El control de constitucionalidad en el Paraguay

Desde hace cinco años nos encontramos en el ejercicio de la función jurisdiccional, específicamente en lo referente al control de constitucionalidad.

Estas páginas surgen como reflejo de esa actividad. Por una parte, respondiendo a la necesidad de formular algunas consideraciones teóricas sobre determinados aspectos; y por otra, quizá la más importante, por la necesidad de plantear algunos de los problemas que presenta el control de constitucionalidad en nuestro sistema jurídico.

La idea que subyace en este trabajo es la de que la actividad que desempeñamos no puede sustentarse en un mero pragmatismo en cuanto a la solución de cuestiones que se presentan conflictivas, o que, por lo menos, dan origen a opiniones diversas. Es necesaria una formulación teórica que conduzca a la definición de criterios objetivos aplicables a los casos concretos sometidos a jurisdicción, de manera tal que permita soslayar en la medida de lo posible todo subjetivismo, con la consiguiente seguridad de los justiciables.

Demás está decir que todo lo que se afirma en el presente trabajo no tiene pretensión alguna de definitividad. Sólo busca abrir de nuevo el debate sobre determinados problemas cuya solución a esta altura debería haber estado claramente definida.

Si en algo contribuimos a avanzar en esta dirección, nos sentiremos sumamente recompensados. De todos modos, como ya lo dijeron autores de mayor envergadura, el escribir estas páginas ha servido, cuando menos, para satisfacer la necesidad de clarificar nuestras ideas.

El Estado de Derecho. La Supremacía Constitucional

El Estado de Derecho supone necesariamente, como una de sus notas esenciales, el ejercicio del poder, o mejor de las distintas funciones del poder, de conformidad con las normas que integran el ordenamiento jurídico vigente. Podría afirmarse que el ejercicio del poder se ha juridizado, de modo tal que los diversos órganos de gobierno no están investidos de otras facultades que aquellas que les reconocen las leyes. Lo que distingue al Estado de Derecho no es tanto que los gobernados deban actuar con sujeción a la ley, lo cual siempre se ha pretendido, sino que también los gobernantes se sometan al ordenamiento jurídico. Ésta es una de las notas que hacen a la esencia del Estado de Derecho.

Dicho ordenamiento jurídico, creado y sostenido por el propio Estado, y al cual él mismo se somete, reconoce la existencia de normas de diverso rango. En este orden de ideas, es imprescindible establecer una jerarquía entre las diversas normas que integran aquel; determinar que algunas son de rango superior y otras de rango inferior, y, particularmente, dar a algunas de ellas el carácter de "ley suprema" en esa jerarquización.

En nuestra Ley Fundamental el principio de la supremacía constitucional está consagrado en los siguientes términos: "La ley suprema de la República es la Constitución…" (Art. 137). Pero no se trata de una ley cualquiera, sino de la ley que establece los derechos y las garantías fundamentales de las personas, de una ley que crea los distintos órganos que ejercen las funciones del poder y determina sus atribuciones, sus limitaciones, la manera en que se vinculan, el modo en que se controlan recíprocamente, etc. Esto es lo que se conoce con el nombre de "constitución" y a ese conjunto de normas se le da el máximo rango, es decir, se lo considera "ley suprema" o "ley fundamental". Además, por el principio de supremacía se entiende que todas las demás disposiciones del ordenamiento jurídico están subordinadas a la Constitución, en el sentido de que no pueden contradecirla.

Al respecto, el citado Art. 137 de la Constitución dispone cuanto sigue: "Ésta (la constitución), los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado".

La posibilidad de que normas de rango inferior entren en contradicción con la ley fundamental, hace necesario prever los mecanismos idóneos mediante los cuales el principio de supremacía constitucional se traduzca en una real vigencia de las disposiciones de la Ley Suprema, lo cual resulta indispensable para la existencia de un Estado de Derecho y para el mantenimiento y el perfeccionamiento del mismo.

División de poderes. Carácter político de la función jurisdiccional

Como otro de los principios básicos del Estado de Derecho, tenemos el de la "división de poderes", o más exactamente, de la división de las funciones del poder, considerando que el poder en el Estado es uno solo.

