Evolución histórica del ordenamiento territorial y de la organización del Estado Colombiano

Muchos de los desafíos del actual proceso de descentralización y del ordenamiento territorial colombiano, hunde sus raíces en una historia que tiene más de 500 años. En efecto, el profesor Luís Villar Borda[1]citando al profesor José María Ots Capdequi, sostiene que el régimen de las ciudades de Indias fue, en sus líneas generales, un fiel trasplante del viejo municipio castellano de la Edad Media en momentos en que la institución municipal en Castilla había llegado a un grado de postración y decadencia y que, por su parte, el Derecho Indiano se quedó escrito y sin aplicación por la absoluta falta de relación entre la realidad concreta de la vida colonial y las formalidades de una legislación enteramente casuística. El carácter reconocidamente centralista y absolutista del Gobierno español trasladado a las colonias impuso instituciones como la Encomienda y la Mita, que a pesar de no ser extrañas a los sistemas imperantes entre los indígenas para el manejo de sus relaciones con los caciques, como sostiene Villar Borda, se transformaron en formas perfeccionadas de sometimiento abyecto a los indios e inclusive para los descendientes de españoles ya nacidos en nuestras tierras[2]

Para entender la historia de las instituciones municipales es necesario remontarnos al sistema de gobierno imperante en España cuando se produjo el descubrimiento y la conquista de América, así como durante el periodo la colonia. En primer lugar, "Al hablar del municipio en España, debemos distinguir cuidadosamente las dos épocas de su historia: la dominación romana y la hegemonía visigótica".

Las ciudades españolas estuvieron sometidas a distintos regímenes; unas fueron aliadas, otras colonias. Los visigodos siguieron en lo fundamental los lineamientos del derecho romano, y respecto de la organización municipal conservaron la romana, pero perfeccionándola. El régimen jurídico visigodo se basaba en la libertad individual y en un régimen contractual que, por ejemplo, daba lugar a que los súbditos juraran fidelidad a su rey, siempre y cuando éste jurara que "A las ciudades, villas y lugares de nuestros reinos les sean guardados los privilegios que han tenido de los reyes nuestros en el pasado, los cuales confirmamos y que les sean guardadas sus libertades, franquezas, bienes, usos y costumbres, según les fueren otorgados y nos fueren confirmados y jurados"[3].

Antes de seguir adelante, es preciso advertir que el cabildo fue la base de toda la organización municipal española, y que es imposible comprender dicha organización, si no se tiene en cuenta este hecho. En la Edad Media los concejos o concilium no tenían funciones de gobierno, sus atribuciones se limitaban a la regulación de los aprovechamientos comunes, fijación de pesas y medidas, de los jornales, del precio de los alimentos y de otras tareas semejantes. Sin embargo, su importancia fue cada vez mayor; llegaron a repartir tierras, los reyes debieron tenerlos en cuenta para fijar impuestos extraordinarios, y ya en el siglo Xl tenían funciones judiciales. Obtuvieron representación de la curia plena que posteriormente recibió el nombre de Cortes, absorbiendo políticamente, en unión de los gremios, a todos los vecinos, y en las Cortes estaban representados, ya no solo los súbditos sino las ciudades.

Estos privilegios eran los que constituían los llamados fueros que se aumentaron y extendieron a muchas ciudades, sobre todo a las que eran indispensables en la lucha contra la dominación árabe. El mayor apogeo de los municipios castellanos se sitúa en los siglos Xll y Xlll. Su principal labor fue la de evitar los abusos de los nobles, sobre todo en lo referente al cobro de impuestos y las violaciones a la dignidad de las personas, en particular de los más débiles y explotados.

En el momento de la Conquista, las municipalidades de Castilla habían caído en franca decadencia. Las villas, las ciudades y en general los núcleos urbanos, habían empezado por eliminar la intervención de los que vivían en sus afueras y habían terminado por entregar su gobierno a pequeñas minorías. "La asamblea popular, sobre todo en las grandes ciudades fue perdiendo sus atribuciones y dejando de reunirse, a la vez que surgían pequeños concejos, que llegaron a dirigir la vida local", comenta el profesor Ots Capdequi.

Comienza así la época de los concejos cerrados, formados por un número de miembros que variaba de un municipio a otro. El cargo del concejal tenía el carácter de vitalicio y la elección se hacía por sufragio directo o indirecto, o por nombramiento Real, con el envío de veedores o enmendadores, que inspeccionaban la administración municipal y con el nombramiento de corregidores, quienes asumían las funciones judiciales que perdieran los concejos definitivamente a mediados del siglo XlV. Las Cortes se convocaban con menos frecuencia y la situación llegó a un extremo tal que las comunidades castellanas se levantaron en 1518 contra Carlos V en defensa de sus intereses y derechos. Tres años duró la lucha, pero al final el monarca se impuso en la célebre batalla de Villalar y los jefes de la insurrección municipal, Juan de Padilla, Juan Bravo y Francisco Maldonado, fueron decapitados. Se consumó de esta suerte la decadencia del municipio castellano, que vino a "renacer en América".

Los cabildos fueron entonces el espacio de la representación popular, de debate de los intereses de las élites locales, de control al ejercicio del poder de otras autoridades y de regulación y adaptación de las normas dictadas por la corona. En muchos casos sus miembros desempeñaron otras tareas en el gobierno local, tales como el cargo de Alguaciles y Síndicos o Procuradores. En otros, fueron los Cabildos los que nombraban a estas autoridades.

