Aspectos de la política fiscal

Una parte importante del esfuerzo que los gobiernos deben dedicar a hacer política económica se consume en la formulación de la política fiscal. Al hacerlo deben atender a por lo menos a tres propósitos básicos, a saber:

• Estabilización Económica

• Asignación de Recursos

• Equidad

En la procura del primer objetivo el gobierno debe considerar la fase del ciclo económico en la que pueda estar la economía nacional. Cuando la economía está en una situación dominada por tendencias a la recesión corresponderá aplicar una política fiscal expansiva, que estimule a la inversión y contrarreste el desempleo.

Pero cuando la presión sobre la situación viene desde el lado de los precios, la política deberá ser más bien contractiva de la demanda agregada. No existe, según este punto de vista y en estas circunstancias, un objetivo o meta singular o explícita en relación con cuál es, o debe ser, el nivel óptimo para el gasto público (y de sus condiciones de financiamiento) que vaya más allá de los argumentos propios de la política contra cíclica. En las economías en desarrollo, además, debe atenderse a los propósitos de crecimiento económico. Se admite entonces, la conveniencia de la presentación de programas de inversión pública, de mediano y largo plazo, orientados a influir en la disponibilidad per-cápita de bienes y servicios y en la calidad de vida de la población. No escapa de este análisis la discusión relacionada con la efectividad de las políticas económicas. Al aceptar la opinión generalizada de que en América Latina la poca profundidad de los mercados financieros impide independizar a la política fiscal de la política monetaria, debe considerarse los límites que esta última impone a la primera. Al respecto se conviene en que la política fiscal, cuando está en presencia de una política monetaria centrada en la estabilidad de las tasas de interés, alcanza su máxima capacidad para influir en la estabilización y el crecimiento económico. En cualesquiera otras circunstancias la política fiscal pudiera no tener eficacia suficiente para conseguir sus propósitos, asumiéndose entonces que sólo la política monetaria pudiera tener la potencia debida para lograr metas de estabilización económica. En cuanto al segundo fin, de asignación, el gobierno debe resolver lo relativo a la asignación de los recursos disponibles en la sociedad, entre aquellos que se dedicarán a la producción de bienes y servicios públicos o sociales y los asignados a la producción de bienes privados. En este caso, el gasto público debe corresponderse con las preferencias de la sociedad en relación con la provisión de los bienes sociales.

La política de recaudación fiscal se formula, a estos efectos, atendiendo principalmente a las necesidades de financiación del gasto público, en el entendido de que se emplean siempre las técnicas productivas más avanzadas y eficientes, pues en realidad lo que se decide es cuánto del ingreso se dedicará a la satisfacción del consumo de bienes privados. Cuando así se hace, se habla de la calidad o eficiencia del gasto público. La relación con la equidad, el último de los propósitos, refiere a la necesidad que tiene la sociedad de intervenir para corregir aquellas situaciones de distribución de los bienes y servicios, públicos y privados, que contradicen los valores éticos, morales y sociales que prevalecen en la comunidad. Es entonces, de un lado, una función de redistribución del ingreso, pero del otro, de un diseño de gasto público orientado a mejorar las condiciones sociales generales de los sectores más desfavorecidos de una comunidad.

El problema básico es lograr un adecuado balance entre estos tres fines de la política fiscal dado que, con frecuencia, aparecen contradicciones entre ellos. La necesidad de crecer aceleradamente puede generar cierta inestabilidad macroeconómica, especialmente cuando se acude al financiamiento externo. La llegada de recursos extranjeros puede modificar las preferencias sociales y expresarse como variación en el precio relativo de los bienes y servicios o en el tipo de cambio, afectando la asignación de recursos para la producción, entre bienes y servicios comerciables y no comerciables internacionalmente. El sistema de precios siempre contiene, al lado de la función de asignación de recursos, un efecto de movilización de ingresos que pude crear relativas desigualdades en las oportunidades de generar ingresos entre los agentes económicos.

La situación actual venezolana

Venezuela, al igual que el resto de Latinoamérica, luego de la crisis de la deuda, sufrida desde comienzos del decenio de 1980, debió aplicar una política de ajuste macroeconómico que buscó equilibrar el sector externo de la economía, que se encontraba afectado por una drástica reducción de los influjos netos de capital, es decir, por una reducción de los ingresos frente a un aumento de los gastos. La pérdida de ingresos provino de la merma en las exportaciones, causada por la recesión del mundo industrializado; a esto se le sumó la interrupción de los préstamos externos y de las inversiones extranjeras directas. Por el otro lado, los compromisos en moneda extranjera se vieron fuertemente acrecentados por la elevación brusca del tipo de interés internacional.