Este principio, cuya formulación moderna corresponde a Montesquieu, ha sido calificado como un sistema de frenos y contrapesos. Esto es, con la división de las funciones del poder entre los órganos legislativo, ejecutivo y judicial, se busca lograr el equilibrio armónico entre ellos y el control y la limitación recíprocos, a fin de evitar que una acumulación excesiva de poder por uno de ellos pudiera poner en peligro la vigencia misma del Estado de Derecho.

En este orden de ideas, la Constitución prescribe lo siguiente:

"… El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación (independencia), equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público.

La dictadura está fuera de la ley" (Artículo 3°).

Esto significa que el poder del Estado, es decir, el poder político, se materializa en el gobierno, y el Poder Judicial, como integrante del mismo, ejerce parte de dicho poder político, esto es, la función jurisdiccional. A este respecto, el papel de la Corte Suprema de Justicia, como cabeza del mencionado poder, resulta fundamental.

G. J. Bidart Campos afirma que "toda la función de administrar justicia es política, esencialmente política, porque es función del poder estatal, que es poder político". Agrega luego el mismo autor: "… el Poder Judicial como «poder» del estado ejerce una función que se encasilla dentro de las que pertenecen al gobierno. Los jueces gobiernan en un cogobierno tripartito, y lo ponen de relieve cuando dentro de su función de administrar justicia incluyen la de interpretar la Constitución y la de controlar la constitucionalidad".

En el mismo sentido, N. P. Sagüés sostiene que "el Poder Judicial es «político» en cuanto es un órgano del Estado, y porque debe cumplir un importante papel de «poder moderador» o «poder control» respecto a los órganos Legislativo y Ejecutivo, en función del contralor de constitucionalidad y de intérprete final de la Constitución".

Por su parte, J. R. Vanossi afirma que la Corte Suprema de Justicia es un tercio del gobierno". Creemos que más exactamente la calificación corresponde al Poder Judicial en su conjunto, aunque la Corte Suprema sea su cabeza.

Necesidad del control de constitucionalidad

No basta que al cuerpo legal que llamamos Constitución se le dé el carácter de "ley suprema", sino que es necesario prever un mecanismo que permita hacer prevalecer lo dispuesto en aquella ante los eventuales ataques de que pueda ser objeto. Dicho mecanismo permitirá resolver las contradicciones entre las normas de rango inferior y las que consideramos de máximo rango, en el sentido de acatar lo que estas últimas disponen.

Es imprescindible, pues, que exista un sistema de "control de constitucionalidad". El mismo debe contar con un procedimiento ágil y efectivo, por una parte, y debe estar encargado a un órgano respetado y confiable, por la otra. Esto último es inexcusable, en particular, en cuanto sus decisiones afecten a otros órganos gubernamentales.

El artículo 247 de la Constitución dispone lo siguiente: "El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir"; y los Artículos 132, 259, inciso 5, y 260, confieren a la Corte Suprema de Justicia, y en particular a la Sala Constitucional de ésta, la facultad de ejercer el control de constitucionalidad. Esta atribución es la principal en lo que respecta al Poder Judicial, en ese sistema de recíproco control entre los diversos poderes, a que alude la Constitución en su Artículo 3º.

Como vemos, en nuestro ordenamiento jurídico el control de constitucionalidad está a cargo de la Corte Suprema de Justicia. Es conveniente remarcar que debe haber un órgano, considerado de máximo rango, encargado de determinar qué es constitucional y qué no es constitucional. A dicho órgano se le confiere la facultad de dar la última palabra en cuanto a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos normativos o jurisdiccionales, es decir, se le reconoce la facultad de ser el intérprete final de la Constitución. Su decisión ya no puede ser cuestionada porque, si cupiera dicha posibilidad, el sistema no funcionaría. Sostener que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia pueden ser acatadas o no, según las considere constitucionales o inconstitucionales quien deba cumplirlas, equivale a admitir que por encima de la Corte existe otra instancia de decisión sobre el tema.

