entre otras medidas de carácter económico o político.
Cualquiera que sea la forma que se adopte para ayudar al sector, la misma debe estar enmarcada dentro de las políticas económicas diseñadas por el mismo Estado en función de sus propios objetivos nacionales.
Con la promulgación de la Ley de Reactivación de la Marina Mercante, el Gobierno Venezolano se planteó la necesidad de incrementar la actividad marítima en el país y para lograrlo acordó la exoneración del pago de los impuestos a la importación de buques. También contempló el otorgamiento de una rebaja en el pago del impuesto sobre la renta a las actividades conexas, siempre y cuando hubiesen hecho inversiones en el sector marítimo.
Por todo lo anteriormente expuesto y en vista de que los tributos desempeñan un papel fundamental, tanto en las decisiones financieras de las empresas así como en el diseño y aplicación de la política económica de carácter fiscal, el autor considera necesario analizar el impacto que ha tenido sobre el sector de transporte marítimo nacional esta política de incentivos fiscales, específicamente en el desarrollo de actividades ligadas al comercio marítimo.
- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Para nadie es un secreto la difícil situación económica que atraviesa Venezuela. Todos los días se lee en los periódicos noticias que informan sobre la crisis de los hospitales por la falta de insumos; también que no hay dinero para pagar a los pensionados del Seguro Social; que faltan recursos para la educación y atención de la niñez abandonada, etc.
Molestos por esta situación, la mayoría de las personas afirman y con razón, que el país se encuentra al borde de la miseria y acusan a los gobernantes de turno por todos los males que atraviesa el país, especialmente los económicos.
Se sabe que el gobierno es el encargado de administrar los recursos con los que cuenta la nación, de manera tal que su manejo eficiente pueda satisfacer en gran medida las necesidades de los venezolanos.
Muchas veces se observa que los gobiernos subordinan los intereses de la nación a sus propios intereses políticos, lo que los lleva a tomar decisiones que en la mayoría de los casos, en vez de mejorar la situación lo que hacen son empeorarla. De esto existen muchos ejemplos en la historia contemporánea de Venezuela.
Generalmente las medidas en materia económica devienen en situaciones similares a las descritas si no son evaluadas periódicamente. Por esta razón, es necesario que los organismos del Estado encargados del diseño y ejecución de esas políticas, evalúen los resultados alcanzados con el objeto de verificar si el costo de promulgarlas se justifica en función de los logros obtenidos.
Particularmente el SENIAT está obligado a evaluar los resultados de aplicar la exoneración del pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a la importación temporal o definitiva de buques con el objeto de prorrogar el beneficio, contemplado en la Ley de Reactivación de la Marina Mercante, o en su defecto eliminarlo de acuerdo con lo establecido en los artículos 64 y 65 de la Ley de Impuesto al Valor Agregado vigente.
Con la realización de la presente investigación el autor pretende contribuir con el sector público venezolano, a objeto de aportar elementos que sirvan para el análisis de las políticas de carácter fiscal, sobre todo de aquellas en las que se contemplen reducciones de la carga impositiva, a fin de comparar los logros alcanzados respecto a los objetivos perseguidos.
El presente trabajo de investigación se centra en la recopilación y análisis de la información contenida en los expedientes administrativos que conforman las solicitudes realizadas por los contribuyentes al SENIAT, para dar cumplimiento a lo establecido en la resolución conjunta de los Ministerios de Infraestructura (N° 001) y Finanzas (N° 682) de fecha 18 de enero de 2001, que establece el procedimiento para disfrutar de los beneficios fiscales establecidos en la Ley de Reactivación de la Marina Mercante y de acuerdo con la información obtenida, estimar los beneficios percibidos por el Estado Venezolano en los ámbitos laboral y fiscal.
Estudiar la situación en que se encuentra actualmente la Flota Mercante Nacional como consecuencia de la disminución de la presión tributaria para nacionalizar los buques, contenida en la Ley de Reactivación de la Marina Mercante, y sobre la base de esta información, contrastar el sacrificio fiscal en que incurrió el Estado Venezolano con los beneficios obtenidos por el sector marítimo nacional.