En procura del equilibrio predominaron las políticas destinadas a contraer la demanda interna y a generar un superávit exportable. En particular, se apuntó hacia una mejora de la recaudación pública mediante la elevación de las alícuotas impositivas, la supresión de los regímenes de exenciones y exoneraciones y la introducción de nuevos tributos; asimismo se elevaron las tasas y tarifas que cobraba el sector público por la prestación de sus servicios y se ajustaron, en línea con los costos, los precios de los bienes producidos por las empresas públicas. La reducción del gasto público se abordó mediante la reducción de los subsidios y transferencias, la privatización de empresas y la reducción del Estado, constriñéndolo a sus funciones básicas. Ya próximos a cumplirse dos décadas de aquellos eventos, Venezuela aún no ha logrado una recuperación plena. En la larga crisis se han visto algunos episodios de recuperación. La más reciente fue la recuperación de 1997, que fue seguida por la presente recesión, que se inició desde el último trimestre de 1997, cubrió todo el año 1998 y lo que va de 1999, a pesar de la recuperación del precio petrolero. Se podrá comprender la magnitud de la crisis si se compara el precio de los hidrocarburos vigente para el segundo trimestre de 1999, esto es, entre US $ 16 y 17 por barril, con el promedio de 1981, de casi US $ 30 el barril. Al hacer está comparación en términos de la capacidad adquisitiva del dólar encontraremos que hoy Venezuela debe exportar dos barriles de petróleo para comprar lo que en 1973 pagaba con un barril. Redondeando: Se vende a la mitad del precio, medido en una moneda que tiene la mitad de la capacidad adquisitiva.

Si bien las tasas de interés internacionales son ahora bastante más benignas, Venezuela mantiene casi el mismo nivel de endeudamiento que en 1982, luego de haber abonado al principal por más de diez años. La síntesis es que, si bien la situación parece hoy bastante más estable, no han mejorado los ingresos ni disminuido los compromisos. Es en este contexto general en el que debe examinarse la presente situación del gasto público nacional. En los últimos tres lustros ha habido un claro predominio de los propósitos de estabilización por sobre los de la asignación o provisión de bienes sociales y de las aspiraciones de equidad. La idea de frenar la inflación ordena la acción pública en los ámbitos monetario y fiscal. Y, según decíamos más arriba, esta política monetaria limita muy fuertemente la capacidad de la política fiscal para influir sobre la demanda agregada y de alcanzar sus objetivos en materia de provisión de bienes públicos y de equidad. Las políticas contra inflacionarias impulsan hacia arriba a las tasas de interés domésticas con lo que encarecen fuertemente el financiamiento interno del sector público, amén del efecto restrictivo que de por sí provocan en los recursos presupuestarios disponibles.

Provisión de bienes públicos y recaudación de fiscal

Parte de la explicación en relación con la situación del sistema público de atención a la población se fundamenta en la magnitud y estructura del gasto público pero otra parte, igualmente importante, se argumenta a partir del examen de los mecanismos empleados para la financiación de gasto. En relación con esto último, en principio puede decirse que, dado que existe una legislación que impide al Banco Central de Venezuela la adquisición directa de obligaciones emitidas por el gobierno nacional, solo restan al Ejecutivo Nacional dos fuentes para obtener los ingresos con los que sufragar sus gastos: Bien mediante un aumento en la recaudación fiscal, bien mediante un aumento de la deuda pública.

El endeudamiento, como práctica para financiar gastos presentes contra ingresos futuros, supone un intercambio intertemporal de beneficios y costos que requieren, si se aspira a una relativa equidad intergeneracional, de un examen cuidadoso. El hacer gastos dirigidos a satisfacer necesidades casi exclusivamente de la generación presente, pero que al ser financiados mediante endeudamientos serán cargados como mayores impuestos a la generación venidera luce, en cierta medida, como una gestión que induce a situaciones no equitativas. Pero debe tomarse en cuenta que también es una situación sin balance la construcción de obras que serán disfrutadas casi exclusivamente por las generaciones futuras pero que serán costeadas con los impuestos cargados a la presente generación. El asunto básico es, desde luego, el lograr el adecuado equilibrio entre costos y beneficios intergeneracionales, tarea que no siempre es fácil de dilucidar.

En Venezuela, la emisión de obligaciones para la financiación del déficit público se ha tropezado con la poca profundidad del mercado interno debiendo, en consecuencia, acudirse al mercado internacional. Esto ha supuesto aceptar la calificación de riesgo región y riesgo país emitido por las agencias calificadoras, con los límites y costos que esto implica. Con una relación deuda/producto relativamente elevada para su nivel de ingreso en moneda extranjera, el país encontró alto el sobrecargo por riesgo. El gobierno debió escoger entre la posibilidad de ver deteriorar la calidad de vida de la nación, de no tomar los préstamos, o el riesgo de pagar un costo alto por la oportunidad para mejorarla, en el caso de asumir nuevas deudas.