En definitiva, el sistema funciona cuando se reconoce que hay un órgano máximo encargado de determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto, y sus decisiones son ya indiscutibles, no pueden ser revisadas. No es que se trata de magistrados infalibles, de personas que no pueden incurrir en error en ninguna circunstancia, sino que el sistema exige una instancia de decisión final. Si cualquier persona u órgano pudiera juzgar las decisiones de ese máximo órgano, estaría constituyéndose en una instancia por encima del mismo y sería un cuento de nunca acabar.

Por ello, la Constitución otorga a la Corte Suprema de Justicia la facultad de decidir las cuestiones de constitucionalidad. Al respecto, las siguientes disposiciones revelan la presunción de constitucionalidad de las decisiones de dicho órgano, como órgano intérprete final de aquella:

– Art. 564 del Código Procesal Civil: "No serán atacables por la vía de la acción de inconstitucionalidad las resoluciones dictadas por la Corte Suprema de Justicia."

El Art. 17 de la Ley N° 609 limita los recursos referentes a decisiones de la Corte Suprema de Justicia, a los de aclaratoria y reposición, y establece en su parte final lo siguiente: "No se admite impugnación de ningún género, incluso las fundadas en la inconstitucionalidad".

Tipos de control de constitucionalidad atendiendo al órgano encargado de ejercerlo

CONTROL CONCENTRADO Y DIFUSO

En el derecho comparado, atendiendo a la naturaleza del órgano encargado de ejercer el control de constitucionalidad, se pueden distinguir dos tipos principales: el control político o no jurisdiccional y el control jurisdiccional.

En el primer caso, el control está a cargo de un consejo, una asamblea legislativa, un tribunal constitucional u otro órgano específico. Como se puede apreciar, el órgano encargado no integra el Poder Judicial.

En el segundo caso, se confía a un órgano jurisdiccional, es decir que está dentro del Poder Judicial, la materia concerniente a resolver las cuestiones de constitucionalidad. En nuestro sistema, dicho control corresponde a la Corte Suprema de Justicia, máximo órgano del Poder Judicial.

El tipo de control jurisdiccional ofrece dos variantes: 1) el sistema descentralizado o difuso, y 2) el sistema concentrado o centralizado.

El control difuso presenta las siguientes características: a) el control de constitucionalidad puede ser ejercido por cualquier órgano del Poder Judicial; b) la cuestión de constitucionalidad debe ser planteada por vía de excepción; c) solamente la parte afectada puede oponer esa defensa; d) la decisión que se adopte en la cuestión planteada sólo tiene efectos respecto de las partes, es decir, no produce efectos erga omnes. Esta característica la señalamos sin olvidar que en algunos países de los que adoptan este tipo de control, como por ejemplo los Estado Unidos, rige la regla stare decisis. Según la misma los jueces inferiores deben acogerse a las sentencias dictadas por los jueces superiores, principalmente a las sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, si bien en sentido estricto las decisiones adoptadas en un caso de control de constitucionalidad sólo producen efectos inter partes, en virtud de la mencionada regla, dichas decisiones tienen efectos prácticamente generales.

Por su parte, el control concentrado o centralizado ofrece las características que a continuación enumeramos: a) "el control de constitucionalidad sólo puede ser ejercido por "un órgano jurisdiccional único y específico, al que se reserva privativamente la competencia de ejercer el control", b) la cuestión de constitucionalidad debe ser planteada por vía de acción; c) en consecuencia, cualquier interesado puede provocar el control de constitucionalidad; d) las decisiones que se adopten producen efectos erga omnes, esto es, rigen para todos.

Tipo de control adoptado en el Paraguay. El Art. 132 de la Constitución prescribe cuanto sigue: La Corte Suprema de Justicia tiene facultad para declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas y de las resoluciones judiciales, en la forma y con los alcances establecidos en esta Constitución y en la ley.

