Los organismos de control y vigilancia en el Estado colombiano (página 2)

Así, por ejemplo, el Ministerio Público integra desde luego el Estado, pero no depende de ninguna de las demás ramas constituidas para realizar sus funciones. El Ministerio Público es el conjunto de órganos instituidos para ejercer la representación de la sociedad ante las demás manifestaciones del Estado y actúa solamente cuando aparece comprometida la causa pública con motivo de la aplicación de la ley.

La Contraloría, por su parte, representa a la sociedad en cuanto que es ella la titular de sus finanzas en último término, pues en principio lo son del Estado. Vela porque los recursos que le proporciona al Estado estén lo concurrentemente manejados, que no se desperdicien o se dilapiden.

La función fiscalizadora es, al mismo tiempo, una función de control como lo expresa Silva-Cimma. "Bien podríamos expresar que no hay democracia sin control, ni control sin democracia. En efecto, así como para que el control se perfeccione y desarrolle en su más amplio sentido, es menester la existencia de un sistema que implique garantías de respeto e independencia por su gestión, así también para que la acción de las esferas políticas y administrativas de un Estado importe garantía de que ese actuar no caerá en los límites de la arbitrariedad, es necesario un control jurídico fuerte, eficaz, objetivo e independiente".

En cuanto se refiere a la gestión fiscal, la función fiscalizadora es de interés primordial del Estado, en cuanto tiene que ver con el correcto manejo de las finanzas públicas y el patrimonio colectivo, que son objeto de su atención. "Los caudales o recursos que tienen las actividades gubernamentales provienen del pueblo y a él deben revertir en forma de servicios. Los organismos superiores de control a entidades de derecho público, reciben diversos nombres, contralorías o tribunales de cuentas, pero una es su función, a saber, asegurar la recta utilización de los recursos fiscales. Estas son las pautas que debe seguir una entidad fiscalizadora, si desea cumplir correctamente su misión".

"Función esencial en la dinámica administrativa de la hacienda pública es el control que asegure el cumplimiento de las normas de jerarquía constitucional y de las leyes en ella enmarcadas, y a la vez la aplicación de principios técnicos y científicos que hacen a la economicidad y a la eficiencia", sostiene Rubén Cardón.

Para Constant, de acuerdo con el esquema de la distribución tripartita del poder, era necesario introducir un "cuarto poder", llamado neutro, cuya función -titularizada por el Rey- tendería a asegurar el equilibrio de los otros poderes y a evitar la exorbitancia de cualquiera de ellos en perjuicio de la coexistencia armónica.

La presencia de una autoridad ajena a las posibilidades conflictivas resultantes de la tarea de hacer, ejecutar y aplicar la ley, es considerada suficiente garantía para mantener en su sitio a los órganos encargados de cumplir esas funciones y que, por su naturaleza, están inclinados al desborde institucional. En algunos casos, las tensiones propias de un sistema así concebido – en que el poder debe contener o frenar al poder – ocasionan mayores desajustes que las previstas normalmente en el cauce constitucional, y entonces sólo un poder que esté más allá de los roces de los otros poderes, puede cumplir la función de árbitro o moderador.

Según el artículo 117 de la nueva Carta Política, "El Ministerio Público y la Contraloría General de la República, son órganos de control".

El Ministerio Público es ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determina la ley. Al Ministerio Público le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración. De esta manera la Constitución de 1991 avanza en la configuración de la cuarta rama del poder público, al definir en su tratado X los organismos de control.

1. Antecedentes y desafÍos de la función de control y vigilancia

En febrero de 1819, Bolívar concibió una función fiscalizadora sobre todos los actos de los gobernantes y de los gobernados, para el cual propuso la creación de un poder moral viviente, en un cuerpo compuesto de un presidente y cuarenta miembros, que bajo la denominación de Areópago, ejercería una autoridad plena e independiente sobre las costumbres públicas y sobre la primera educación. A su vez, el Areópago se dividía en dos cámaras: la de Moral y la Educación. A la Cámara de Moral le correspondía: dirigir la opinión moral de toda la República; castigar los vicios con el oprobio y la infamia y premiar las virtudes públicas con los honores y la gloria. Su autoridad sería independiente y absoluta. Sin apelación de sus juicios sino a la opinión y posteridad: «No admite en sus juicios otros acusados que el escándalo, ni otro abogado que el buen crédito» (art. 3).