El derecho castellano, el derecho indiano y el municipio colonial

Para comprender el verdadero significado histórico de las instituciones jurídicas, sociales y económicas que rigieron en los territorios de la Indias Occidentales en la etapa inicial del descubrimiento, y aún después, durante el período de las grandes conquistas en tierra continental, es necesario tener en cuenta un hecho aceptado por la generalidad de los historiadores: el carácter popular de la obra colonizadora hecha por España en otros territorios.

El descubrimiento, conquista y colonización de los indios, no fue propiamente en sus orígenes una empresa de Estado, realizada por elementos militares regulares y costeada con los recursos del tesoro nacional; es más, ni siquiera las primeras noticias llegadas a la Corte del hallazgo extraordinario de unas islas misteriosas, hicieron mella importante en el ánimo de los gobernantes ni lograron el entusiasmo de las clases sociales aristocráticas. Fueron las clases populares las que prestaron oídos a las descripciones sorprendentes de Colón y sus compañeros. Esta circunstancia llevó a que los monarcas españoles tan pronto como se percataron de las dimensiones e importancia del descubrimiento, comenzaran a regular y a ordenar de manera minuciosa todo lo que tenía que ver con la conquista y la administración de las nuevas tierras, así como a establecer duras penas para quienes las infringieran.

Desde el punto de vista jurídico la colonización española en América fue un trasplante de leyes e instituciones. Esta consideración es básica para comprender el régimen municipal que imperó en la Nueva Granada y para comprender muchos anacronismos y fallas que se notan en nuestra actual organización. En el momento del descubrimiento de América coexistían en España regímenes jurídicos diversos, tales como los de Aragón, Castilla y Navarra.

Estas circunstancias, unidas al hecho de que fuera Isabel de Castilla quien patrocinara los proyectos de Colón, explican históricamente por qué los territorios descubiertos quedaron incorporados políticamente al derecho castellano. Pero este nuevo mundo de contenido tan vasto y tan complejo, presentaba características culturales, geográficas, antropológicas, sociales y económicas muy diversas. Tan pronto como se superó la primera etapa de colonización y los españoles dominaron a los aborígenes -cuando no los exterminaron por completo- se decretó por los monarcas españoles que se respetase la vigencia de las primitivas costumbres jurídicas de los aborígenes sometidos, en tanto estas costumbres no estuvieran en contradicción con los intereses supremos del estado colonizador.

Por otra parte, las exigencias ineludibles del nuevo ambiente geográfico, económico y social hicieron prácticamente inaplicable el viejo derecho castellano para orientar la vida de las nuevas ciudades coloniales. Hubo necesidad de dictar desde la metrópoli, y aún por las propias autoridades coloniales, con aprobación de los monarcas, normas jurídicas especiales que regulasen los problemas surgidos a impulsos de una realidad siempre apremiante y cada vez más alejada de los viejos modelos peninsulares. El conjunto de estas normas constituyó lo que se llamó específicamente derecho indiano, cuyos rasgos característicos según el profesor Ots Capdequi, son los siguientes:

• Casuismo acentuado. En consecuencia, una gran profusión de normas. Se legisló sobre cada caso concreto, pero no se intentó, salvo en contadas ocasiones, amplias construcciones jurídicas que comprendieran distintas esferas del derecho, u otorgarles a los municipios la creación autónoma de normas para dirimir sus conflictos particulares.

• Una tendencia asimiladora y uniformista. Se pretendió, desde la metrópoli, estructurar la vida jurídica de estos territorios con visión uniformadora y tratando de asimilarlos a las viejas concepciones peninsulares. Esta circunstancia limitó grandemente la génesis y evolución de un modelo municipal autóctono, acorde con las realidades de la población de estos nuevos territorios.

• Una gran minuciosidad reglamentista. Los monarcas quisieron tener en sus manos todo el control de las colonias; lo mismo quisieron conocer de los grandes problemas políticos y económicos que afectaban a todas las Indias o toda la demarcación territorial de una audiencia o un virreinato, que de cuestiones pequeñas que interesaban sólo a una ciudad o a un distrito rural. Movidos por la desconfianza en sus autoridades coloniales, multiplicaron las instrucciones de gobierno y complicaron los trámites burocráticos y administrativos. No deja de ser paradójico que esta costumbre aún subsista, cuando se trata de abordar procesos de descentralización, dando pie al principio, tan común entre nosotros, de que "se obedece, pero no se cumple".

• Un hondo sentimiento religioso y moral. La conversión de los indios a la fe católica y la defensa de la religión desempeñó un papel prioritario en la medida que les brindó una justificación para la colonización. Basados en los principios católicos, pero con las grandes ambiciones mercantilistas, se dio paso a una doble moral en la aplicación de la Ley. Esta es la causa de que se observe, a lo largo de toda la vida jurídica colonial, un positivo divorcio entre el derecho y el hecho. Una fue la doctrina declarada en la Ley y otra la realidad de la vida social, tal como en buena parte ocurre en nuestros días. Nos acostumbramos desde entonces a admitir y pregonar la igualdad ante la Ley, pero no la igualdad ante la vida.

Estos principios heredados del derecho indiano hoy siguen en buena parte vigentes en la organización del Estado colombiano y de los municipios. El casuismo acentuado se expresa en la gran proliferación de normas hoy existentes en el país: son más de 19.000 las leyes vigentes que suman algo más de dos millones de artículos, parágrafos e incisos. En ese mar de normas, navega la corrupción y la retardación de justicia, pero también es el nido para la desconfianza entre los ciudadanos y las autoridades. Esta minuciosidad reglamentarista conlleva al fraude: "hecha la ley, hecha la trampa" y la dificultad del diálogo constructivo y creativo entre los gobernantes y los gobernados.