Como se puede apreciar, el tipo de control de constitucionalidad adoptado es el jurisdiccional. Sin embargo, el mismo no puede ser encuadrado dentro de ninguna de las dos variantes que presenta el control jurisdiccional. En efecto, toma elementos tanto del control descentralizado o difuso, como del control concentrado o centralizado. Podemos afirmar, pues, que es de carácter jurisdiccional, pero en cuanto a los sistemas que éste comprende, puede ser calificado como mixto o ecléctico, por las razones ya señaladas.

El tipo de control de constitucionalidad vigente en el Paraguay, adopta, principalmente, las siguientes características del control concentrado o centralizado: a) el control de la constitucionalidad por un órgano único y específico del Poder Judicial (la Corte Suprema de Justicia), el cual se reserva en forma exclusiva el ejercicio de dicho control, y b) la posibilidad de plantear la cuestión de constitucionalidad por vía de acción.

Del control descentralizado o difuso adopta las siguientes notas distintivas: a) la posibilidad de plantear la cuestión de constitucionalidad por vía de excepción en cualquier instancia, y b) la decisión que se adopte sólo produce efectos entre las partes, es decir, en relación con el caso concreto de que se trate.

En general, podemos afirmar que el tipo de control legislado en la Constitución de 1992 presenta las siguientes características:

a) Es de tipo jurisdiccional, pues el órgano que ejerce el control (Corte Suprema de Justicia), es de carácter jurisdiccional.

b) El mencionado control está a cargo de un órgano único y específico, que ejerce esa función en forma privativa.

c) La cuestión de constitucionalidad puede ser planteada por vía de acción directamente ante la Corte Suprema de Justicia o por vía de excepción en cualquier instancia, en cuyo caso deben elevarse los antecedentes a la citada Corte.

d) Debe existir petición de parte interesada que plantee la cuestión de inconstitucionalidad y solicite la declaración pertinente. Se admite también la declaración de oficio en algunos casos.

e) Sólo se ejerce en causa judiciable.

f) Los efectos de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad se limitan a las partes. En la parte pertinente se verá que cabe también la posibilidad de una declaración de inconstitucionalidad con efectos erga omnes.

Antecedentes Históricos

La Ley N° 325, "Orgánica de los Tribunales", del 23 de noviembre de 1918, confería al Superior Tribunal de Justicia competencia exclusiva para entender en las cuestiones de constitucionalidad que llegaran a su conocimiento por la vía de los recursos de apelación y nulidad interpuestos contra los fallos de los tribunales de alzada. El Art. 44 del mencionado cuerpo legal expresaba cuanto sigue: "Conocerá por vía de apelación y nulidad de las sentencias definitivas de los Tribunales de Apelación en los casos siguientes: … 2° De las que recaigan en un litigio en que se haya cuestionado, desde primera instancia, la validez de un Tratado, Ley, Decreto o Reglamento, bajo la pretensión de ser contrarios a la Constitución, quedando excluidos de este recurso la interpretación o aplicación que los Tribunales hicieren de los códigos Civil, Penal, Comercial y Procesal".

A nivel constitucional, la facultad de ejercer el control de constitucionalidad fue establecida por primera vez en la Constitución de 1967. Su Artículo 200 rezaba así: "La Corte Suprema de Justicia tendrá facultad para declarar la inconstitucionalidad de las leyes y la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución, en cada caso concreto y en fallo que sólo tendrá efecto con relación a ese caso. El procedimiento podrá iniciarse por acción ante la Corte Suprema de Justicia, y por excepción en cualquier instancia, y se elevarán sus antecedentes a dicha Corte. El incidente no suspenderá el juicio, que proseguirá hasta el estado de sentencia".

Como se puede apreciar, sólo se admitía en forma expresa el control de actos normativos. Posteriormente, por vía jurisprudencial, los actos jurisdiccionales fueron considerados también objeto pasible del control de constitucionalidad. En efecto, a partir del Acuerdo y Sentencia N° 107, del 17 de mayo de 1985, se admitió la posibilidad de que, como resultado de la interposición de la acción pertinente, la Corte Suprema pudiera declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de sentencias judiciales.

