Breve revisión sobre desarrollo, descentralización y gobiernos municipales. Ecuador (página 2)

Esta ley establece que dichos fondos se destinen a proyectos de desarrollo económico, social y cultural, poniendo especial énfasis en los sectores de menor desarrollo. Máximo 10% del total transferido debe destinarse a gasto corriente; se prohíbe la financiación de nuevos contratos de personal o aumentos salariales, y se impone un porcentaje para programas sociales. Los recursos asignados en base a esta ley se distribuyen entre municipios (70%) y consejos provinciales (30%).

Lo correspondiente a municipios debe asignarse de la siguiente manera: 10% en partes iguales; 40% en proporción a la población del cantón; y 50% en proporción a la relación entre la población con necesidades básicas insatisfechas dentro del cantón y la población con necesidades básicas insatisfechas en todo el país.

Como fuentes alternativas de ingresos se tiene las donaciones del impuesto a la renta de personas jurídicas nacionales, y por último, se tiene la capacidad de cada municipio para obtener crédito para la ejecución de proyectos, ya sea en forma directa con un organismo multilateral (BID, BM, CAF, etc.), un gobierno extranjero, o por medio del Banco del Estado y la AME.

Por otro lado, esta "autonomía", dentro del marco jurídico, le otorga potestad para normar, legislar sobre la planificación y el crecimiento urbano, la utilización y distribución de sus recursos para obtener el bien común.

La legislación ecuatoriana otorga, además, a los municipios el control (compartido con los consejos provinciales) de los recursos que se encuentran en su jurisdicción, y la obligación de proveer servicios básicos a la población, lo cual otorga a los municipios la responsabilidad de ser el principal gestor del desarrollo humano.

La Constitución Política del Ecuador, en el artículo 1, define al Gobierno del Ecuador como: "… republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada", señalando de esta manera a la descentralización como una característica fundamental de la administración del gobierno.

La Ley de Descentralización del Estado y Participación Social, promulgada el 22 de octubre de 1997, busca poner en práctica la categoría de "Estado Descentralizado". De esta ley se pueden destacar los siguientes puntos:

• El fortalecimiento de las capacidades locales para consolidar una gestión autónoma eficiente, a través de la planificación y prestación adecuada de los servicios públicos dentro de su jurisdicción.
• Define relaciones y responsabilidades entre la Función Ejecutiva y los Gobiernos Seccionales, para optimizar el uso de recursos y evitar la superposición de funciones.
• Fomenta la participación local en la gestión pública y fortalece prioritariamente a las instituciones locales.

La organización territorial del Estado comprende el régimen seccional autónomo y el régimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia, cantón o parroquia. El Gobierno Nacional tiene competencias en todo el territorio del país y se encuentra compuesto por el Ejecutivo, los ministros, subsecretarías, direcciones e instituciones nacionales adscritos, y existen niveles de desconcentración administrativa desde el gobierno central al nivel regional, provincial, cantonal y parroquial.

El régimen seccional autónomo esta compuesto por los Consejos Provinciales, Municipios y las Juntas Parroquiales a nivel provincial, cantonal y parroquial, respectivamente.

El régimen seccional dependiente incluye a la Gobernación Provincial, Jefatura Política Cantonal y Tenencia Político Parroquial, además de entidades autónomas creadas por leyes especiales y regímenes especiales de administración territorial, las que actúan en jurisdicciones locales o regionales.

3. DESARROLLO ECONÓMICO

Para llegar a conceptuar el "desarrollo humano local", debemos empezar desde lo macro, en este caso las teorías del desarrollo económico, que han sido motivo de discusión desde hace algunos años atrás.

En América Latina, desde la época de la Alianza para el Progreso, los planificadores comenzaron a recomendar la idea de la necesidad de regionalizar los territorios nacionales para ejercer una planificación, definición y ejecución de políticas para el desarrollo de las diferentes regiones, estas prácticas estuvieron frecuentemente asociadas a las propuestas de implantación de los polos de crecimiento.

3.1. LIBERALISMO Y NEOLIBERALISMO

El motor del desarrollo, en esta línea de pensamiento, es la iniciativa privada, generado por emprendimientos de los individuos con absoluto respeto a la libertad económica y la propiedad privada. La economía se regula, así misma, mediante el libre mercado (mano invisible, Adam Smith), el cual se encarga de determinar precios de bienes, servicios y recursos (mano de obra y capital). El rol del Estado queda para asegurar la provisión de ciertos bienes públicos como: justicia, seguridad ciudadana, infraestructura básica y servicios básicos.

De cumplirse los supuestos neoclásicos, se tendría una economía de libre mercado con fuerte interrelación interna, lo que al hablar de desarrollo se entendería por el desplazamiento de la mano de obra y el capital (en función de sus remuneraciones) hacia las zonas de menor desarrollo relativo, permitiendo de esta manera el aprovechamiento de las ventajas relativas.

3.2. ESTADO DEL BIENESTAR

Se basa en la intervención del Estado, como agente regulador de la economía para asegurar la equidad en la distribución, el cuidado del medio ambiente y la participación democrática, en otras palabras, es el estado quien regula los equilibrios económicos, ambientales y sociales que se necesitan obtener en miras del desarrollo.