- Analizar la composición de la Flota Nacional durante el periodo 2000-2003 en cuanto a Tipo de Buque, Tonelaje, Año de Construcción, Sociedad Clasificadora, Procedencia, Origen de la Propiedad (compra, arrendamiento, fletamento, etc.)
- Determinar el elemento objetivo de la obligación tributaria que se encuentra dentro de las diferentes leyes nacionales que inciden en la explotación del transporte marítimo.
- Encontrar la relación que existe entre la obligación tributaria y el tipo de flota mercante que posee el país.
- Contrastar el sacrificio fiscal en que incurrió la nación y los beneficios obtenidos por el sector marítimo nacional, desde la promulgación de la Ley de Reactivación de la Marina Mercante hasta el presente.
La metodología utilizada en la elaboración del presente trabajo, consistió en realizar una investigación documental que recopiló información sobre los aspectos más relevantes de los buques que se acogieron al beneficio fiscal contenido en la Ley de Reactivación de la Marina Mercante. Esto con la finalidad de vincular el transporte marítimo nacional, con los elementos propios de la obligación tributaria y así establecer la relación que existe entre los incentivos fiscales otorgados mediante las nuevas leyes marítimas con el tipo de flota que se ha venido conformando en el país.
Para lograr este cometido, fue necesario examinar los expedientes administrativos que reposan en el SENIAT, donde se encuentra información sobre las solicitudes que hicieron los contribuyentes para nacionalizar cada uno de los buques que ingresaron al país a partir del año 2000.
También se analizaron las diferentes leyes, tanto marítimas como tributarias que inciden de manera importante en la ejecución del transporte marítimo nacional, con la intención de determinar el tipo de negocio que más se benefició de la medida de incentivo fiscal.
Con relación a la profundidad alcanzada para desarrollar el tema propuesto, el autor realizó la presente investigación documental bajo la óptica del análisis crítico.
Mediante este enfoque, quien escribe se trazó como objetivo fundamental evidenciar los problemas económicos, políticos y sociales que surgieron por la aplicación de la política fiscal diseñada para reactivar el sector marítimo venezolano.
La razón fundamental que motiva este tipo de análisis, es el de crear conciencia, especialmente en el sector marítimo venezolano, sobre las consecuencias de aplicar ayudas a la Marina Mercante que implique un enorme sacrificio fiscal, sin que ello se traduzca en un impulso que contribuya al desarrollo de la capacidad productiva del país.
La técnica utilizada para procesar la información obtenida durante el desarrollo del presente trabajo es la del análisis de contenido.
Este proceso consiste en elaborar y procesar los datos cuantitativos y cualitativos más relevantes que se encuentran dentro de los documentos y leyes que fueron examinados, con el objeto de darle coherencia y sustentación al desarrollo del tema escogido por el autor.
De acuerdo con esto, se puede suponer que el contenido se encuentra encerrado dentro de los documentos que van a ser examinados, a fin de develar su significado de forma tal que esta interpretación genere un nuevo conocimiento.
Particularmente en este trabajo, el autor operacionalizó los objetivos específicos con la intención de identificar los aspectos más importantes para analizar el objeto de estudio. Los elementos definidos para cada uno de los objetivos, fueron:
- La Variable
- La Dimensión
- La Sub Dimensión
- Los Indicadores
- Los Instrumentos
- La Fuente
Para el caso del objetivo específico de analizar la evolución de la flota nacional durante el periodo 2000-2003, se utilizó el siguiente esquema:
TABLA 1 – Operacionalización del objetivo especifico de analizar la evolución de la Flota Nacional
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Fuente: Elaboración propia.