El resultado es por demás paradójico: no poder financiar adecuadamente el déficit fiscal en los mercados de capitales a consecuencia de lucir como una nación de riesgo alto, pero tampoco poder acudir ante los organismos multilaterales en busca de auxilio financiero porque su situación nacional externa no parece tan grave. La propuesta de aumentar la recaudación fiscal real per-cápita, en condiciones de una renta gravable real per-cápita estable o decreciente, condujo a la decisión de aumentar las alícuotas impositivas o, lo que es casi lo mismo, a la introducción de nuevos gravámenes. Desde luego, siempre se ha contemplado la posibilidad de una mejora en la eficiencia contributiva mediante la reducción de la evasión fiscal. Al margen del efecto que sobre la conformación de la provisión entre bienes sociales y privados que conlleva la introducción de nuevos impuestos, esta reforma fiscal ha modificado radicalmente la estructura de la contribución nacional, de una situación en la que predominó la participación de la renta petrolera a otra en la que ha ganado mayor espacio la participación de la economía no petrolera. Pero, dado que el tributo introducido es indirecto, se alteró también la relación directos/indirectos en la contribución fiscal. Esto ha traído notables efectos regresivos sobre la distribución del ingreso, es decir, ha aumentado más que proporcionalmente el aporte fiscal en los estratos de menores ingresos que en los estratos de ingreso alto.

Eficiencia en la asignación, provisión de bienes sociales y recaudación fiscal

El ajuste fiscal, examinado desde el lado de la recaudación, introdujo modificaciones importantes en la estructura de los ingresos del sector público. En primer lugar se hizo expreso el propósito de aumentar la contribución fiscal del sector no petrolero de la economía nacional. Tradicionalmente, desde la Reforma Petrolera de 1943, el sector petrolero ha aportado por sobre el sesenta por ciento de los ingresos ordinarios del sector público. Esto significa que una porción importante del gasto público tiene la forma de una transferencia de ingresos y, en esa medida, se constituye en una mayor disponibilidad real de bienes y servicios de origen público, es decir, la población percibe los servicios públicos como una expansión del ingreso personal pues amplía su consumo personal. Cosa que es más notable cuando se considera que el sector público ha emprendido no pocas veces la producción de bienes y servicios típicamente no sociales. Desde luego, la modificación de esta situación, por la aplicación del ajuste fiscal, es vista y sentida como una merma en el ingreso personal real pues ahora una porción mayor de los bienes y servicios de origen público dedicados a la población es financiada con los aportes de los propios beneficiarios o, simplemente, no es producida, disminuyendo en este último caso, además, la provisión de bienes y servicios sociales.

La mayor parte del incremento en la recaudación no petrolera, desde 1989, ha provenido de la aplicación de impuestos cargados sobre el precio de venta de los bienes y servicios, importados o producidos en el país. Se inició con el Impuesto al Valor Agregado, IVA, aprobado en 1993, pero en la segunda presidencia de Rafael Caldera, en 1994, fue llamado Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor, ICSVM, y más recientemente (1999) ha retornado a ser llamado IVA. Su alícuotas también ha sufrido variaciones; comenzó siendo diez por ciento y actualmente está en 15,5% luego de haber estado, desde el último trimestre de 1996 y hasta el primer trimestre de 1999 en 16,5%, con sobrecargo para los bienes y servicios considerados suntuarios.

En apoyo a lo aquí afirmado puede citarse a la Oficina de Asesoría Económica y Financiera del Congreso de la República, que al respecto dice:

"Desde finales de los 70"s se observa una caída tendencial de los ingresos fiscales de origen petrolero, la cual se aceleró sustancialmente desde principios de los 90"s, debido principalmente al inicio del Plan de Inversiones de PDVSA y a la reducción de los precios internacionales del petróleo. Dicho Plan se ha financiado esencialmente con recursos propios de la industria, razón por la cual el aporte fiscal de origen petrolero se ha reducido sustancialmente, en particular el generado a través del ISLR. Por su parte, los ingresos fiscales no petroleros se han mostrado particularmente inflexibles, en especial los ingresos por ISLR que se mantienen estancados alrededor del 2% del PIB desde 1990. La excepción es la tributación indirecta (principalmente integrada por el impuesto a las ventas al mayor y el impuesto a la gasolina) que ha crecido en 6% del PIB desde 1990, llevando la tributación no petrolera hasta un máximo histórico de 10,3% del PIB para 1998. Este incremento de la presión tributaria indirecta agrava los problemas de distribución del ingreso y genera fuertes distorsiones en las decisiones de asignación de los recursos por parte de los agentes económicos".