Su jurisdicción se extendía tanto a los individuos como a las familias, a los departamentos, a las provincias, a las corporaciones, a los tribunales, a todas las autoridades y aun a la República en general, pues si llegare a desmoralizarse, debería la Cámara delatarla al mundo entero. Sobre el Gobierno, dice que le está sujeto y ella (la Cámara), pondrá sobre él una marca de infamia y lo declarará indigno de la República si quebranta los tratados o los tergiversa, si viola alguna capitulación o falta a algún empeño o promesa.

Las obras morales y políticas, los papeles periódicos y cualesquiera otros escritos, estarán también sujetos a su censura, posterior a su publicación. El juicio recaerá sobre el aprecio o desprecio que merecieren las obras y se extenderá a declarar si sus autores son buenos ciudadanos, beneméritos de la moral o enemigos de ella y, como tales, dignos o indignos de pertenecer a una República virtuosa.

En su artículo 8º disponía: «La gratitud pública, la deuda nacional, los tratados, las capitulaciones, la fe del comercio, no sólo en sus relaciones, sino en cuanto a la calidad y la legitimidad de las mercancías, son objetos especiales sobre los que la Cámara debe ejercer la más activa y escrupulosa vigilancia. En estos ramos, cualquier falta u omisión debe castigarse con un rigor inexorable».

Igualmente establecía que la ingratitud, el desacato a los padres, a los maridos, a los ancianos, a los institutores, a los magistrados y a los ciudadanos reconocidos y declarados virtuosos; la falta de palabra en cualquiera materia; la insensibilidad en las desgracias públicas o de los amigos y parientes inmediatos, se recomiendan especialmente a la vigilancia de la Cámara, que podrá castigarlos hasta por un solo acto (art. 9º).

La cámara organizaría la policía moral y cada año debía publicar tablas estadísticas de las virtudes y de los vicios, y listas comparativas de los hombres que se hubieran distinguido en el ejercicio de las virtudes públicas o en la práctica de los vicios públicos. Con base en tales listas, el pueblo, los colegios electorales, las municipalidades, los gobiernos de provincia, el Presidente de la República y el Congreso, deberían obrar para hacer las elecciones o nombramientos y para decretar los honores y recompensas. La persona cuyo nombre se hallare inscrito en la lista de los vicios, no podía ser empleada en ningún ramo del servicio público ni de ningún modo; y no podía aspirar a obtener la recompensa nacional, ningún honor especial, ni aun una condecoración aquella persona cuyo nombre no se hallare inserto en las listas de los virtuosos.

1.1 Los desafíos

La Constitución de 1991 abunda en instrumentos e instituciones. Pero parece que no logró consenso para definir el país que queremos. Es obvio que el país que tenemos no es el país que queremos, y es obvio también que las verdaderas transformaciones del derecho deben asumir con igual intensidad la realidad y la utopía de una sociedad posible.

Los nostálgicos del 86 tienen razón cuando evocan el rigor, la disciplina romana y la laboriosa minuciosidad que produjo la Constitución de Núñez y Caro. Duró más de cien (100) años y como van las cosas, la Constitución del 91 ha dejado de existir en muchos de sus aspectos centrales. Evoca, por excesiva, la paradoja que Robert Brenner construyó refiriéndose al derecho francés y a la incapacidad de la sociedad de su tiempo para realizarlo: "Mientras más completos eran los derechos de propiedad y libertad en Francia, mayor pobreza y atraso generaban en la población. Mientras que en Inglaterra, fue precisamente la ausencia de tales derechos lo que facilitó la puesta en marcha de un desarrollo económico real".

La crisis de los órganos de control, es un reflejo de la crisis de los demás; particularmente de la crisis del poder ejecutivo. En el corazón de la ineficiencia del ejercicio del control, está su perdida de legitimidad y eso fue precisamente aquello que la Constitución de 1991 no pudo resolver. Desarrolló su legalidad, diversificó sus instrumentos, pretendió asegurar su autonomía relativa, pero no pudo innovar con la audacia y la visión de largo plazo que la crisis del país exigía.

Entendida la legitimidad en el sentido de Habermas puede afirmarse que cuando ella no genera consenso la dominación sólo dispone del recurso de la coerción y consecuentemente, a medida que la crisis económica y la crisis de racionalidad transfieren e intensifican las necesidades de legitimación del Estado, tendrá que recurrir a mecanismos administrativos formales, que en esencia no son participativos, porque si lo fueran, aumentarían las contradicciones del subsistema político. "La legitimidad construida donde es necesaria resulta imposible, y allí donde es posible resulta innecesaria". El espíritu que flotaba en el ambiente de los constituyentes de 1991, fue el espíritu del poder y no el espíritu del derecho. De esa carencia surgen sus contradicciones, sus limitaciones y sus excesos.