En 1988, a nivel de ley secundaria, el Código Procesal Civil consagró la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad tanto respecto de actos normativos de carácter general o particular, como respecto de actos jurisdiccionales (resoluciones de los jueces o tribunales). Esta disposición fue elevada a nivel constitucional a partir de la Ley Suprema que nos rige, cuyas normas pertinentes serán estudiadas a lo largo de este trabajo.

¿El control de constitucionalidad es función privativa de la Corte Suprema de Justicia?

1. OBLIGACIÓN DE APLICAR LA CONSTITUCIÓN

Nuestra Ley Fundamental establece que "el Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir" (Artículo 247). Se reconoce, pues, al Poder Judicial en su conjunto, no solamente a la Corte Suprema, el carácter de custodio de la Constitución.

El mencionado precepto constitucional sigue diciendo: "…La administración de justicia está a cargo del Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de Justicia, por los tribunales y por los juzgados, en la forma que establezca esta Constitución y la ley."  Interpretando este artículo, vemos que la función de custodiar la Constitución está a cargo de la Corte Suprema de Justicia, de los tribunales y de los juzgados que son los órganos jurisdiccionales, y sobre todos ellos pesa la obligación de cumplirla y hacerla cumplir. Esto significa que deben aplicar sus preceptos al resolver los casos litigiosos, haciendo prevaler lo dispuesto en la Constitución por sobre otras normas de rango inferior que la contradigan.

Asimismo, la Ley Suprema preceptúa que "toda sentencia judicial debe estar fundada en esta Constitución y en la ley" (Art. 256, 2° párrafo). En el propio texto constitucional (Art. 260, ap. 2) Se distingue entre "sentencias definitivas e interlocutorias", de modo que no sólo las decisiones finales, sino las que se vayan adoptando a lo largo de un proceso, deben estar ajustadas a la ley madre.

Además, todos sabemos que: "La ley suprema de la República es la Constitución. Ésta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado" (Art. 137, 1er. párrafo). El principio de supremacía de la Constitución y el orden de prelación consagrados en la disposición que acabamos de transcribir, indican a las claras que la norma jurídica que debe ser aplicada en primer lugar y por sobre cualquier otra es la Constitución.

Por otra parte, en el Código de Organización Judicial (Ley N° 879) se establece que "los Jueces y Tribunales aplicarán la Constitución, los Tratados Internacionales, los Códigos y otras Leyes, los Decretos, Ordenanzas Municipales y Reglamentos, en el orden de prelación enunciado" (artículo 9°, 1er. párrafo).

El Código Procesal Civil menciona como uno de los deberes de los jueces, el "fundar las resoluciones definitivas e interlocutorias, en la Constitución y en las leyes, conforme a la jerarquía de las normas vigentes y al principio de congruencia bajo pena de nulidad" (Art. 15, inc. b).

En el Art. 556, inc. b, del Código Procesal Civil se establece que "La acción (de inconstitucionalidad) procederá contra resoluciones de los jueces o tribunales cuando:

b) Se funden en una ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad, contrarios a la Constitución…".

Esto significa que el magistrado debe abstenerse de aplicar las disposiciones legales que considere violatorias de la Ley Suprema. Cabe señalar que "constituye mal desempeño de funciones que autoriza la remoción de magistrados judiciales… d) dictar tres sentencias definitivas que fueran declaradas inconstitucionales en el lapso de un año judicial…" (Art. 14, de la Ley N° 1084, "Que regula el procedimiento para el enjuiciamiento y remoción de magistrados").

De acuerdo con las disposiciones transcriptas, la obligación de los magistrados de aplicar la Constitución al dictar sus resoluciones a lo largo de un juicio resulta categórica y está fuera de toda duda.

2. SITUACIÓN ACTUAL EN CUANTO A LA INAPLICABILIDAD DE NORMAS REPUTADAS INCONSTITUCIONALES EN LAS INSTANCIAS ORDINARIAS

Existen disposiciones tanto de máximo rango como de rango secundario que obligan a los magistrados a aplicar la Constitución por encima de cualquier otra norma jurídica.

¿Pero, puede el magistrado de las instancias ordinarias, por sí mismo, dejar de aplicar la norma de rango inferior y aplicar solamente la norma constitucional para resolver el caso sometido a su jurisdicción, so pretexto de que existe contradicción entre ambas y por ende prevalece la de rango superior?