El IVA se recauda en las aduanas y en el mercado interno y su característica más relevante, a los efectos de las consideraciones sociales, es que es un impuesto indirecto, que se añade al precio de los bienes y servicios. Esto significa que es trasladado totalmente al consumidor o contribuyente. De esta forma quienes gastan todo su ingreso en consumo pagan impuesto por la casi totalidad de su ingreso, mientras que aquellos que tienen oportunidad de ahorrar, pagarán impuesto sólo sobre una porción de su ingreso. Por esto se suele calificar a los impuestos indirectos como regresivos. Sin embargo, en términos de valores absolutos, debe tenerse presente que son los estratos de ingresos más altos, quienes realizan un mayor volumen de compras por lo que aportan una mayor porción absoluta de la recaudación. Por esto se contempló, en el caso del Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor, la inclusión de un régimen de exenciones, que afectó especialmente a los bienes básicos, componentes de la dieta de los sectores populares. Pero muchos advirtieron que tal régimen de exenciones se convirtió en una vía para la evasión fiscal sin afectar, de manera significativa, el precio de venta de los bienes y servicios exentos. Son también impuestos indirectos los derechos de importación y muchos de los impuestos especiales, como lo son los impuestos sobre licores, cigarrillos, fósforos, gasolina, etc.

El gasto público y la provisión de bienes públicos

El gasto público real per-cápita ha disminuido de manera sostenida en la última década, y para el año corriente, 1999, se estima que la situación se mantenga. Debiera esperarse como reacción ante una disminución de los recursos disponibles para la provisión de los bienes sociales que se hicieran mayores esfuerzos por aumentar la eficiencia del gasto, tratando de preservar la atención a la población. Pues bien, no se dispone de suficientes indicadores al respecto, pero si se examina la evolución del gasto fiscal, en especial los componentes sociales, se notará que estos han disminuido. A continuación se muestra la información correspondiente al gasto acordado, advirtiendo que existen discrepancias con respecto a la información que muestra el BCV, que corresponde al gasto ejecutado.

De nuevo, en apoyo a lo que hemos afirmado más arriba, acudimos a las conclusiones de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera del Congreso Nacional, quienes, en su Primer Informe sobre la coyuntura económica nacional, para el Primer Trimestre de 1999, dicen al respecto:

"A pesar de los fuertes pero esporádicos incrementos de los ingresos fiscales de origen petrolero que han afectado a Venezuela desde 1974, el nivel promedio de dichos ingresos ha caído sustancialmente desde mediados de los 80"s. Así, el nivel del gasto real per-cápita del gobierno central se encuentra actualmente por debajo del nivel en el que estaba para principios de los años 70"s –antes del primer shock petrolero-, con el agravante que ha caído en un 24% desde 1990,… Esta es la principal razón que explica el grave deterioro en el que se encuentran los servicios y bienes de origen público, tales como la educación, salud, seguridad y justicia, los cuales han visto decrecer sustancialmente sus aportes presupuestarios en relación con el tamaño y exigencias de una población creciente.

En pocas palabras, Venezuela ha venido experimentando una situación de "tensión fiscal", en la cual los ajustes fiscales insuficientes no terminan por solucionar estructuralmente los desequilibrios de las finanzas públicas, ocasionando la caída tendencial de la inversión pública, recortes irracionales y recurrentes de gasto y altos niveles de devaluación y de inflación. Todo esto conduce a un proceso de agotamiento, deterioro y desgaste que resulta socialmente insostenible. Dicho proceso se evidencia al observar que a finales de 1998 el monto total del gasto público del Gobierno Central, excluidos los intereses y la amortización de la deuda publica, apenas alcanza para otorgarle a cada venezolano algo menos de 32 mil bolívares por mes (55 $). Es decir, que cada familia venezolana (con un promedio de cinco miembros) debería poder proveerse de educación, salud, justicia, defensa nacional, etc. contando sólo con 159 mil bolívares por mes (275 $). ¿Qué calidad y cantidad de esos bienes pueden adquirirse con esos recursos? Muy poca, evidentemente."

Políticas de estabilización y ajuste estructural. Restricciones y rigideces en el gasto público

Según hemos venido aduciendo desde el comienzo de este documento, la política económica de los gobiernos de la presente década ha estado dominada por los propósitos de estabilización macroeconómica y al respecto ha predominado la aplicación de programas de estabilización y de ajuste estructural. Sin embargo, el éxito de esta política ha sido muy limitado.