"El constitucionalismo moderno debe responder por la unión entre razón práctica y voluntad soberana, entre derechos humanos y democracia"; solamente a partir de allí es posible anteponer la voluntad soberana del pueblo a la razón que legitima la racional. Esa estructura racional es el derecho. Sin embargo, el ejercicio del control, especialmente en Colombia, está invadido del culto al poder, tanto desde una perspectiva teórica, como desde una perspectiva de la acción.

El siglo XXI plantea a la ciencia del derecho un gran desafío: desarrollar el derecho al margen del poder.

La dolorosa experiencia del siglo que terminó nos dice que la política no ha hecho feliz al hombre contemporáneo. Nos dice también que substantivamente el poder, en tanto no representa intereses generales, ha derivado una gran coerción. Lejos están los sueños del iluminismo y la ilustración, de Rosseau, de Montesquieu, de Kant, de los incorruptibles y de los maestros. Parodiando a Hegel, "caminamos por las ruinas de la legitimidad". Montesquieu avizoró esta crisis en el Espíritu de las leyes. Decía: "Roma, cuya pasión era mandar; cuya ambición era dominarlo todo, que siempre había sido usurpadora y lo era todavía, se hallaba continuamente en difíciles empresas: o su enemigos conspiraban contra ella, o ella conspiraba contra sus enemigos".

Las dos grandes vergüenzas del poder en el siglo XX, el nazismo y el fascismo tomaron los ropajes prestados en esa antigua sociedad militarista para sus ceremonias de muerte y destrucción.

Lo que se sabe ahora es que no fueron ellas un accidente de la historia, un estado de excepción, algo que en la perspectiva de la idea burguesa apareciera como un imposible en nuestro tiempo. Por el contrario, formaban parte de esas catástrofes del progreso, ubicadas en el corazón mismo de la modernidad, entre otras, la explotación destructora y asesina de la naturaleza y el extraordinario desarrollo de las técnicas de la guerra.

Lo decía Benjamín: "El estupor porque las cosas que vivimos sean aún posibles en el siglo XX, no es nada filosófico. No es el comienzo de ningún conocimiento, salvo de que la idea de historia de la cual proviene, carece ya de vigencia".

Si esto es así, si la terrible hipótesis sobre el poder fuera su principio de realidad, como una realidad de dominación que no representa los intereses generales, correspondería a los órganos de control y a la magistratura, como voceros del derecho y no como apéndices del poder, representar los intereses generales en nombre de la sociedad, creando derecho y yendo aún más allá de lo puramente jurídico formal.

La fórmula democrática de la cooperación armónica entre instancias del Estado, debe preguntarse por las condiciones reales que hacen posible esa cooperación. Precisamente, la Constitución de 1991 no es en esto un ejemplo de coherencia: mientras que en las regulaciones sociales peca de populista, en las regulaciones económicas es neoliberal. Ni lo uno ni lo otro resuelven las necesidades del pueblo o facilitan su solución. El neoliberalismo fue visto en su nueva versión como una contrarrevolución monetarista, cuyo agotamiento fue anunciado por el profesor Harry Jonson en 1975. Decía: "Personalmente anticipo su extinción gradual por dos razones: la primera y más importante, porque… La inflación es un problema social menos grave que la desocupación masiva, etc.".

Mientras que la labor de la administración sea la desesperada búsqueda de legitimidad en lo político, apuntalando un orden económico de élites, para prolongar una situación social de desigualdades, el ejercicio del control tiene que buscar en el derecho, en la tradición de justicia y en la recuperación del espíritu primigenio de la democracia, la nueva fuente de su credibilidad y legitimidad. El ejercicio de la acción de tutela, de las acciones populares, de las de cumplimiento, etc., abren un escenario que pudiera remediar los lastres del ejercicio del control, caracterizado por su divorcio de la sociedad civil y su excesiva dependencia de los símbolos del poder. 

2. LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La Contraloría General de la República -CGR- es el máximo órgano de control fiscal del Estado. Como tal, tiene la misión de procurar el buen uso de los recursos y bienes públicos, y contribuir a la modernización del Estado, mediante acciones de mejoramiento continuo en las distintas entidades públicas.