De acuerdo con la metodología utilizada, la información relacionada con la característica de la flota se recolectó a través de un instrumento de tipo matriz cuadrada, donde los indicadores correspondientes a esta dimensión (Ejemplo: Tipo de buque, Tonelaje, Año de Construcción, Procedencia, etc.), fueron dispuestos en series horizontales y columnas verticales, con el objeto de determinar las características más resaltantes del objeto en estudio.
Este dispositivo permitió agrupar los datos en función de los elementos, que a juicio de quien escribe, son los más importantes para describir el tipo de flota con el que cuenta la nación a partir de la fecha en que comenzaron las solicitudes para la nacionalización de los buques que se acogían al beneficio de exención de impuestos de importación.
TABLA 2 – Instrumento utilizado para recoger los datos relativos a las solicitudes
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Fuente: Elaboración propia.
En el caso del objetivo especifico de Determinar los elementos de carácter tributario integrante de las diferentes leyes que inciden en la explotación comercial del transporte marítimo en Venezuela, el esquema utilizado fue el siguiente:
TABLA 3 – Operacionalización del objetivo especifico de determinar el elemento objetivo integrante de las diferentes leyes que inciden sobre la explotación comercial del transporte marítimo en Venezuela
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Fuente: Elaboración propia
Para este caso, el instrumento utilizado fue otra matriz que permitió agrupar los datos en función de los elementos tributarios que contienen las diferentes leyes que inciden en la explotación del transporte marítimo en Venezuela. Esta matriz tiene la siguiente estructura:
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Fuente: Elaboración propia.
MARCO TEORICO REFERENCIAL
Los antecedentes de la presente investigación están constituidos por trabajos de grado realizados sobre el tema fiscal y marítimo, con el objeto de darle solidez teórica al conocimiento obtenido a través del desarrollo del tema seleccionado.
Dentro de los estudios revisados con la finalidad de sustentar teóricamente el desarrollo de la presente investigación se revisaron y analizaron los siguientes trabajos en la Biblioteca "Dr. Carlos Alberto D'ascoli" del Centro de Documentación Tributaria (CEDIT) de la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Publica.
En primer lugar se revisó un trabajo titulado "Análisis de la legislación nacional e internacional en materia de transporte marítimo para determinar la creación de una línea naviera de bandera venezolana".
El mismo fue presentado en diciembre de 1999 por Elena M. Márquez Vega y Nicolás Gazzillo Álvaro como trabajo especial de grado para optar al Título de Licenciado en Ciencias Fiscales, Mención Aduanas y Comercio Exterior.
Como objetivo general de ese trabajo, los autores se propusieron analizar la legislación nacional e internacional en materia de transporte marítimo para determinar la conveniencia de la creación de una línea naviera de bandera venezolana. Para alcanzar este objetivo se basaron en el análisis documental como metodología de trabajo.
Mediante el desarrollo de este trabajo, los autores concluyeron que:
Por no existir en Venezuela la infraestructura ni las condiciones adecuadas para la construcción de buques, es necesario adquirirlos en el extranjero y los costos de nacionalización equivalen a un 25% del valor del buque lo cual hace muy onerosa la adquisición de buques por parte de las empresas venezolanas, aspecto que impide la rápida renovación de la flota para mantenerla operativa y en optimas condiciones y obliga a los propietarios de buques a buscar los "Paraísos Fiscales" en los que no tienen que pagar tributos por este trámite.
No hay liberalización fiscal. En la reciente reforma de la Ley de Navegación se exceptuaba el pago del Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor a la nacionalización de los buques y sus accesorios de navegación, pero debido a los cambios introducidos en la nueva Ley del Impuesto al Valor Agregado, este beneficio quedo sin efecto por la aplicación del articulo 70
Los costos de la tripulación venezolana derivados de la Ley Orgánica del Trabajo hacen casi imposible la operatividad de las compañías navieras. La obligación de emplear, al menos 50% de la tripulación, a venezolanos implica una erogación de grandes sumas de dinero para satisfacer sueldos y salarios, que regidos por una Legislación laboral poco realista y flexible, incrementan de gran manera los costos operativos. A esto se le agregan las condiciones económicas, fiscales y financieras de Venezuela que no brindan el estímulo necesario al desarrollo del transporte marítimo, por resultar una actividad muy onerosa en razón de los costos que debe soportar para ser llevada a cabo, y que en lugar de reducirlas, como lo proponen las máximas de la globalización, lo incrementan. No pudiendo establecer el mecanismo de reserva de carga como incentivo óptimo por lo obsoleta que resulta la flota existente y las dificultades para ampliarla, los autores concluyen de manera general que, en la actualidad, las posibilidades de crear una empresa naviera de Bandera Nacional son muy reducidas, pues no existen las condiciones para competir con las Flotas de otros países.