Estos programas contienen, por el lado de los ingresos, un conjunto muy diverso de medidas dirigidas a producir un aumento sustancial de la recaudación interna, es decir, de la economía no petrolera, con las secuelas sobre la distribución del ingreso que hemos advertido un par de páginas atrás. Por otro lado, se contempla la disminución drástica de los gastos públicos. Examinando las medidas aplicadas para controlar la magnitud del gasto público salta a la vista lo poco profundo del ajuste del gasto. La morosidad en los pagos por concepto de compra de bienes y servicios que de ordinario debe hacer la administración pública, la disminución de la calidad y cantidad en la prestación de los servicios públicos o, en general, la merma en la provisión de los bienes y servicios generados por el sector público, pero sobre todo una presión muy fuerte sobre la inversión pública aparecen como las acciones con las que se pretende someter a control los desbordamientos en el gasto.

Esta situación resulta de una estructura del gasto público que se reconoce como de rigidez excesiva. Esto quiere decir que una fracción alta del Presupuesto de Gastos se resuelve mediante la aplicación de diversos instrumentos legales que asignan proporciones fijas del ingreso ordinario. El Situado Constitucional, la Ley de Asignaciones Especiales, el Fondo Institucional para la Descentralización, El Fondo de Inversiones de Venezuela, etc. cada uno representa, definido por ley, un porcentaje del ingreso ordinario. Debe añadirse que el gasto de personal es absolutamente inflexible a la baja, por lo deteriorada que está la nomina del sector público, y un compromiso de servir la deuda, externa e interna, que no solo es inflexible sino, lo que es peor, bastante alta. Al respecto contamos con la opinión de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera del Congreso de la República, quienes en el Informe ya citado dicen:

"La calidad y cantidad de la provisión de bienes públicos también resultan afectadas por el grado de rigidez del presupuesto de gastos, ya que un número reducido de partidas compromete proporciones muy elevadas de los ingresos ordinarios. En momentos de dificultades en los ingresos públicos y ante la falta de una regla de equilibrio presupuestario adecuada, las autoridades usualmente se inclinan por la reducción del gasto de inversión en infraestructura y del nivel real de salarios del sector público, afectando o demorando en algunas oportunidades proyectos o programas específicos que posteriormente representan costos económicos elevados. Ello evidentemente afecta la oferta de bienes y servicios públicos, cuya baja calidad e insuficiencia se hacen cada vez más notorias, además de afectar la sostenibilidad de la política fiscal en el largo plazo por los costos económicos que dichas interrupciones o demoras representan."

Equidad y crecimiento económico

Cuando abordamos el asunto de cómo la disminución del ingreso fiscal condujo a los dos planteamientos correctivos aplicados: la reducción de los gastos fiscales y la procura de nuevas fuentes de ingreso alternos a la contribución petrolera, quedó implícito el tratamiento dado tanto a los costos laborales como a los impuestos a la nómina. Un aspecto especialmente importante del ajuste fiscal corresponde a los efectos sobre la situación del sector laboral. El planteamiento en este caso es el de ajustar los costos de la contratación y despido de los trabajadores, lo mismo que los aportes al sistema de protección social al trabajador. Se examinará sólo aquellos aspectos que se asocian con el sistema de protección social del trabajador por su asociación con el tema del desarrollo humano. Es generalizada la creencia de que este sistema colapsó. Se discute algo en relación con qué fue lo que llevó a esto. Se argumenta, por un lado, que la corrupción, la desidia y el clientelismo político provocaron el desastre. Sin negar estas afirmaciones, otros arguyen que ha sido la modificación de determinados parámetros asociados a la población, como lo pueden ser la esperanza de vida y la longevidad, que han elevado explosivamente los costos del sistema de previsión social haciéndolo insostenible.

Finalmente se encuentran opiniones según las cuales ha sido la crisis general de la economía nacional la responsable del agotamiento del sistema previsional. Aquí se arguyen dos cosas: la primera es la aparición de límites a la contribución pública, que obligó a reducir los subsidios a la población. Pero de otro lado, que los topes aplicados a la remuneración del trabajo, han conducido a una muy baja contribución de los trabajadores. En general se habla aquí de la baja contribución de los impuestos a la nómina. Así, en la pasada administración gubernamental, luego de innumerables reuniones de la Comisión nombrada para tal fin, se reformó el Sistema de Seguridad Social en Venezuela el cual, a la fecha, no ha sido puesto en marcha. El objetivo primordial declarado de esta reforma es mejorar los beneficios que se otorgan a los afiliados haciéndolos más cónsonos con los principios de la justicia social. No obstante, el gran dilema para el Gobierno respecto de la reforma de la Seguridad Social es mantener un estado de bienestar dado sin sofocar a la economía productiva. Esto sólo puede obtenerse mediante un adecuado crecimiento económico que permita financiar las metas sociales y a la vez lograr los equilibrios macroeconómicos. En dos palabras, Equidad y Crecimiento.