La Constitución Política de 1991, en su artículo 267, establece que: «El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación». En la Carta Política, el control fiscal a la gestión pública pasó de ser previo y perceptivo a posterior y selectivo. No obstante, de un tiempo para acá es puesto en marcha un nuevo enfoque del control que permite la aplicación de un control de advertencia o prevención, para que el administrador público conozca en tiempo real las inconsistencias detectadas por la Contraloría y mediante la aplicación de un control de corrección proceda a subsanarlas, con lo cual lograremos entidades más eficientes y eficaces, cumpliendo con el fin último del control que es el mejoramiento continuo de las entidades públicas.

2.1 Antecedentes

En Colombia, mediante la Ley 42 de 1923, se creó el Departamento de la Contraloría, encargado de velar por los asuntos contables y fiscales del Estado, como fruto de las recomendaciones formuladas por la primera misión, presidida por el profesor Edwin Kemmerer.  La Misión Kemmerer recomendó la creación del Departamento de Contraloría, por considerar que podía establecer los medios para imponer una estricta observancia de las leyes y reglamentos administrativos en lo relacionado con el manejo de propiedades y fondos públicos. Los expertos norteamericanos consideraron, además, que la contraloría podía ejercer gran influencia para asegurar la recaudación de rentas y hacer entrar su producto a la tesorería. Es importante aclarar que al llegar la Misión Kemmerer a Colombia actuaba la Corte de Cuentas. El nuevo departamento de contraloría comenzó a funcionar el 1 de septiembre de 1923, año en que entró en vigencia la Ley 42. Tal organismo, desde su aparición, es, y naturalmente seguirá siendo, independiente y autónomo para vigilar la función fiscal. Así se expresó en la Ley 45 de 1923 y así lo entendió la Corte Suprema de Justicia en sentencia de agosto 9 de 1924.

Desde 1945, se elevaron a normas constitucionales las regulaciones sobre el funcionamiento y organización de la Contraloría General de la República. En 1968 mediante reforma a la Carta Política se establece la presentación de candidatos a contralor ante el Congreso por parte del Consejo de Estado, y se fija en cuatro años el período del titular del ente fiscalizador. En 1975, con la Ley 20, se da origen a los controles previo, perceptivo y posterior (control numérico legal). Se amplía la facultad de la contraloría para fiscalizar a los particulares que manejen los bienes y recursos del Estado, y de refrendar los contratos de la deuda pública. Por otra parte, se crea la comisión legal de cuentas de la Cámara de Representantes, con la función de fenecer o no la cuenta general del presupuesto y del tesoro.

Los artículos 117 y 119 de la Constitución de 1991 consagran la existencia y funciones de la Contraloría General de la República, las cuales son desarrolladas en los artículos 267 a 271 de la Carta y en las leyes 42 y 106 de 1993.

2.2 Bases normativas y origen del nombramiento del contralor

Ley 42 de 1993, por la cual se establece la organización del sistema de control fiscal financiero y de los organismos que lo ejercen. Decretos-Leyes 106, 598, 715, 716 y 734. Ley 272 de 2000, organización y funcionamiento de la Auditoria General del la República; Ley 610 de 2000, trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, título X, capítulo 1 artículos 117, 119, 267 y 268 de la Constitución Política, Decreto 267 de 2000. D.O. 43905, por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.

El contralor es elegido por el Congreso en pleno, en el primer mes de sus sesiones, para un período igual al del Presidente de la República, de terna integrada por candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá ser reelegido para el período inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones, al vencimiento del mismo. Quien haya ejercido en propiedad este cargo, no podrá desempeñar empleo público alguno del orden nacional, salvo la docencia, ni aspirar a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones.

El Contralor General de la República tomará posesión del cargo ante el Presidente de la República. Quien resulte electo debe manifestar su aceptación al nominador dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de la elección. Parágrafo. Las personas que aspiren a ejercer el cargo de Contralor General de la República deberán acreditar ante los organismos que formulen su postulación, que reúnen las condiciones exigidas por la Constitución Política para el desempeño del cargo.

La Contraloría General de la República es uno de los órganos autónomos e independientes del Estado, al lado del Ministerio Público, el Consejo Nacional Electoral y la comisión nacional de televisión. La Auditoría General de la República es la entidad encargada de ejercer el control fiscal sobre la gestión de la CGR y de las contralorías territoriales. Cabe anotar que a partir de la Constitución de 1991, la Auditoría General de la República comenzó un proceso de independencia presupuestal frente a la CGR con el artículo 274, que se hizo efectivo con la sentencia de la Corte Constitucional 1339 de 2000.