Los creadores del Estado del bienestar reconocieron, en coincidencia con el diagnóstico de los marxistas, que en el capitalismo la acumulación de riqueza por los propietarios implica el empobrecimiento de los no propietarios. Pero el Estado de bienestar, en confrontación con el diagnóstico de los marxistas, no se proponía eliminar las causas de este fenómeno tan negativo –que hacía impopular al capitalismo–, sino sólo los efectos: únicamente aspiraba a atenuar los conflictos que se derivan de tales diferencias. El gran instrumento de esta auto-reforma del sistema capitalista es el sistema fiscal, que atiende a la subvención de las actividades del Estado y, sobre todo, a una redistribución menos discriminatoria de la riqueza producida.

De acuerdo con Keynes, a quien corresponde la paternidad del estado social, éste se propone la combinación y conjunción de un crecimiento económico ilimitado, por un lado, y por el otro, una mejor redistribución de la riqueza, una mayor justicia social, lo que queda resumido en la llamada fórmula keynesiana: Desarrollo económico más bienestar social.

Aquí el Estado aparece no sólo como garante del orden público, de la defensa exterior y del imperio de la ley, sino como distribuidor más justo de la riqueza, como protector de los sectores más débiles y, sobre todo, como previsor de futuro para los más pobres; gracias al Estado, el individuo se encuentra amparado literalmente desde la cuna a la tumba, porque el Estado está presente de modo eficaz en todos los momentos de la vida de la persona. El capitalismo, que se había mostrado profundamente celoso de las intromisiones del Estado en la sociedad, utiliza ahora a aquél para irrumpir en ésta.

3.3. DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE

Durante los años noventa, se generan nuevas reflexiones sobre el tema del desarrollo, dirigiéndolo hacia las personas; de esta manera el PNUD presenta el concepto de Desarrollo Humano Sustentable o Sostenible.

El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano… A todos los niveles del desarrollo, los tres niveles de oportunidades más importantes son: disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos, y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen estas oportunidades esenciales, muchas otras alternativas continuarán siendo inaccesibles… Otras oportunidades altamente valoradas por muchas personas, van desde la libertad política, económica y social, hasta la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de derechos humanos… El paradigma del desarrollo humano tiene cuatro componentes fundamentales: a) productividad, para posibilitar que las personas … participen plenamente en el proceso productivo de generación de ingresos y el empleo remunerado; b) equidad, es necesario que todas las personas tengan igual acceso a la igualdad de oportunidades; c) sostenibilidad, es menester asegurar el acceso a las oportunidades no sólo para las generaciones actuales, sino también para las futuras; d) potenciación, el desarrollo debe ser efectuado por las personas, no sólo para ellas.

Con esta nueva visión el desarrollo deja ser una medida cuantitativa, para convertirse en una cualitativa, dejando de lado los modelos que se seguían años atrás y reenfocar el discurso sobre el desarrollo, para analizarlo alrededor de la gente que se ve involucrada en el mismo.

De esta manera se deja de utilizar como indicador el PIB per cápita para reemplazarlo por el IDH, que mide la esperanza de vida, nivel de alfabetización y dominio sobre los recursos para disfrutar de un estándar de vida. Además, este indicador se mantiene en constante evolución, integrando nuevos indicadores para la medición de cada una de sus variables, por ejemplo el conocimiento ya no se mide únicamente por el nivel de alfabetización, sino que se ha incluido la escolaridad promedio, por otro lado, se calculan índices separados para hombres y mujeres, a fin, de involucrar criterios de género, y el calculo de la distribución del ingreso (PIB per cápita) se ajusta en cada país de acuerdo a su propia realidad socio – económica.

La tesis del desarrollo humano como la ha diseñado el PNUD, involucra cinco criterios básicos, que son:

• Equidad (empleo, distribución de ingresos e integración social),
• Seguridad (estado de derecho y democracia),
• Sostenibilidad (asegurar la calidad de vida presente y futura),
• Participación (relación entre estado, mercado y sociedad civil), y
• Gobernabilidad (representatividad y transparencia).

4. LA DESCENTRALIZACIÓN COMO BASE PARA EL DESARROLLO LOCAL

La finalidad general de la acción política es la promoción del desarrollo en un marco de democracia, equidad y respeto a los derechos humanos. Entendemos por desarrollo el incremento sostenido de la producción de bienes y servicios en un territorio determinado, que tiene por efecto un aumento equitativo del bienestar de sus habitantes, en un ambiente de refuerzo de las identidades y cultura, de ampliación de la democracia, de respeto a los derechos humanos y de equidad de género. El desarrollo debe ser sostenible, en su triple acepción: preserva el patrimonio cultural (la identidad), el patrimonio natural (el medio ambiente) y se origina en la energía de sus propios habitantes (la producción). El desarrollo sostenible es básicamente endógeno, es decir se sostiene en las iniciativas, recursos, capacidad emprendedora y de apropiación del progreso técnico de los agentes del propio territorio o comunidad.

4.1. DESCENTRALIZACIÓN

La búsqueda de la descentralización nace de la reflexión que realizan los gobiernos seccionales ante la limitación de recursos financieros y la búsqueda de ejecutar planes de desarrollo dentro de su jurisdicción; es entendida como el traslado de funciones desde el gobierno central hacia los órganos seccionales.

El debate sobre la problemática de las regiones y la definición de políticas públicas en América Latina inició en la década de los cincuenta. El modelo de desarrollo vía sustitución de importaciones de la CEPAL fue la base sobre la que discutió en los primeros años, pero que fue perdiendo fuerza hasta llegar a los años ochenta (crisis de la deuda), cuando el Estado pierde piso como impulsador del desarrollo, porque se reduce la capacidad de transferencia de recursos desde la administración central hacia las entidades seccionales, y con ello nació el debate sobre la descentralización; además, se da el ingreso de organismos no gubernamentales y organizaciones sociales que empiezan a pensar en lo local, y de esta manera se presentan las nuevas preocupaciones sobre la descentralización y el desarrollo local.

Los objetivos que pueden existir por detrás de un discurso descentralizador son innumerables e inclusive pueden llegar a ser contrapuestos.

No es igual una descentralización orientada a garantizar una mayor articulación de ciertas regiones con las dinámicas del capital privado o transnacional que una descentralización pensada desde el propósito de combatir las disparidades sociales y regionales. Tampoco es lo mismo pensar en una descentralización en contra del Estado, bajo el paradigma de la descentralización, que una que tenga en mente un nuevo tipo de Estado policéntrico, democrático y participativo.

Lo mismo se puede decir de una descentralización que anule las capacidades locales y otra que las fomente y convierta a los organismos municipales en los pilares fundamentales para la gestión pública del desarrollo.

4.1.1. Líneas de Pensamiento sobre Descentralización

Existen tres escuelas que presentan diferentes puntos de vista sobre este tema, y son las que se presentan a continuación:

Neoclásica.- su objetivo es el de lograr mayor eficiencia en la asignación de recursos y mejorar la calidad de los servicios básicos, al poder determinar un mercado específico para estos servicios, mediante preferencias reveladas y la demanda real de los mismos. Esta visión se basa en la racionalidad de los agentes económicos y demás supuestos neoclásicos, dejando de lado la realidad política del tema.

Estructuralista.- Plantea a la descentralización como un mecanismo para dar solución a los problemas políticos y económicos de los países latinoamericanos. Parte de la existencia de una crisis de distribución de recursos y legitimidad en la organización del estado, dentro del contexto latinoamericano.

Radical.- Se presenta como respuesta a la crisis de endeudamiento hacia fuera y de presupuesto hacia adentro, lo que lleva a plantear "programas de ajuste", así como de la relación existente entre el Estado y la sociedad, frente a la situación social y la limitada capacidad de distribución, que han hecho a los instrumentos estatales ineficientes y demasiado costosos.

Augusto Barrera, hace la siguiente clasificación de acuerdo al carácter y tipo de Estado que se propone:

Enfoque neoliberal.- habla de un estado mínimo que no interfiera en las actividades productivas ni ocupacionales, de esta manera la asignación de recursos a los territorios es obra del mercado. La descentralización es entendida como una devolución de lo que se ha quitado a la sociedad y el mercado durante el proceso de centralización, ubicándola como un componente de la reforma para la liberalización de las economías, de la mano con la desregularización y privatización.

Enfoque neocontractualista.- entiende al estado como expresión de un contrato social, y por ende como agente regulador de la sociedad. Este enfoque entiende el proceso descentralizador como el planteamiento de objetivos y metas por parte de la autoridad central, que luego son asignados a las instituciones subnacionales.

Enfoque social-participacionista.- basado en experiencias de gestión local, plantea a la descentralización desde sus dimensiones participativas y democráticas.

La participación sostenida como instrumento de construcción de una nueva estatalidad provoca una paulatina inversión de prioridades del gasto y produce un efecto acumulativo de incremento de la economía popular en relación con las formas privadas o transnacionales de economía y propiedad.

Otra diferencia que plantea Barrera en las corrientes descentralizadoras se da según el énfasis en el nivel territorial del proceso, generando la siguiente clasificación:

Descentralización desde arriba o centralizada.- presenta la descentralización como una modificación del estado central, poniendo énfasis en las dimensiones fiscales y administrativas del proceso centrándose en la desconcentración y dejando de lado la capacidad local de autogobierno. El objetivo que la mueve va relacionado con la reducción de carga burocrática.

Descentralización desde abajo.- llamada de lo "sujetos regiones" para enfatizar el destino del proceso relacionándolo con la regionalización, los cambios institucionales con transformaciones económicas, sociales y culturales, es decir la descentralización con el desarrollo local. Se plantea que las políticas deben enfocarse hacia el cumplimiento de cuatro objetivos fundamentales: apoyo a la competitividad regional, apoyo a la reconversión regional, creación y difusión de conocimiento y mejoramiento de la equidad.

Barrera, señala la existencia de cuatro ideas que forman la base de la discusión en cuanto a la descentralización y la transformación del estado centralista a favor de niveles subnacionales, estas son las siguientes:

• El estado latinoamericano es excesivamente centralista.- Es un consenso entre varios autores, la existencia de una cultura centralista en América Latina, lo que ha generado un estado fuertemente centralizado, aún en países federales como México y Venezuela, generando un modelo vertical y jerarquizado, que ha provocado la polarización social y económica, y la heterogeneidad e inequidad en los territorios subnacionales.
• Lo local permite el incremento de la eficiencia, asignación adecuada de recursos, mejoramiento de la calidad de los servicios y potenciación de la participación ciudadana.- La cercanía de las estructuras descentralizadas ofrecen mejores condiciones para identificar los problemas prioritarios de la población, además permite utilizar de mejor manera los recursos; por otro lado, la flexibilidad de lo local permite adecuar la estructura para atender las situaciones cambiantes de la demanda, y por último la participación ciudadana se ve incrementada por el mayor contacto que se tiene con los gobiernos locales.
• Una economía de geometría variable genera un mayor potencial para la descentralización decisional y territorial.- El retirar al espacio nacional como asignador de recursos deja a las localidades sin barreras para enfrentar al mercado internacional y las amenazas de la globalización; los posibles efectos son inciertos, y los estudios muestran diferentes resultados. Lo cierto es que la responsabilidad local se incrementaría.

• Lo local supone la consolidación y fortalecimiento de la democracia.- La cercanía a los espacios de toma de decisiones y la flexibilidad de las instituciones presenta mejores condiciones para el desarrollo de la democracia mediante la participación ciudadana.

Miguel Carvajal, en su texto "La Descentralización y la Necesidad de un Nuevo Ordenamiento Territorial", plantea la presencia del debate sobre la descentralización desde la década de los ochenta y distingue dos corrientes fundamentales, la primera como parte del paquete neoliberal, como una forma para la privatización, desregulación estatal y para el fomento de la competitividad de las capacidades locales en el mercado mundial; y la segunda, que se presenta como una posibilidad para la reconstrucción democrática de la sociedad y el Estado "desde abajo", desde las particularidades locales y la participación social.

4.1.2. Limitaciones del Proceso

Existen algunas limitaciones al proceso de descentralización en el Ecuador, como son los intereses cortoplacistas que hacen del tema un argumento político electoral, así como las limitaciones técnicas, administrativas y financieras, que complican el proceso por la heterogeneidad que muestran los gobiernos seccionales.

Esta heterogeneidad demanda un proceso gradual que se sustente en las capacidades de cada gobierno local para asumir funciones y por la necesidad de institucionalizar los espacios de participación y control ciudadano en la planificación y gestión del desarrollo.

Barrera, señala los siguientes conflictos que el ordenamiento territorial presentan para la descentralización:

• Heterogeneidad de los territorios.
• Incoherencias en el ordenamiento territorial por parte de diferentes entidades del Estado.
• Diferencias en el desarrollo institucional.
• Ausencia de articulación y coordinación.
• Superposición de competencias.

4.1.3. Discurso Descentralizador en el Ecuador

Todas las corrientes teóricas que sostienen la descentralización tienen en común el reconocimiento de que la forma actual de organización del Estado no responde a las demandas del desarrollo económico y social. Además se presentan las siguientes coincidencias teóricas para el caso ecuatoriano:

• Las limitaciones de la actual división política administrativa.
• La inviabilidad del centralismo.
• La desigualdad de las capacidades locales.
• La participación y la democratización.

En el Ecuador, el proceso descentralizador se ha generado más como un discurso que como un proceso real, debido a la falta de una legislación coherente; y porque se la ha introducido dentro del proceso de modernización del Estado, dejando de lado la redefinición de competencias, la transferencia de recursos, la participación ciudadana y el pensar que este proceso debe llevarse en base a un modelo de sociedad y estado que se aspira construir.

Además, el discurso descentralizador se ha convertido en un arma política en momentos de crisis para desviar la atención, concentrándose en la transferencia de recursos financieros, y dejando de lado el debate sobre la transferencia de competencias, y la aplicación de reformas en la estructura del Estado que permita incrementar la capacidad de gestión de los gobiernos seccionales.

Los objetivos que se encuentran por detrás de la descentralización son varios y de distinta índole. La Revista Gestión señaló los siguientes objetivos:

• Redistribuir el ingreso;
• Mejorar la oferta de servicios públicos;
• Fortalecer las entidades seccionales;
• Incrementar la participación y el control ciudadano;
• Descongestionar la administración del Gobierno Central; y
• Balancear los flujos migratorios internos.

A pesar de los problemas políticos para acelerar el proceso descentralizador en el Ecuador, algunos municipios han tomado exitosas iniciativas para elevar su capacidad de gestión, pero el limitante se ha dado al momento de obtener el control de las competencias, a pesar del mandato constitucional que existe para que lo hagan.

El principal problema político al momento de ejecutar la descentralización se da por parte de los sindicatos de trabajadores de los Ministerios, ya que la transferencia de competencias se vería reflejada en una inminente necesidad de reducir el tamaño de estas instituciones del Gobierno Central, sin embargo no se analiza la transferencia de funcionarios que se necesitaría para los organismos seccionales que administrarían dichas competencias.

Las propuestas presentadas en el Ecuador se las puede analizar de acuerdo a lo que estas plantean sobre:

• Ordenamiento territorial,
• Ordenamiento político,
• Modo de desarrollo,
• Ordenamiento fiscal,
• Inversión pública y privada, y
• Estrategias de descentralización.

Para esta investigación revisaremos en forma general los principales enunciados de las propuestas que más fuerza han tenido en el país.

La mayoría de propuestas mantienen la división territorial en base a provincias, cantones y parroquias, sin embargo Fernando Carrión propuso la conformación de 7 departamentos: Quito, Guayaquil, Galápagos (especiales), norte, sur, este y oeste (regionales), por su parte Franklin López propone la creación de regiones federales, mediante la unificación de las provincias existentes y Ricardo Noboa planteó dos regiones autónomas: Litoral (Costa y Galápagos) y Centro – Oriental (Sierra y Amazonía).

Las propuestas que mantienen el ordenamiento actual (Fuerza Ecuador y Autonomía Manabí) hablan de Gobiernos Provinciales presididos por un Gobernador electo, con la participación de los alcaldes, consejeros electos por distritos y representantes de las municipalidades, funcionarios del Gobierno Nacional y representantes de sectores de la sociedad civil. Evidentemente, las propuestas federativas hablan de que cada región debe contar con los tres poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial); la propuesta de Fernando Carrión habla de un Consejo Provincial con un ejecutivo, presidido por el Prefecto y un gabinete sectorial, demás de un Consejo con fines legislativos y de fiscalización.

En cuanto a funciones de los municipios, la idea general habla de mantener las funciones que tienen por la Ley actual, incrementado las competencias en cuanto a educación y salud; Franklin López incluye la responsabilidad de cobrar impuestos, manejar la seguridad ciudadana y la gestión carcelaria, y Autonomía Manabí señala que asambleas cantonales serán las encargadas de legislar en materia de ordenanzas y de controlar el desarrollo local.

Un punto común en todas las propuestas es la gradualidad que debe tener el proceso, es decir todos plantean un proceso largo de descentralización que vaya generando las condiciones de organización territorial, identidad y capacidad institucional que permitan alcanzar niveles más profundos de autonomía, descentralización y desconcentración. Otra estrategia común es la asociación o unificación de parroquias, cantones y provincias para asegurar un acceso equitativo a los recursos.

Lamentablemente, en el Ecuador el proceso descentralizador está liderado por casos aislados de algunos gobiernos seccionales más que por una política que incluya a todo el país en su conjunto; el problema es que el lograr la descentralización se ha convertido en un objetivo político, cuando el objetivo de este proceso debe ser el de impulsar el desarrollo endógeno sustentable en todo el territorio nacional, en forma equitativa y solidaria.

Existen relatos, propuestas y discursos sobre la descentralización pero su confrontación es mínima, y sobre todo, ocurre en torno de elementos que se colocan por fuera o al margen del régimen discursivo descentralizador. Por otro lado, la actuación de las instancias centrales del poder ejecutivo no ha contribuido a la formación de un debate público pragmático-racional, a dotarlo de contenidos técnicos y acotados, y menos aún a mediar, conducir y procesar la cuestión regional.

Esto lleva a dejar planteados los siguientes puntos, como ejes temáticos generales del discurso descentralizador en el Ecuador:

• El Estado centralista es ineficiente administrativamente, lejano políticamente y depredador económicamente.
• La acumulación de propuestas autonomistas y descentralizadoras que emergen desde distintos ámbitos políticos y territoriales del país.
• El proceso de reforma en una perspectiva descentralizadora debe asentarse en una desconcentración administrativa hacia niveles provinciales y locales y en una autogestión fiscal autónoma por parte de los gobiernos seccionales.
• El surgimiento marginal de una suerte de politización del espacio local por la vía de la activación de reinvidicaciones identitarias.
• La presión política que se realiza presentando propuestas, postulando plazos y el planteamiento de consultas populares.

4.2. GESTIÓN LOCAL DEL DESARROLLO

Si el Estado está obligado a alcanzar el desarrollo de una nación; el municipio está inmerso en tal contenido, en su calidad de agente local, dada su naturaleza política, social y económica que lo sustenta. De modo que, una evaluación valida de un proceso de desarrollo económico y de transformación social, debe considerar el grado de acción e interacción de sus entes municipales.

Es claro que las estrategias de desarrollo impulsadas a nivel mundial han tenido como base la teoría económica dominante, de tal manera que al hablar de políticas macroeconómicas, se habla también de macro desarrollo, y los indicadores utilizados para medirlo incluyen a la totalidad del territorio; sin embargo, es evidente que gran parte de los programas dirigidos desde los gobiernos centrales de países en vías de desarrollo, han tenidos costos más elevados que el beneficio generado, esto en parte se explica por los inmensos problemas burocráticos, la falta de capacidad técnica y financiera, y otros limitantes políticos, que no permiten al gobierno central llegar en forma adecuada al ámbito local, que es donde se sienten las necesidades.

La localidad o municipio es importante por varias razones. Dentro de la organización estatal la localidad es la unidad más vinculada con las necesidades concretas de la población, en particular con aquellas que mejoran la calidad de vida; es también la instancia estatal más presionada de la población por medio de sus demandas con el fin de satisfacer sus necesidades económicas, sociales y políticas.

Es claro que la población espera más de los gobiernos locales que del nacional al momento de conseguir las soluciones de sus problemas más inmediatos, de aquellos inmiscuidos en su cotidianidad.

Por lo anterior, el gobierno local o municipal viene a ser el más cercano y accesible a las exigencias de la comunidad, especialmente de aquellas de menores recursos, con los que se hace evidente la necesidad de dar prioridad a exigencias relacionadas con la educación, la salud, la justicia, los servicios urbanos, la vivienda y el transporte entre otros. En la dimensión local es posible reconocer y organizar de mejor manera las necesidades y recursos disponibles.

Es indudable, el cambio que ha tenido el discurso sobre el desarrollo sobre el nivel desde que nivel desde el cual se lo debe impulsar; años atrás eran los agentes locales quienes recibían las mayores críticas por su debilidad para impulsar tales esfuerzos; sin embargo, han colaborado construyendo la infraestructura básica que demanda cualquier proceso de desarrollo, y han identificado con mayor claridad las necesidades de la población dentro de su jurisdicción.

Por otro lado, el ejemplo de algunos municipios que se han involucrado directamente, y con mucho éxito, en la gestión del desarrollo, sumado a la poca credibilidad de los gobiernos centrales en los países en vías de desarrollo, hacen que sean los municipios quienes reciban el mayor respaldo popular e internacional para la ejecución de proyectos y programas de desarrollo.

El problema se plantea en la actualidad sobre las nuevas capacidades que deben desarrollar los gobiernos locales para movilizar recursos y generar la participación de la comunidad dentro de criterios de eficiencia y eficacia, para de esta manera incrementar su capacidad de gestión, y poder asumir el liderazgo del desarrollo humano sustentable en cada una de sus localidades, reemplazando al gobierno central.

La capacidad local para alcanzar el desarrollo humano, se ve medida por los siguientes criterios:

1. Definir posiciones sobre aspectos macro (políticas nacionales y funcionamiento del mercado) que afectan a la localidad;
2. Garantizar condiciones locales para el desarrollo Humano;
3. Elaboración democrática (participación de la comunidad) de un plan de desarrollo local; y,
4. Coordinación de la presencia local de los demás niveles gubernamentales.

El desarrollo local requiere de un gobierno local activo que impulse las potencialidades de desarrollo endógeno de la sociedad local. Requiere también un mayor compromiso de los distintos actores sociales con el propósito de definir el perfil productivo regional o local, lo cual será determinante para el futuro de la comunidad. De otro lado, las tendencias que provocan la descentralización del Estado y la globalización, llevan al aumento de desafíos, pero también de oportunidades y, por tanto, a la valorización de las particularidades locales.

A causa de la globalización se han producido transformaciones cuyo impacto han promovido el desarrollo de actividades que vinculan la realidad municipal o local con el exterior, lo cual genera no solo mayores posibilidades económicas sino también procesos de polarización económica y social (concentración de la riqueza e incremento de la pobreza). Es por eso que en un mundo marcado por la complejidad y la incertidumbre es central poder desarrollar una capacidad estratégica local.

El carácter diferencial de las estrategias de desarrollo local está en reconocer que en el territorio se produce la coordinación de las actividades de todos los agentes económicos y, que por lo tanto, la visión estratégica desde lo local es relevante para el desarrollo económico.

5. LEGISLACIÓN SOBRE AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN.

El debate sobre descentralización en el Ecuador inició en la década de los noventa, y ha permitido la formulación de un marco jurídico que analizaremos a continuación y que inició con la promulgación de la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales en marzo de 1997 y que alcanzó su mayor logro en presencia en los cuerpos jurídicos nacionales cuando se incorporó el tema en la Constitución Política de la República en 1998.

El artículo 1 de la Constitución señala la administración descentralizada como una característica del Estado Ecuatoriano. El Título XI de la Carta Magna versa sobre la descentralización en forma más específica, inicia señalando que: "El Estado impulsará mediante la descentralización y la desconcentración, el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales, la distribución de los ingresos públicos y la riqueza. El gobierno central transferirá progresivamente funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autónomas o a otras de carácter regional. Desconcentrará su gestión delegando atribuciones a los funcionarios del régimen seccional dependiente".

Además establece a la defensa y seguridad nacional, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria, y el endeudamiento externo como competencias del gobierno central que no se pueden descentralizar (art. 226), a fin de mantener la unidad del Estado.

El artículo 226, señala que "no podrá haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias", e indica la obligatoriedad de la descentralización ante el pedido de una entidad seccional que tenga capacidad operativa para asumirla. Esta última parte deja demasiado abierto el criterio de "capacidad operativa" para que una instancia local pueda asumir determinada competencia y puede provocar un problema de interpretación y subjetividad al momento de determinarlo.

En el Ecuador, los gobiernos seccionales autónomos son ejercidos por:

• Consejos Provinciales;
• Consejos Municipales;
• Juntas Parroquiales; y
• Organismos determinados por la ley para administrar circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas.

"Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena autonomía y, en uso de su facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras".

En lo referente a rentas de los gobiernos seccionales se establecen las siguientes:

• Las rentas generadas por ordenanzas propias;
• Las transferencias y participaciones que les corresponden;
• Los recursos que perciben y los que les asigne la ley; y
• Los recursos que perciban en virtud de la transferencia de competencias.

Cada provincia cuenta con un Consejo Provincial, con sede en su capital. Estará conformado por un determinado número de consejeros en relación directa con su población, que durarán en el cargo cuatro años. El Prefecto es el máximo personero del consejo provincial, quien tendrá voto dirimente en el consejo y durará en sus funciones igual tiempo que los consejeros. El Consejo, tiene las siguientes funciones constitucionales:

• Obras de vialidad con alcance provincial;
• Manejo del medio ambiente, riego y control de cuencas y microcuencas hidrográficas; y
• Otras que determine la ley.

El Consejo Provincial debe ejecutar obras exclusivamente en áreas rurales. Las provincias son conjuntos de cantones, cada uno de los cuales constituye un municipio, el que es gobernado por un Consejo Municipal presidido por el Alcalde, que durará en sus funciones cuatro años; las funciones que le otorga la Constitución son las siguientes:

• Planificar organizar y regular el tránsito y transporte terrestre; y
• Otras que determine la ley.

Las Juntas Parroquiales existen únicamente en las parroquias rurales y sus miembros se eligen por votación universal y secreta.

El título XII de la Constitución, que habla sobre el sistema económico, define en el artículo 244, lo que al estado le corresponde dentro del sistema de economía social de mercado, así en el segundo numeral, dice: "Formular, en forma descentralizada y participativa, planes y programas obligatorios para la inversión pública y referenciales para la privada".

El artículo 246 establece como obligación del Estado el promover el desarrollo de empresas comunitarias cuya propiedad y gestión pertenezcan a las comunidades, generando de esta manera un incentivo a las estrategias de desarrollo local – rural en el país.

Los artículos 254 y 255, establecen que los objetivos económicos y sociales deben alcanzarse en forma descentralizada y la necesidad de planificar desde la Presidencia de la República con participación de los gobiernos seccionales y desde cada instancia local, respectivamente.

El Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva habla de los procesos administrativos de descentralización, desconcentración, delegación y avocación.

Se establecen dos niveles de descentralización:

• Descentralización Funcional.- Transferencia definitiva de funciones de órganos de la Administración Central a favor de entidades de Derecho Público de la Administración Pública Institucional.
• Descentralización Territorial.- Transferencia definitiva de funciones de órganos de la Administración Central a favor de entidades de derecho Público del Régimen Seccional Autónomo.

La transferencia se puede realizar por decreto ejecutivo y puede implicar la ejecución de obras o servicios públicos. Además estas funciones se pueden desconcentrar en otros organismos subdependientes.

La Ley de Modernización (1993), establece dentro del proceso de modernización del Estado "la descentralización y desconcentración de las actividades administrativas y recursos del sector público" y da al Consejo Nacional de Modernización del Estado (CONAM) la función de coordinar, supervisar y controlar la ejecución de las políticas de descentralización que tienen por objeto la delegación del poder político, económico, administrativo o de gestión de recursos tributarios del gobierno central a los gobiernos seccionales en coordinación con la Asociación de Municipalidades (AME) y el Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE), de igual manera el CONAM coordinará la desconcentración de funciones del gobierno central a sus dependencias provinciales.

En 1997, se publicó la Ley de Descentralización del Estado y Participación Social, con el objetivo de impulsar la ejecución de la descentralización y desconcentración administrativa y financiera del Estado y la participación social en la gestión pública, para poner en práctica la categoría constitucional de Estado descentralizado.

Esta ley define a la descentralización (artículo 3) como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Función Ejecutiva hacia los gobiernos seccionales autónomos para distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas jurisdicciones territoriales. Esta transferencia es de responsabilidad del Presidente de la República y de los ministros de Estado.

Los principios en los cuales se sustenta la descentralización son los de autonomía, progresividad, eficiencia, agilidad, coparticipación en la gestión pública y solidaridad social.

El artículo 9, señala las atribuciones de los municipios, para las cuales se debe transferir (en forma definitiva) desde la función ejecutiva las funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos; estas son las siguientes:

• Planificar, coordinar, ejecutar y evaluar programas integrales de salud, nutrición y seguridad alimentaria, de atención y prevención de la violencia doméstica;
• Construir, dotar, equipar y mantener la infraestructura física de los servicios de atención primaria de salud;
• Coadyuvar a la preservación y conservación de los bienes patrimoniales culturales y naturales en coordinación con los organismos competentes;
• Construir, dotar, mantener y equipar instalaciones deportivas, de educación física y de recreación;
• Controlar, conservar y administrar puertos y muelles no fronterizos;
• Planificar, regular, supervisar y tomar acciones correctivas, respecto de la calidad de servicio que prestan los medios de transporte público;
• Planificar, ejecutar y administrar programas de vivienda urbano marginales y rurales;
• Controlar, preservar y defender el medio ambiente;
• Velar y tomar acciones para proteger la inviolabilidad de las áreas naturales de conservación y reserva ecológica;
• Administrar el catastro rural cantonal;
• Fortalecer la planificación, ejecución, control y evaluación de proyectos de saneamiento básico;
• Construir, mantener y administrar caminos vecinales; y
• Planificar, coordinar, ejecutar y evaluar las actividades relacionadas con el turismo.

Las transferencias se realizan mediante convenios firmados por el Presidente de la República, el Ministro de Economía y Finanzas, los ministros que correspondan según la materia y los representantes legales de los municipios o consejos provinciales, a petición del gobierno seccional.

De igual manera es responsabilidad de la función ejecutiva el colaborar con el fortalecimiento institucional de las entidades del régimen seccional autónomo. Dentro del tema de la desconcentración, la ley establece la obligatoriedad de las entidades del sector público de instituir órganos regionales, provinciales o cantonales, para atender las necesidades de la respectiva localidad.

Enfocando el tema de este estudio en cuanto a Gestión Municipal, se debe revisar la normativa ecuatoriana sobre el tema, la misma que se encuentra en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

La Ley inicia con la siguiente definición de Municipio. "Art. 1.- El Municipio es la sociedad política autónoma subordinada al orden jurídico constitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común local y, dentro de éste y en forma primordial, la atención de las necesidades de la ciudad, del área metropolitana y de las parroquias rurales de las respectivas jurisdicciones. El territorio de cada catón comprende parroquias urbanas cuyo conjunto constituye una ciudad, y parroquias rurales".

Los fines esenciales de los municipios son los siguientes:

• Procurar el bienestar material y social de la colectividad y contribuir al fomento y protección de los intereses locales;
• Planificar e impulsar el desarrollo físico del cantón y sus áreas urbanas y rurales; y
• Acrecentar el espíritu de nacionalidad, el civismo y la confraternidad de los asociados, para lograr el creciente progreso y la indisoluble unidad de la Nación.

Las funciones que establece esta ley a los municipios son:

• Dotación de sistemas de agua potable y alcantarillado;
• Construcción, mantenimiento, aseo, embellecimiento y reglamentación del uso de caminos, calles, parques, plazas y demás espacios públicos;
• Recolección, procesamiento o utilización de residuos;
• Dotación y mantenimiento del alumbrado público;
• Control de alimentos;
• Ejercicio de la policía de moralidad y costumbres;
• Control de construcciones;
• Autorización para el funcionamiento de locales industriales, comerciales y profesionales;
• Servicio de cementerios;
• Fomento del turismo;
• Servicio de mataderos y plazas de mercado; y
• Planificar, coordinar y ejecutar planes y programas de prevención y atención social.

En el título III, sección II, parágrafos I al VII (artículos 161 a 168) se establecen las funciones específicas de los municipios en materia de planeamiento y urbanismo, obras públicas, servicios públicos, higiene y asistencia social, educación y cultura, hacienda municipal, y justicia y policía.

La ley establece la autonomía administrativa de los municipios y prohíbe en forma expresa a cualquier otro organismo el interferir en sus resoluciones.

Se establece además la organización operativa básica de los municipios (ya sea para administrar o controlar sus funciones y responsabilidades) con las siguientes dependencias:

• Dirección de Servicios Públicos.- prestación y administración de servicios de agua potable y alcantarillado, energía eléctrica y alumbrado público, bomberos, mataderos, plazas de mercado y cementerios.
• Dirección de Obras Públicas.- programación y construcción de todas las obras públicas locales.
• Dirección Financiera.- programación, preparación, ejecución, control y liquidación del presupuesto; verificación, liquidación y administración de los ingresos, recaudación, custodia y desembolso de fondos; contabilización de las cuentas generales de la Municipalidad, adquisiciones, almacenaje, custodia y distribución de bienes muebles y administración de propiedades municipales.
• Dirección Administrativa.- presentará todos los servicios auxiliares que las demás unidades requieran y principalmente los de secretaría, archivo, correspondencia, duplicación de documentos, transporte.
• Dirección de Higiene y Salubridad.- cuidará de la higiene y salubridad del cantón y colaborará en la prestación de servicios de asistencia pública, coordinando con la autoridad de salud.
• Dirección de Educación y Cultura.- coadyuvará con los organismos nacionales a la educación y la cultura, y estimulará el fomento de las ciencias, la literatura, las artes, la educación física y los deportes.

En el caso de los municipios con menor nivel de rentas, la ley reemplaza las direcciones de servicios públicos y de obras públicas por una sola llamada Dirección de Obras y Servicios Públicos, así mismo las direcciones de higiene y salubridad, y de educación y cultura son reemplazadas por la Dirección de Servicios Sociales.

El presupuesto de los municipios debe realizarse en base a la siguiente estructura:

Los gastos están divididos en funciones, y éstas a su vez en programas. Cada municipio es libre de eliminar o crear programas dentro de las funciones establecidas.

Sin embargo no es posible obtener la ejecución presupuestaria de acuerdo a los parámetros establecidos por la ley; además, la ley es muy amplia y ambigua en este tema por lo que a pesar de ser bastante amplia la normativa sobre descentralización, esta no constituye una fortaleza para el proceso.

Autor:

Andrés Mideros Mora

Noviembre, 2005