Gasto público y gasto social

El gasto público es aquel en que el Estado incurre para sostener las instituciones gubernamentales centrales y para financiar servicios públicos prioritarios que permanecen en manos estatales; es decir, la cantidad de recursos con que puede funcionar el Estado para el ejercicio de sus diversas funciones. El gasto social es un subconjunto del gasto público que agrupa los recursos que el Estado destina directamente para atender el desarrollo y el bienestar de su población. Hay diferentes criterios sobre las partidas presupuestarias que deben incluirse en el cómputo del gasto social, pero hay acuerdo respecto a sectores básicos tales como la educación, la salud y la vivienda. En este trabajo se utilizan los datos suministrados por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) donde se especifican los siguientes sectores sociales: educación, salud, seguridad social, cultura y comunicación social, ciencia y tecnología, vivienda y servicios y desarrollo social. En el caso de la función pública, la población espera de la administración gubernamental determinados resultados en materia de provisión de bienes y servicios públicos.

Los bienes públicos son aquellos cuya producción se basa en el principio de no exclusión, de acuerdo con el cual ninguna persona estaría impedida de su satisfacción; partiendo de este señalamiento, en términos generales, la función del gasto social es propiciar la acción redistributiva del ingreso nacional. Por lo tanto, el gasto público, y en particular el gasto social, es un mecanismo que debe contribuir a financiar el desarrollo humano y a la superación de la pobreza. De esta manera, existe un conjunto de decisiones de asignación a privilegiar en las funciones públicas con la dotación de recursos, lo cual lleva a definir los indicadores que resumen el grado en que una sociedad decide priorizar al sector público y, dentro de éste, al sector social, asignando una cantidad de los ingresos nacionales. Una primera dimensión remite a la prioridad otorgada al gasto público total y al gasto social en relación con el Producto Interno Bruto: razón de gasto público y razón de gasto social, respectivamente, definidas como indicadores de prioridad macroeconómica; una segunda dimensión relativa a la prioridad otorgada al gasto social en comparación al conjunto del gasto público: razón de asignación social, donde se refleja la prioridad fiscal del gasto social, y una tercera, a la prelación sectorial según sus componentes: salud, educación, vivienda y sus servicios, seguridad social, etc.

La razón de gasto público define el grado de esfuerzo que hace la sociedad para dotar de una base material a su sector público. Mide el porcentaje de ingreso nacional que se destina al gasto público. En Venezuela durante el período 1990-1998 estos porcentajes fueron bastante estables fluctuando entre un valor mínimo de 19,7 % en 1993 y un valor máximo de 26,4 en 1991 .En 1998, inicio de un período de una fuerte contracción económica, debido a la disminución de los precios de los hidrocarburos, el porcentaje de participación fue de 21,7%, valor que refleja una moderada participación del sector público en Venezuela. Análisis de los ingresos y gastos públicos en países de América Latina y de economías desarrolladas, señalan que Venezuela, entre 1978 y 1995, con sus programas de ajustes perdió 4,7 y 9.0 puntos porcentuales de sus ingresos y gastos públicos, respectivamente, medidos como porcentaje del PIB (De La Cruz,1998).La razón de gasto público social es el resultado de las decisiones de asignación de los recursos del sector público en el área social con relación al ingreso nacional. Mide el porcentaje de ingreso nacional que se destina al gasto social. En el período 1990-1998 esta razón osciló entre 7,27 % en 1996 y 9,93% en 1992.

La relación muestra un gasto social relativamente bajo en Venezuela. Las posibilidades de crecimiento del gasto social dependerán del crecimiento de PIB (nivel de riqueza) y de la prioridad que se le asigne a este concepto (en Francia este porcentaje fue de 22,2% en 1994). En el período analizado, Venezuela presentó una tendencia hacia una política de gasto social donde se estableció como prioridad el equilibrio fiscal. La razón de gasto público social registró un comportamiento procíclico y proajuste moderado, disminuyendo al producirse una caída en la actividad económica (1993-1996 y 1998) y aumentando en caso contrario. La razón de asignación social corresponde al porcentaje del gasto público que se destina a financiar los servicios sociales en general. La importancia relativa del área social en la asignación de los recursos gubernamentales ha fluctuado en Venezuela durante el período 1990-1998 entre 31,1% en 1990 y 41,5% en 1992. Según el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, una opción eficiente para un país es aquella en la cual se tiene un reducido gasto público (25%), y donde un porcentaje alto de dicho gasto, superior al 40%, consiste en asignación social (en Chile esta razón fue de 70% en 1994).