2.3 Funciones del contralor

De conformidad con el artículo 268 de la Constitución, el Contralor General de la República cumple con las siguientes funciones:

? Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.

? Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado.

? Llevar un registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales.

? Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.

? Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno en las entidades y organismos del Estado.

? Presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente.

? Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir -verdad sabida y buena fe guardada-, la suspensión inmediata de funciones mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.

? Presentar proyectos de ley relativos al régimen de control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General.

? Promover mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley. Ésta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del contralor, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en su despacho.

? Presentar informes al Congreso y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley.

? Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.

? Presentar a la Cámara de Representantes la cuenta general del presupuesto y del tesoro y certificar el balance de la hacienda presentado al Congreso por el contador general.

? Las demás que señale la ley.

Son funciones del Contralor General de la República, además de las atribuciones constitucionales y legales a él asignadas, las siguientes:

? Fijar las políticas, planes, programas y estrategias para el desarrollo de la vigilancia de la gestión fiscal, del control fiscal del Estado y de las demás funciones asignadas a la Contraloría General de la República de conformidad con la Constitución y la ley.

? Adoptar las políticas, planes, programas y estrategias necesarias para el adecuado manejo administrativo y financiero de la Contraloría General de la República, en desarrollo de la autonomía administrativa y presupuestal otorgada por la Constitución y la ley.

? Fijar las políticas, planes y programas para el desarrollo, ejecución y control del sistema presupuestal de la Contraloría General de la República.

? Dirigir como autoridad superior las labores administrativas y de vigilancia fiscal de las diferentes dependencias de la Contraloría General de la República, de acuerdo con la ley.

? Llevar la representación legal de todos los asuntos que en el ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de la entidad.

? Ordenar la suspensión inmediata, mientras culminan los procesos penales o disciplinarios a que alude el ordinal 8º del artículo 268 de la Constitución Política.

? Dictar las normas tendientes a la armonización de los sistemas en materia de vigilancia de la gestión fiscal y los controles y modalidades que corresponda, las que serán de obligatorio cumplimiento y adopción por las contralorías territoriales.

El Contralor General de la República conoce en segunda instancia de los procesos de responsabilidad fiscal que conozca en primera instancia, la contraloría delegada de investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva, cuando así lo determine aquél en forma general.

2.4. Estructura orgánica

3. LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

La Procuraduría General de la Nación es el máximo organismo del Ministerio Público. Tiene autonomía administrativa, financiera y presupuestal en los términos definidos por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional y ejerce sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación es un organismo que encarna al Ministerio Público, es decir, representa a la sociedad colombiana, supervigila la conducta de los servidores públicos, y defiende el orden jurídico y los derechos fundamentales.

3.1 Antecedentes históricos

La institución constitucional del Ministerio Público tuvo su origen en la Carta Fundamental de la República de Colombia, Venezuela y Ecuador el 29 de abril de 1830. Fue organizada, en desarrollo de dicha Constitución, mediante la Ley del 11 de mayo de 1830. El Ministerio Público era ejercido en un comienzo por el Procurador General de la Nación, como agente del poder ejecutivo, con atribuciones para defender a la Nación ante los tribunales y juzgados, velar por la observancia de las leyes y promover ante cualquier autoridad civil, militar y eclesiástica los intereses nacionales y el orden público -artículo 100 de la Constitución de 1830-.

En la primera Ley Orgánica se definió el Ministerio Público como un cuerpo de funcionarios encargado de promover la ejecución y cumplimiento de las leyes, disposiciones del Gobierno y sentencias de los tribunales; también supervigilaba la conducta oficial de los funcionarios públicos y perseguía los delitos. Integraban el Ministerio Público, el Procurador General, los procuradores generales de los departamentos, los procuradores de provincia, los síndicos personeros y los agentes de policía.

El Ministerio Público dejó de ser institución constitucional por veintiún años entre 1832 y 1853. En las Cartas Fundamentales del Estado de la Nueva Granada de 1832 y en la de 1843, República de la Nueva Granada, no apareció. Sólo volvió a ser institución constitucional en la Carta Política de la Nueva Granada en 1853. Vuelve a aparecer la Procuraduría General de la Nación en la Constitución Política de la Nueva Granada de 1853. El procurador era elegido popularmente y mantenía su fuero de juzgamiento ante el Senado y la Corte Suprema de Justicia. En el primero por responsabilidad política, y en la segunda por delitos comunes. El procurador era elegido durante la Constitución de 1863 para períodos de dos años que comenzaban el primero de abril y podía ser reelegido; se posesionaba ante la Cámara de Representantes.