Cuando, en el marco de un proceso tramitado en primera instancia o en segunda instancia, se presenta dicho problema, la ley no permite al magistrado adoptar por sí mismo una decisión sobre la inaplicabilidad de la norma de rango inferior.

Se puede afirmar que las disposiciones constitucionales y legales transcriptas más arriba, en cierto modo entran en contradicción con lo que se establece en otras normas.

Así, por ejemplo, el Artículo 18, inc. a, del Código Procesal Civil establece lo que comúnmente se denomina "consulta". Dice el mencionado precepto: "Los jueces y tribunales podrán, aun sin requerimiento de parte: a) remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el artículo 200 de la Constitución, siempre que, a su juicio, una ley, decreto u otra disposición normativa pueda ser contraria a reglas constitucionales". El Artículo 200 de la Constitución de 1967 se refería al control de constitucionalidad. Si bien esta remisión aparece como una potestad de los juzgadores, del contexto general del ordenamiento jurídico se deduce que no pueden adoptar la decisión de dejar de aplicar una norma inferior, sin que exista pronunciamiento del máximo órgano judicial.

En el marco de un juicio de amparo se ha dispuesto que "si para decidir sobre la acción de amparo fuere necesario determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de alguna ley, decreto o reglamento, el Juez, una vez constatada (presentada) la demanda, elevará en el día los antecedentes a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la que en la mayor brevedad declarará la inconstitucionalidad si ella surgiere en forma manifiesta" (Artículo 582 del C.P.C., modificado por la Ley N° 600/95).

En los dos casos mencionados en los párrafos precedentes, el magistrado a cargo del proceso requiere de la Corte Suprema de Justicia o de su Sala Constitucional un pronunciamiento sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto normativo relacionado con el caso sometido a decisión judicial. En el primer caso, la remisión se hace después de ejecutoriada la providencia de autos; y en el segundo, "el incidente no suspenderá el juicio que proseguirá hasta el estado de sentencia". Como se ve, en ambos casos los magistrados de las instancias ordinarias deben aguardar la decisión de la Corte Suprema de Justicia, antes de dictar sentencia.

Además, en el marco de un proceso, la cuestión de constitucionalidad puede suscitarse por medio de la excepción de inconstitucionalidad, por iniciativa de las partes intervinientes en aquel (actor o demandado, reconviniente o reconvenido, recurrente o recurrido) y en relación con un acto normativo reputado inconstitucional. La cuestión debe ser decidida, no por el juez de la causa, sino por la Corte Suprema de Justicia (o la Sala Constitucional).

3. INAPLICACIÓN DE NORMAS REPUTADAS INCONSTITUCIONALES POR MAGISTRADOS DE LAS INSTANCIAS ORDINARIAS

Lo señalado precedentemente nos lleva a formular la siguiente pregunta: ¿el sistema de remitir a la Corte Suprema de Justicia la solución de cualquier cuestión de constitucionalidad que se suscite en el marco de un proceso, responde a un criterio acertado o no?

La declaración de inconstitucionalidad de un acto normativo importa su inaplicabilidad al caso concreto de que se trate.

Asimismo, si un juez tuviera que aplicar las distintas normas que integran el derecho positivo nacional, de acuerdo con el orden de prelación de las mismas, al encontrarse con una colisión entre un precepto constitucional y uno legal, haría prevalecer al primero. Es decir, en la práctica el resultado sería el mismo: la inaplicabilidad de la norma inferior al caso concreto sometido a jurisdicción.

Pensamos que en cuanto no se admita esta posibilidad, será muy estrecho el marco dentro del cual el magistrado podrá proceder a una real aplicación de la Constitución, como lo ordenan las distintas disposiciones a que hemos aludido más arriba.

Una solución como ésta no implica peligros de gravedad, ya que siempre queda abierta la vía de la impugnación de las sentencias por la acción de inconstitucionalidad.