La uniformidad de las normas para tratar lo diverso y lo diferente, también es hoy una de las fuentes de la pérdida de credibilidad, eficiencia y eficacia del aparato público: un ejemplo es la manera como la legislación municipal se ha diseñado tratando de asimilar el gobierno y las responsabilidades de una gran ciudad y de un pequeño municipio. Una de las grandes fallas de nuestro régimen municipal radica en que hemos adoptado la misma forma de gobierno y administración para realidades bien distintas. Así lo estamos haciendo desde la ley 49 de 1888 que es la primera ley sobre la materia que expedimos después de la Constitución de 1886. No nos hemos dado cuenta que al interior del nivel local existen, por lo menos, tres realidades bien diferentes una de otra: las grandes urbes, las ciudades intermedias y los pequeños municipios. Establecer, como lo hacen la Constitución y la ley, que el número de concejales es proporcional a la población de la respectiva localidad y que los ingresos corrientes de un municipio determinan el monto máximo de sus gastos de funcionamiento, la escala de remuneración de sus servidores y si tienen derecho o no a organizar contraloría propia, no es suficiente para conseguir que las 50 ciudades y los 1.102 municipios del país se gobiernen y administren por regímenes diferenciados que interpreten sus condiciones, circunstancias y necesidades. La ley 1551 define unos plazos y unas condiciones para que el Congreso de la Republica expida regímenes político-administrativos diferenciados para cada una de las seis categorías municipales que organiza, pero estos plazos ya se han dado en otras ocasiones y nada ha sucedido.

En la organización municipal la tendencia asimiladora y uniformista del derecho indiano tuvo como consecuencia práctica la imposición del sistema de poblamiento imperante en España y en general en toda Europa. ¿En qué consiste este sistema de poblamiento? Sencillamente se trata de agrupar a toda la población en municipios pequeños y grandes. Por las noches, en los días de fiesta y cuando los campesinos no están trabajando su tierra, ésta permanece solitaria. Nadie vive en el terreno que cultiva, todos habitan la aldea y salen por las mañanas a trabajar sus parcelas. Aldea nucleada se ha llamado a este sistema de poblamiento.

En el actual estado de la investigación histórica no se puede afirmar con absoluta certeza cuál era la forma de poblamiento predominante entre indígenas que habitaron el territorio de lo que hoy es Colombia. Los datos que se tienen sobre los Chibchas parecen confirmar la creencia de que éstos vivían en granjas dispersas, es decir, agrupaciones de 4 a 10 familias que habitaban igual número de viviendas en el centro del lugar donde realizaban sus actividades cotidianas de sustento. Este hecho, unido a la posibilidad de que los españoles abandonaran las ciudades por ellos fundadas y se fueran a hacer nuevos descubrimientos, hizo que el primordial problema político de España fuera el de establecer y fijar núcleos de población en los nuevos territorios ocupados.

Fue necesario dictar toda una serie gradual de medidas legislativas muy rigurosas a este respecto: Se estableció el principio de adscripción forzosa de los indios a sus pueblos o reducciones; se determinó que la propiedad de las tierras repartidas a los colonizadores sólo podría consolidarse mediante su aprovechamiento y cultivo durante un plazo de tiempo que en la generalidad de los casos no fue inferior a cuatro años; por último, se fijaron sanciones punitivas de extrema gravedad para quienes sin la debida autorización abandonasen los lugares poblados, llegándose a conminarles con la pena de confiscación de sus bienes y hasta con la privación de la vida.

Tres razones principales tenían los indígenas para rehuir la forma de poblamiento en aldeas nucleadas: de un lado, sus costumbres inveteradas; de otro, el escaparse de los trabajos que les señalaban los españoles en sus aldeas y, finalmente, el defender las tierras que eran de su propiedad. En consecuencia, fue extremadamente lógica la soterrada oposición que desde un principio instauraron los naturales de estas regiones a los sistemas europeos de poblamiento. Al imponerse en el país la forma de poblamiento llamado de granjas dispersas, fracasando el sistema de aldeas nucleadas imperante en Europa, se encuentra la primera gran falla de toda nuestra organización municipal: una evidente despreocupación, una notoria falta de concordancia entre el orden social en el que imperan las granjas dispersas y el orden jurídico hecho y pensado para una organización basada en las aldeas nucleadas. Es por esta razón que las "veredas" corregimientos y caseríos, donde hasta hace tres décadas vivió la mayoría de la población del país, se encontraron marginadas e imposibilitadas de acceder al desarrollo. Siempre se pensó en el sector urbano.

Durante los periodos de la conquista y la colonia, la creación de municipios y la administración de los mismos, fueron instrumentos para la consolidación del dominio territorial y el sometimiento de los pobladores nativos, así como para la explotación extractiva de las riquezas de los territorios descubiertos[4]

La independencia de España y la llamada "Patria boba"

Desde el mismo surgimiento de Colombia como nación autónoma e independiente se encuentra la antinomia centralismo-descentralización, la cual ha sido causa también de guerras civiles e inestabilidad del marco constitucional. Las luchas facciosas entre las ideas federalistas y centralistas promovidas por Camilo Torres y Antonio Nariño respectivamente, dilataron la consolidación del Estado Nacional y dieron origen a lo que se llama la Patria boba, ya que por estar en estas disputas internas, España encuentra el terreno abonado para intentar la retoma de sus colonias instaurando el régimen del terror que le costó la vida a buena parte de los líderes de la independencia.