El siguiente trabajo, fue presentado para optar al grado de Especialista en Gestión Tributaria Integral y tenía como titulo "La exención tributaria: el caso del sector agropecuario en Venezuela". Fue realizado en octubre de 1999 por los Licenciados Federico José Suárez y León Alfredo V, teniendo como tutor a Luis Fernando Miranda E.
El mismo se fundamentó en el análisis documental como metodología de trabajo llegando a la siguiente conclusión:
La exención al sector primario en vez de incentivar la productividad, lo que ha hecho es mermar la capacidad de generar recursos fiscales a la Nación al no verse reflejado un incremento real de la producción agrícola debido a una situación recesiva que enfrenta el sector.
Esta situación justifica al ejecutivo para que elimine este beneficio fiscal al no existir una compensación entre el sacrificio fiscal de recaudación tributaria y la reanimación del sector agrícola.
Por ultimo se revisó un trabajo que lleva por titulo "Alcance de la exención del impuesto sobre la renta sobre el impuesto de activos empresariales: caso ley del libro". El mismo fue elaborado por el Licenciado José Luis Sarmiento Madrid, teniendo como tutor al Dr. Hernando del Castillo. Fue presentado como trabajo para optar al grado de Especialista en Gestión Tributaria Integral en diciembre de 1999.
Como objetivos generales tenía:
Demostrar la aplicabilidad de la exención del impuesto a los activos empresariales cuando existe la dispensa total del Impuesto sobre la Renta; y demostrar la vigencia de los beneficios establecidos en la Ley del Libro aún en caso de una derogatoria posterior
La metodología utilizada fue el análisis documental y obtuvo como conclusiones lo siguiente:
No cabe duda, según lo que se desprende de la exposición de motivos de la Ley del Libro, del manifiesto interés del legislador de aplicar un criterio de amplitud justificada en cuanto a la concesión de incentivos fiscales para la industria editorial, la interpretación en contrario resultaría a todas luces un contrasentido que desvirtuaría el verdadero espíritu, propósito y razón de esta ley, al aplicar otros impuestos que coadyuvarían al efecto pernicioso de elevar los costos de los libros.
De acuerdo con lo manifestado anteriormente, estos trabajos orientaron la presente investigación y en función de eso, el autor consideró pertinente comenzar el desarrollo del tema fiscal analizando el proceso de elaboración de las políticas económicas.
- ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACION
Generalmente existen dos significados que se pueden atribuir al término de política económica. Por una parte, suele aplicarse a la ejecución de determinadas medidas por parte de las autoridades en el terreno económico para conseguir unos determinados fines. Por la otra, se utiliza para designar al tratamiento y análisis científico de las acciones llevadas a cabo por los gobiernos y otras instituciones. La diferencia está que, mientras en la primera la política económica se concibe desde un punto de vista de la práctica, la segunda lo considera desde una perspectiva científica.
El análisis de los problemas básicos que plantea la elaboración de las políticas económicas, sus objetivos, instrumentos, conflictos y resultados es lo que constituye el objeto de la Política Económica. Esta como disciplina, forma parte del Sistema de Ciencias Económicas y a su vez tiene una estrecha relación con la Ciencia Política.
El aspecto económico y el político presentan un alto grado de interacción, sobre todo en temas centrales como el de la toma de decisiones en materia económica, la asignación de recursos, la distribución de la renta o la estabilización de la economía.