El nivel de gasto social de un país depende no sólo de la prioridad de la asignación, también tiene relación con múltiples factores que intervienen en esta decisión tales como la situación de las finanzas públicas, el rol del Estado y del sector privado, los déficits sociales y la calidad del sector público. Estrategia del gasto en los sectores sociales: La distribución sectorial del gasto con relación al PIB permite analizar cómo el gasto se reparte entre los distintos sectores sociales y establecer la priorización en su distribución. Durante el período 1990-1998 la participación del sector educación fluctuó entre un mínimo 2,12 % en 1996 y un máximo 3,74% en 1992, con tendencia al descenso (ver Cuadro No. 5.1). Esta asignación es bastante baja si se considera que expertos de la UNESCO establecen que el gasto en educación debe ser por lo menos el 6% del PIB. A partir de 1993, disminuyó ligeramente la participación del sector salud, aunque se aprecia una pequeña recuperación en 1997 y 1998. El sector vivienda y sus servicios mantuvo su participación, advirtiéndose disminuciones durante el lapso 1993-1995 e incrementos en 1997 y 1998. Los sectores de seguridad social y desarrollo social mejoraron su prioridad en los dos últimos años.

Aspectos macroeconómicos. Política fiscal y recaudación tributaria

La política fiscal es la opción de política económica que las autoridades poseen para alterar el ritmo de la actividad económica. Por ello, cualquier diseño económico que pretenda alcanzar o mantener la estabilidad macroeconómica requiere de una clara estrategia fiscal. Venezuela no ha escapado a ello. Por política fiscal se entiende el uso de variables fiscales, esencialmente impuestos y gasto público, como estabilizadores macroeconómicos. Al mismo tiempo, la política fiscal debe orientarse a la provisión de bienes públicos y la redistribución de la riqueza.

Los resultados macroeconómicos de una estrategia fiscal dependen de su estructura de financiamiento. Impuestos, privatizaciones, depreciación del tipo de cambio y emisiones de deuda interna y/o externa aparecen como mecanismos tradicionales de financiamiento. Los impuestos son utilizados para cerrar brechas fiscales mediante una disminución del ingreso disponible de la sociedad. Las privatizaciones, por su parte, representan la venta de un activo para generar un flujo, el cual financiará el déficit fiscal. De hecho, las privatizaciones son un mecanismo de financiamiento de una sola vez. Las emisiones de deuda pública (doméstica y/o externa) tratan de financiar un gasto presente a costa de un gasto futuro. Por último, la depreciación del tipo de cambio como mecanismo de financiamiento puede ser únicamente utilizado en países en los que el sector público es el sector exportador neto de la economía. Los potenciales efectos monetarios de algunos de estos mecanismos serán comentados en otra oportunidad, debido a que trascienden los objetivos iniciales de esta nota.

El financiamiento público a través de los impuestos puede realizarse mediante mecanismos explícitos, como son: la tributación directa (o impuesto sobre la renta) y/o la tributación indirecta (o impuesto al consumo suntuario y ventas al mayor y aranceles). Los primeros se basan en reducir el ingreso disponible de quienes lo pagan al Gobierno. Por el contrario, los impuestos indirectos son usualmente transferidos a otras personas. Aun en este caso existen dificultades debido a que el grado de transferencia del impuesto no es cero para el caso de la imposición directa ni ciento por ciento para el caso indirecto. Adicionalmente, los impuestos directos se pueden ajustar a las características de los contribuyentes, mientras que los impuestos indirectos pechan las transacciones sin tomar en consideración las características del comprador o vendedor, sino únicamente la cantidad de dinero utilizada en las transacciones que se realizan en determinados mercados.

Por tanto parece conveniente poseer una combinación apropiada de tributación directa e indirecta. No obstante, la primera debe utilizarse para alcanzar equidad fiscal, y la segunda debe instrumentarse para obtener ingresos tributarios eficientemente. Esta distinción existe debido a que la tributación indirecta, así sea con tasas impositivas diferenciadas para bienes de primera necesidad o bienes de lujo, no es un buen instrumento distributivo.

Con base a lo anterior, la recaudación tributaria explícita total representa sólo una medida parcial de la carga fiscal que recae sobre la sociedad. De hecho, se hace indispensable la inclusión de un componente tácito como es el impuesto-inflación que la sociedad de hecho cancela. Por ello, la carga fiscal total debe estar constituida por la suma de los impuestos directos e indirectos y el impuesto-inflación. Este último impuesto viene determinado por la pérdida que perciben los individuos del sector privado por mantener activos nominales en un ambiente inflacionario.

El impuesto-inflación es un impuesto que se genera como mecanismo endógeno del sistema económico para cerrar la brecha fiscal. Por ello, dicho impuesto es una variable que se calcula a posteriori y siempre termina por financiar tácticamente los desequilibrios fiscales.