El historiador santandereano Mario Aguilera[5]señala que "al producirse la independencia de la Nueva Granada, la organización política que empieza a consolidarse refleja la tendencia hacia la autonomía local y el federalismo"[6]. Las veintidós provincias que habían conformado el Nuevo Reino, fueron proclamando su autonomía regional, unas más temprano que otras debido a que varias de ellas quedaron en manos de los españoles. La necesidad de dotarse de un soporte legal llevó a que algunas proclamaran sus propias constituciones, principalmente entre 1810 y 1815, ya que se hicieron varios intentos de reunir a los representantes de las provincias en torno a la idea de conformar una organización política para la naciente República[7]En el proceso hacia la organización, primero se expide en 1811 el Acta de la Confederación de las Provincias Unidas de La Nueva Granada; posteriormente en 1814 se establece el triunvirato como poder ejecutivo y se reglamenta el poder legislativo; y finalmente en 1815 se instaura el cargo de presidente de la Confederación[8]A finales de 1819, Simón Bolívar logra configurar uno de sus proyectos de unidad de las recién fundadas repúblicas al aprobarse la organización de la República de Colombia con las antiguas entidades territoriales que integraban el Virreinato de la Nueva Granada. Posteriormente, la Constitución de 1821 organizó Colombia, conformada por los departamentos de Cundinamarca, Venezuela y Ecuador. Cada departamento quedó dividido en provincias, cantones y parroquias.

Es así como desde las primeras horas nuestra historia como nación independiente, los rezagos filosóficos, políticos, económicos, sociales y culturales del feudalismo se apoltronan en la organización territorial y en las ideologías de los nacientes partidos políticos y de sus dirigentes. El vasallaje, el clientelismo, los "feudos políticos", la apropiación militar del territorio, la concentración en la tenencia de la tierra y de los medios de producción, la concentración del desarrollo en unas regiones a costa de la marginalidad de vastos territorios y el triunfo de formas o modelos de gobierno centralistas, son algunas de las expresiones que en pleno siglo XXI aún subsisten y que son herencia de ese feudalismo que se enquistó en el nuevo orden de la naciente república.

El Estado colombiano no fue entonces el resultado del desarrollo de una unidad nacional, como en Europa, sino que primero fue una creación jurídica, esto es, fuimos antes un Estado que una nación. En Colombia incluso hoy podría afirmarse que tenemos más territorio que Estado. De la misma manera, el surgimiento de una burguesía criolla en Colombia permitió la liberación de España a principios del siglo XIX, pero de allí no surgió un mercado nacional. Desde sus orígenes, la economía colombiana, estuvo volcada hacia la exportación de características feudales de sus recursos y materias primas, de suerte que apenas si se estableció una red de comunicaciones que permitiera la salida al exterior, mientras que internamente las regiones permanecían incomunicadas entre sí y con una cultura política casi inexistente.

La era Republicana

Disuelta la Gran Colombia, se sancionó la Constitución de 1832, que dio origen a la República de la Nueva Granada, la cual adoptó la división territorial de las Provincias Unidas de la Nueva Granada y dividió el territorio en provincias, cantones y distritos parroquiales. Las provincias quedaron dotadas de gobernadores y cámaras provinciales. Las constituciones de 1843 y 1853 ratificaron la división territorial en provincias, y las fortalecieron legalmente hasta el punto de que cada una pudiera expedir su propia Constitución[9]En 1856 existían 36 provincias, y entre 1854 y 1857 se expidieron 61 constituciones provinciales. En 1855, con la expedición de un acto reformatorio de la Constitución de 1854, se permitió la formación de Estados. Cuando ya varios se habían creado, la Constitución de 1858 reconoció la existencia de los Estados de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander, conformándose con ellos la Confederación Granadina. Apoyados en esta Constitución, algunos Estados se subdividieron en departamentos, municipios y provincias. Con la Constitución de 1863, que adoptó para el país el nombre de Estados Unidos de Colombia, culminó el proceso de ordenación territorial centrada en Estados, agregando el Estado del Tolima a los ya creados. En este modelo el Gobierno central se reservó el manejo de las relaciones exteriores y entregó a los Estados amplía autonomía para manejar sus asuntos. Las provincias siguieron siendo ejes importantes del ordenamiento territorial: hacia 1877, los Estados las habían subdivido y llegaban a 65[10]

La centralización política y la descentralización administrativa prevista en 1886

Tras la derrota de los liberales en la guerra de 1885, se promulga una nueva Constitución que tuvo como artífices a los conservadores Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro. Con la Constitución de 1886 se vuelve al centralismo como modelo de gobierno. Para ello se reunifica el territorio y se instaura el presidencialismo, bajo la fórmula de centralización política y descentralización administrativa. La forma para reconstituir el centralismo fue la conversión de los Estados en departamentos, dirigidos por gobernadores elegidos directamente por el Presidente de la República. Los departamentos a su vez fueron divididos en provincias, y éstas en distritos municipales[11]