La Política Económica se interesa por problemas como "el poder"; también sobre los distintos sujetos y grupos e instituciones que intervienen -o pueden intervenir- en la elaboración de las políticas o en la toma de decisiones; así como las intenciones, reveladas o no, hacia unos fines y/o instrumentos por parte de grupos y partidos políticos, entre otros.
Por estas razones, es preciso desarrollar el tema del proceso de elaboración de la política económica, para descifrar la verdadera intención que motivó la promulgación de la Ley de Reactivación de la Marina Mercante en Julio de 2000. Para ello bastará relacionar los resultados obtenidos a través de la presente investigación con las circunstancias y elementos legales que rodean el ejercicio del transporte marítimo en el país.
- BASES TEORICAS
El proceso de toma de decisiones en política económica puede ser muy complejo, debido principalmente a la intervención de personas e instituciones que generalmente causan retrasos en el diseño y aplicación de cualquier medida en ese sentido. Con frecuencia estos problemas traen como consecuencia que las políticas implementadas no logran alcanzar el objetivo propuesto cuando fueron diseñadas.
Según Kirschen, en su libro POLITICA ECONOMICA CONTEMPORANEA (1969), existen tres categorías fundamentales para encontrar el origen de las decisiones en materia de política económica. Estas son:
- Los sucesos imprevistos
- Los desarrollos críticos
- Los cambios en las ideas
En dicha obra, el autor señala que la primera fuente u origen para la toma de decisión en materia económica es la más fácil de identificar, pues la aparición de sucesos imprevistos implica la puesta en marcha de algún tipo de actuación para responder a una situación imprevista.
Por ejemplo, en Venezuela a raíz del deslave ocurrido en el Estado Vargas en diciembre de 1999, el gobierno se vio forzado a tomar decisiones en materia de carácter económico para enfrentar la crisis generada por esos acontecimientos.
En esa oportunidad el Ejecutivo Nacional publicó, en Gaceta Oficial N° 36.852 de fecha 17 de diciembre de 1999, un decreto mediante el cual se exoneraba del pago del Impuesto al Valor Agregado a todas las ventas, prestaciones de servicios, retiros y desincorporaciones de inventarios que se encontraban destinados a favor de los compatriotas afectados por la situación de catástrofe.
Como se observa, esta medida fue tomada en razón de los acontecimientos ocurridos, lo cual requería una toma de decisión verdaderamente rápida.
Continuando con la segunda categoría, Kirschen establece que los desarrollos críticos responden a un deterioro gradual de la situación o a que ésta alcance un límite intolerable. En cualquiera de los casos y a diferencia de la anterior, la toma de decisión basada en este aspecto exige el paso por una fase o periodo de toma de conciencia.
Finalmente concluye el mismo autor, las nuevas ideas aún son más difíciles de ubicar dado que sólo se tiene conocimiento de esta categoría cuando un gobierno se decide aplicarla de acuerdo con la visión que tenga de las cosas.
Por ejemplo, el Ejecutivo Nacional recientemente ha desarrollado un plan para que las familias de más bajos ingresos económicos puedan criar pollos en las platabandas de sus casas, con el objeto de incrementar el ingreso familiar. Como se observa, este tipo de política se sostiene sobre conceptos económicos ya superados, donde prácticamente la economía retrocede a un estado preindustrial.
En contraste con esta política, quien escribe considera que la razón que originó la decisión de promulgar las nuevas leyes marítimas venezolanas se debió principalmente a la imposición de las ideas provenientes de la Comunidad Andina con el objeto de profundizar el proceso de globalización, cuya manifestación más evidente se presenta a través de los procesos de integración económica.
Con el objeto de sustentar esta afirmación, es necesario examinar las etapas del proceso de elaboración de las políticas económicas a fin de identificar a los sujetos que intervienen en cada una de ellas.