En la Constitución de 1886 se estableció el principio de que el Ministerio Público sería ejercido bajo la suprema dirección del Gobierno, por un Procurador General de la Nación y por los fiscales de los tribunales superiores de distrito y por los demás fiscales y funcionarios que determine la ley. En 1964 se llevó a cabo otra reforma importante que consistió en la creación de los procuradores de distrito, encargados de que en las regiones del país existiese una agencia del Ministerio Público vigilante de los fiscales y de la justicia, y encargada de las demás funciones del Ministerio Público dentro de cada jurisdicción.

En 1971 se configuró una nueva planta de personal de la Procuraduría General de la Nación con funciones precisas; en el Decreto Extraordinario N° 01 de 1984 Código Contencioso Administrativo -contenido en el Decreto Extraordinario Nº 01 de 1984- se establecieron en el artículo 75 los deberes y facultades del Ministerio Público, recordándoles a sus agentes que corresponde a ellos velar por el ejercicio y efectividad del derecho de petición. La Ley 4ª de 1990, en lo atinente a la función de vigilancia administrativa y judicial fortalece y asegura nuevas funciones a las procuradurías regionales y seccionales que por su naturaleza y distribución de competencia asumen la nueva denominación de departamentales, intendenciales, comisariales y provinciales. La Ley 201 de 1995, a la luz de la nueva Constitución Política de Colombia, asume la naturaleza jurídica de la Procuraduría General de la Nación en tanto máximo organismo del Ministerio Público con autonomía administrativa, financiera, presupuestal y técnica para el ejercicio de sus funciones de órgano de control.

Decreto 262 de 2000 crea la Sala Disciplinaria y la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios; el Instituto de Estudios del Ministerio Público, en tanto unidad administrativa especial, asume el carácter de adscrita a la Procuraduría General; desaparece la denominación de procuradurías departamentales y metropolitanas; el nivel territorial queda conformado, entonces, por las procuradurías regionales, distritales y provinciales; se crea la procuraduría delegada para la moralidad pública; la división jurídica, la sección de selección y carrera y la división de sistemas se convierten en oficinas que dependen del despacho del Procurador General.

3.2 Bases normativas y origen del nombramiento del procurador

Ley 04 de 1990, en lo atinente a la función de vigilancia administrativa y judicial; la Ley 201 de 1995, asume la naturaleza jurídica de la Procuraduría General de la Nación en tanto máximo organismo del Ministerio Público con autonomía administrativa, financiera, presupuestal y técnica para el ejercicio de sus funciones de órgano de control, Decreto 262 de 2000, por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.

El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado de la República para un período personal de cuatro años, de terna integrada por un candidato del Presidente de la República, uno de la Corte Suprema de Justicia y uno del Consejo de Estado. El Procurador General tomará posesión ante el Presidente de la República o ante quien haga sus veces.

3.3 Funciones del Procurador General de la Nación

La Constitución establece que el Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:

? Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.

? Proteger los derechos humanos y asegurar su afectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo.

? Defender los intereses de la sociedad.

? Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.

? Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas.

? Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

? Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.

? Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso.

? Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria

. La Procuraduría General de la Nación continuará cumpliendo en el nuevo sistema de indagación, investigación y juzgamiento penal, las funciones contempladas en el artículo 277 de la Constitución Nacional

? Las demás que determine la ley.

Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tiene atribuciones de policía judicial, y puede interponer las acciones que considere necesarias. El Procurador General de la Nación ejerce directamente las siguientes funciones:

? Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infligir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.

? Emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero especial.

? Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia.

? Exhortar al Congreso para que expida las leyes que aseguren la promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos, y exigir su cumplimiento a las autoridades competentes.

? Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.

? Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia.

Otras funciones del Procurador:

? Representar a la Procuraduría General de la Nación ante las autoridades del poder público y los particulares.

? Formular las políticas generales y criterios de intervención del Ministerio Público en materia de control disciplinario, vigilancia superior con fines preventivos, actuación ante las autoridades administrativas y judiciales y centros de conciliación, y promoción, protección y defensa de los derechos humanos.

? Expedir, en ejercicio de la suprema dirección del Ministerio Público, los actos administrativos, órdenes y directrices necesarios para señalar las políticas generales y criterios orientadores de actuación de la Defensoría del Pueblo en la promoción, ejercicio y divulgación de los derechos humanos.

? Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso de la República.

? Ejercer directamente las funciones señaladas en el artículo 278 de la Constitución Política.

? Asignar funciones especiales a las dependencias y empleos de la Procuraduría General de la Nación.

? Expedir los actos administrativos, órdenes, directivas y circulares que sean necesarios para el funcionamiento de la entidad y para desarrollar las funciones atribuidas por la ley.

? Distribuir las funciones y competencias atribuidas en la Constitución o la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo criterio de especialidad, jerarquía y las calidades de las personas investigadas, cada vez que por necesidades del servicio se requiera.

? Expedir el reglamento interno de la sala disciplinaria.

? Formular las políticas académicas y los criterios generales que deben regir la labor de investigación científica y capacitación del Instituto de estudios del Ministerio Público.

? Propiciar la búsqueda de soluciones a conflictos sociales y políticos, cuando sea necesario para defender el orden jurídico, los derechos y garantías fundamentales o el patrimonio público.

? Solicitar ante la Corte Constitucional la revisión de fallos de tutela, cuando lo considere necesario en defensa del orden jurídico, el patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.

? Rendir conceptos en los casos de reserva de identidad de funcionarios judiciales y testigos y de beneficios por colaboración eficaz de acuerdo con lo previsto en la ley.

? Solicitar intervenciones humanitarias a las organizaciones y organismos nacionales e internacionales responsables de la protección y defensa de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, cuando sea necesario para defender estos derechos.

? Actuar en la mediación y búsqueda de soluciones en los conflictos que se ocasionen por violación de los tratados internacionales sobre derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario ratificados por Colombia.

? Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

? Asumir el conocimiento de los procesos disciplinarios e intervenir ante las autoridades judiciales o administrativas cuando la importancia o trascendencia del asunto requieran su atención personal. Los procesos disciplinarios que asuma el Procurador General de la Nación serán de única instancia.

? Coordinar y controlar el cumplimiento de la función disciplinaria.

? Crear comisiones disciplinarias especiales de servidores de la Procuraduría General o designar a un funcionario especial de la misma para adelantar investigaciones disciplinarias y fallar, así como para decretar la suspensión provisional, cuando la gravedad, importancia o trascendencia pública del hecho lo ameriten, para lo cual podrá desplazar al funcionario del conocimiento. En este evento, el fallo será proferido por quien presida la comisión o por el funcionario designado, que, en todo caso, deberá ser de igual o superior jerarquía que el funcionario desplazado. La apelación se surtirá ante el superior funcional de quien tomó la decisión en primera instancia.

? Comisionar a los servidores de la entidad para instruir actuaciones disciplinarias de su competencia o de otras dependencias de la entidad, al igual que para la práctica de pruebas.

? Conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ser congresistas.

? Conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra el vicepresidente de la República, los ministros del despacho, el Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo, el gerente del Banco de la República y demás miembros de su junta directiva, el alcalde mayor de Bogotá, D.C., por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ejercer el cargo.

? Conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los magistrados del Consejo Nacional Electoral, el auditor de la Contraloría General de la República, el registrador nacional del estado civil, el contador general, los generales de la República y oficiales de rango equivalente, el personero y el Contralor de Bogotá, D.C., los directores de departamentos administrativos del orden nacional y del distrito capital, los miembros de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión y demás servidores públicos del orden nacional de igual o superior categoría, por hechos cometidos en ejercicio de sus funciones.

? Conocer en única instancia los procesos disciplinarios a que se refiere el artículo 72 de este decreto.

? Decidir en segunda instancia los procesos disciplinarios, que conozcan en primera instancia el viceprocurador general o la sala disciplinaria.

? Revocar de oficio sus propios actos y los expedidos en materia disciplinaria por los servidores de la Procuraduría General de la Nación, cuando sea procedente de acuerdo con la ley.

? Revocar a solicitud de parte sus propios actos y los expedidos en materia disciplinaria por los servidores de la Procuraduría General de la Nación, cuando sea procedente de acuerdo con la ley y no esté asignada a otra dependencia de la entidad.

? Revocar, de oficio o a solicitud de parte, los demás actos administrativos expedidos por cualquier servidor público de la entidad.

? Aprobar los reglamentos que expidan los organismos de la rama ejecutiva del poder público, las entidades descentralizadas del orden nacional, las gobernaciones y las alcaldías de los distritos especiales, relativos a la tramitación interna de las peticiones y la manera de atender las quejas relacionadas con los servicios a su cargo.

? Adelantar gestiones ante entidades nacionales o extranjeras, con el fin de establecer relaciones interinstitucionales o celebrar convenios que contribuyan al cumplimiento de las funciones del Ministerio Público.

? Conocer y resolver los impedimentos manifestados por los funcionarios de su despacho, el viceprocurador, los procuradores delegados, los procuradores distritales, el secretario general, el veedor, el director del Instituto de Estudios del Ministerio Público, los delegados del procurador en las comisiones de personal y de carrera de la Procuraduría General, así como las recusaciones que contra ellos se formulen. En relación con los procuradores delegados con funciones de intervención ante las autoridades judiciales, el Procurador General ejercerá esta función cuando la ley no disponga otra cosa.

? Conocer y resolver los impedimentos manifestados por los servidores públicos que desempeñen funciones a nivel nacional y carezcan de superior jerárquico, así como el alcalde mayor, el personero y el contralor de Bogotá, D.C. Igualmente conocerá las recusaciones que contra ellos se formulen, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo.

? Designar el funcionario que conocerá de los asuntos en los cuales al viceprocurador general le sea aceptado impedimento o resultare procedente una recusación, igual atribución tendrá cuando decida directamente sobre el impedimento o la recusación de cualquier servidor público.

? Crear comités asesores y grupos de trabajo para el cumplimiento de las funciones de la entidad y los previstos en la ley.

? Organizar, en las entidades territoriales, oficinas especiales de las diferentes dependencias de la Procuraduría, con las funciones establecidas en este decreto, según las necesidades del servicio, sin establecer a cargo del tesoro público obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones.

? Expedir, como supremo director del Ministerio Público, las directivas y circulares que resulten conducentes para el ejercicio de las funciones públicas y para prevenir la comisión de faltas disciplinarias de los servidores públicos.

? Solicitar la suspensión de actuaciones administrativas o la revocatoria de los actos administrativos a ellas referentes en defensa del orden jurídico o del patrimonio público.

? Organizar las dependencias de la Procuraduría General de la Nación para su adecuado funcionamiento conforme a las reglas y principios establecidos en este decreto *(y denominarlas)*, de acuerdo con las necesidades del servicio, sin establecer a cargo del tesoro público obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones.

? Distribuir y reubicar los empleos de la planta de personal globalizada, entre las distintas dependencias de la Procuraduría, y fijar el número de integrantes de la sala disciplinaria, de acuerdo con las necesidades del servicio.

? Distribuir, fijar la sede y la circunscripción territorial de los empleos de asesor de su despacho, de las diferentes dependencias y de cada uno de los empleos de la entidad, de acuerdo con las necesidades del servicio.

? Expedir los planes indicativos y de acción de la entidad, así como los manuales de control interno de gestión, de funciones y requisitos específicos y de procedimientos.

? Expedir los planes de incentivos no pecuniarios para los servidores de la entidad.

? Establecer mecanismos que permitan que los empleados evalúen la gestión integral de su respectiva dependencia.

? Establecer mecanismos que permitan realizar evaluaciones periódicas de actualización de conocimientos y sobre el desempeño laboral de los funcionarios de libre nombramiento y remoción, cuando lo considere necesario para garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público de la entidad.

? Ejercer la suprema dirección y administración del sistema de carrera de la entidad, en desarrollo de lo cual deberá:

? Aprobar el reglamento interno del Instituto de Estudios del Ministerio Público.

? Ejercer la ordenación del gasto de la Procuraduría General de la Nación, con sujeción a las disposiciones consagradas en la ley orgánica del presupuesto general de la Nación y a las normas reglamentarias.

? Presentar a consideración del Gobierno Nacional el anteproyecto de presupuesto de la Procuraduría General de la Nación.

? Administrar los bienes y recursos destinados al funcionamiento de la Procuraduría General.

? Recibir, o autorizar a los procuradores territoriales para recibir donaciones o aceptar bienes en comodato para el cumplimiento de los fines de la Procuraduría General de la Nación.

? Expedir el reglamento de seguridad y protección de los servidores y ex servidores de la Procuraduría General de la Nación.

? Suscribir los actos y contratos que se requieran para el funcionamiento de la entidad.

? Fijar los parámetros de las campañas institucionales necesarias para el cumplimiento de las funciones de la Procuraduría General de la Nación que podrán ser divulgadas en los medios de comunicación.

? Conceder comisiones a los servidores de la entidad.

? Conceder permisos al viceprocurador, a los procuradores delegados, a los procuradores auxiliares, a los directores, a los procuradores regionales, a los procuradores distritales y a los servidores de su dependencia.

? Conceder licencias no remuneradas a los servidores de la entidad para adelantar estudios.