En la primera década del siglo XX hubo dos reformas de la Constitución de 1886 que contemplaron modificaciones del orden territorial. La primera tuvo corta vida, pero no así la segunda, cuyas orientaciones en materia de ordenamiento territorial tendieron a perdurar hasta finales del siglo XX. En virtud de la primera reforma, que se produjo en 1905 durante la autocrática administración conservadora de Rafael Reyes, se elevó el número de departamentos a 34 y el de las provincias a 95; creó además un distrito capital y el territorio intendencial de la Guajira. Podemos decir que el origen de la división política del territorio colombiano que hoy se expresa en los actuales departamentos se remonta a 1908[12]Los departamentos existentes antes de que se formalizara tal división, bajo el gobierno de Rafael Reyes, "eran casi los mismos gigantescos Estados Soberanos de 1863"[13]. Aunque la secesión de Panamá se había producido en 1903, "…había el peligro latente de nuevos separatismos, en especial del Cauca, Antioquia y la Costa Atlántica"[14]. La preservación de la unidad nacional hacía necesario, consideraba Reyes, debilitar a los que en su momento habían sido Estados Soberanos: "Para contrarrestar (las) tendencias separatistas, Reyes concibió una atrevida "medida de alta cirugía social" que fue la subdivisión de los grandes departamentos existentes. Con esta medida, se fueron creando más que regiones aptas para la democracia local y el desarrollo humano, circunscripciones electorales, que a manera de feudos políticos le fueron entregadas por el poder central a los poderes regionales"[15].

La Ley 65 de 1909 redujo los departamentos a diez y ordenó que el Gobierno central mantuviera la administración directa de Casanare, Caquetá, Chocó, Guajira y San Martín. La segunda reforma, la de 1910, suprimió las entidades territoriales creadas durante el gobierno de Reyes, fijó los requisitos para la creación de departamentos y reglamentó la creación de nuevas divisiones territoriales[16]En 1948, el país estaba dividido en 15 departamentos, 2 intendencias y 7 comisarías.

En las dos reformas constitucionales aprobadas durante la llamada República Liberal (1930-1946), es decir, las de 1936 y 1945, se ratificó la división administrativa del país en departamentos, intendencias y comisarías. Estas reformas no volvieron a tocar el tema de las provincias. Además, ambas persistieron en la división de los departamentos en municipios. La reforma de 1945 planteó un régimen especial para la capital del país.

Durante la violencia bipartidista (1945-1965) la división administrativa no sufrió cambios significativos, más la centralización de la policía que dejó de ser municipal para ser un cuerpo nacional adscrito al entonces Ministerio de Guerra. La reforma constitucional de 1959 dejó incólume la división territorial, pero aclaró que las divisiones relacionadas con lo militar, lo fiscal, la educación y el fomento de la economía podían no coincidir con la división político-administrativa. Luego de finalizar la violencia, en 1968 se produjo una nueva reforma constitucional que reforzó el presidencialismo y restringió el poder legislativo. En materia de ordenamiento territorial, confirmó la división administrativa existente, pero creó en el nivel municipal las juntas administradoras locales, y a nivel provincial y departamental, las asociaciones de municipios y las áreas metropolitanas. Entre 1951 y 1981, se crearon ocho departamentos más, además de los existentes en 1948; fueron ellos: Córdoba (1951), Meta (1959), Guajira (1964), Quindío, Sucre y Risaralda (1966), Cesar (1967) y Caquetá (1981).

Con las reformas constitucionales y legales de mediados de los años 80 del siglo pasado, y con la Constitución de 1991 se intentan importantes cambios en la vida política del país, particularmente con la introducción de la elección popular de alcaldes y la descentralización administrativa y fiscal, así como con la consagración de Colombia como un Estado social de derecho y la implantación de la vigencia de los derechos humanos como fin primordial de la organización del Estado. Respecto de la organización política territorial, la Carta de 1991 convirtió a las intendencias y comisarías en departamentos; por ello el número de departamentos se elevó a 32, divididos a la fecha en 1.103 municipios. También consagró la Constitución la organización de las áreas metropolitanas de Bogotá como Distrito Capital, del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. La Carta también permitió el nacimiento de los territorios indígenas como entidades territoriales, la posibilidad de crear provincias y regiones administrativas como entidades territoriales y abrió la posibilidad para que los municipios se dividieran en comunas y corregimientos[17]

La Constitución vigente determinó la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales como principios reguladores de toda la organización del Estado. En razón de tales lineamientos, las entidades territoriales pueden administrar sus propios recursos, crear tributos, emitir bonos y títulos de deuda pública, etc. Igualmente, se permitió que los departamentos tuvieran autonomía para la administración de sus políticas sociales, económicas, turísticas, de planeación, de medio ambiente, de transporte y vías de comunicación, de desarrollo de sus zonas de fronteras y la posibilidad de crear y suprimir municipios.

Los antecedentes inmediatos del actual proceso de descentralización

Las bases de las reglas de juego del actual proceso de descentralización se sentaron gradualmente a partir de 1960.

Fortalecimiento de los fiscos territoriales. En los años 60 se realizó una profunda transformación del aparato gubernamental para dotarlo de una estructura más moderna. Como parte de ese proceso en 1968 se creó el situado fiscal para transferir a los departamentos una parte de los ingresos nacionales con destinación exclusiva a programas de salud y educación como una estrategia de financiamiento sectorial cuyo uso era totalmente decidido por el gobierno nacional. Se estableció también la cesión a los municipios de una porción del impuesto a las ventas. Luego se crearon los Fondos Educativos Regionales y los Servicios Seccionales de Salud, encargados de coordinar los respectivos servicios a nivel departamental.

La descentralización por servicios[18]que se consolida en la administración del Presidente Carlos Lleras Restrepo y que según el Dr. Libardo Rodríguez "es el otorgamiento de competencias o funciones de la administración a entidades que se crean para ejercer una actividad especializada"[19]. La Corte Constitucional, por su parte, ha señalado: "La definición de descentralización por servicios ha sido señalada por el legislador. Así, el artículo 68 de la Ley 489 de 1998, define como entidades descentralizadas de orden nacional a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objetivo principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio"[20] . Esta descentralización tuvo su auge durante los años 70 y 80 del siglo pasado y se materializó en la existencia de más de 140 establecimientos públicos y sociedades de economía mixta que desde Bogotá, se encargaban de atender las demandas ciudadanas en los municipios en temas tan variados como el acueducto, alcantarillado, saneamiento básico, construcción de escuelas y colegios, asistencia técnica agropecuaria, desarrollo rural, construcción de caminos vecinales, etc.