Continuando con el trabajo realizado por Kirschen -en la obra antes citada-, el esquema donde se muestran las etapas que conforman el proceso de elaboración de políticas económicas son las siguientes:
- Reconocimiento
- Análisis
- Diseño
- Consultas
- Discusión Parlamentaria
- Ejecución
De acuerdo con esto, en la etapa del reconocimiento del problema la información estadística es el elemento central para la adecuada toma de decisiones. En esta etapa es preciso recoger la mayor cantidad posible de información estadística sobre el problema detectado.
Luego de recopilar toda la información y una vez que esté disponible para procesarla, el siguiente paso es el análisis, que consiste en estudiar los datos existentes para interpretarlos de manera adecuada. En esta segunda etapa, la Administración Pública es la encargada de analizar la situación y preparar los respectivos informes para el gabinete económico.
Posteriormente -continúa el autor-, una vez que el gobierno acuerda la necesidad de intervenir, el siguiente paso es el de diseñar medidas de política económica que permitan hacer frente a los problemas detectados.
Tan pronto como se tiene un primer diseño de las medidas que serán adoptadas, el gobierno puede verse obligado, bien por que así lo establezca la Ley, o bien porque convenga a sus intereses, efectuar una consulta a otros agentes que intervienen en el proceso político-económico.
Por ejemplo, en Venezuela, el Artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública obliga a los órganos o entes públicos que propongan la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra jerarquía, remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones públicas involucradas en el tema.
En la siguiente etapa, Kirschen sostiene que en las democracias representativas las principales decisiones de política económica se adoptan en el parlamento. Especialmente en materia de política fiscal, la intervención parlamentaria suele ser larga y polémica; unas veces motivada por el papel que desempeñan los grupos de presión y otras veces por la búsqueda de satisfacción de las clientelas políticas.
Por último –concluye el autor-, después que se ha tomado la decisión de aplicar las medidas escogidas se entra en la fase de ejecución. Esta implica la puesta en marcha por parte del Gobierno de las medidas seleccionadas.
A continuación se muestra un cuadro donde Kirschen resume el proceso de elaboración de la política económica:
TABLA 5 – El Proceso de elaboración de la Política Económica
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Fuente: Introducción a la Política Económica, Cuadrado Roura, Juan R, Madrid, 1995
Con relación a este cuadro, quien escribe considera necesario destacar a dos de los sujetos que intervienen en las etapas de reconocimiento, diseño y consulta del proceso de elaboración de la política económica, como son los Organismos Internacionales y los Grupos de Interés.
Esto es muy importante para el país debido a que, tal y como lo señala Allan Brewer-Carias en su obra LA CONSTITUCIÓN DE 1999 COMENTADA POR ALLAN R. BREWER-CARIAS (2000), el preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que:
Otro fin fundamental indicado en el Preámbulo, que debe guiar la acción del Estado es el impulso y consolidación de la integración latinoamericana, lo que hace referencia, sin duda, al proceso de integración de la Comunidad Andina, de la cual es parte Venezuela, con todas sus consecuencias de consolidación de la supranacionalidad a las que hace referencia en el texto constitucional
De acuerdo con esto, se observa que la intención de la Asamblea Nacional Constituyente fue la de favorecer la integración latinoamericana, indicando que las normas que se adopten dentro de los acuerdos de integración serán consideradas como parte integrante del ordenamiento legal vigente y serán de aplicación directa y preferente a la legislación interna. Al respecto cabe señalar que Venezuela, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú forman la Comunidad Andina.
Esta es una organización subregional con personalidad jurídica internacional que está compuesta por Órganos e Instituciones que forman el Sistema Andino de Integración. Estos trabajan estrechamente vinculados entre sí y sus acciones están encaminadas a profundizar la integración subregional andina.
En virtud de esta situación, quien escribe considera importante mostrar la influencia que ha tenido éste sistema de integración subregional sobre el proceso de elaboración de algunas políticas económicas aplicadas en el país. Especialmente con aquellas políticas destinadas a reactivar el sector del transporte marítimo venezolano.
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