De hecho, lo que mencionamos ya ha sido puesto a prueba, por lo menos en cuanto a las acciones de amparo. En efecto, como hemos visto, si para decidir el amparo fuere necesario determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o reglamento, el juez debe elevar los antecedentes a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

En algunos casos no se procedió de este modo, sino que el juez aplicó la Constitución atendiendo al principio de supremacía y de acuerdo con el orden de prelación, y dictó sentencia. En alzada, el fallo fue confirmado.

La cuestión llegó a la Corte Suprema por la vía de la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra los fallos de primera y segunda instancias. El problema era difícil. Si se declaraba la inconstitucionalidad y se anulaban las sentencias, eventualmente podría ser por la mera razón formal de haberse omitido la remisión del expediente a la Corte. Esto significaría que el caso fuera nuevamente a primera instancia, pero el juez tendría que remitirlo de vuelta a la Corte, de acuerdo con lo establecido por el Artículo 582, modificado, del C. P. C.

En vista de esto, en el máximo tribunal se optó por cortar por lo sano: estudiar la cuestión de fondo y dar una solución definitiva al litigio.

En el Acuerdo y Sentencia N° 497, del 5 de septiembre de 1997, dictado en la "Acción de inconstitucionalidad en el juicio: "Ramón Díaz Benza y Oscar Papalucá por las Fórmulas «Gente Nueva para un Sajonia ideal» y «Sajonia 2000» s/ amparo constitucional", expresamos lo siguiente:

"En el presente caso, si bien se ha suscitado una cuestión de constitucionalidad, no se ha seguido el procedimiento prescripto en la Ley N° 600/95, y el expediente llega a consideración de esta Corte después de haber concluido el juicio de amparo con el dictamiento de dos sentencias coincidentes. (…)

De conformidad con el artículo 560 del C.P.C., "…Si (la Corte Suprema) hiciera lugar a la inconstitucionalidad, declarará nula la resolución impugnada, mandando devolver la causa al juez o tribunal que le siga en orden de turno al que dictó la resolución para que sea nuevamente juzgada…". En el caso en estudio, ello significaría eventualmente tener que anular las dos sentencias impugnadas y remitir el expediente a primera instancia. Pero el nuevo juez, por imperio de lo dispuesto en el artículo 582 del Código Procesal Civil, modificado por la Ley N° 600/95, no tendría otra alternativa que devolverlo al máximo tribunal.

En definitiva, como ya se ha señalado en un caso anterior, todo esto no sería más que una pérdida de tiempo. De modo que, dados los extremos mencionados precedentemente, en este momento carece ya de toda relevancia la cuestión procedimental y no se puede pretender el absurdo de que por un apego excesivo al formalismo, el expediente tenga que descender a primera instancia, cuando en definitiva deberá recalar necesariamente en esta Corte. Por ello, para evitar mayor dilación y a fin de alcanzar una decisión que ponga punto final a este juicio, debemos abocarnos al estudio de la cuestión de fondo".

En este caso la acción de inconstitucionalidad fue rechazada.

En el Acuerdo y Sentencia N° 208, del 17 de agosto de 1995, dictado en la Acción de inconstitucionalidad en el juicio: "Roberto Leslie Antebi, Néstor Brítez Airaldi, Fernando Villalba y/o Cadelpa s/ amparo", el Ministro preopinante R. Sapena B. expresó lo siguiente:

"(…) Este es un caso francamente curioso. Hay dos posibilidades (siempre por vía de la acción de inconstitucionalidad): a) Se anula el Acuerdo y Sentencia N° 48 y se reenvía a otro Tribunal. En este caso, como ya lo dijimos, el Tribunal deberá remitir estos autos a la Corte Suprema o b) Se anulan ambos, en cuyo caso el nuevo Juez interviniente deberá igualmente remitir los autos a la Corte, por virtud de una nueva ley ahora vigente. La Ley 600/95 en efecto, derogó la redacción impugnada del Art. 582 y estableció que el juez, en estos casos, debe remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia.

En ambos casos, el expediente vuelve a esta Sala, con un trámite previsible de varios meses para llegar al punto de partida. Esto sería una burla explícita de la urgencia de los trámites de la Acción de Amparo que de hecho ya fueron burlados en estos trámites.