Intentos fallidos de desconcentración. La década del 70 se caracterizó por una explosión de demandas sociales expresadas en paros cívicos, huelgas, protestas y expansión de los movimientos armados. Los conflictos erosionaron la ya precaria legitimidad del Estado. El gobierno central buscó fortalecer su estructura institucional y acercarse a las comunidades por medio de la delegación de funciones de las entidades nacionales en sus dependencias regionales (desconcentración funcional). Este propósito estuvo presente en los fallidos intentos de reformas constitucionales de 1976 y 1980 y con la instauración de polos de desarrollo regional, como motores de la economía.

Desconcentración. Durante la primera mitad de la década del 80 se ahondó la crisis política y a ella se sumó una severa crisis macroeconómica. Frente a estos problemas, el gobierno nacional confirió a los gobernadores la potestad de dirigir la inversión de las entidades nacionales en su jurisdicción (1981), fortaleció las finanzas departamentales con varios impuestos y rentas de recaudo local (1983), creó los consejos regionales de planificación con funciones coordinadoras de la inversión nacional y estableció el "Plan nacional de rehabilitación para la paz" (1983), como mecanismo de equidad basado en la desconcentración de inversiones nacionales coordinadas localmente y encaminadas a atender las denominadas causas objetivas de la violencia que no son otras que la pobreza, la exclusión y la consagración de privilegios para unos pocos.

Descentralización con perspectiva municipalista. En la segunda mitad de la década del 80 la crisis fiscal cedió, pero la crisis política se agravó con el terrorismo y la violencia desatada por el narcotráfico. Se aprobó la elección popular de los alcaldes municipales, así como el traspaso de varias competencias y recursos crecientes hasta llegar al 50% del impuesto al valor agregado (IVA). También se crearon condiciones legales para que los municipios pudiesen fortalecer sus ingresos propios. Varias entidades del nivel nacional se suprimieron y la mitad de los ministerios se reestructuraron en el contexto de la descentralización (1987 a 1990)[21]. Hay que tener en cuenta que, entre 1970 y 1986 se presenta un proceso de agitación social caracterizado por marchas campesinas desde las regiones hacia Bogotá, paros cívicos, tomas de alcaldías y de oficinas públicas locales, y que más del 62% de los paros cívicos tuvieron como causa inmediata la no prestación, la mala calidad y los costos de los principales servicios públicos domiciliarios, acueducto, alcantarillado y energía eléctrica. En este contexto, de los paros cívicos nacen coordinadoras sociales y movimientos cívicos de carácter político que constituyen formas permanentes de organización popular por fuera del bipartidismo y cuyos líderes harían parte de la primera generación de alcaldes elegidos por voto popular.

Crisis de los departamentos. El proceso de descentralización municipal vivido en la década de los ochenta aceleró la crisis fiscal y funcional de los departamentos colombianos. Los municipios se convirtieron en el centro de impulso, motor fundamental del desarrollo, y los departamentos se constituyeron en meros orientadores o planificadores de la incierta política nacional y en circunscripciones electorales para la elección de Representantes a la Cámara, Gobernadores y Diputados[22]Así, mientras en los aspectos políticos, administrativos y fiscales se fortalecía al municipio colombiano, el departamento decrecía en importancia. En el aspecto político, mediante el acto legislativo No. 1 de 1986 y las leyes 78 de 1986 y 49 de 1987 se estableció la elección popular de alcaldes, mientras el gobernador seguía siendo agente de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. Esto le dio mayor prestancia y respaldo popular a los alcaldes. En el aspecto fiscal, las rentas departamentales decrecían debido, entre otras cosas, a la mala administración del monopolio a los licores, la evasión a los impuestos de timbre vehicular, el contrabando y la evasión del impuesto a los cigarrillos y un situado fiscal que afectaba el presupuesto de los servicios de salud y los fondos educativos regionales, y no propiamente el de los departamentos. Desde el punto de vista administrativo, la ley 3 de 1986, estatuto básico de la administración departamental, no introdujo nada nuevo a los departamentos, a diferencia de lo que sucedió para los municipios con la ley 11 del mismo año.

La recentralización en el siglo XXI. Las reformas al sistema de participaciones y las regalías y el fortalecimiento de la descentralización por servicios operada principalmente mediante mecanismos de cofinanciación de la nación a las tareas legalmente encomendadas a los entes territoriales, así como el centralismo de las políticas de seguridad, han puesto en retroceso la descentralización que se vivió durante las últimas décadas del siglo XX.

Autor:

Alfredo Manrique Reyes

[1] Villar Borda Luís, Democracia Municipal. Madrid, Taravilla, 1984, p. 101.

[2] En relación con la organización territorial, son importantes las lecciones de Enrique Tamayo Borrero en su obra Administración Municipal Colombiana al mostrarnos de qué manera, para facilitar la administración y dominio de los territorios a través de un sistema estructurado por la corona bajo el signo del mayor centralismo, los españoles pretendieron imponer el sistema de poblamiento en «aldeas nucleadas», consistente en agrupar la población indígena en grandes y pequeñas concentraciones y cómo, después del rotundo fracaso de dicho sistema, recurrieron a sistemas más drásticos a través de los cuales se llegaba incluso a confiscarles los bienes y a decretar la pena de muerte a quienes no se sujetaran a determinadas poblaciones. Tamayo Borrero, Enrique, Administración Municipal Colombiana, 2ª ed. ESAP, 1988, p. 25.

