Avance del plan general e información urbanística (Calasparra, España) (página 3)

• Suelo Urbano de Actividad Económica

Se trata de los suelos urbanos consolidados por la urbanización y la edificación; 3b y 3a según la clasificación establecida en las NN.SS., que en el avance del plan pasan a ser, en parte, suelo urbano residencial, para dar continuidad al suelo urbano residencial preexistente y facilitar el desplazamiento de las industrias a ubicaciones más alejadas del núcleo poblacional de Calasparra.

• Suelo Urbano Núcleo Rural

El PGMO clasifica como núcleos urbanos a Calasparra y a Valentín y como núcleos rurales a Las Reposaderas, Los Madriles, Los Marines, El Reolid, Los Milicianos de Arriba y de Abajo, la Palmera, Los Donates, La Ñora y el Caserío de La Estación de Calasparra, contemplados todos ellos en las NN.SS. Asimismo, también es suelo urbano Los Riñales.

Nos encontramos con un supuesto claro de los descritos en el artículo 63.4 LSRM; agrupaciones de viviendas con viario e infraestructura común y relaciones propias de la vida comunitaria, constituyendo un asentamiento de población tradicional y especialmente vinculado a actividades del sector primario. Por tanto, por subsunción del supuesto de hecho en la norma jurídica, al considerarse todas las pedanías como "núcleos rurales", el PGMO clasifica estos suelos como "urbano".

El PGMO, en un ejercicio de adaptación a los criterios de clasificación del suelo que establece la legislación urbanística, clasificará como suelo urbano consolidado aquellas edificaciones clandestinas que por su continuidad con la urbanización consolidada, merecen la consideración de suelo urbano.

Llegados a este punto, no es ocioso señalar como, aún cuando polémico, resulta totalmente ajustado a Derecho – en legítima utilización de la amplia libertad e configuración de la ordenación territorial que ostenta el planificador urbanístico – el hecho de hacer legal por modificaciones o revisión del planeamiento lo que nació de la ilegalidad, es decir, utilizar el "ius variandi" inherente a la potestad de planeamiento como mecanismo alternativo de restauración del orden urbanístico menoscabado por alguna actuación contraria a sus determinaciones.

Así, en supuestos en que se altera determinada alineación a fin de legalizar ciertas construcciones perfectamente legalizables con modificación (STS de 26 de Junio de 1.995, Ar. 5030); o en otros supuestos en los cuales lo que se regulariza es una entera urbanización ilegal (SSTS de 5 de marzo de 1.997, Ar. 1660; y 25 de junio de 1.997, Ar. 1378). Es esta una facultad insita en la competencia urbanística natural del municipio, ligada íntimamente a su capacidad exclusiva para valorar lo más conveniente a los intereses estrictamente locales, por lo que la jurisprudencia no sólo la respalda sino que la salvaguarda de los impulsos expansionistas del control autonómico en la aprobación de los Planes.

A título ilustrativo, resulta oportuna la referencia al caso enjuiciado por la STS de 24 de abril de 1.996 (Ar. 3271), en torno a la determinación introducida por ciertas Normas Subsidiarias tendentes a legalizar una edificación preexistente, y a su supresión posterior por el órgano autonómico competente, el Tribunal supremo anula la decisión autonómica y restablece la determinación suprimida pues es "una decisión libre de la Corporación Municipal" que, si no incurre en infracción legal ni afecta a intereses supramunicipales "no puede ser contradicha por la Comunidad Autónoma, porque es el Ayuntamiento el que representa y define los intereses municipales".

Más aún: producida la modificación del planeamiento que legaliza una infracción anterior, y habiéndose en su día tramitado el procedimiento de restauración del ordenamiento vulnerado, comprensivo de la orden de demolición de las obras en que aquella consistía, e incluso siendo firme la Sentencia que declara la procedencia de dicha demolición, el Tribunal Supremo no opone reparo a que se invoque la circunstancia de tal nuevo ordenamiento sobrevenido para frenar las consecuencias de su propio inapelable fallo (STS de 22 de enero de 1.988, Ar. 581). Hasta aquí llega la formidable virtualidad de la potestad normativa municipal en este terreno.

• SUELO URBANIZABLE

• Suelo Urbanizable de uso global Residencial.

El Plan General de Calasparra cumple la Ley; clasifica como suelo urbanizable todos aquellos suelos que carecen de los valores intrínsecos o condicionantes legales que los hagan merecedores de clasificarse como suelos urbanos o no urbanizables, lo que se viene denominando por la doctrina científica como el carácter "residual" del suelo urbanizable.

La razón es clara: a más suelo urbanizable, menos posibilidades de especular con el mismo, lo que en principio se supone que favorecerá la bajada del precio de repercusión y, finalmente, el precio final de la vivienda, tal y como señalan la exposición de motivos de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LSRV) y el Real Decreto 4/2000, de Medidas Liberalizadoras del Mercado del Suelo (RD 4/2000), a los que nos remitimos.

No obstante, no es esta una medida suficiente para el fin pretendido, pues lo que falta realmente en los municipios es suelo "urbanizado", es decir, solares en donde construir.

Y es en este sentido hacia donde camina el Plan, pues no puede crear solares, pero si establecer las primeras condiciones que posibiliten la salida al mercado de suelo urbano: clasificar suelo urbanizable, con un aprovechamiento suficiente, y dotarlo de una normativa clara, sencilla y flexible, como único modo de garantizar su estabilidad temporal.

En el suelo urbanizable "no sectorizado", también resulta de aplicación la normativa relativa a los criterios de ordenación que deben cumplir los instrumentos de desarrollo. Esta categorización de suelo como "no sectorizado" incide de forma sustancial en su régimen jurídico, pues a efectos de aplicación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles se valorará como "rústico", y a efectos expropiatorios, se valora como "no urbanizable", en aplicación de la legislación vigente, tal y como explicamos más abajo.

• Suelo Urbanizable de uso global de Actividad Económica.

En aplicación del espíritu y letra de las LSRM y LSRV, en el PGMO de Calasparra el criterio "residual" es el que preside la clasificación del suelo urbanizable no sectorizado de Actividad Económica. El PGMO clasificará de esta forma todos aquellos suelos que por su ubicación, la ausencia de valores dignos de protección, las buenas comunicaciones, su proximidad a otros suelos ya industriales, su escasa vocación residencial… se consideran merecedores de un uso global de Actividad Económica, esto es, tanto suelos industriales como de usos terciarios.

En cuanto a la extensión del suelo de Actividad Económica, obedece a la hipótesis de la mayor propuesta de suelo como primera medida que incida en la bajada de los precios de repercusión, en la misma línea que la justificación del suelo urbanizable no sectorizado residencial, a cuya argumentación nos remitimos.

• La sectorización del suelo urbanizable como elemento determinante de su régimen jurídico.

Los suelos urbanizables, según las LSRM y LSRV se dividen en dos categorías: sectorizado y no sectorizado.

La distinción, en principio obedece a las previsiones de desarrollo urbanístico: el suelo urbanizable sectorizado es aquel sobre el que ya se tiene decidido el ámbito concreto de ordenación mediante Plan Parcial o Especial. Por tanto, es el paso siguiente al de clasificación para la creación de suelo urbano. Es, por ende, el suelo que se presupone se va a poner en primer lugar en el mercado como suelo urbano, por otra parte, sin que esto implique que, necesariamente, deba desarrollarse con anterioridad al clasificado como "no sectorizado".

Pero esta distinción entre urbanizables sectorizados y no sectorizados no acaba aquí, no es una simple determinación del ámbito de un sector de planeamiento derivado, sino que tiene importantes repercusiones en el estatuto jurídico de la propiedad del suelo.

Así, el Capítulo V de la LSRM abunda en la regulación de derechos y deberes de los propietarios de suelo urbanizable. A ellos nos remitimos.

En cuanto a la naturaleza rústica o urbana del suelo, a efectos catastrales – IBI – resulta de aplicación lo dispuesto por la Disposición Adicional Segunda de la LSRV, al señalar:

"Segunda.

A los solos efectos de los dispuesto en el artículo 62 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, de acuerdo con la redacción otorgada por el artículo 21 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de orden social, tendrán la consideración de urbanizables los terrenos que así clasifique el planeamiento y estén incluidos en sectores, así como el resto del suelo clasificado como urbanizable a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que lo desarrolle."

El artículo 62 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales consideraba bienes inmuebles de naturaleza urbana los incluidos en suelo urbano, o en el susceptible de urbanización, en el urbanizable programado, o en el urbanizable no programado desde el momento en que se aprobare el PAU. Como el Real Decreto – Ley 5/1996, de 7 de junio (y, posteriormente al Ley 7/1997), suprimió la diferenciación entre el suelo urbanizable programado y el no programado, la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social (art. 21.1), dio nueva redacción al artículo 62 LRHL para sujetar a IBI "el suelo urbano, el declarado apto para urbanizar por Normas Subsidiarias, el urbanizable o asimilado por la legislación autonómica por contar con las facultades urbanísticas inherentes al suelo urbanizable en la legislación estatal". Para sujetar al IBI el Suelo Urbanizable No Programado, clasificado como tal por el planeamiento vigente, la Disposición Transitoria Cuarta de la LMFAOS dispuso que "tendrán la consideración de suelo de naturaleza urbana aquellos terrenos clasificados como urbanizables no programados en el planeamiento que se encontrase vigente o en tramitación el 20 de junio de 1996, desde el momento en que se apruebe un PAU que incluya a los mismos."

Ahora, la LSRV – que en su Disposición Transitoria Primera, señala que el régimen urbanístico del suelo establecido en esta Ley será de aplicación desde la entrada en vigor de la misma a los planes y normas vigentes en dicho momento – diferencia en el suelo urbanizable dos categorías – equivalentes a las anteriores programado y no programado – según que el planeamiento general haya delimitado sectores o establecido condiciones para su desarrollo (suelo urbanizable sectorizado art. 16.1 LSRV), o no haya efectuado tal delimitación o establecido determinaciones quedando éste sujeto al régimen de suelo no urbanizable (art. 15 y 17 "in fine"); distinción que tiene su correspondencia en la regla de valoración de esta clase de suelo (art. 27). Por lo que, dada la asimilación del suelo urbanizable, apto para urbanizar y urbanizable no programado al suelo urbanizable de la LSRV, ésta se cuida de precisar (DA 2ª) que, a los efectos catastrales – IBI – tendrán la consideración de urbanizables los terrenos que así clasifique el planeamiento y estén incluidos en sectores, así como el resto del suelo urbanizable pero solo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que lo desarrolle.

De esta forma, el suelo urbanizable de Calasparra, en cuanto al régimen de valoraciones y a efectos catastrales, queda de la siguiente forma:

• Suelo Urbanizable Sectorizado:

• A efectos de valoraciones, como Suelo Urbanizable (art. 27.2 LSRV)

• A efectos catastrales, como Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana (D.A 2ª LSRV).

• Suelo Urbanizable No Sectorizado.

• A efectos de valoraciones, y hasta que se delimiten sectores o establezcan las condiciones para su desarrollo, como Suelo No Urbanizable (art. 26 en relación con el art. 27.1 de la LSRV).

• A efectos catastrales, como Bienes Inmuebles de Naturaleza Rústica (D.A 2ª LSRV).

Por tanto, la legislación vigente recoge es valor puramente "especulativo" del suelo urbanizable, pero solo en el que se clasifica como urbanizable "sectorizado" y no así en el "no sectorizado". Igualmente, como no puede ser de otra forma, a efectos del pago del IBI, el urbanizable "sectorizado" se valora como "urbano" y el no sectorizado como "no urbanizable". Esto, claro, es solo en teoría. Cosa distinta es lo que puedan valorar los Tribunales para cada caso concreto cuando se impugne la valoración de una expropiación, en donde no es raro que se recoja el valor de mercado del suelo en base a consideraciones al margen de la legalidad vigente .Verbigracia: la tahulla que da frente a camino público y sobre la que habitualmente se construyen edificaciones ilegales, como naves industriales o viviendas, lo normal es que al valor del suelo agrícola se le sume la posibilidad de la edificación ilegal que se puede realizar y, si acaso, se le reste la futurible sanción o multa. Pues esto, por ser un valor "de mercado", en muchos casos es reconocido por los Tribunales de Justicia.

Pues bien, el presente Avance de PGMO propone que los sistemas generales de comunicaciones pendientes de ejecución se clasifiquen como suelo urbanizable "no sectorizado", ya que así: 1. se valorarán como suelo "no urbanizable" a efectos expropiatorios, en el supuesto de que alguna Administración (regional o local) decida la ejecución del vial a cargo de fondos públicos. En este caso, ese suelo no dará derecho a ningún aprovechamiento urbanístico y no será incluido en sectores a efectos de gestión urbanística del suelo.

Una vez se sectorice, se determinará su adscripción a algún sector, se valorará como suelo "urbanizable", por tanto, generador de aprovechamiento urbanístico, a gestionar dentro de una Unidad de Actuación. Es entonces cuando se podrá utilizar, si están ordenados los sectores (art. 194.2 LSRM), el sistema de cesión previa al Ayuntamiento, obligatoria y gratuita, por el procedimiento de "ocupación directa", con reserva del aprovechamiento urbanístico para los propietarios cedentes de suelo, o directamente incluirlos en alguna de las Unidades de Actuación que determine el planeamiento derivado que ordene el Sector.

• Suelo No Urbanizable.

• Suelo No Urbanizable de Protección Específica; el tratamiento de los dominios públicos sectoriales.

Nos referimos a los dominios públicos del ferrocarril, las carreteras, vías pecuarias, aguas y demás suelos afectos al dominio público por legislación sectorial, esto es, la Ley que los regule (Ley de Carreteras, de Aguas, de Vías Pecuarias…). Su tratamiento es diferenciado según se trate de uno u otro.

En carreteras, o para ser más precisos, lo que el PGMO denomina como "Red Viaria", diferenciamos tres categorías, según la Administración pública competente a la que "pertenezca" la vía: estatales, regionales y locales.

Se entiende por Red Viaria, por ende, cualquier vía asfaltada o camino afecto al dominio público por expropiación o cesión a la administración pública, así como las áreas de aparcamiento público. La Red Viaria la dividimos, por tanto, en dos categorías: Viario de Tránsito (RV) y Aparcamientos (AV).

Para las vías públicas existentes, se delimitan sus zonas de dominio público, esto es, en las carreteras estatales y regionales, el suelo que ha sido cedido y/o expropiado para la construcción de la vía. El resto del suelo podrá ser urbano, urbanizable o no urbanizable, pero siempre con aplicación de lo que establezca la legislación sectorial reguladora en cuanto a afecciones y servidumbres. Para la red viaria "propuesta", el Plan señala una franja de reserva de carretera, de 50 metros, sobre la cual la Administración competente tendrá que hacer su proyecto de vial y determinar, por tanto, su dominio público. Su clasificación urbanística es la de suelo "no urbanizable", en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 65.2 (in fine) de la LSRM. No obstante, en el momento en que se ejecute la obra, esto es, cuando se haga el vial, y según el tenor literal del artículo 77.3 Párrafo segundo LSRM, se considera que automáticamente el resto de suelo afectado por la reserva pasará a tener la clasificación urbanística que el colindante (que será urbanizable o no urbanizable), por supuesto, con el cumplimiento de todas las limitaciones que impone la legislación sectorial vigente, pero también con todos los derechos que la Ley y el Planeamiento les otorga, si es suelo urbanizable, en cuanto a su inclusión en planeamientos de desarrollo y su gestión mediante Actuaciones Integradas, y si es suelo no urbanizable, con aplicación del régimen jurídico que establece la Ley y desarrolla el Plan.

En cuanto a las vías pecuarias y los cauces del dominio público de aguas (ramblas), habrá de estarse al "deslinde" que efectúen las administraciones competentes, siendo ese suelo afecto de forma automática, con el acto de deslinde, al dominio público, y así, con la clasificación urbanística de suelo "no urbanizable", por aplicación del artículo 65.1 LSRM. Debe ponderarse en este punto que estos suelos (los cauces de ramblas y las vías pecuarias) son del dominio público desde tiempo inmemorial, y son los particulares los que han ido progresivamente invadiendo estos dominios con sus fincas, por lo que el acto de deslinde lo que hace es señalar el suelo afecto al dominio público, con independencia de los títulos de propiedad privada existentes sobre el mismo.

En el supuesto de que la Administración competente no haya efectuado el acto administrativo de deslinde, serán los planes de desarrollo los que deberán proponer el dominio público de aguas y el de vías pecuarias, y será la Administración sectorial competente la que informe sobre su idoneidad. El suelo que se considere dominio público de aguas o de vías pecuarias, por Ley, tendrá la clasificación de "no urbanizable".

En el supuesto de vías pecuarias asfaltadas, el planeamiento de desarrollo podrá incluir la vía en las obras de urbanización, si bien, se estará en cada momento a lo que informe la administración competente.

• De la interpretación y aplicación del Plan: es un documento de desarrollo de la Ley urbanística, estatal, sectorial y los instrumentos de Ordenación Territorial vigentes.

Especial mención merece, por su trascendencia en la aplicación del presente documento, así como el esfuerzo realizado por este Equipo Redactor, la incardinación del Plan General, norma jurídica de naturaleza reglamentaria, en el complejo entramado de Leyes urbanísticas, estatales y sectoriales en vigor (Ver el apartado de "legislación vigente de aplicación al expediente"), de aplicación, por ser Ley, prevalente a lo que establezca el Plan, así como los instrumentos de ordenación territorial vigentes, igualmente de obligado cumplimiento por el Plan General en cumplimiento del principio de jerarquía de planeamiento.

En este estado de cosas, el presente trabajo ha querido romper con cierta práctica tradicional, que entendemos como vicios en la redacción de los Planes Generales, de transcribir (copiar) la normativa estatal, regional y sectorial vigentes en cada momento, como si fuera propia, ya que esto, en la práctica, crea graves problemas de interpretación del planeamiento, al plantearse la siguiente duda: ¿Debe considerarse vigente la norma de Plan General que copia una de rango superior cuando los hechos motivadores han cambiado, o cuando la norma ha perdido su vigencia?

Por bajar a la "arena" de los ejemplos, baste con los siguientes: Normas Subsidiarias que copian el TRLS 92 como si fuera normativa propia, sin hacer referencias a qué son materias que se regulan por reserva de Ley y cuales son las propias del Plan General. Una vez el TRLS 92 ha sido declarado inconstitucional y nulo por STC 61/97, y derogado por la LSRV, resulta evidente el esfuerzo interpretativo que hay que hacer para descifrar que parte de esas NN.SS. son normativa propia de Plan General y cual es una simple remisión al TRLS 92 y, por ende, debe considerarse derogada. Hay que conocer bien las materias sobre las que opera reserva de Ley, el campo de acción del planificador y sus límites, para que ese texto normativo pueda seguir siendo aplicable. En cualquier caso, un grave atentado a la indispensable "seguridad jurídica" que, como principio general del Derecho Administrativo, actúa como garante para los administrados.

Otro ejemplo al uso: planos de ordenación que establecen las servidumbres de protección y límites de edificación en carreteras estatales y regionales. En aquellos supuestos en que la carretera se transfiera al Ayuntamiento para su consideración como vía urbana, parece evidente, en una interpretación teleológica de la norma, que tales límites pierden su vigencia, si bien, la literalidad y la seguridad jurídica parecen indicar que seguirán vigentes tales límites hasta que, en su caso, se modifique el planeamiento.

Pues bien, es intención de este Equipo Redactor que tales problemas no surjan en la aplicación del presente PGMO, ni con la legislación aplicable ni con los instrumentos de ordenación territorial vigentes. Para ello, exponemos el siguiente criterio interpretativo: todas aquellas materias sobre las que opera reserva de ley debe entenderse, como no puede ser de otra forma, que será lo que diga la legislación vigente en cada momento. Igualmente, si cambian las circunstancias de hecho, determinantes de un concreto Régimen Jurídico, serán los hechos determinantes los que justifiquen la normativa de aplicación. Verbigracia: en el supuesto de la carretera que pasa a ser titularidad municipal, dejarán de estar vigentes las limitaciones que el PGMO establezca en aplicación de la legislación de carreteras.

Directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio (DEUT).

Constituyen el primer elemento integrante de la Ordenación y pretenden exponer racionalmente los objetivos de evolución urbana prevista en el Plan General, su modelo territorial, con el objetivo de, por un lado, dotar del máximo de racionalidad a su contenido y propuesta, y por otro lado, establecer el marco adecuado que permita la interpretación globalizada del conjunto de sus determinaciones, definiendo el esquema básico que asienta al planeamiento y vertebra su coherencia como sistema. La estrategia de evolución urbana es, en definitiva, el modelo territorial que se propone y que debe ser mantenido a lo largo de la vigencia del planeamiento.

Estas directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio tienen un indudable parangón con los "fines y objetivos de su promulgación" que el artículo 93 del Reglamento de Planeamiento exige como punto a desarrollar en la Memoria de las Normas Subsidiarias, así como con "el modelo de desarrollo elegido y descripción de la ordenación propuesta" y con los "objetivos y criterios de la ordenación del territorio" que el artículo 38 del RPU exige para los Planes Generales.

La adopción de ese modelo habrá de realizarse proponiendo las fórmulas más racionales de uso del suelo, definiendo un modelo territorial municipal siempre acorde con el contexto supramunicipal y con los planes de ordenación territorial aplicables. Por tanto, el modelo territorial a adoptar es algo que debe ser pactado previamente con el órgano autonómico, sin renuncia al efectivo ejercicio de las competencias municipales, máxime cuando en el momento de aprobación definitiva del Plan General, esta cuestión es objeto de especial atención. En efecto, la corrección de esta propuesta será revisada por el órgano autonómico correspondiente, siendo uno de los puntos que expresamente puede ser objeto de reparos por la Comunidad Autónoma, a la luz de la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo sobre la distribución de competencias en el campo del urbanismo entre los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas, como más adelante se verá, ya que debe garantizarse que el modelo de crecimiento escogido por el Municipio respeta el equilibrio urbanístico del territorio, sin agotar sus recursos, ni saturar las infraestructuras supramunicipales o desvirtuar la función que le es propia.

Como no puede ser de otra forma, la plena operatividad de estas directrices requiere su parquedad y sencillez, esto es, mandatos claros y precisos que establezcan los criterios a observar por el planeamiento y su ulterior desarrollo de manera inequívoca, de ahí que su extensión sea la adecuada, mínima.

• Crear las infraestructuras necesarias para consolidar el plano radioconcentrico de la ciudad.

Solamente desde una reflexión racional es posible analizar el papel determinante jugado por las infraestructuras como soporte de cualquier tipo de desarrollo.

La morfología del casco urbano está determinada por las principales vías de comunicación que unen Calasparra con el resto de la Región, que conduce inevitablemente a un modelo RADIAL.

Sin embargo este esquema, válido desde que los romanos con sus vías hicieron factible el transporte de personas y mercancías entre las diversas ciudades de su enorme imperio, debe de adaptarse a las cada vez más complejas interrelaciones en los flujos de comunicaciones, que demandan una especialización de cada tipo de infraestructuras a las necesidades de la demanda.

Por tanto es necesario JERARQUIZAR las principales vías de comunicación, en función del papel que deben jugar en un modelo integral y sensato de utilización de los recursos territoriales.

No obstante, y a nivel estrictamente local, se propone un esquema alternativo al radial, la disposición en MALLA del plano ortogonal, reticular o hipodámico (Hipódamo ideó del plano ortogonal de la ciudad helénica) que permite adaptarse mejor a las alteraciones temporales que inevitablemente se producen en todo el proceso de planificación prospectivo, y que una vez concluido es mucho menos colapsable, cuyo paradigma sería el ensanche de Cerdá, esquema longevo por definición.

• Compatibilizar el desarrollo urbanístico con la preservación del medio ambiente: un desarrollo sostenible.

El Plan preservará del proceso urbanizador una parte importante del Término Municipal, por múltiples razones, desde las medio ambientales hasta las meramente economicistas, ya que el modelo propuesto se basa en la experiencia contrastada de evaluar la vigencia de los Planes Generales de nuestro entorno, llegándose fácilmente a los veinte años de existencia.

Esto tiene explicación al sumar a la programación de los propios documentos, los traumáticos procesos de revisión, lo que ha llevado a los redactores de la LSRM, a proponer la inteligente solución de arbitrar la vigencia indefinida de los mismos.

Sin embargo, la aplicación de esta premisa sólo es viable si el agotamiento del modelo se produce a largo plazo, a nuestro modo de entender unos 25 años como mínimo.

Por tanto, las hipótesis de crecimiento son lo suficientemente generosas para sentar las bases estables de la planificación, para que en una economía de mercado el factor suelo no sea el determinante del resultado final, sino unas inteligentes políticas de ocupación del territorio cuyos recursos son limitados, legando a las futuras generaciones un ecosistema de espacios vírgenes que permita que aquellas puedan planificar su futuro con el mínimo de impedimentos.

• Permitir el desarrollo de cualquier sector económico, excepto la industria pesada o contaminante, en los suelos ordenados.

El Plan debe proponer un marco normativo claro, sencillo y flexible, única manera de garantizar su estabilidad temporal, y es por ello que permitirá que cualquier sector de la economía se pueda desarrollar, con la sola excepción de la industria pesada o contaminante, cosa por otra parte harto improbable, pero que desde el Plan se imposibilitará, ya que es incompatible con los usos residenciales y terciarios, por los que se apuesta como punta de lanza no sólo de la economía local sino comarcal y provincial.

No obstante, cualquier otra industria tendrá posibilidades de implantación en los suelos de "Actividad Económica", mejorando sus condiciones de accesibilidad, y sobre todo minimizando las molestias causadas en el entorno urbano por los actuales emplazamientos.

• Conservación del Patrimonio natural, paisajístico, arqueológico y ambiental, incorporándolos en un modelo territorial claro, coherente, garantizando que no se desvirtúen los valores históricos acumulados a lo largo del tiempo por la población.

El Plan compatibilizará la protección del territorio y la previsión de futuros crecimientos importantes de los desarrollos urbanos, que solo se producirán si van acompañados de las adecuadas infraestructuras, dotaciones y equipamientos, insertos en un esquema global (Sistemas Generales) de desarrollo a largo plazo.

Por tanto es una garantía para la conservación del patrimonio natural, paisajístico, arqueológico y ambiental, el que los futuros desarrollos se implanten en suelos de escaso valor ambiental y/o antropizados, con las adecuadas cautelas de protección de vestigios que pudieran albergar de pasados asentamientos humanos.

• Previsión de los necesarios aprovechamientos lucrativos en cada sector de desarrollo, que hagan viable el modelo de desarrollo propuesto.

El Plan otorgará unos aprovechamientos urbanísticos a los suelos urbanizables que garanticen la viabilidad económica para los agentes urbanizadores privados, así como los elementos de control del valor del suelo que detectan rápidamente las distorsiones causadas por las expectativas ajenas a la realidad inmobiliaria de las leyes del implacable mercado.

• Simplificar la carga normativa y, por ende, la gestión del Plan, siendo fácilmente comprensible, aplicable y respetable, es decir, asumible por los agentes intervinientes en el proceso urbanizador y en última instancia por toda la población.

La documentación del Plan se fundamentará en el soporte gráfico, digitalizado, pretendiendo ser el contrapunto de las planificaciones normativas, rápidamente obsoletas en el cambiante marco legal en el que estamos inmersos, y que no es más que la vuelta a los orígenes del urbanismo clásico, el dibujado frente al escrito, el positivista que imagina soluciones espaciales contra el texto coercitivo en clave negativa.

No obstante, no se debe renunciar, evidentemente, a todos los estudios interdisciplinares necesarios para tomar las decisiones más adecuadas en cada situación concreta, pero sin olvidar que en último término el urbanismo debe ser "proyectado" previamente a ser "ejecutado".

Por esto, completará el Plan el texto normativo imprescindible, abogando por referenciar al máximo las Leyes, Reglamentos, Normas, Ordenanzas, de obligado cumplimiento o rango generalista, de rápida obsolescencia, y que sirva para alcanzar una difusión lo más sencilla posible, menos localista y por tanto más fácilmente comprensible, aplicable y respetable, es decir, asumible por los agentes intervinientes en el proceso urbanizador y en última instancia por toda la población.

Un Plan estable y longevo es una garantía de futuro para una ciudad.

CLASIFICACIÓN DEL SUELO Y RÉGIMEN DE POTESTADES.

La clasificación del suelo como técnica de asignación de un régimen determinado según sea el caso, a todo el suelo que integra el territorio municipal, constituye por su propia naturaleza el ámbito de decisión de mayor trascendencia a la hora de formulación del planeamiento general. Trascendencia que implica, como no podía ser de otra manera, el pleno ejercicio de las potestades constitucionalmente encomendadas por la legislación a los Ayuntamientos.

Este ámbito competencial es declarado expresamente en la Exposición de Motivos de Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, en los siguientes términos:

"Cinco.

Como principios básicos inspiradores de la Ley, con independencia de los ya señalados anteriormente, y en lo que se refiere a la instrumentación de los distintos institutos hemos de señalar en primer lugar el reconocimiento de la autonomía municipal, otorgándole a los Ayuntamientos las competencias en materia de urbanismo, quedando reservadas para la Comunidad Autónoma exclusivamente las que se refieren al control de la legalidad y de interés supramunicipal; manteniendo así la doctrina fijada tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, haciendo desaparecer también la distinción entre Ayuntamientos con más o menos población a la hora del reconocimiento de facultades."

El planteamiento de la Exposición de Motivos es claro; reconoce a la política urbanística municipal un papel preponderante en el campo del urbanismo.

El poder público municipal, como expresión democrática de la colectividad local, con autonomía constitucionalmente garantizada, no puede seguir siendo, en nuestro contexto constitucional, un mero agente gestor de un régimen reglado de decisiones urbanísticas planificadas por poderes supralocales. Ese papel estrictamente ejecutor de decisiones urbanísticas ajenas, que asigna a los municipios la legislación urbanística estatal, hoy de aplicación supletoria, (TRLS 76, RGU; RPU y RDU) es, por inadecuación al actual contexto institucional, el origen de multitud de conflictos que se han venido produciendo tanto en las relaciones interinstitucionales como en las relaciones jurídicas entre municipios y particulares.

El ordenamiento jurídico vigente en la actualidad, incrementado por la Jurisprudencia, asigna la competencia en materia de ordenación, gestión y policía urbanística a los Ayuntamientos, no el papel de mero gestor de decisiones adoptadas por otras instancias.

Así, la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, en su artículo 25.2.d), asigna a los Municipios la competencia en materia de "Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales". Estas competencias se encuentran tuteladas en La Constitución en sus artículos 137 y 140, que proclaman su "… autonomía para gestión de sus respectivos intereses".

Esta asignación competencial debe ser puesta en relación y equilibrio con lo dispuesto por el artículo 10.1.b) del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia y el artículo 148.1.3º de La Constitución.

La importante Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, de 13 de julio de 1.990 ( y 30 de enero de 1.991), aborda el principio de autonomía municipal traducida al campo del derecho urbanístico tras la promulgación del texto constitucional vigente.

Así dice el Tribunal Supremo:

"Ciertamente los artículos 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento configuran la aprobación definitiva como resultado del estudio del Plan "en todos sus aspectos", tanto los reglados como los de oportunidad o discrecionales, pero es claro que este criterio preconstitucional ha de ser entendido a la luz de las exigencias de la autonomía municipal – sentencias de 14 de marzo y 18 de julio de 1.988 – proclamado en los artículos 137 y 140 de la Constitución de todo el ordenamiento jurídico – artículo 5.1. de la Ley Orgánica del Poder Judicial principio este que opera con una especial intensidad respecto de las normas anteriores a la Constitución".

Ya en este punto debe recordarse que la Constitución atribuye a los municipios autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses". Esta es su finalidad y objeto y por tanto la base de al autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho a la comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre los intereses local y supralocales dentro de tales materias o asuntos – sentencias del Tribunal Constitucional de 28 de julio 32/81 -, b) negativamente es de indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o de otros intereses generales distintos a los propios de la entidad local.

Y así las cosas, resulta claro que la diversidad de intereses presente en el campo del urbanismo hacen de la potestad de planeamiento una potestad de titularidad compartida para los municipios y las Comunidades Autónomas – sentencias de 20 de marzo, 10 y 30 de abril, 2 y 9 de julio de 1.990, etc.- su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del municipio, en lo que ahora importa, siguen en el tiempo la definitiva de la Administración.

Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante éste – sentencia del Tribunal Constitucional 179/89, de 29 de octubre- queda plenamente justificado que, en el aspecto temporal la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no solo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores".

La misma sentencia antes aludida aborda el trascendental tema de los límites de las potestades de control de la Comunidad Autónoma al aprobar definitivamente los planeamientos municipales que le son remitidos.

Así señala la Sentencia:

"Y cuando la alusión que acaba de hacerse a la conexión de los intereses locales y supralocales, es de señalar que una acomodación del artículo 41 del Texto Refundido al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:"

A) Aspectos reglados del planeamiento: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados – es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados -:

a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal o el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.

b) Si el punto ordenado por el planeamiento afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad

B) Aspectos discrecionales.

También aquí es necesaria aquella subdistinción.

a) Determinaciones del planeamiento que no inciden en materias de interés comunitario. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:

• Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno viene concretando la jurisprudencia – sentencias de 1 y 15 de diciembre de 1.986, 19 de mayo y 11 de julio de 1.987, 18 de julio de 1.988, 23 de enero y 17 de junio de 1.989, 20 de marzo, 30 de abril y 4 de mayo de 1.990, etc.-

• No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

b) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a"), aquí, dado que "en relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último" – sentencia ya citada del Tribunal Constitucional 170/89 – resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria".

El cuadro resultante, por tanto, es el siguiente:

• a) Aspectos reglados del Plan: control pleno de la Comunidad, aunque matizaciones respecto de los conceptos jurídicos indeterminados.

• b) Aspectos o determinaciones de oportunidad o discrecionales: competencia plena municipal, salvo arbitrariedades, en materias de interés local. En materias de interés supralocal, el control es de la Comunidad.

Resulta obvio, por tanto, que el señalamiento de las expectativas de crecimiento o expansión, la clasificación del suelo y la definición del modelo territorial del municipio, corresponden a los municipios.

En coherencia con lo dicho, es preciso acudir a la jurisprudencia del TC en la sentencia de 28 de julio de 1.981, sobre la Ley de Diputaciones catalanas, que se ha servido de la doctrina de la garantía institucional para defender un núcleo de la autonomía local indisponible, incluso, para el legislador ordinario. Razona el Tribunal que:

"… el orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indisponible por el legislador".

Añadiendo:

"no cabe establecer a priori cuál es el límite constitucional de la reestructuración de las autonomías locales, pero las autonomías garantizadas no pueden ser abolidas, pues la protección que la Constitución les otorga desborda con mucho de la simple remisión a la ley ordinaria en orden a la regulación de sus competencias.

El legislador puede disminuir o acrecentar las competencias hoy existentes, pero no eliminarlas por entero, y, lo que es más, el debilitamiento de su contenido sólo puede hacerse con razón suficiente y nunca en daño del principio de autonomía que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución".

En esta línea el TC, sentencia de 2 de febrero de 1.981, ha vinculado los conceptos autonomía – gestión respectivos intereses- competencias, y, en base a ellos, ha establecido que:

"… la gestión de los respectivos intereses exige dotar a cada Ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo" y que "la autonomía garantizada a cada Entidad lo es en función del respectivo interés, en este caso el interés del municipio. Por otra parte, es evidente que la gestión de intereses propios exige, de un lado, una autonomía para poder gestionarlos y, del otro, unas competencias para alcanzar los fines que se pretenden".

En el mismo sentido se manifiesta la sentencia del TC de 23 de diciembre de 1.982:

"La determinación de cuáles sean estos intereses es obra de la Ley que las atribuye, en consecuencia, competencias propias, pero que, en todo caso, debe respetar la autonomía y, como sustrato inexcusable de éstas, reconocerles personalidad propia".

Es decir, la reducción de la capacidad de decisión de los Entes locales en la gestión de sus respectivos intereses tiene un límite, a partir del cual se afectaría a la garantía institucional de aquellos.

Esta garantía de autonomía a los municipios en la gestión de sus propios intereses está reconocida en el artículo 1 de la Ley de Bases del Régimen Local.

En la citada S.T.C. de 28 de julio de 1.981, se establece:

"Dicha garantía (institucional) es desconocida cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre".

En este sentido se manifiesta la S.T.C. de 2 de febrero de 1.981:

"… Posición de superioridad que permite afirmar -como admiten expresamente los recurrentes y se admite en el Derecho comparado– que el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras entidades territoriales.

En todo caso, los controles de carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local incidan en intereses generales concurrentes con los propios de la entidad, sean del municipio, la provincia, la Comunidad Autónoma o el Estado".

La presente propuesta de clasificaciones del suelo se concreta como sigue:

• Suelo Urbano: 2.406.382 m2

• Suelo Urbanizable: 12.965.785,46 m2

• Suelo No Urbanizable: 177.691.883,54 m2

• Suelo Urbano.

El suelo urbano que se pretende incorporar al Plan General lo integrarán los suelos ya urbanizados conforme al planeamiento del que traen causa: Normas Subsidiarias, Planes Parciales y Estudios de Detalle ya ejecutados…, así como otros no urbanizados pero inmersos en una trama urbana altamente consolidada por la edificación, cuya ordenación, por ser "urbanos", se llevará a efecto desde el Plan General, y respetándose en todo caso las condiciones que para tal clasificación exige la legislación vigente; los art. 8 de la LSRV y 62 de la LSRM.

Dice el art.8 de la LSRV:

"Tendrán la consideración de suelo urbano, a los efectos de esta Ley:

• a) El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística.

• b) Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo."

Por su parte, la LSRM señala en su art. 62 lo siguiente:

"1. Constituirán el suelo urbano las áreas ya transformadas que el planeamiento urbanístico general clasifique como tal por:

• a) Disponer de acceso rodado y de los servicios de abastecimiento y evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, debiendo tener estos servicios características adecuadas para servir a la edificación existente o prevista por el Plan.

• b) Estar consolidadas por la edificación en cuantía superior a las dos terceras partes de la superficie apta para la misma, según la ordenación establecida por el Plan.

2. También tendrán la consideración de suelo urbano los sectores que, en ejecución del planeamiento, sean urbanizados de acuerdo con el mismo."

Como puede observarse, la legislación vigente parece que se refuerza el carácter fáctico del suelo urbano (al establecerse que es el suelo "ya transformado"), pero a través de un concepto jurídico indeterminado que, precisamente, se determina en cada caso en función del cumplimiento del resto de los requisitos objetivos exigidos, con lo que, en la práctica, no se ha producido una variación conceptual sobre la anterior legislación urbanística.

Tanto al LSRV como la LSRM se limitan a exigir la existencia de los cuatro servicios de la urbanización básica: acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, en lo que podríamos denominar como el criterio de su GRADO DE URBANIZACIÓN, se entiende, con capacidad suficiente para la edificación, población o actividades existentes o que existirán con la ejecución del planeamiento.

De otro lado, se establece lo que comúnmente se ha considerado por la doctrina como otra "categoría" de suelo urbano; según el art. 8 de la LSRV, aquel "consolidado por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística", que podríamos denominar como el criterio de GRADO DE CONSOLIDACIÓN, y que, tal y como está redactado el citado artículo, supone establecer una norma "en blanco", haciendo una remisión expresa y total a la legislación urbanística, en nuestro caso, el trascrito art. 62.1.b) de la LSRM, donde el grado de consolidación por la edificación será de dos terceras partes de la superficie del área correspondiente en la forma que el plan determine, lo que además lleva una regulación reglamentaria (la del planeamiento).

En su virtud, la propuesta de suelo urbano incluye los terrenos cuyo grado de urbanización permite su desarrollo en Actuaciones Aisladas, constituyendo así el suelo urbano "consolidado por la urbanización" y los que requieren de desarrollo mediante Actuaciones Integradas, que serán el suelo urbano "consolidado por la edificación" (Unidades de Actuación), y cuya ubicación se delimita perfectamente en los planos de clasificación del suelo del presente Avance de planeamiento, como punto de partida para su posterior categorización y ordenación por el Plan General.

Estos suelos urbanos "consolidados por la edificación" serán aquellos suelos ya clasificados como urbanos o urbanizables en las vigentes Normas Subsidiarias, con carencia o manifiesta insuficiencia de servicios urbanísticos y evidencia de necesidad o conveniencia de desarrollo mediante Actuaciones Integradas, cuya nota más destacada es la obligatoriedad de gestión por Unidades de Actuación, que permitan la obtención obligatoria y gratuita de suelos dotacionales por el Ayuntamiento, su ejecución a cargo de la propiedad del suelo, así como una equidistribución de beneficios y cargas de planeamiento por la propiedad afecta por la actuación urbanística. No obstante, y como ya se ha dicho, la delimitación concreta de los ámbitos de las actuaciones integradas se pospone a la necesaria ordenación pormenorizada del suelo urbano, que no es objeto del presente Avance de planeamiento.

En cuanto al régimen urbanístico de una y otra categoría de suelo urbano (consolidado por la urbanización y consolidado por la edificación) resulta de aplicación lo dispuesto al respecto en los artículos 12, 13 y 14 de la LSRV, como legislación básica, así como, en su desarrollo, los artículos 67 a 73 de la LSRM. A ellos nos remitimos.

• Suelo No Urbanizable.

El suelo No Urbanizable que se propone en el presente Avance de Planeamiento, se hace partiendo de un concepto positivo del mismo, de manera que no se define como mera negación residual del urbanizable, sino realizando las funciones sociales, ciertamente variadas, que puede cumplir la exclusión de un terreno del proceso urbanizador y que, conviene sean formalmente explicitadas y, desde luego, tuteladas.

Consecuentemente, el estatuto dominical de este suelo – que se definirá en unas Normas Urbanísticas específicas de usos y actividades para suelo no urbanizable – que no forman parte del contenido de este Avance, si bien será incorporadas al texto definitivo – no puede ceñirse a las simples prohibiciones de hacer o actuar, debe implicar, además, obligaciones positivas o activas tendentes a la conservación del territorio en condiciones adecuadas.

Estas medidas de protección constituirán el estatuto específico de cada una de las categorías de suelo no urbanizable (Protección Agrícola, Protección Ambiental…) que el planeamiento, coordinadamente con la legislación sectorial y modulando los valores concretos a conservar, establezca.

La regulación de las facultades y derechos de los propietarios se diseñará tomando, tan solo, aquellos trazos y perfiles de lo que se considera admisible en el régimen común y sean plenamente compatibles con los valores merecedores de protección, esto es, las facultades de usar el terreno conforme a su destino natural, realizando actividades primarias de carácter agrario o similar, como derecho directamente reconocido por Ley, sin otras limitaciones que las derivadas del Derecho Civil o Administrativo especial, y un segundo plano, que lo constituyen las facultades precisas para realizar obras o edificaciones que, excediendo de la actividad antes indicada, presente un cariz urbanístico. Este segundo grupo de facultades no es otorgado directamente por Ley sino que requieren, en cada caso, su previa atribución por la ordenación urbanística, y que en Calasparra se hará de forma restrictiva, y siempre que se garantice su plena compatibilidad con los valores protegidos en presencia.

La clasificación propuesta obedece al mandato del artículo 9 de la LSRV, y el art. 65 de la LSRM, que establecen un nuevo concepto y delimitación del suelo no urbanizable y del suelo urbanizable respecto a la legislación estatal preexistente.

Para finalizar, no resulta ocioso, a modo de glosa, una breve referencia a los antecedentes de la tantas veces citada LSRV, en cuanto a las cualidades que motivan la clasificación del suelo, cuyas modificaciones respecto a la legislación estatal preexistente han sido de gran importancia, como se podrá comprobar a continuación.

Sin remontar la atención al denominado suelo de reserva urbana regulado en la LS 56, en el TRLS 76 y en el TRLS 92, la delimitación del suelo urbanizable era una decisión discrecional, voluntarista, del instrumento de planeamiento general, en función de las previsiones de expansión estimadas por éste a partir de los objetivos fijados para la elaboración del mismo, de las cuales se deducían las necesidades de suelo para la residencia, industria u otros usos, que el redactor – aprobador del plan preveían o consideraban deseables.

Por su parte, el TRLS 92, declarado inconstitucional por STC 61/97 y posteriormente derogado por la D.D. Única de la LSRV (a excepción de poco más de cincuenta artículos) no establecía ninguna regulación respecto de la clasificación de los terrenos como suelo urbanizable, por lo que en la LS 92 la regulación es análoga a la que se establecía en el art. 11.1 TRLS 76. Es decir, se reitera que el suelo urbanizable era voluntarista, discrecional, por determinación positiva del Plan.

Los trabajos de la Comisión de Expertos de Urbanismo ya señalaron la inadecuación de que el suelo urbanizable fuera el estrictamente señalado por el Plan, lo que podría llevar a un monopolio u oligopolio del mismo con sus negativas consecuencias sobre el precio del suelo y el de la vivienda.

El Real Decreto – Ley 5/1996, de 7 de junio, y la consecuente Ley 7/1997, de 14 de abril, establecieron la eliminación de la diferenciación entre el suelo urbanizable programado, suelo urbanizable no programado y suelo apto para urbanizar, con la intención de ampliar la cantidad de suelo urbanizable y la posibilidad de su rápida actuación.

La LSRV, que surge a raíz de la STC 61/97, que declara inconstitucionales y nulos todos los preceptos de aplicación supletoria del TRLS 92, así como muchos de carácter básico y de aplicación plena, trata de poner las bases de un sistema estable en el ordenamiento jurídico – urbanístico español, y establece, como uno de sus objetivos, el aumento del suelo urbanizable con la esperanza de que si existe más suelo urbanizable clasificado como tal, descenderá el precio del suelo y, por tanto, el precio de la vivienda.

Para conseguir esta finalidad se partía en sus redacciones iniciales de que en todos los municipios españoles sería suelo urbanizable la mayor parte del suelo del término municipal, de tal forma que si a la totalidad del término se le restase el suelo clasificado como urbano (en general una pequeña porción del total) y el suelo clasificado como no urbanizable (por estar estrictamente protegido o ser objetivamente inadecuado, por riesgos naturales, servidumbres de domino público, etc.), el resultado sería que la mayor parte del término municipal sería clasificado como suelo urbanizable.

Sin embargo, esta línea de pensamiento encontró dos dificultades:

• Por una parte, las propias limitaciones que establece la Constitución y las competencias autonómicas y municipales que el Estado debe respetar, lo que llevó en la tramitación parlamentaria a que se modificara la Ley, dejando en la potestad municipal la decisión, conforme a su política urbanística o estrategia territorial, de una parte del suelo no urbanizable, con lo cual el suelo urbanizable residual podría reducirse por este concepto de inadecuación para un desarrollo urbano.

• Consecuencia de lo anterior es que queda en manos de los Ayuntamientos y de las Comunidades Autónomas la fijación – claro que justificadamente, exponiendo las razones que llevan a una decisión discrecional – de la cuantía y localización del suelo no urbanizable por inadecuación (común) y, con ello, la extensión y localización del residual suelo urbanizable.

No obstante, el legislador estatal, en un nuevo intento de contribuir a la lucha contra la especulación del suelo, favorecer la competencia y, en definitiva influir positivamente sobre el nivel de precios, a utilizado el siempre polémico recurso del Real – Decreto (RD – Ley 23 junio 2000, Núm. 4/2.000, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes) para introducir una ligera pero a la vez trascendente modificación en la LSRV, en lo que aquí interesa, modificando punto 2 del artículo 9 de la citada, eliminado la posibilidad de clasificación de suelos no urbanizables que se considere inadecuados para el desarrollo urbano.

De esta forma, el artículo 9 de la LSRV, que determina la clasificación del suelo no urbanizable, queda como sigue:

"9. (B) Suelo no urbanizable.- Tendrán la condición de suelo no urbanizable, los terrenos en los que concurran alguna de las circunstancias siguientes:

1ª. Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

2ª. Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por su riquezas naturales."

A juicio de este Equipo Redactor, esta modificación supone una clara intromisión del legislador estatal en las competencias urbanísticas constitucionalmente reconocidas a las Comunidades Autónomas y a los Ayuntamientos, siendo las Comunidades Autónomas las que tienen la competencia exclusiva para establecer, por Ley, en qué consisten cada una de las clases de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable.

De otro lado, los art. 9 de la LSRV y 65 de la LSRM, tal y como quedan redactados, suponen a nuestro juicio un vano intento de abaratar el suelo urbanizable, pues, si bien a mayor superficie de suelo urbanizable, menor seria, en principio, su precio de partida, en general, el problema no es tanto de una escasez de suelo urbanizable (clasificado como tal en los instrumentos de planeamiento general) sino de suelo urbanizado, es decir, ya transformado, lo que nos lleva a pensar que el instrumento adoptado por el citado Real Decreto – Ley 4/2000 no asegura que los resultados deseables se van a producir, dado que el cumplimiento del objetivo se sale fuera de la esfera estatal, y si supone, como se ha dicho, una clara intromisión en las competencias urbanísticas, que la Constitución otorga y la STC 61/97 reconoce como exclusivas de las Comunidades Autónomas.

En cualquier caso, la legalidad vigente se impone, y ésta no es otra que la reclasificación de todos aquellos suelos cuyas características o cualidades no motiven su clasificación como suelos urbanos o no urbanizables, es decir, el carácter residual del suelo urbanizable, atribuido por la LSRV y la LSRM, y que, como se ha dicho, obliga a que existan razones motivadas para que los suelos sean clasificados como suelo Urbano o No Urbanizable.

En su virtud, se proponen las siguientes categorías de Suelo No Urbanizable, por ser todos ellos merecedores de protección, tal y como se señalará en el Estudio de Impacto Ambiental del Plan General, y al cual nos remitimos.

• Suelo No Urbanizable de Protección Específica.

• Dominios públicos así establecidos por la legislación sectorial: carreteras, aguas…

• LICs y ZEPAS.

• Monte Público.

• Suelo No Urbanizable Protegido por el Planeamiento.

• Protección Ambiental.

• Protección Agrícola ( de Interés y de Nuevos Regadíos)

• Reserva de Comunicaciones (Variante Sur)

• Suelo No Urbanizable Inadecuado.

• Suelo Urbanizable.

El presente apartado pretende establecer y explicitar los criterios que para la propuesta de clasificación de suelo urbanizable ha seguido el presente Avance de planeamiento, debiendo resaltar que se ha intentado conciliar la necesaria protección ambiental y cultural de núcleo urbano de Calasparra y zonas de especial valor agrícola, ambiental, paisajístico e histórico, con los nuevos mandatos que resultan de las recientes LSRV y LSRM..

La clasificación propuesta obedece a las exigencias de los art. 10 LSRV y 66 LSRM, que establecen el carácter residual del suelo urbanizable, como reiteradamente se ha señalado.

En su virtud, se proponen nuevos ensanches de población, así como la ampliación de suelo para futuros asentamientos residenciales suburbanos, que se instrumentan mediante la delimitación de sectores de suelo urbanizable, y la reclasificación de amplias zonas de suelo carente de valores que lo hagan merecedores de especial protección y, por tanto, aptos para soportar futuros desarrollos urbanos.

El Avance del PGMO diferencia los suelos urbanizables en los dos usos globales que establece la LSRM; residencial y de actividad económica.

El suelo urbanizable residencial lo componen los ensanches naturales del núcleo urbano existente. El suelo urbanizable colindante con la ciudad existente tendrá un aprovechamiento urbanístico en consonancia con su vocación de área de crecimiento puramente urbano, de creación de ciudad, de edificios de alturas y bajos comerciales, amplias zonas verdes urbanas que sirvan de uso compartido para toda la población y reservas de equipamientos públicos con el mismo ámbito territorial. Su clasificación por tanto es la de suelo urbanizable y su uso global es la de residencial, siendo labor de los planes de desarrollo la determinación y, en su caso, localización, de los usos pormenorizados y compatibles terciarios.

También se clasifican como suelo urbanizable residencial todo el área este del término municipal. El aprovechamiento necesariamente será inferior al de los suelos de ensanche del núcleo urbano, puesto que lo que se pretende es crear áreas suburbanas carentes de centralidad, meramente residenciales, operando la ciudad de Calasparra como centro de relaciones y servicios, potenciando así su carácter nuclear como capital del término municipal.

Los suelos industriales de ampliación del actual Polígono Industrial también obedecen al imperativo de la nueva legislación vigente en cuanto a que se clasifican como tal, con la denominación de Actividad Económica, tal y como exige la LSRM, áreas de suelo más que suficientes para garantizar el desarrollo económico e industrial municipal. En cuanto a su localización, lógicamente se trata de suelos de escaso valor y/o antropizados, de ampliación de los actuales suelos industriales.

Criterios de delimitación sectorial

La delimitación de sectores como ámbito de ordenación propio de un Plan Parcial o de Reforma Interior (art. 101 de la LSRM; art. 32 RPL), con carácter de mínimos, se establece en función de la regulación que a tal efecto se señala en los citados artículos.

"Artículo 101. – Determinaciones en suelo urbanizable.

El Plan General contendrá, en relación con el suelo urbanizable sectorizado, las siguientes determinaciones:

Delimitación de las áreas de suelo urbanizable sectorizado para su desarrollo urbanístico a las que se vincularán los sistemas generales necesarios para su ejecución.

El Plan General Municipal de Ordenación señalará para el suelo urbanizable sin sectorizar las siguientes determinaciones:

Criterios para la delimitación de los sectores, de forma que se garantice su adecuada inserción en la estructura general establecida por el Plan y constituya una unidad geográfica y urbanística integrada."

Por tanto, será el PGMO el que establezca los criterios que deben guiar la delimitación de sectores de planeamiento parcial o especial, a tenor del artículo trascrito, y en caso de ausencia de tales criterios desde el Plan General, será de aplicación el derecho urbanístico estatal supletorio y en vigor, en este caso, el art. 32 del Reglamento de Planeamiento, RPL, que establece los criterios de delimitación de sectores de plan parcial.

No obstante, este Equipo Redactor no renuncia a la capacidad que al Ley da a los PGMO de determinar sus propios criterios de delimitación sectorial, estableciendo así unos criterios propios, que entendemos otorgan una mayor flexibilidad que las tradicionales exigencias de superficie mínima de Plan Parcial. De esta forma, no establecemos "metros" necesarios sino "criterios necesarios" para delimitar un Sector de Plan Parcial o Especial, para así dotar al PGMO de una norma flexible, atemporal, con la mayor capacidad de adaptación a las distintas realidades que se presenten en la vida del planeamiento, con el propósito último de evitar las tradicionales disfuncionalidades de las ordenaciones parciales, que tantas veces se realizan partiendo de una visión fragmentaria del territorio o por aplicación directa de una normativa urbanística excesivamente rígida.

Se propone la inclusión, como norma del PGMO, de los siguientes criterios de sectorización:

Sector es el ámbito mínimo susceptible de ordenación propio de un Plan Parcial o de un Plan Especial de Reforma Interior. Cada uno de estos Planes abarcará uno o más sectores completos.

El perímetro del sector se configurará:

• Con alineaciones propias del Sistema General de Comunicaciones.

• Con viarios, que serán o no propios del Sistema General de Comunicaciones según proceda de su relación con la ordenación del territorio prevista en el PGMO o del sector al que pertenecen.

Excepcionalmente, podrá configurarse con los límites del suelo no urbanizable en los siguientes casos:

• c) En sectores aislados, siempre que por las características del terreno se justifique su procedencia en la mejor adecuación al destino y función urbanística derivada del Plan y en la salvaguarda del paisaje de su entorno.

• d) Se considerará sector aislado, a estos efectos, aquel en que no existe riesgo de conurbación con el entorno urbano o con otros sectores.

• e) Cuando estén previstos viarios del Sistema General de Comunicaciones en el interior del sector, para conectarse éste con los contiguos y con el resto del territorio y se considere innecesario prever otro vial perimetral.

• f) Cuando concurran otras circunstancias excepcionales análogas a las antes expresadas y así se justifique.

El trazado del perímetro del sector respetará las siguientes reglas:

• Se efectuará atendiendo a criterios urbanísticos. Se podrán apoyar en caminos rústicos, acequias, curvas de nivel topográficas, yacimientos minerales a cielo abierto en desuso y los perímetros de protección del dominio público natural o de otros elementos naturales, así como sus proyecciones virtuales, cuando en ellos concurran específicas cualidades que hagan idónea su elección como frontera de un desarrollo urbanístico y así se justifique.

• Dicho trazado no se determinará con el exclusivo propósito de ajustarlo a límites del término municipal o a lindes de propiedad. Salvo que el Plan acredite que dicho trazado obedece a fines concretos y acordes con la potestad pública de planeamiento, o se considere de importancia sustancial para una mayor agilidad en la gestión del planeamiento"

El propósito o fin del artículo propuesto es que la definición del Sistema General de Dotaciones Públicas sea clave a la hora de dar cumplimiento a los criterios de sectorización. La delimitación sectorial será incluida en este PGMO como uno de los elementos integradores de la Ordenación Estructural.

Por tanto, se asume expresamente la capacidad y competencia funcional del PGMO para determinar los sectores de suelo urbanizable cuya urbanización se prevé a corto plazo, como contenido imprescindible del PGMO, en cuanto se considera tal previsión como fundamental para el eficaz control del planeamiento y la gestión urbanística dentro del marco que el PGMO, en su función globalizadora, predetermina para el desarrollo urbanístico del municipio.

Calasparra, Marzo de dos mil cinco.

EL EQUIPO REDACTOR: INCOTEC CONSULTORES, S.L.

Carlos Joaquín García Calvo. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

Amparo Martínez Vidal. Arquitecto.

Juan Antonio Jaen Mayor. Arquitecto

Silvia Molina Pagán. Arquitecto.

Carlos Ródenas Pastor. Arquitecto.

Julio Pérez Sánchez. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

Juan Manuel Iglesias García. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

Noemí Martín Pereda. Ingeniera de Caminos, Canales y Puertos.

Adelardo Agudo Juan. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

Enrique Nicolás Caballero. Licenciado en Ciencias Biológicas.

José Bautista Díez de la Lastra. Arquitecto Técnico.

Eugenio José Martínez Noguera. Licenciado en Ciencias Biológicas.

Encarna Isabel Gómez Campoy. Ingeniera Técnica de Obras Públicas.

Antonia Castejón Martínez. Delineante.

Sara López Sánchez. Delineante.

Carlos Agustín Pineda Martínez. Licenciado en Geografía.

Ramón García López. Licenciado en Geografía.

Cristina del Valle López. Técnico Superior en Administración y Finanzas.

Inmaculada López Alés. Abogada Urbanista.

Fdo: Carlos Joaquín García Calvo.

Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

Director.

AVANCE DEL PLAN GENERAL E INFORMACIÓN URBANÍSTICA

Enviado por:

Ing.+Lic. Yunior Andrés Castillo S.

"NO A LA CULTURA DEL SECRETO, SI A LA LIBERTAD DE INFORMACION"®

www.monografias.com/usuario/perfiles/ing_lic_yunior_andra_s_castillo_s/monografias

Santiago de los Caballeros,

República Dominicana,

2016.

"DIOS, JUAN PABLO DUARTE, JUAN BOSCH Y ANDRÉS CASTILLO DE LEÓN – POR SIEMPRE"®