Consecuentemente, el proceso inflacionario parece venir determinado en Venezuela por la estructura del financiamiento del sector público (o cómo se cierra la cuenta fiscal). Ello incluye un componente de incertidumbre o expectativa que la sociedad tratará de anticipar. En este contexto, los esfuerzos que se realicen para reducir el ritmo inflacionario serán efímeros hasta que no exista una estructura de financiamiento clara. Desde el punto de vista distributivo, el impuesto-inflación es el más regresivo de todos los impuestos debido a que pecha a la sociedad sin establecer diferencias de estratos de ingresos.

La necesidad de eliminar el financiamiento del sector público vía impuesto-inflación requiere el diseño de una estrategia fiscal clara basada en un aumento de la recaudación explícita así como una disminución de los gastos totales. Los programas de estabilización macroeconómica instrumentados en América Latina tratan de reducir la utilización del impuesto-inflación como mecanismo de financiamiento. Sin embargo, si ese programa no posee una reforma fiscal profunda que sustituya esa caída en el impuesto-inflación por impuestos explícitos, el programa de estabilización fracasará por una profunda crisis fiscal. En estos casos, la carga fiscal sobre la sociedad se puede mantener al mismo nivel. La estructura de la carga fiscal entre tributación explícita y tácita cambiará.

En Venezuela, en los años 90, la política fiscal se ha basado en una estructura de gastos consolidados promedios del sector público de 32% del producto interno con ingresos consolidados promedios del orden de 29% del producto interno. Ello implica que ha existido una situación deficitaria de alrededor de 3% del producto interno, la cual ha sido financiada, de hecho, a través de impuesto-inflación en el orden del 3% del producto interno en promedio. Por tanto, la manera de desacelerar la inflación es mediante el diseño de una buen estrategia fiscal tanto por la parte de ingresos como de gastos fiscales.

Al considerar el caso de los ingresos fiscales, sobresale el comportamiento de la tributación efectiva directa no petrolera, la cual representa en promedio solamente 1,6% del producto interno. Por su parte, la recaudación petrolera y la indirecta han alcanzado en esta década en promedio 12,8 y 5,2% del producto interno, respectivamente. La diferencia con el total de ingresos consolidados viene dada por los superávit de las empresas públicas petroleras y las no financieras. Evidentemente, el aumento de la recaudación efectiva no implica un aumento de la tasa de impuesto, pero sí una mejoría fundamental en la administración tributaria. A pesar de que en este escenario los ingresos por privatizaciones pueden financiar situaciones deficitarias, dichos ingresos no son soluciones debido a que no son recurrentes y, en consecuencia, no pueden financiar permanentemente déficit fiscales estructurales.

Con relación a los gastos, existen diferentes decisiones que se pueden instrumentar, las cuales pueden estar referidas al servicio de la deuda pública y las transferencias. En la actualidad el Gobierno ha invitado a diferentes bancos internacionales de inversión ha presentar propuestas con el objeto de diseñar un esquema de manejo de deuda pública. Dicho esquema podría implicar una reducción en el servicio de intereses de la deuda que alcanza en promedio alrededor de 4,7% del producto interno. Las transferencias, por su parte, representan 10% del producto interno, donde la mitad corresponde al Situado Constitucional y la otra mitad a programas sociales, financiamiento de universidades y proyectos privados, recapitalización de empresas públicas, entre otras. Algo adicional podría alcanzarse en esta área.

En la actualidad, los recientes aumentos saláriales en el sector público y la reforma laboral pueden implicar un aumento en los gastos nominales por el orden de 2,5% del producto. El financiamiento de dichos gastos no parece ser un problema basado en el hecho que los ingresos fiscales registrados en el presupuesto de 1997 son muy conservadores. Por tanto, dichos gastos pudieran ser financiados a través de ingresos petroleros adicionales por precios promedios superiores a los US$ 14 por barril, ajustes en los gastos totales de inversión (incluyendo inversión directa y transferencia de capital) los cuales representan 4,4% del producto interno, aumentos de deuda pública neta interna y/o externa y hasta una depreciación en el tipo de cambio.

Por lo anterior, la reducción de la inflación estará directamente relacionada con buena estructura de ingresos fiscales. De lo contrario, la utilización de impuesto-inflación para cerrar la brecha fiscal produce efectos sociales importantes sobre la distribución del ingreso. Esta situación nos lleva a pensar que la búsqueda de una sociedad estable requiere de una situación macroeconómica organizada y bien administrada. De manera que esa búsqueda requiere de la existencia de un sistema tributario que funcione, y consecuentemente, de unas finanzas públicas claras con el objeto de alcanzar la tan ansiada estabilidad económica. De esta forma, las autoridades podrán dedicarse a sus actividades de suministro de bienes públicos y redistribución de la riqueza.

Tipos de deuda

Los tipos de deuda existentes son las que se mencionan a continuación: