El control de constitucionalidad en el Paraguay (página 2)
Enviado por Domingo César Martínez Servín
f) Las resoluciones dictadas por órganos de carácter administrativo como culminación de juicios, procesos o sumarios de igual carácter.
g) Las decisiones arbitrales en el ámbito del derecho privado (artículo 248, 2° párr., de la Constitución).
Para nosotros no cabe duda de que todos estos actos pueden ser objeto del control de constitucionalidad, pero ¿deben ser considerados actos normativos de carácter particular (Art. 551, 2° párr., del C.P.C.) o corresponde equipararlos a los actos jurisdiccionales?
La distinción tiene importancia en cuanto a que la declaración de inconstitucionalidad determine o no la nulidad del acto impugnado, y, en caso de una solución afirmativa, abra la posibilidad del dictamiento de una nueva resolución sobre el caso.
El artículo 174, 1er. párr., de la Constitución, prescribe que los fallos de los tribunales militares pueden ser recurridos ante la justicia ordinaria. Atendiendo a esta disposición, se puede concluir que tales fallos deben ser equiparados a los actos jurisdiccionales propiamente dichos.
Llegamos a igual conclusión en cuanto a las resoluciones dictadas por órganos de carácter administrativo como culminación de juicios, procesos o sumarios de igual carácter. En efecto, en varios casos la ley establece que tales resoluciones son recurribles o apelables ante el Tribunal de Cuentas.
En cuanto a las decisiones arbitrales, pensamos que a los efectos de determinar el alcance de una eventual declaración de inconstitucionalidad de las mismas, deben ser equiparados a los actos jurisdiccionales.
En el caso del desafuero, creemos que la resolución respectiva no puede ser equiparada a un acto jurisdiccional. Se sigue, es cierto, un procedimiento pero no existe la posibilidad de imponer, como culminación del mismo, una pena o sanción al senador o diputado involucrado. En efecto, el desafuero, es decir, la suspensión de fueros, no puede ser considerado tal. Es nada más que la decisión de cualquiera de las Cámaras de admitir que uno de sus miembros sea sometido a proceso. Por ello, en cuanto al procedimiento para el desafuero, no rige lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución, pues se trata de una decisión política que las Cámaras adoptan en forma unilateral atendiendo fundamentalmente al interés de su propio funcionamiento.
La declaración de inconstitucionalidad de una resolución de la Cámara de Senadores o de la Cámara de Diputados referente al desafuero de uno de sus miembros, importará la inaplicabilidad o la nulidad de la misma, según el alcance que se le dé a aquella (ver más adelante el punto "Efectos de la declaración de inconstitucionalidad"). Pero la no aplicación en este caso del principio "non bis in ídem", ya que no existe juicio, permitirá que las Cámaras puedan volver a estudiarlo y a dictar una nueva resolución al respecto.
Ahora bien, del proceso a que se verá sometido el legislador suspendido en sus fueros, puede derivar pena o sanción, y, en consecuencia, en relación con el mismo rigen plenamente las garantías previstas en el mencionado artículo constitucional.
Cuando se trata de una resolución de la Cámara de Diputados por la cual se destituye a autoridades departamentales o municipales, de una resolución condenatoria dictada por la Cámara de Senadores en el marco de un juicio político, o de una sentencia del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, nos encontramos ante decisiones adoptadas por órganos de carácter político. Esto es evidente en cuanto a las cámaras del Congreso, pero también en el caso del Jurado dicho carácter deriva del modo en que está integrado el mismo (cuatro legisladores: dos senadores y dos diputados; dos miembros del Consejo de la Magistratura y dos ministros de la Corte Suprema de Justicia, Art. 253 de la Constitución).
En todos los casos se trata, en realidad, de juicios políticos, de los cuales puede derivar una pena o sanción: la destitución o separación del cargo.
Esto determina que en los procedimientos respectivos deban observarse los derechos procesales consagrados en el artículo 17 de la Constitución.
Si tales resoluciones fueran consideradas actos normativos de carácter particular, ello significaría que una eventual declaración de inconstitucionalidad de las mismas, determinaría su inaplicabilidad, aunque, de todos modos, las resoluciones quedarían subsistentes.
Aún en el caso de que se aceptara la tesis de la posibilidad de declaración de inconstitucionalidad con efectos erga omnes tratándose de actos normativos o en el caso de que el propio órgano dejara sin efecto la resolución que dictó, se tropezaría, en cuanto a la posibilidad de dictar una nueva resolución, con el principio del non bis in ídem (consagrado en el Artículo 17 de la Constitución en los siguientes términos: "… toda persona tiene derecho a: … 4) que no se le juzgue más de una vez por el mismo hecho…").
Atendiendo a que nuestra Ley Suprema exige que en los procedimientos que culminan con las mencionadas resoluciones, se observen los derechos procesales consagrados en el artículo que acabamos de citar, creemos que aquellas deben ser equiparadas a actos jurisdiccionales.
De todos modos, en el caso eventual de una declaración de inconstitucionalidad de las mismas, lo cual importa su nulidad, nos veríamos ante el problema del reenvío cuando se tratara de resoluciones emanadas de las cámaras legislativas. En el caso del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados esta situación podría superarse mediante su integración con los suplentes.
Vías para provocar el control de constitucionalidad
1. El control de constitucionalidad se puede provocar por dos vías: a) por vía directa, de acción o de demanda, y b) por vía indirecta, incidental o de excepción.
En el primer caso, el juicio se inicia ante la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, y tiene por objeto, en sí mismo, atacar de inconstitucionalidad un acto normativo o jurisdiccional. Es decir, el proceso en este caso se inicia con el fin de lograr la declaración de inconstitucionalidad de un acto determinado.
En el segundo caso, la cuestión de inconstitucionalidad se plantea en forma incidental, dentro de un proceso cuyo objeto principal no es la declaración de inconstitucionalidad, sino otro distinto. Esta forma de impugnación puede ser interpuesta en cualquier instancia, y en ese caso se elevarán los antecedentes a la Corte Suprema.
2. El tema puede ser enfocado también partiendo de la distinción entre actos normativos y actos jurisdiccionales.
El control de constitucionalidad de un acto normativo puede darse: a) como una cuestión independiente, y b) como una cuestión vinculada a un proceso.
a) En el primer caso, con el fin de obtener un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de un acto normativo determinado, se promueve una acción autónoma y específica (la acción de inconstitucionalidad). Cualquier persona que se crea lesionada o afectada por un acto normativo que reputa inconstitucional, sin que exista un juicio anterior en curso, puede promover la acción pertinente buscando la declaración de inconstitucionalidad de aquel. En cuanto a este caso, no existe duda de que el órgano competente para entender es (y debe ser) la Corte Suprema de Justicia (el pleno o la Sala Constitucional).
b) El control de constitucionalidad de un acto normativo como cuestión vinculada a un proceso se da de los siguientes modos: por la remisión del expediente a la Corte Suprema de Justicia que pueden hacer los magistrados en virtud del Art. 18 del C. P. C.; cuando en un juicio de amparo se plantea una cuestión de la constitucionalidad (Art. 582, modificado, del C. P. C.), y cuando se opone una excepción de inconstitucionalidad. A todo esto nos hemos referido más arriba.
En todos estos casos, la decisión sobre la cuestión de constitucionalidad queda en manos de la Corte Suprema de Justicia (pleno o Sala Constitucional). En páginas anteriores hemos expresado nuestra opinión sobre el punto.
Para el control de constitucionalidad de actos jurisdiccionales debe promoverse una acción autónoma ante la Corte Suprema y la declaración de inconstitucionalidad conlleva la nulidad de las (sentencias) que resulten contrarias a esta Constitución (Artículo 260, inciso 2). No existe duda en cuanto a que la vía debe ser la acción de inconstitucionalidad y el órgano competente la Corte Suprema de Justicia.
El Artículo 556 del C. P. C. dispone lo siguiente: "La acción procederá contra resoluciones de los jueces o tribunales cuando:
a) Por sí mismas sean violatorias de la Constitución; o
b) Se funden en una ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad, contrarios a la Constitución…".
Atendiendo a las acciones promovidas, se puede afirmar que los motivos que con más frecuencia se alegan para considerar a una sentencia violatoria por sí misma de la Constitución, son los siguientes: inobservancia de las garantías del debido proceso, del derecho a la defensa en juicio o del principio de que toda sentencia debe estar fundada en la Constitución y en la ley, y la arbitrariedad.
VÍAS PARA PROVOCAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
a) ACTOS NORMATIVOS ("normas jurídicas", Art. 132; "instrumentos normativos", "leyes", Art. 260)
— Como una cuestión independiente: acción de inconstitucionalidad (vía directa)
— Como una cuestión vinculada a un juicio: consulta (Art. 18 C.P.C.), amparo (Art. 582, modif. C.P.C.), excepción de inconstitucionalidad (vía indirecta o incidental)
b) ACTOS JURISDICCIONALES ("resoluciones judiciales", Art. 132; "sentencias definitivas o interlocutorias", Art. 260): acción de inconstitucionalidad.
El recurso de casación de y el control constitucionalidad
La Constitución establece como una de las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia la de "conocer y resolver en el recurso de casación, en la forma y medida que establezca la ley;" (Art. 259, inc. 6).
El Código Procesal Penal (Ley N° 1286/98) legisla el "recurso extraordinario de casación", el cual debe ser interpuesto ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.
En principio, este recurso sólo puede ser deducido contra sentencias definitivas dictadas por tribunales de apelación en lo penal.
Dos de los tres casos en que le recurso es procedente, son los siguientes: a) cuando en la sentencia de condena se imponga una pena privativa de libertad mayor a diez años, y se alegue la inobservancia o errónea aplicación de un precepto constitucional; y b) "cuando la sentencia o el auto sean manifiestamente infundados." (Art. 478, incs. 1 y 3, del C.P.P.).
En los casos mencionados el recurso de casación coincide plenamente con la acción de inconstitucionalidad dirigida contra actos de carácter jurisdiccional, por violación de normas de máximo rango o por arbitrariedad. La diferencia estaría en que en el recurso entiende la Sala Penal y en la acción, la Sala Constitucional. Debe señalarse que la acción es más amplia en cuanto permite impugnar sentencias presuntamente inconstitucionales sin atender al monto de la pena privativa de libertad.
El Código Procesal Penal admite la posibilidad de interponer directamente el recurso extraordinario de casación contra sentencias de primera instancia cuando se diere alguno de los supuestos que acabamos de mencionar.
Interpuesta la casación directa o planteadas apelación y casación directa simultáneamente, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia decidirá si la cuestión se resuelve por la vía de la casación o de la apelación (Cf. Art. 479 del C.P.P.)
Los señalado precedentemente implica que, en lo que respecta a sentencias de primera instancia en materia penal que "por sí mismas sean violatorias de la Constitución" (Art. 556 del C.P.C.), por la vía de la casación se puede superar eventualmente la obligación de agotar las vías previas, impuesta por el Art. 561 del C.P.C.
Es necesario que estas superposiciones y modificaciones sean aclaradas por vía legislativa o jurisprudencial.
Actuación de la corte suprema en pleno y en salas ampliación de salas
La Corte Suprema de Justicia está integrada por nueve miembros, que constituyen el pleno. Se organiza en salas. Por mandato constitucional, una de ellas debe ser la Sala Constitucional. De acuerdo con la ley, las otras son la Sala Civil y Comercial, y la Sala Penal. Cada sala está integrada por tres miembros.
La Corte Suprema funciona en pleno y por salas de acuerdo con la competencia que le asignan la Constitución, la ley y su reglamento interno.
En lo que respecta al tema que abordamos en este trabajo, el Art. 259, inc. 5, de la Constitución, menciona entre las atribuciones de la Corte Suprema la de "conocer y resolver sobre inconstitucionalidad". Se trata, pues, de una atribución del pleno. El artículo 260 confiere la misma atribución a la Sala Constitucional.
Cabe mencionar que, cuando se trata de acciones de inconstitucionalidad interpuestas contra resoluciones del Tribunal Superior de Justicia Electoral y del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, necesariamente debe entender el pleno de la Corte Suprema, por disposición de la ley.
El Artículo 16 de la Ley N° 609/95 admite la llamada "ampliación de salas". Dicho precepto reza así: "Cualquier Sala deberá integrarse con la totalidad de los ministros de la Corte Suprema de Justicia para resolver cualquier cuestión de su competencia cuando lo solicite uno cualquiera de los ministros de la Corte Suprema de Justicia. La solicitud deberá formularse dentro de los tres días de ejecutoriada la providencia de autos para resolver, y su cumplimiento será inmediato e inexcusable, sin que pueda alegarse dicha solicitud como causal de recusación. La misma se notificará a las partes para que puedan ejercer el derecho de recusación con causa y los Ministros de la Corte podrán, a su vez, excusarse."
El texto del artículo que acabamos de transcribir permite afirmar que: a) la facultad de solicitar la ampliación de sala es privativa de los ministros de la Corte Suprema; en consecuencia, las partes no la pueden invocar como un derecho; b) la ampliación es obligatoria una vez formulado el pedido por cualquiera de los ministros; podrá analizarse si el mismo fue presentado dentro del plazo previsto, pero la viabilidad de la ampliación no depende de que la mayoría la apruebe previamente.
En lo que se refiere a la Sala Constitucional, debemos señalar que cuestiones de gran trascendencia en lo político, social, económico, etc. son sometidas a su consideración y decisión. Puede suceder que otro miembro de la Corte estime que los que no integran la Sala Constitucional deben entender también en un asunto determinado dada su relevancia. Asimismo, por esta misma razón, uno de los integrantes de la aludida sala puede considerar que es necesario el tratamiento en pleno a fin de que la responsabilidad relativa a cuestiones a veces muy graves, sea asumida por la totalidad de los miembros del máximo tribunal.
Control interórganos y control intraórgano
La distinción entre actos normativos y actos jurisdiccionales permite apreciar también que el control de constitucionalidad tiene dos direcciones muy importantes.
Por una parte se puede hablar de un control interórganos, es decir, aquel que está orientado a la verificación de actos normativos emanados de otros órganos. En este caso se nota con mayor claridad el carácter político de la función de administrar justicia. El control de constitucionalidad constituye el medio más importante por el cual la Corte Suprema pone en ejecución, en lo que le corresponde, el sistema de recíproco control establecido en el artículo 3° de la Constitución. Actos normativos de otros órganos, no son sólo los que dictan el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, sino también los de los llamados órganos extrapoderes. En relación con este tipo de actos reviste particular importancia el carácter de intérprete final de la Constitución que se reconoce a la Corte Suprema de Justicia.
Por otra parte, hay un control intraórgano, es decir, orientado hacia el interior del mismo órgano judicial. Se trata de un control de los actos jurisdiccionales, esto es, de los actos que se producen dentro del mismo Poder Judicial.
1. ASPECTOS GENERALES.
En relación con el control de constitucionalidad de los actos normativos emanados de otros órganos, se presenta el problema de las llamadas "cuestiones no judiciables o justiciables". No existe duda en cuanto a que la Corte Suprema está investida de dicha facultad. Pero, ¿son judiciables todos los actos normativos dictados por otros órganos? ¿Hay algunos que escapan a esta facultad de control que tiene la Corte?
Corresponde, pues, determinar qué actos de los aludidos órganos pueden ser objeto del control de constitucionalidad y particularmente si existe algún acto que pueda substraerse a dicho control.
En cuanto a actos cuyo control de constitucionalidad pueda producir algún efecto de relevancia, cabe mencionar que el Congreso emite leyes y resoluciones; el Poder Ejecutivo, decretos y resoluciones, y el Poder Judicial, sentencias (actos jurisdiccionales) y acordadas, resoluciones y decretos (actos administrativos).
En cuanto al tema que abordamos, en doctrina se ha suscitado una larga discusión y, simplificando las cosas, se puede afirmar que, en lo fundamental, existen dos posiciones antagónicas: una que admite la exclusión del control de constitucionalidad de determinadas materias, v.gr.: las llamadas "atribuciones privativas y exclusivas" de los poderes, o aquellos actos cuya exclusión recomienda la "prudencia política" o los llamados "actos políticos o de gobierno".
La otra sostiene que no existe acto alguno que pueda quedar fuera de la posibilidad de ser controlado en cuanto a su constitucionalidad. Nada debe ser excluido, todo puede ser objeto del control, no existen actos no judiciables o justiciables. Ningún gobernante goza de una discrecionalidad ilimitada, siempre hay un marco jurídico dentro del cual debe encuadrar sus acciones y la observancia de las normas que lo delimitan puede ser objeto de control por el órgano jurisdiccional.
En consecuencia, ningún acto, proviniere de quien proviniere, puede escapar a la posibilidad de ser sometido al control de constitucionalidad, por parte del órgano encargado del cumplimiento de dicha función por mandato constitucional. En un Estado de Derecho los actos de las autoridades públicas deben estar encuadrados en el marco legal, y en particular, constitucional. La verificación de este hecho, provocado por quien tiene derecho a ello, no puede ser soslayado en ningún caso.
En relación con el punto, G. J. Bidart Campos afirma lo siguiente: "Es fácil advertir que la no judiciabilidad de una cierta cantidad y calidad de actividades -las llamadas privativas y políticas-, al excluir la revisión judicial, impide que se remedie la inconstitucionalidad que puede afectar a aquellas actividades. Y con ello, una transgresión a la constitución escapa a la sanción invalidante, queda sin reparación en el orden de las garantías, y permanece impune. Consolidar tal efecto es una defección de la técnica tutelar de la constitución; un cúmulo de actos adquiere, por consiguiente, vía libre de poder vulneratorio de la constitución, por propia concesión del estado, que entrega inerme su orden jurídico fundamental y supremo a la discreción de sus órganos de poder".
El mismo autor agrega: "Cuando un juez revisa un acto del poder ejecutivo o del congreso, y lo descubre como lesivo de la constitución (aunque ese acto sea «político»), no está penetrando en el ámbito de otro poder para violar la división, sino todo lo contrario, controlando la supremacía constitucional para volver a su cauce la actividad que se evadió de él en detrimento de la constitución".
Bidart Campos resume las consecuencias de la admisión de "cuestiones no judiciables", en los siguientes puntos:
a) El no juzgamiento de las cuestiones políticas viola el derecho a la jurisdicción de la parte afectada, en cuanto le impide obtener una sentencia que resuelva la cuestión política propuesta o comprometida en la causa; la sentencia se dicta para limitarse a decir que sobre aquella cuestión el juez no puede pronunciarse.
b) El no juzgamiento de las cuestiones políticas implica también declinar el ejercicio pleno de la función estatal de administrar justicia.
c) Con ello se impide asimismo remediar la eventual inconstitucionalidad de las actividades que, por configurar cuestiones políticas, quedan exentas de control judicial.
d) Por último, si el estado no es justiciable cuando algunas de sus actividades se escudan tras la pantalla de las cuestiones políticas, la «responsabilidad» estatal se esfuma, pese a la eventual infracción constitucional en que incurra".
Linares Quintana, citado por Lazzarini, sostiene que "… los Tribunales están llamados a intervenir apenas estos poderes, usando de sus facultades privativas, actúen arbitraria u opresivamente, violando los derechos y garantías constitucionales y en general cuales quiera norma establecida por la Constitución. En efecto, el principio de la división de los poderes únicamente puede ser invocado para paralizar la acción del Poder Judicial con respecto a la actuación de los poderes políticos del gobierno, en tanto éstos se desenvuelvan dentro del ámbito que la Constitución les ha trazado y sin afectar los derechos y libertades constitucionales; pero nunca podría servir para dejar sin el amparo de los tribunales a los valores supremos que el sistema institucional sirve: la libertad y la dignidad del hombre; como que, precisamente, el instituto de la separación de los poderes reconoce como finalidad última asegurar la protección efectiva de la libertad individual … Es evidente que la no justiciabilidad de los actos políticos lo será en tanto y en cuanto los poderes políticos ejerzan su competencia dentro del límite demarcado por la Constitución, y no cuando bajo la apariencia de facultades privativas violen abiertamente la Carta Fundamental, saliendo de la órbita que el poder constituyente ha fijado".
Por su parte, Humberto Quiroga Lavié afirma: "El acto de control judicial respecto de una decisión política para verificar si ella ha excedido o no el marco constitucional no puede significar sustituir al gobernante en la decisión política, sino, simplemente, impedir que la violación constitucional se produzca".
Nosotros suscribimos este último criterio, y en apoyo del mismo también se pueden mencionar las siguientes palabras de Gozaíni: "… la supremacía constitucional opera en todos los ámbitos, y al permitirse la irrevisión, lo único que se obtiene es convalidar un acto agresivo a la carta fundamental".
En el mismo sentido, G. J. Bidart Campos sostiene cuanto sigue: "Es fácil advertir que la no judiciabilidad de una cierta cantidad y calidad de actividades impide que se subsane la eventual inconstitucionalidad que puede afectar a aquellas actividades … Entregar un margen discrecional a la exclusiva actividad de ciertos órganos de poder, sin que la judicatura cuide la razonabilidad, es dar curso a la posible arbitrariedad en que aquéllos pueden incurrir … La evasión al control judicial en una clase de actividad, aunque se pregone que esa actividad debe respetar la constitución, conduce en sus consecuencias irreparables a poner la voluntad del estado por encima de la constitución, y a despojar a los jueces de su jurisdicción para asegurar la vigencia de esa misma constitución con la sanción rigurosa de las sentencias". Más adelante agrega: "… los tribunales deben ejercer el control judicial de constitucionalidad en todos los ámbitos y sobre todas las cuestiones".
2. LEGISLACIÓN PARAGUAYA. ALCANCE DEL CONTROL EN RELACIÓN CON CIERTOS ACTOS DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVO Y EJECUTIVO
En la legislación paraguaya se ha adoptado una solución que creemos muy acertada: la determinación de las cuestiones no judiciables está a cargo de la propia Corte Suprema de Justicia. En efecto, la Ley Nº 609 establece en su artículo 12 que "no se dará trámite a la acción de inconstitucionalidad en cuestiones no justiciables". De este modo, compete al propio órgano jurisdiccional decidir, en cada caso concreto, si una cuestión determinada será o no sometida a control.
En concordancia con esta solución, Vanossi afirma lo siguiente: "Que sea la propia Corte por mandato constitucional la que asuma o resigne poderes, parece preferible a la recomendación de que las abstenciones de control tengan como base una cuestionable interpretación de «oportunidad» y «conveniencia»".
Sin menoscabar lo expresado en párrafos precedentes, creemos que cuando se trata del ejercicio de determinadas atribuciones del órgano legislativo o del ejecutivo, el control de constitucionalidad, en principio, no puede tener por objeto el juzgamiento de la oportunidad, los motivos, las razones o los fundamentos que dieron origen al acto, cuando éstos sean susceptibles de apreciación subjetiva en cada caso concreto, porque ello es privativo del órgano respectivo. El control debe referirse sólo a la observancia de los requisitos exigidos o las garantías consagradas constitucionalmente. Es decir, el control recaerá fundamentalmente sobre los aspectos formales.
Esto ocurriría cuando se tratare de una resolución dictada como consecuencia de un juicio político, de una referente al desafuero de un congresista, de una que resuelva la intervención de un gobierno municipal o departamental, de una que disponga la destitución de un gobernador, un intendente, una junta departamental o una junta municipal, o de una resolución por la cual se nombre a un ministro del Poder Ejecutivo.
Hay un ámbito de discrecionalidad del órgano cuando ejerce facultades privativas, pero hay otra parte en que debe someterse a las disposiciones constitucionales o legales. Por ejemplo, si se tratara de un juicio político por mal desempeño de funciones, indudablemente que la apreciación del mal desempeño, salvo caso de que se llegara al absurdo, no podría ser sometido a un control de constitucionalidad, no podría ser judiciable.
Pero indudablemente se puede controlar si se alcanzaron o no las mayorías exigidas constitucionalmente. Si, por ejemplo, en la Cámara de Senadores, en que se requiere mayoría absoluta de dos tercios (es decir, 30 votos) para condenar al enjuiciado, la decisión se adopta por una cantidad de votos menor, dicho acto debe ser declarado inconstitucional.
Asimismo, los motivos por los cuales una cámara legislativa determinada resuelve hacer lugar o no hacer lugar al desafuero de uno de sus miembros (Artículo 191), escapan al mencionado control.
La "gravedad" de la "irregularidad en la ejecución del presupuesto o en la administración de sus bienes", prevista en el Artículo 165, apartado 3, de la Constitución, como causal de intervención de gobiernos departamentales o municipales, no puede ser objeto del control de constitucionalidad.
En ambos casos, el control estará orientado a verificar si se han observado las mayorías exigidas constitucionalmente, si se ha respetado el derecho a la defensa, etc.
En el caso de la atribución del Presidente de la República de nombrar a los Ministros del Poder Ejecutivo (Art. 238, inc. 6, de la Constitución), la discrecionalidad es bastante amplia. Casi se podría decir que puede nombrar a cualquier persona para tales cargos y el límite de la discrecionalidad estaría dado únicamente por la exigencia de que los designados reúnan los requisitos establecidos en la Constitución: nacionalidad paraguaya natural y haber cumplido veinticinco años (Artículos 241 y 221). El cumplimiento o incumplimiento de tales requisitos, sin lugar a dudas, puede ser objeto del control de constitucionalidad. Pero sostenemos que asimismo el control puede recaer sobre la razonabilidad de los nombramientos cuando las condiciones personales de los designados revelen situaciones extremas (v.gr. demencia, analfabetismo, ignorancia supina).
3. JURISPRUDENCIA: CASOS FERRÁS Y VERA CANTERO
Al formular nuestro voto en el Acuerdo y Sentencia N° 184, del 31 de julio de 1995, dictado en la "Acción de inconstitucionalidad promovida por Osvaldo Ferrás, Intendente Municipal de San Lorenzo c/ Resolución de la Cámara de Diputados", expresamos lo siguiente:
"… Circunscribiéndonos al caso concreto sometido a examen, deberíamos determinar si la resolución de la Cámara de Diputados por la cual se destituye al Intendente Municipal de la Ciudad de San Lorenzo, señor Osvaldo Ferrás Morel, debe ser considerada como un acto privativo del citado cuerpo legislativo y como tal no susceptible de juzgamiento por parte de órganos jurisdiccionales, o, más específicamente, no susceptible de ser sometido al control de constitucionalidad a cargo de la Corte Suprema de Justicia …
En lo que respecta a la destitución de las autoridades departamentales o municipales, prevista en el Artículo 165 de la Constitución, existe una serie de requisitos de apreciación objetiva, cuyo cumplimiento es inexcusable para afirmar que la medida ha sido adoptada de conformidad con las disposiciones de la Ley Suprema.
En efecto deben darse los siguientes presupuestos:
a) Grave irregularidad en la ejecución del presupuesto del Departamento o Municipio, o en la administración de sus bienes. En este caso, por una parte se exige un hecho de apreciación objetiva, como es la irregularidad; y por la otra, la calificación del mismo en cuanto a su gravedad, lo cual reviste carácter subjetivo, en gran medida.
La falta total de irregularidad importaría una transgresión de la Ley Fundamental, y su verificación en instancia judicial debe conducir a la declaración de inconstitucionalidad del acto respectivo. La apreciación de la gravedad de la irregularidad, así como la determinación de si ella justifica la destitución, competen a la Cámara de Diputados, y, como actos librados a la discrecionalidad de dicho cuerpo, no caerían bajo el control de constitucionalidad.
El accionante alega que no se dio el requisito de la "grave irregularidad". Sin embargo, del "Informe de Intervención a la Municipalidad de San Lorenzo", se desprende que existieron irregularidades, y la calificación de la gravedad de las mismas corresponde a la Cámara de Diputados, sin que puedan discutirse los criterios tomados en consideración para tal efecto.
b) Dictamen previo de la Contraloría General de la República.
c) Intervención previa del gobierno departamental o municipal.
d) Mayoría absoluta de votos en la Cámara de Diputados.
Como se ve, existen varios requisitos apreciables objetivamente y de cumplimiento obligatorio. El control de constitucionalidad de los actos de destitución de autoridades departamentales o municipales, dentro del contexto señalado, es perfectamente procedente. En otras palabras, si no existiere irregularidad en la ejecución del presupuesto del Departamento o Municipio o en la administración de sus bienes; si no hubiere dictamen previo de la Contraloría General de la República sobre el punto precedente; si el gobierno departamental o municipal no hubiere sido intervenido previamente por el Poder Ejecutivo, con acuerdo de la Cámara de Diputados; o si la resolución de la Cámara de Diputados por la cual se destituye a las autoridades departamentales o municipales no hubiere sido adoptada por mayoría absoluta de votos, se debería declarar la inconstitucionalidad respectiva.
La posibilidad de someter la Resolución Nº 81 de la Cámara de Diputados, a control de constitucionalidad resulta indubitable. Si bien el Artículo 132 de la Constitución dice que "la Corte Suprema de Justicia tiene facultad para declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas y de las resoluciones judiciales …", la interpretación de esta disposición no puede hacerse en forma muy restringida y asistemática, pretendiendo que solamente leyes o resoluciones judiciales puedan ser objeto del control de constitucionalidad.
En el mismo texto constitucional, al hablar de los deberes y atribuciones de la Sala Constitucional se afirma que ésta puede "conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos normativos" (Artículo 260, inciso 1). Desarrollando este concepto, el Código Procesal Civil distingue entre "actos normativos de carácter general" y "actos normativos de carácter particular" (Artículo 551).
El acto impugnado (Resolución de la Cámara de Diputados), reviste el carácter de un acto normativo de carácter particular, "por afectar derechos de personas expresamente individualizadas" (Artículo 551, del Código Procesal Civil), y ha sido emitido como culminación de un proceso en el cual se ha impuesto la pena de destitución. El procedimiento de destitución de autoridades departamentales o municipales y el juicio político tienen una naturaleza jurídica similar. Es verdad que en este último intervienen ambas cámaras del Congreso y que las mayorías exigidas son más estrictas, pero la finalidad es común: separar del cargo o destituir a la autoridad responsable.
En el juicio político se considera indispensable el ejercicio del derecho a la defensa por parte del afectado (su denominación y la forma en que está redactado el Artículo 225 de la Constitución, desde luego dan pie a ello)…
Si acordamos que existe similitud entre el procedimiento de destitución de autoridades departamentales o municipales y el juicio político, necesariamente se concluye que la Cámara de Diputados incurrió en la grave falencia de no haber dado al afectado la oportunidad de la defensa. Se trata aquí de la posibilidad de ejercicio de este derecho ante el plenario de la Cámara Baja, lo cual no ocurrió en el caso sometido a examen.
Por otra parte, entendemos que el Artículo 17 de la Constitución es aplicable a este caso. En efecto, dicho precepto establece cuanto sigue: "En el proceso penal, o en cualquier otro del cual pudiera derivarse pena o sanción, toda persona tiene derecho a:
5) Que se defienda por sí misma o sea asistida por defensores de su elección;
7) La comunicación previa y detallada de la imputación, así como a disponer de copias, medios y plazos indispensables para la preparación de su defensa en libre comunicación;
8) Que ofrezca, practique, controle e impugne pruebas;…".
Es evidente que la intervención del gobierno departamental o municipal, el informe de intervención, el dictamen de la Contraloría General de la República y el trámite en la Cámara de Diputados (en comisión y en plenaria), pueden ser considerados en conjunto como "cualquier otro (proceso), del cual pudiera derivarse pena o sanción".
En efecto, el vocablo "proceso" está empleado aquí en un sentido amplio, significando "secuencia, desenvolvimiento, sucesión de momentos en que se realiza un acto jurídico" (Eduardo J. Couture, Vocabulario Jurídico, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1993, 5a. reimpresión, p. 480). Cabe también la definición de "fenómeno o estado dinámico producido para obtener la aplicación de la ley a un caso concreto y particular…" (Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo XXIII, Buenos Aires, Driskill S.A., 1991, p. 292).
En el caso juzgado la pena derivada es grave: la destitución de un cargo de elección popular. Entre las penas establecidas en el Código Penal figura la destitución, definida como "la separación del reo del cargo o empleo que ejercía" (Cf. Artículos 62, inc. 6º, y 83).
En consecuencia, la Resolución de la Cámara de Diputados Nº 81, del 27 de septiembre de 1994, en virtud de la cual se destituye al Intendente Municipal de la Ciudad de San Lorenzo, señor Osvaldo Ferrás Morel, fue dictada con inobservancia del derecho a la defensa consagrado en el artículo 17 de la Constitución.
Corresponde, pues, declarar su inconstitucionalidad…
La misma opinión sostuvimos en la "Acción de inconstitucionalidad promovida por Félix Vera Cantero, Intendente Municipal de Salto del Guairá c/ Resolución N° 82, de fecha 27 de setiembre de 1994, dictada por la Cámara de Diputados".
4. JURISPRUDENCIA: CASO DEL DECRETO N° 117
En el Acuerdo y Sentencia N° 415, del 2 de diciembre de 1998, pronunciado en la "Acción de inconstitucionalidad contra Decreto N° 117 de fecha 18 de agosto de 1998, dictado por el Poder Ejecutivo (presentada por el Congreso Nacional)", al emitir nuestro voto, expresamos lo siguiente:
"A la luz de lo expuesto precedentemente, podemos concluir esta parte con las siguientes afirmaciones: a) La facultad de conmutar penas es indudablemente una facultad privativa del Presidente de la República en el sentido de que sólo a él le está reconocida y, en consecuencia, sólo él puede ejercerla. b) Pero lo que acabamos de señalar, no obsta en absoluto a que el acto en virtud del cual se ejerce dicha atribución pueda ser objeto del control de constitucionalidad por parte del órgano jurisdiccional encargado del mismo. En efecto, cabe la posibilidad de que la misma sea ejercida dentro del marco constitucional o no lo sea.
Debemos determinar ahora si la facultad de conmutar penas conferida al Presidente de la República es una facultad discrecional o reglada.
El Artículo 238 de la Constitución dice: "Son deberes y atribuciones de quien ejerce la Presidencia de la República:…
10) Indultar o conmutar penas impuestas por los jueces y tribunales de la República, de conformidad con la ley, y con informe de la Corte Suprema de Justicia…".
El Presidente de la República puede conmutar penas impuestas por los órganos jurisdiccionales. Pero cuando lo haga, debe ser: a) de conformidad con la ley y b) con informe de la CSJ.
Las facultades discrecionales son "las que posee el órgano administrativo para obrar de determinada manera, cuando lo crea oportuno y con arreglo a su leal saber y entender, para la mejor satisfacción de las necesidades colectivas".
Las facultades regladas son "aquellas que obligan al Poder Ejecutivo a proceder de determinada manera, por hallarse preestablecidas en la ley, que señala no sólo la autoridad competente para obrar, sino también su obligación de obrar y la forma en que debe hacerlo, sin dejar ningún margen para la apreciación subjetiva del agente" (Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Bs. As., Ed. Heliasta, 1994, 21ª ed., p. 417).
En la realidad, resulta, sin embargo, más exacto hablar de actos con diferentes grados de discrecionalidad. En efecto, "… el obrar administrativo presenta facetas complejas determinando la existencia de actos administrativos dictados en parte, ejecutando facultades discrecionales, y en parte, con sujeción estricta a soluciones o contenidos prefijados en la ley.
En tales casos, el órgano que emite el acto, obra en ejercicio parcial de facultades regladas y en ejercicio parcial de facultades discrecionales. (…)
Guicciardi señala que si «es posible un acto administrativo completamente vinculado no existe ningún acto administrativo completamente discrecional, pues existen únicamente actos administrativos con elementos más o menos numerosos y relevantes de discrecionalidad» (La giustizia administrativa, p. 14, Padua, 1943)" (Enciclopedia Jurídica Omeba, T. XI, Bs. As., Ed. Driskill S.A., 1987, pp. 808/9).
La facultad de conmutar penas del Presidente de la República es, en ciertos aspectos, discrecional; y en otros, reglada. Es discrecional en cuanto corresponde al titular del Ejecutivo, y solo a él, la decisión de ejercerla o no. Es decir, es el Presidente de la República el que conmutará una, varias, la totalidad o ninguna de las penas impuestas por los órganos jurisdiccionales, que sean conmutables. Decide él en cuanto a la oportunidad de ejercer la facultad y en cuanto a quienes serán los beneficiados con la medida.
La citada facultad es reglada en cuanto debe ser ejercida "de conformidad con la ley", es decir, en la forma y en los casos que la norma secundaria lo permite. Además, se debe contar con el informe de la Corte Suprema de Justicia.
Conmutación de penas, de conformidad con la ley. En relación con el caso que nos ocupa, vemos que el Código Penal Militar establece lo siguiente:
– Art. 56: "La sustitución de una pena más grave a una pena inferior… en la aplicación de las enumeradas en el Art. 47 será de la pena de muerte a la de prisión militar…".
– Art. 66: "La conmutación de la pena capital, concedida por el P.E. operará implícitamente la condena del beneficiado a veinticinco años de prisión…".
Se puede apreciar que el único caso de conmutación de penas establecido por la ley, es el de pena de muerte por prisión militar de veinticinco años.
Es indiscutible que cada caso en que es posible la conmutación de penas debe estar expresamente establecido en la ley. Ésta debe decir que tal pena puede ser conmutada por tal otra. La vía de una interpretación basada en criterios generales y laxos, en modo alguno, puede servir para arribar a la conclusión de que la conmutación está también admitida en otros casos, cuando ello no surge del texto claro y expreso de la ley.
Teniendo en cuenta que el único caso de conmutación de penas establecido en el Código Penal Militar es el de pena de muerte por prisión militar de 25 años, resulta imposible el ejercicio de dicha facultad al haber sido abolida la pena de muerte (Art. 4° de la Constitución).
En esto radica la esencia de la inconstitucionalidad del Decreto N° 117, de fecha 18 de agosto de 1998. Como dijimos, de ningún modo se puede sostener con seriedad que la pena de prisión militar (considerada en general) puede ser substituida por la de arresto, cuando en la ley no existe ninguna referencia expresa a esta posibilidad. Resulta absurdo pensar que una pena como la de prisión militar cuyo máximum es de veinticinco años (Art. 50 del C. P. M.), pueda ser conmutada con absoluta discrecionalidad por la de arresto, cuyo máximum es de tres meses (Art. 51 del C.P.M.).
Si se admitiera que la facultad de conmutar penas es de ejercicio absolutamente discrecional, al punto que libremente se pudiera sustituir "una pena más grave por otra más leve", se estaría confiriendo al Presidente de la República el carácter de "Juez Supremo", por encima de cualquier órgano de la justicia militar y, como las decisiones de ésta pueden ser recurridas ante la justicia ordinaria (Art. 174 de la Constitución), de cualquier órgano jurisdiccional.
En la actualidad el Presidente de la República se encuentra ante la imposibilidad fáctica de ejercicio de la facultad de conmutar penas. En efecto, en el único caso previsto en la ley, la facultad no puede ser ejercida. Pero esto no constituye ninguna situación preocupante.
No se trata de derechos o garantías reconocidos al individuo, gobernado o ciudadano, caso en el cual la falta de ley reglamentaria no puede ser invocada para negarlos o menoscabarlos (Art. 45, in fine, de la Constitución). Se trata de una facultad o atribución conferida a un órgano de gobierno, caso en el cual la interpretación es restrictiva, y si el ejercicio de la misma está sujeta al dictamiento de una ley y no se dicta la ley o la ley dictada es insuficiente, la facultad no puede ser ejercida.
Conmutación de penas, con informe de la Corte Suprema de Justicia. Como requisito previo al ejercicio de la facultad de conmutar penas, la Constitución exige al Poder Ejecutivo contar con el referido informe.
En el caso en estudio, aun cuando en el considerando del Decreto N° 117 se expresa "que se halla cumplida la exigencia constitucional del informe de la Corte Suprema de Justicia", no ocurrió así.
La Corte Suprema de Justicia no emitió ningún informe referente a la conmutación de las penas impuestas al Gral. Div. (SR) Lino Cesar Oviedo Silva y al Cnel. DEM. (SR) José M. Bóbeda Melgarejo. El oficio NSP N° 83, de fecha 18 de agosto de 1998, se limita a informar, conforme a lo requerido, sobre las condenas impuestas a las mencionadas personas, para lo cual simplemente se reprodujo la parte resolutiva de las sentencias definitivas pertinentes.
El informe que la Corte Suprema de Justicia remita al Poder Ejecutivo a los efectos de eventuales indultos o conmutaciones de penas, debe ajustarse al procedimiento previsto en la ley. Al respecto, la Ley N° 609, "Que organiza la Corte Suprema de Justicia", dispone en su Artículo 15, inciso e, lo siguiente: "Competencia. Son deberes y atribuciones de la Sala Penal los siguientes: … e) Elevar dictamen al pleno de la Corte para que ésta informe al Poder Ejecutivo sobre los casos previstos en el Artículo 238, inciso 10) de la Constitución…".
El informe contenido en la nota NSP N° 83/98 no reúne los requisitos mencionados en el párrafo precedente. Es decir, no emana de la Sala Penal ni ha sido aprobado por el pleno de esta Corte. Esto se debe a que en el pedido de la Presidencia de la República no se especificaba el fin para el cual se requería el aludido informe.
El hecho de que sea la única atribución del Poder Ejecutivo para la cual se requiere informe, no debe hacer presumir que la Corte Suprema de Justicia por sí debe entender que el informe es para ese fin.
No hay duda de que el informe no es vinculante, pero esto no constituye un motivo que justifique no indicar la finalidad para la cual se lo solicita.
Como conclusión podemos afirmar que, de acuerdo con lo expresado precedentemente y en concordancia con el dictamen del Fiscal General del Estado, no cabe duda de que el Decreto N° 117, de fecha 18 de agosto de 1998, dictado por el Poder Ejecutivo, es inconstitucional".
Petición de parte y actuación de oficio
En la mayor parte de los casos, el control de constitucionalidad es provocado mediante petición de parte, sea que se trate de una impugnación de actos normativos por la vía directa o de la acción, o por la vía indirecta de la excepción, cuando se da en el marco de un juicio; sea que se trate de la impugnación de actos jurisdiccionales, por la vía de la acción.
El interés realmente radica, en cuanto al tema que tratamos, en la amplitud que tiene o puede tener la facultad de actuar de oficio de que está investido el órgano jurisdiccional.
En tratándose de actos jurisdiccionales, el Art. 563 del C.P.C. dispone cuanto sigue: "Cuando correspondiere, la Corte Suprema de Justicia declarará de oficio la inconstitucionalidad de resoluciones, en los procesos que le fueren sometidos en virtud de la ley, cualquiera sea su naturaleza."
En estos casos la Corte Suprema puede declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de otras resoluciones de carácter jurisdiccional, aun cuando ellas no hubieren sido impugnadas.
En cuanto a los actos normativos, tenemos el procedimiento previsto en el Art. 18, inc. a, del C.P.C., al cual nos hemos referido con anterioridad. Según el mismo los jueces y tribunales, en el marco de un juicio, pueden solicitar a la Corte Suprema un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de actos normativos. El pedido puede ser formulado de oficio, es decir, "sin requerimiento de parte".
En el caso de la acción de amparo, previsto en el Art. 582, modificado, del C.P.C., y también referido a actos normativos, el juez está obligado a elevar los antecedentes a la Corte Suprema.
En relación con la excepción de inconstitucionalidad, el Art. 541 del C.P.C., dispone en su segundo párrafo, lo siguiente: "Si [el desistimiento de la excepción de inconstitucionalidad] se produjere ante la Corte Suprema de Justicia, ésta podrá hacer uso de su facultad de declarar de oficio la inconstitucionalidad."
Según esta disposición, provocado el control de constitucionalidad a instancia de parte, la Corte Suprema puede igualmente ejercerlo, aun cuando hubiere desistimiento.
Esta norma abre la posibilidad de que el máximo órgano jurisdiccional se pronuncie de oficio acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos normativos, dentro del marco señalado.
En nuestra opinión, la aludida norma también podría ser aplicada, en idénticas circunstancias, cuando se tratare de una acción de inconstitucionalidad.
Necesidad de una causa judiciable para ejercer el control
Por el tipo de control de constitucionalidad vigente en el Paraguay, se hace necesaria la existencia de una causa o caso justiciable para que se pueda efectuar dicho control.
Es decir, el control se ejerce ya sea en un proceso iniciado expresamente para obtener la declaración de inconstitucionalidad de un acto normativo determinado; o ya sea dentro de un juicio cuya finalidad no sea precisamente la de obtener dicha declaración, pero en el cual plantea una cuestión de constitucionalidad.
Por tanto, en el Paraguay no existe el control de constitucionalidad fuera de una causa o caso justiciable, como el que se da en otros países por medio de una consulta o requerimiento de un órgano cualquiera al órgano encargado del control.
Sujetos legitimados para provocar el control de constitucionalidad
1. De conformidad con el Artículo 550 del Código Procesal Civil, "Toda persona lesionada en sus legítimos derechos por leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas municipales, resoluciones u otros actos administrativos que infrinjan en su aplicación, los principios o normas de la Constitución, tendrá facultad de promover ante la Corte Suprema de Justicia, la acción de inconstitucionalidad en el modo establecido por las disposiciones de este capítulo".
Podemos decir, entonces, en cuanto a la acción de inconstitucionalidad, lo siguiente:
a) Puede ser promovida por cualquier persona.
b) Dicha persona debe ser titular de un derecho o interés legítimo que haya sido lesionado de algún modo.
c) La lesión debe provenir de actos normativos o jurisdiccionales de carácter inconstitucional.
d) La acción debe ser promovida ante la Corte Suprema.
2. En cuanto a la legitimación procesal de órganos de gobierno, no cabe duda de que cualquiera de ellos puede ocurrir ante los órganos jurisdiccionales e intervenir en juicios cuando existiere un interés legítimo vinculado con el ejercicio de las funciones que le son propias.
De hecho, se ha admitido la intervención de una de las cámaras del Congreso en los casos que mencionamos a continuación: "Acción de inconstitucionalidad promovida por Osvaldo Ferrás, Intendente Municipal de San Lorenzo c/ Resolución de la Cámara de Diputados", "Acción de inconstitucionalidad promovida por Félix Vera Cantero, Intendente Municipal de la ciudad de Salto del Guairá c/ Resolución N° 82 de fecha 27 de setiembre de 1994, dictada por la Cámara de Diputados", "Acción de inconstitucionalidad en el juicio: Carlos María Ljubetich y el P.R.F. s/ amparo". Asimismo, se ha admitido la intervención del Congreso en el caso "Acción de inconstitucionalidad contra Decreto N° 117 de fecha 18 de agosto de 1998, dictado por el Poder Ejecutivo (presentada por el Congreso Nacional)".
La posibilidad de que órganos constitucionales o fracciones de órganos puedan promover el control de constitucionalidad, no resulta extraña en el derecho comparado. Sin olvidar el matiz de que en los casos que se mencionarán, dichos órganos forman parte de un numerus clausus al que se circunscribe el ejercicio de la acción, transcribimos una parte del "Informe General" de la "II Conferencia de la Justicia Constitucional de Iberoamérica, Portugal y España", celebrada en Madrid en enero de 1998. Dice así: "En España… esa legitimación para promover lo que se conoce como recurso de inconstitucionalidad está atribuida al Presidente del Gobierno, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, al Defensor del Pueblo y a los Gobiernos y Parlamentos de las Comunidades Autónomas.
En Chile, también corresponde a órganos constitucionales o fracciones de órganos (el Presidente, cualquiera de las Cámaras o una cuarta parte de sus miembros) el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.
Bajo una pauta similar, en Perú la acción de inconstitucionalidad únicamente puede ser ejercitada por el Presidente de la República, el Defensor del Pueblo, el veinticinco por ciento del número legal de congresistas…".
Se ve, pues, que, más allá de las variantes de cada legislación particular, se admite la intervención de órganos constitucionales o fracciones de ellos en lo relativo al control de constitucionalidad de actos normativos.
3. En materia electoral tienen legitimación activa para promover acciones de inconstitucionalidad:
a) En cuanto a las elecciones internas de los partidos, movimientos políticos y alianzas electorales, los respectivos candidatos o sus apoderados; y
b) En cuanto a las elecciones generales, departamentales y municipales, los respectivos apoderados de los partidos, movimientos políticos y alianzas electorales que participen de las mismas. Los candidatos electos pueden intervenir como terceros coadyuvantes (Cf. Artículos 70 y 41 de la Ley N° 635/95).
1. COMPARECENCIA EN JUICIO
En cuanto a la promoción de una acción de inconstitucionalidad, se admite también que cualquier persona física capaz pueda hacerlo por sí misma, por sus propios derechos, bajo patrocinio de abogado.
Puede igualmente hacerse representar. En este caso, el representante o mandatario, es decir, la persona que se presenta en juicio por un derecho que no sea propio, debe acompañar con su primer escrito los documentos (poder) que acrediten el carácter que inviste. Rige también la obligación del patrocinio profesional.
Las personas jurídicas sólo pueden intervenir mediante mandatario profesional matriculado.
Tratándose la acción de inconstitucionalidad de una acción autónoma, este requisito debe ser cumplido y, en caso de que se impugnen sentencias dictadas en un juicio principal, no basta invocar simplemente la personería que se tiene reconocida en el mismo.
2. CONSTITUCIÓN DE DOMICILIO
La persona que litigue por su propio derecho, debe constituir domicilio dentro del radio urbano de la ciudad o pueblo que sea asiento del juzgado o tribunal.
Igualmente, el representante o mandatario debe constituir domicilio en la forma indicada y denunciar el domicilio real de la persona representada.
3. REQUISITOS. RECHAZO IN LÍMINE
En cuanto a los actos normativos, el Artículo 552 del Código Procesal Civil establece lo siguiente:
Al presentar su escrito de demanda a la Corte Suprema de Justicia, (a) el actor mencionará claramente la ley, decreto, reglamento o acto normativo de autoridad impugnado, o, en su caso, la disposición inconstitucional. (b) Citará además la norma, derecho, exención, garantía o principio que sostenga haberse infringido, (c) fundando en términos claros y concretos la petición.
En todos los casos la Corte Suprema examinará previamente si se hallan satisfechos estos requisitos. En caso contrario, desestimará sin más trámite la acción.
En relación con los actos jurisdiccionales, el Artículo 557 del Código Procesal Civil prescribe:
Al presentar su escrito de demanda el actor… (a) individualizará claramente la resolución impugnada, así como el juicio en que hubiese recaído. (b) Citará además la norma, derecho, exención, garantía o principio constitucional que sostenga haberse infringido, (c) fundando en términos claros y concretos su petición…
En todos los casos, la Corte examinará previamente si se hallan satisfechos estos requisitos. En caso contrario, desestimará sin más trámite la acción.
En referencia tanto a actos normativos como jurisdiccionales, el Artículo 12 de la Ley N° 609, dispone cuanto sigue:
"No se dará trámite a la acción de inconstitucionalidad (a) en cuestiones no justiciables, (b) ni a la demanda que no precise la norma constitucional afectada, (c) ni justifique la lesión concreta que le ocasiona la ley, acto normativo, sentencia definitiva o interlocutoria."
4. PRESCRIPCIÓN Y EXTEMPORANEIDAD
En relación con los actos normativos, el Artículo 551 del Código Procesal Civil prescribe:
La acción de inconstitucionalidad contra actos normativos de carácter general es imprescriptible, sea que la ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad, afecte derechos patrimoniales, tenga carácter institucional o vulnere garantías individuales.
Cuando el acto normativo tenga carácter particular, por afectar solamente derechos de personas expresamente individualizadas, la acción prescribirá a los seis meses, contados a partir de su conocimiento por el interesado.
En cuanto a los actos jurisdiccionales, el Artículo 557, 2° y 3er párrafos, del Código Procesal Civil, dispone:
El plazo para reducir la acción será de nueve días, contados a partir de la notificación de la resolución impugnada, sin perjuicio de la ampliación por razón de la distancia.
En todos los casos, la Corte examinará previamente si se hallan satisfechos estos requisitos. En caso contrario, desestimará sin más trámite la acción.
El Artículo 561 del C.P.C. establece una norma complementaria, en lo siguientes términos:
En el caso de previsto por el inciso a) del Artículo 556 (sentencias que por sí mismas sean violatorias de la Constitución), la acción de inconstitucionalidad sólo podrá deducirse cuando se hubieren agotado los recursos ordinarios. El plazo para interponerla, se computará a partir de la notificación de la resolución que causa estado.
En materia electoral, el plazo para deducir la acción será de cinco días, a partir del conocimiento del instrumento normativo o resolución judicial impugnado (Art. 71 de la Ley N° 635/95).
Agotamiento de recursos ordinarios
1. ACTOS JURISDICCIONALES
La obligación de agotar los recursos ordinarios, establecida en el Art. 561 del C.P.C., se refiere exclusivamente a actos jurisdiccionales, y en forma específica a las resoluciones de los jueces o tribunales cuando: a) por sí mismas sean violatorias de la Constitución… (Art. 556 del C.P.C.).
Pero esta exigencia no rige en cuanto a las sentencias que se funden en una ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad, contrarios a la Constitución… (Art. 556, inc. b, del C.P.C.). En este caso no es necesario agotar los recursos ordinarios. Pero no hay que olvidar que debe tratarse de un acto normativo no invocado por las partes como fundamento de sus derechos, sino sólo por el juez o tribunal al fundamentar su resolución. En caso contrario, hubiese sido procedente la excepción de inconstitucionalidad, y si ella no fue opuesta en su oportunidad, ya no cabe la impugnación por la vía de la acción (Cf. Art. 562 del C.P.C.).
Volviendo al primer caso, es decir, el de las sentencias que por sí mismas sean violatorias de la Constitución, debemos señalar que tal circunstancia se produce comúnmente por violación del debido proceso, del derecho a la defensa en juicio o del principio de legalidad, o por tratarse de sentencias arbitrarias.
Creemos que incluso en este caso, no sería necesario agotar los recursos ordinarios cuando resultara evidente que los mismos no son idóneos para reparar las violaciones.
En el caso de los interdictos posesorios, los juicios de desalojo y los juicios ejecutivos, la decisión final adoptada no hace cosa juzgada material, sino sólo formal; y se admite la deducción de un juicio posterior.
Esta circunstancia ha llevado a algunos a afirmar que, existiendo la posibilidad de promover un juicio posterior, no se han agotado los recursos ordinarios y, en consecuencia, la acción de inconstitucionalidad promovida contra los fallos dictados en tales juicios, resulta improcedente.
No compartimos este criterio. En el Código Procesal Civil están legislados los interdictos y los juicios mencionados. Está previsto un procedimiento para cada caso y no vemos por qué la inobservancia del mismo no debería ser considerada una violación del debido proceso. Tampoco el simple hecho de que se pueda promover un juicio posterior, justificaría tolerar el menoscabo del derecho a la defensa en juicio o el dictamiento de decisiones arbitrarias.
El criterio de que el agotamiento de las vías previas incluye la promoción del juicio ordinario respectivo cuando éste cabe, deja sin sustento lógico al establecimiento de un procedimiento especial si no se admite que las violaciones de preceptos de rango constitucional producidas en el mismo, puedan ser impugnadas directamente.
2. ACTOS NORMATIVOS DE CARÁCTER GENERAL
Cuando se trata de actos normativos de carácter general, la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en forma directa, es decir, sin necesidad de agotar instancia previa alguna, es indubitable. Dichos actos normativos pueden revestir la forma de "ley, decreto, reglamento" (actos mencionados en el Art. 551, 1er. párr., del C.P.C.), pero también pueden ser ordenanzas departamentales, ordenanzas municipales, etc.
3. ACTOS NORMATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR
a) Cuando se trata de actos normativos de carácter particular, puede afirmarse que, en principio, está admitida la posibilidad de plantear la acción de inconstitucionalidad en forma directa. En efecto, al establecer el Art. 551 2° párr., del C.P.C., en referencia a tales actos que "la acción prescribirá a los seis meses, contados a partir de su conocimiento por el interesado", se está admitiendo que es procedente la promoción de la acción y sólo se limita el lapso dentro del cual la misma debe ser promovida.
Por ello creemos que no corresponde el rechazo in límine de las acciones de inconstitucionalidad promovidas contra actos normativos de carácter particular, invocando como fundamento en forma general e indiscriminada que debió haberse recurrido previamente a la instancia contencioso-administrativa.
Sabemos que la acción de inconstitucionalidad está referida a un juicio de alcances limitados, en el sentido de que sólo tiene por objeto el control de constitucionalidad del acto normativo impugnado; y que en cambio, el juicio contencioso-administrativo tiene alcances más amplios.
Sobre esta base consideramos que la promoción de una u otra acción, lo cual puede hacerse indistintamente, dependerá de la voluntad del justiciable, el cual se decidirá por la alternativa que crea más ajustada a sus intereses. De todos modos, cuando se trata de atacar precisa y puntualmente la constitucionalidad de un acto normativo de carácter particular, no cabe otra opción que la de promover la acción, pues, dado el carácter concentrado de nuestro sistema de control de constitucionalidad, el recurrir a lo contencioso-administrativo no tendría ningún sentido, ya que para lograr el pronunciamiento deseado el caso deberá volver necesariamente a la Corte Suprema de Justicia.
Tal es el caso, por ejemplo, del Decreto N° 117, del 18 de agosto de 1998, por el cual se conmutaron penas al Gral. L. C. Oviedo y al Cnel. J. M. Bóveda M. Aquí el cuestionamiento era estrictamente constitucional y estaba referido fundamentalmente a la forma y el alcance del ejercicio de la facultad de conmutar penas conferidas al Presidente de la República.
b) Igualmente, cuando se impugnan en forma simultánea un acto normativo de carácter general, y uno de carácter particular vinculado con el primero, es procedente la interposición de la acción de inconstitucionalidad en forma directa. Esto es lo que ocurrió en las múltiples acciones promovidas por excombatientes de la Guerra del Chaco, en las cuales se atacaba un artículo de la Ley de Presupuesto General de la Nación y la resolución ministerial por la cual se denegaba la concesión de una pensión, o el pago de gastos de sepelio.
c) Atención especial merecen los actos normativos de carácter particular emanados de autoridades administrativas y que pueden considerarse equiparados a actos jurisdiccionales, por el hecho de que se los declara recurribles ante el Tribunal de Cuentas. En este caso creemos que debe aplicarse lo dispuesto en el Art. 561 del C.P.C. en el sentido de exigir el agotamiento de los recursos ordinarios. Pero la recurribilidad del acto administrativo ante el citado Tribunal, circunstancia de la cual deriva su equiparación a los actos jurisdiccionales, debe estar establecida expresamente en la ley ("Compete a la primera [Sala del Tribunal de Cuentas] entender en los juicios contencioso-administrativos en las condiciones establecidas por la ley de la materia", Art. 30 del C.O.J.).
A modo de ejemplo se puede mencionar que en cuanto a las resoluciones de los Jueces de Faltas Municipales y a las que dicte el Intendente Municipal en grado de apelación, está prevista la recurribilidad ante el Tribunal de Cuentas (Art. 103, de la Ley N° 1294/87).
Igualmente, las resoluciones del Consejo de Administración de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios son apelables ante el citado Tribunal (Cf. Art. 64 de la Ley N° 73/91).
Asimismo, las resoluciones del Consejo de Administración de la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la ANDE son apelables ante el Tribunal de Cuentas (Art. 22, de la Ley N° 71/68).
En el caso de la Caja Paraguaya de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Itaipú Binacional, una vez agotadas todas las instancias en sede administrativa, "queda expedita para el interesado la vía judicial ante el Tribunal de Cuentas" (Cf. Art. 25 de la Ley N° 1361/88).
Las decisiones condenatorias adoptadas en los sumarios administrativos instruidos a funcionarios públicos son igualmente recurribles por la vía de lo contencioso – administrativo (Art. 55 de la Ley N° 200/70).
De todos modos, debe tenerse en cuenta, que la promoción de la acción contencioso administrativa, dentro de nuestro sistema, implica la imposibilidad de provocar luego el control de constitucionalidad. En efecto, la instancia contencioso–administrativa se inicia ante el Tribunal de Cuentas, cuyas resoluciones son apelables ante la Sala Penal de la C.S.J. Pero lo decidido por ésta, como por cualquiera de las otras Salas, no es susceptible de ser atacado por la vía de la inconstitucionalidad (Cf. Art. 15, inc. b, y Art. 17 de la Ley N° 609/95).
En definitiva, tratándose de actos normativos de carácter particular, sólo puede exigirse el agotamiento de los recursos ordinarios (en nuestro caso, ocurrir previamente ante lo contencioso-administrativo), cuando la ley en forma expresa establezca la recurribilidad de las decisiones de la autoridad administrativa ante el Tribunal de Cuentas.
En cuanto a los actos normativos, el Art. 553 del C.P.C. prescribe: "La interposición de la demanda no suspende los efectos de la ley, decreto, reglamento, acto normativo o disposición impugnada, salvo cuando la Corte Suprema de Justicia así lo dispusiere, a petición de parte, porque su cumplimiento podría ocasionar al reclamante un perjuicio irreparable.
En los mismos términos podrá conceder medidas cautelares, de acuerdo con las disposiciones de este Código."
La mera interposición de la demanda no tiene efecto suspensivo cuando se trata de actos normativos. Esto depende del criterio de la Corte Suprema.
En relación con los actos jurisdiccionales, el Art. 559 del C.P.C. establece: "La interposición de la demanda tendrá efecto suspensivo cuando se tratare de sentencia definitiva, o de interlocutoria con fuerza de tal. En los demás casos no tendrá ese efecto, salvo que, a petición de parte, la Corte Suprema así lo dispusiere para evitar gravámenes irreparables."
Cuando se trata de una sentencia definitiva, la simple interposición de la demanda tiene efecto suspensivo, sin necesidad de pronunciamiento sobre el particular. Igual cosa ocurre cuando se trata de un auto interlocutorio con fuerza de sentencia definitiva, aunque en este caso sería necesaria una resolución que calificara al auto interlocutorio como tal. En cuanto a los demás autos interlocutorios, la decisión del efecto suspensivo depende del criterio de la Corte Suprema.
En lo referente a resoluciones recaídas en juicios de amparo en materia electoral, el Artículo 73 de la Ley N° 635/95, dispone lo siguiente: "La acción de inconstitucionalidad planteada contra resoluciones recaídas en un juicio de amparo no suspenderá el efecto de las mismas, salvo que, a petición de parte, la Corte Suprema de Justicia dispusiera lo contrario para evitar gravámenes irreparables de notoria gravedad que lesionen los intereses generales del país".
En principio, en el caso mencionado la simple interposición de la acción no tiene efecto suspensivo, lo cual constituye una excepción a lo establecido en cuanto a las sentencias definitivas. El reconocimiento de tal efecto queda supeditado al criterio de la Corte Suprema, pero debe destacarse que la ley restringe en extremo tal facultad al admitir la posibilidad de suspensión de efectos sólo para evitar gravámenes irreparables, de notoria gravedad, que lesione los intereses generales del país.
Trámite en la acción de inconstitucionalidad
En cuanto a los actos normativos, el Artículo 554 del C.P.C. dispone:
"La Corte Suprema sustanciará la demanda oyendo al Fiscal General del Estado, cuando se trate de actos provenientes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial. Se oirá además, en su caso, a los representantes legales de las Municipalidades o corporaciones; o a los funcionarios que ejerzan la autoridad pública de la cual provenga el acto normativo, citándolos y emplazándolos en el asiento de sus funciones, para que la contesten dentro del plazo de diez y ocho días.
Si hubiere cuestiones de hecho que requieran ser aclaradas o probadas, la Corte ordenará las diligencias para mejor proveer que sean necesarias.
La Corte pronunciará su fallo bajo la forma de Acuerdo y Sentencia Definitiva, en el plazo de treinta días".
Dentro del régimen de la Constitución de 1967, el Fiscal General del Estado ejercía "la representación del Estado en las causas en que fuese demandante o demandado" (Art. 214, inc. 2). Éste era el fundamento para dar intervención al Fiscal General cuando se trataba de actos provenientes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial.
En la actualidad, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Constitución de 1992, "el Ministerio Público representa a la sociedad ante los órganos jurisdiccionales del Estado" (Art. 266). En nuestra opinión, esto constituye suficiente fundamento como para seguir manteniendo la práctica de darle intervención en las acciones de inconstitucionalidad relacionadas con actos emanados de los poderes del Estado, aunque el criterio es evidentemente diferente.
No sabemos hasta que punto se puede afirmar que la representación del Estado en su totalidad, en casos como los que estudiamos, debe quedar en manos de un funcionario como el Procurador General de la República, nombrado y removido por el Presidente de la República, e investido de la atribución de "representar y defender, judicial o extrajudicialmente, los intereses patrimoniales de la República" (Cf. artículos 245 y 246 de la Constitución).
Ante estas circunstancias creemos que se deberían habilitar vías idóneas para dar intervención a representantes de los Poderes Legislativo y Judicial.
En relación con los actos jurisdiccionales, el Artículo 558 del C.P.C., establece lo siguiente:
"Presentada la demanda, la Corte dispondrá que se traiga a la vista el principal y ordenará que se saquen compulsas del mismo, disponiendo la devolución de aquél para su prosecución, salvo que se trate de sentencia definitiva o de resoluciones con fuerza de tal o recaída en un incidente de los que suspenden el juicio.
Del escrito de demanda correrá traslado a la otra parte por el plazo de nueve días, y de los presentados por las partes se dará traslado por igual plazo al Fiscal General del Estado.
Con los escritos de referencia, o transcurridos los plazos para presentarlos, quedará conclusa la causa para definitiva.
Se observará además, en lo pertinente, lo dispuesto por este Código para la demanda y su contestación".
El artículo 560 del C.P.C. dice: "La Corte Suprema pronunciará su fallo en la forma y en el plazo previstos en el Artículo 554?.
En materia electoral, el artículo 72 de la Ley N° 635/95, prescribe:
"Presentada la demanda, la Corte Suprema de Justicia, previo traslado por el plazo de cinco días perentorios al Fiscal General del Estado, dictará sentencia en el término de diez días. En todo lo demás, se aplicarán supletoriamente las disposiciones pertinentes de la Ley que Organiza la Corte Suprema de Justicia y el Código Procesal Civil".
EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
1. ASPECTOS GENERALES. OPORTUNIDAD PARA OPONERLA
Las partes intervinientes en un proceso pueden provocar la cuestión de constitucionalidad por medio de la excepción de inconstitucionalidad.
Al respecto, la Ley Fundamental dispone que "el procedimiento podrá iniciarse… por vía de la excepción en cualquier instancia, en cuyo caso se elevarán los antecedentes a la Corte" (Artículo 260, último párrafo).
En el mismo sentido, Ley N° 609, "Que organiza la Corte Suprema de Justicia", preceptúa lo siguiente: "La Sala Constitucional tendrá competencia para conocer y decidir en las excepciones de inconstitucionalidad que se interpongan en cualquier instancia,…" (Art. 13).
En el Código Procesal Civil se establece lo siguiente: "La excepción de inconstitucionalidad deberá ser opuesta por el demandado o el reconvenido al contestar la demanda o la reconvención, si estimare que éstas se fundan en alguna ley u otro instrumento normativo violatorio de alguna norma, derecho, garantía, obligación o principio consagrado por la Constitución.
También deberá ser opuesta por el actor, o el reconviniente, en el plazo de nueve días, cuando estimare que la contestación de la demanda o la reconvención se funda en una ley u otro acto normativo inconstitucional por las mismas razones. Este plazo se computará desde la notificación de la providencia que tiene por contestada la demanda o la reconvención" (Artículo 538 del C.P.C.).
"En segunda o tercera instancia el recurrido deberá promover la excepción al contestar la fundamentación del recurso, basado en las causas previstas en el Artículo 538.
El recurrente deberá hacerlo en el plazo de tres días, cuando estimare que en la contestación se haya incurrido en dichas causas. A los efectos del cómputo de este plazo, el Tribunal dispondrá que se notifique la contestación del recurso…" (Artículo 545 del C.P.C.).
Vemos, pues, que la excepción de inconstitucionalidad puede ser opuesta, en el marco de un proceso, en los casos que se mencionan a continuación:
a) Por el demandado al contestar la demanda, si estimare que ésta se funda en un acto normativo inconstitucional.
b) Por el reconvenido (actor) al contestar la reconvención, si estimare que ésta se funda en un acto normativo inconstitucional.
c) Por el actor cuando estimare que la contestación de la demanda se funda en un acto normativo inconstitucional.
d) Por el reconviniente (demandado) cuando estimare que la contestación de la reconvención se funda en un acto normativo inconstitucional.
e) En segunda o tercera instancia, por el recurrido al contestar la fundamentación del recurso, si estimare que ésta se funda en un acto normativo inconstitucional; y por el recurrente si estimare que dicha contestación incurre en el mismo vicio.
Como se aprecia, en el caso de la excepción de inconstitucionalidad, la cuestión de constitucionalidad debe suscitarse en el marco de un proceso, por iniciativa de las partes intervinientes en el mismo (actor o demandado, reconviniente o reconvenido, recurrente o recurrido) y en relación con un acto normativo reputado inconstitucional.
2. OTRAS DISPOSICIONES LEGALES
Transcribimos a continuación otras disposiciones del Código Procesal Civil referentes a la excepción de inconstitucionalidad:
– Art. 539: "Traslado de la excepción y remisión a la Corte. Promovida la excepción el juez dispondrá la formación de expediente separado, el cual estará integrado con las compulsas de las actuaciones cumplidas hasta el momento de la oposición inclusive, y dará traslado a la otra parte y al Fiscal General del Estado, en este orden, por el plazo de nueve días, respectivamente.
Contestados los traslados o vencidos los plazos para hacerlo, el juez remitirá sin más trámite dicho expediente a la Corte Suprema de Justicia".
La excepción de inconstitucionalidad debe ser promovida ante el juez o el tribunal (Cf. Art. 545 del C.P.C.) que entiende en la causa de que se trate. Es él el que dispone la formación de expediente separado y ordena el traslado a la otra parte y al Fiscal General del Estado.
Posteriormente, contestados los traslados o vencidos los plazos para hacerlo, el juez o el tribunal debe remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia.
Como vemos, la excepción de inconstitucionalidad se promueve y se tramita en la instancia respectiva ante el juez o el tribunal correspondiente. Pero, para decidir la cuestión, el expediente así formado debe ser remitido a la máxima instancia.
Se ha entendido que corresponde al juez o el tribunal ante el cual se interpone la excepción, controlar el cumplimiento de las disposiciones legales que establecen el procedimiento para su tramitación. En este sentido, la Corte ha considerado que un juez de primera instancia procede en forma correcta si, verificada la promoción de la excepción fuera del plazo fijado por la ley, la rechaza por extemporánea.
La facultad privativa de la Corte Suprema es la de pronunciarse sobre el fondo de la cuestión, lo cual está vedado a los magistrados de las instancias inferiores. Pero la tramitación dela excepción les corresponde y, como parte de ella, la facultad de verificar si la promoción de la excepción es extemporánea o no.
Sería absurdo sostener que no les compete a los jueces y tribunales de las instancias inferiores, pronunciarse al respecto, y que necesariamente deben dar trámite a la excepción promovida, aunque ella fuese notoriamente extemporánea. En efecto, esto sólo constituiría una pérdida de tiempo cuando se sabe que finalmente la Corte Suprema deberá rechazarla por ese motivo.
– Art. 540: "Allanamiento a la excepción. Aun cuando la contraparte se allanare a la excepción, el incidente seguirá su curso. Al resolver, La Corte Suprema de Justicia impondrá las costas en el orden causado".
– Art. 541: "Desistimiento de la excepción. En cualquier estado de la tramitación del incidente, el excepcionante podrá desistir del mismo.
Si el desistimiento se produjere en primera instancia, el juez dictará resolución poniendo fin al incidente y ordenando su archivo, sin perjuicio de la facultad que le confiere el Artículo 18, inciso a), de este Código. Si se produjere ante la Corte Suprema de Justicia, ésta podrá hacer uso de su facultad de declarar de oficio la inconstitucionalidad…".
| Página siguiente |