[3] “Novísima Recopilación de las Leyes de España” (Madrid: Imp. Real 1805).

[4] Uno de los legados de la España de la conquista y la colonia, fue la centralización extrema en la toma de decisiones de Estado, el control autocrático de los mecanismos de los que se valía la corona para resolver los conflictos con las élites locales de España y el temor de la corona de perder el control de los adelantados: los primeros exploradores que establecieron sus propios dominios en el “nuevo” continente. Los historiadores también advierten las raíces culturales y económicas del centralismo en: a) la aceptación de la autoridad fomentada por la modalidad de catolicismo practicada en la región (autoritaria y aliada con grupos conservadores); b) la profunda desigualdad en las relaciones sociales; c) la alta concentración en la propiedad de la tierra (lo que a su vez fijó los límites económicos entre patrones y peones); d) el bajo nivel de educación prevaleciente; y e) la marginación de los pueblos indígenas de la política nacional. Otros analistas señalan que América latina posee una “cultura centralista”, como resultado, del hecho de no haber existido en América cuatro grandes fenómenos sociales europeos: ni un cambio social como el provocado por la Revolución Industrial, ni un cambio político como el provocado por la Revolución Francesa, ni un cambio religioso como el provocado por la Reforma ni, finalmente, un sistema de reparto territorial del poder tal como el feudalismo. La ausencia de tales estructuras y procesos aunados a la modalidad de la conquista ibérica habría representado el caldo de cultivo del actual centralismo latinoamericano. Cfr. Véliz, C. “La tradición centralista de América Latina”. Barcelona: Ariel, 1984. Citado por Boisier, Sergio. “Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente”. Ob. Cit.

[5] Aguilera Peña, Mario. La división político-administrativa; tomado de “Revista Credencial de Historia”, edición 145, 2002.

[6] Jaime Orlando Santofimio en su libro Bases Constitucionales del Régimen Municipal nos asegura que el momento máximo del proceso de autonomía política y administrativa se produjo en 1810, y lo explica así: El rompimiento con la metrópoli, de hecho estructura un municipio independiente, al ejecutar sus propias decisiones, en el decir de Uribe Uribe: «[…] reasumieron la soberanía popular que en ellos se hallaba latente […]».Sin embargo, empobrecido por la misma situación del contexto granadino, con una economía de guerra, su labor, función y empeño fueron exclusivamente el de la causa independista. El conocer, el vivir, el sentir la plenitud del autonomismo, produjo en los granadinos una explosión libertaria que se proyectó en los primeros ordenamientos constitucionales de algunas provincias, infortunadamente extinguido por fuerzas externas a los intereses municipales en las Cartas de 1821, 1830, 1832 y 1843…». Santofimio, Jaime Orlando, Bases constitucionales del Régimen Municipal. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1993, p. 57.

[7] Las Constituciones provinciales como la del Estado libre e independiente del Socorro (15 de agosto de 1810), la de Cundinamarca (30 de marzo de 1811), la de la República de Tunja (9 de diciembre de 1811), Antioquia (21 de marzo de 1812), Cartagena de Indias (15 de junio de 1812) etc., contienen la reafirmación del ideal federalista, resultado no sólo de la ausencia de verdaderos sentimientos nacionales, sino por la influencia del proceso revolucionario norteamericano que se inició con la Declaración de los derechos de Virginia en 1776 y llega a su punto culminante en 1787 con la promulgación de la Constitución de los Estados Unidos, en desarrollo del pacto de federación de las 13 colonias, originaria en cuanto a la implantación del régimen federal (inicialmente confederado) y presidencial.

[8] El trágico proceso de reconquista dio razón al centralismo: "Nada más contraindicado para hacer frente a Morilla y a su política de barbarie, que este conglomerado de provincias aisladas, débiles para la defensa e inexpertas en el arte de la guerra. URIBE VARGAS, Diego. Las constituciones en Colombia. Volumen 1, Madrid, Ed. Cultura hispánica, pág. 70

[9] El Art. 48 de la norma fundamental de 1853 estableció que "cada provincia tiene el poder constitucional bastante para disponer lo que juzgue conveniente a su organización, régimen y administración interior, sin invadir los objetos de competencia del gobierno general, respecto de los cuales es imprescindible y absoluta la obligación de conformarse a lo que sobre ellos dispongan esta constitución y las leyes." El territorio se divide en provincias, las cuales estaban a cargo de un gobernador de elección popular.

[10] Restrepo Piedrahita, Carlos. Constituciones de la primera república liberal. Tomo 1, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p.37.

[11] La administración de los departamentos estaba a cargo de un gobernador, agente de la administración central, por una parte, y por otra, como jefe superior en la administración departamental, nombrado libremente por el presidente de la República para períodos de tres (3) años y que tenía, entre otras funciones, la de "revisar los actos de las municipalidades y los de los alcaldes, suspender los primeros y convocar los segundos por medio de resoluciones razonadas y únicamente por motivos de incompetencia o ilegalidad" (Art. 195, numeral 82), y las asambleas departamentales compuestas de los diputados que corresponden a la población a razón de uno por cada doce mil habitantes, cuyas sesiones ordinarias eran cada dos (2) años y cuyas principales funciones eran: "1) elegir a los senadores; 2) crear y suprimir municipios con arreglo a la ley; 3) votar el presupuesto del departamento cada dos años y 4) dirigir y fomentar por medio de ordenanzas y con los recursos propios del departamento, la instrucción primaria y la beneficencia, las industrias establecidas y la introducción de otras nuevas, la inmigración, la importación de capitales extranjeros, la colonización de tierras pertenecientes al departamento, la apertura de caminos y canales navegables, la construcción de vías férreas, la explotación de bosques de propiedad del departamento, la canalización de ríos; lo relativo a la política local, la fiscalización de las rentas y gastos de los distritos y cuanto se refiera a los intereses seccionales y al adelantamiento interno" (Art. 185). En conclusión, estaban cimentadas las bases ideológicas y fundamentales del centralismo político y la descentralización administrativa; sin embargo, se requirieron muchos años y reformas para poner en práctica el principio enunciado”

[12] De acuerdo con el recuento ofrecido por Fals Borda, en su obra “Visión del ordenamiento territorial colombiano en el siglo XX”, la Ley Nº 1 de 1908 dividió el territorio en 34 departamentos contando a Panamá, más el territorio del Meta y el Distrito Capital. Entre 1909 y 1914 se reformó el mapa del nivel intermedio de gobierno heredado del gobierno de Reyes. El número de departamentos se redujo a 14 (sin Panamá) y se crearon 3 intendencias y 3 comisarías especiales. A mediados del siglo XX se produjo una nueva recomposición de dicho mapa, creándose nuevos departamentos (v.g., Córdoba, Meta, Guajira, Risaralda, Quindío, Sucre y Cesar) y nuevas comisarías (v.g., Amazonas, Vichada y Guainía).

[13] Fals Borda O. 1998. “Visión del ordenamiento territorial colombiano en el siglo XX”, Nueva Historia de Colombia, Tirado Mejía, A. ed., Vol. 8, Planeta, Santa Fe de Bogotá.

[14] Ibídem.

[15] Manrique Reyes, Alfredo. La Constitución de la Nueva Colombia; Editorial CEREC; Bogotá, 1991.

[16] Mediante la ley 4" de agosto 20 de 1913, se expide el Código de Régimen Político y Municipal en el cual se desarrollan en seis (6) capítulos (título IV) todos los aspectos relacionados con los departamentos. Las provincias, reguladas por el título V, fueron suprimidas mediante acto legislativo Nº 1 del 5 de agosto de 1936, Art. 2': "el territorio nacional se divide en departamentos, intendencias y comisarías; los primeros se dividen en municipios o distritos municipales."

[17] Un solo ejemplo pone en evidencia por dónde empiezan las dificultades de poner en marcha este “tutti-fruti” de entidades territoriales. Según la Constitución de 1991, Colombia (una República Unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, artículo 1º), podría llegar a ser un Estado estructurado (desvertebrado) en seis niveles territoriales diferentes (municipio, provincia, distrito, entidades territoriales indígenas, departamento, región). Pocos países en el mundo ostentan una estructura territorial tan compleja y jerarquizada. El problema básico, la causa principal de esta confusa situación, fue la indecisión política de los constituyentes, quienes no tuvieron tiempo suficiente para estudiar mejor esta compleja materia, razón por la cual “se actuó más con emociones que con cabeza fría”, al decir de uno de sus protagonistas (Jaime Castro). Así las cosas, los problemas no resueltos en la Constitución hacen que el Legislador no cuente con los instrumentos suficientes y necesarios para completar racionalmente el modelo territorial.

[18] Señala el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 que la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional está integrada por dos sectores: un sector central y un sector descentralizado por servicios.

[19] Rodríguez R., Libardo. “Derecho Administrativo General y Colombiano”. Editorial Temis. Undécima edición, Bogotá, 2000.

[20] Corte Constitucional, sentencia C-127 del 18 de febrero de 2003, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

[21] El proceso de fortalecimiento municipal, se enmarca en esta época con las leyes 14 de 1983, 50 de 1984 y la 55 de 1985, que trataron, respectivamente, sobre fortalecimiento de los fiscos municipales, funcionamiento del presupuesto público y ordenamiento de las finanzas del Estado, proceso que vino a culminar con la expedición del acto legislativo N° 01 de enero 9 de 1986, relativo a la elección popular de alcaldes y consultas populares, ampliamente desarrollado por las leyes 11 de 1986, sobre estatuto básico de la administración municipal, desarrollado por el decreto 1333 de 1986; la ley 12 de ese mismo año, sobre cesión del Impuesto del Valor Agregado (IVA); la ley 78 de 1986, sobre desarrollo de la elección popular de alcaldes, debidamente complementada por la 49 de 1987 y, finalmente, las leyes 77, 78, 80 y 81 de 1987, que desarrollaron el estatuto de la descentralización según el traslado de los diversos servicios públicos, inspección y vigilancia de la urbanización y construcción, el transporte urbano municipal y funciones especiales conjuntas del Instituto de Bienestar Familiar y los municipios.

[22] La Constitución dispone la elección popular de gobernadores (Art. 152 y 303), son circunscripción electoral para la elección de representantes a la Cámara (Art. 176). Las asambleas cuentan con iniciativa legislativa en determinadas materias (Art. 300), además, en la conformación de cualquier otra entidad territorial deben participar las autoridades departamentales (Art. 307 y 320). La heterogeneidad de los departamentos fue prevista por el constituyente pero, hasta ahora, no ha habido desarrollo legal a la posibilidad de establecer para “uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal” (Art. 302), ni a la de delegarles funciones nacionales.