Lo que corresponde hacer en nuestro concepto es estudiar el contenido de la sentencia de Amparo Constitucional con la misma amplitud que si la acción hubiera sido planteada ante la misma Corte. Si el resultado es idéntico al del Juez de 1ª Instancia, no vale la pena anular su resolución sean cuales fueren sus errores. Si es contrario, ya que existen otros argumentos en ese sentido, corresponde declararlo nulo, por vía de esta acción de inconstitucionalidad, con una salvedad importante. Aunque en ambos casos existirá teóricamente el reenvío –sea a primera o a segunda instancia- el amparo habría concluido, pues esta Corte se habría ya pronunciado sobre el fondo. (…)

… no podemos limitarnos a hacer o no hacer lugar a las acciones de inconstitucionalidad, pues esto conduciría a un ridículo e irrazonable círculo vicioso que se cerraría cuando dentro de un año, volvamos a recibir el mismo expediente para estudiar el mismo caso. (…)".

En este caso se hizo lugar a la acción de inconstitucionalidad y se declaró la nulidad de los fallos impugnados. Pero esta determinación no se basó sólo en cuestiones de forma, sino fundamentalmente en una cuestión de fondo: la Corte no compartió el criterio de los magistrados de las instancias ordinarias en cuanto a considerar inconstitucionales varios artículos de la Ley N° 137/93, Que reglamenta el Artículo 195 de la Constitución Nacional, que instituye las Comisiones Conjuntas de Investigación.

Esto demuestra que la vía que de hecho se siguió, puede ser la apropiada. El control de constitucionalidad podrá darse por medio de la impugnación de las sentencias dictadas en las instancias ordinarias. No debe olvidarse que, como vimos, dicho control incluye el análisis de la constitucionalidad de los actos normativos que sirven de fundamento a las sentencias.

Además, se sabe que en las acciones de amparo en que está involucrada una cuestión de constitucionalidad, la solución de la misma implica de hecho la del amparo. En definitiva, se trata de una acción cuyo planteamiento en primera instancia carece de sentido en estos casos, atendiendo al carácter concentrado que en este aspecto presenta nuestro sistema de control de constitucionalidad.

En conclusión, debemos manifestar que, en congruencia con la idea de que los magistrados de las instancias ordinarias deben tener realmente la facultad de aplicar los preceptos constitucionales, creemos conveniente abrir la posibilidad de un control de constitucionalidad difuso en ciertos casos.

Dicho control, a cargo de los juzgadores de primera y segunda instancias, estaría limitado a cada caso concreto sometido a la jurisdicción de los mismos, y sin más alcance que el de la circunstancial inaplicabilidad de los actos normativos de rango inferior estimados violatorios de la Constitución.

Para posibilitar la introducción de las modificaciones aquí sugeridas, se requerirá no sólo cambios a nivel legislativo, sino también a nivel constitucional.

La vía de la consulta, prevista en el Art. 18 del C.P.C., desaparecerá, desde el momento que los magistrados intervinientes ya no necesitarán contar con el parecer de la Corte y podrán resolver las cuestiones planteadas por sí mismos.

En la línea de pensamiento que estamos desarrollando, resulta evidente que la resolución de las excepciones de inconstitucionalidad debe seguir la misma suerte. En este punto será imprescindible una enmienda constitucional, sin perjuicio de la modificación de las leyes secundarias.

En cuanto al amparo, es conveniente estudiar la norma constitucional específica. El Artículo 134 establece, entre otras cosas, lo siguiente: Toda persona que… se considere lesionada gravemente, o en peligro de serlo en derechos o garantías consagrados en esta Constitución o en la ley… podrá promover amparo ante el magistrado competente… El magistrado tendrá facultad para salvaguardar el derecho o garantía, o para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida. De acuerdo con el C.P.C., el magistrado competente es cualquier juez de primera instancia con jurisdicción en el lugar en que el acto, omisión o amenaza ilegítimo tuviere o pudiere tener efectos (Art. 566). ¿Lo dispuesto en la Ley Suprema no implica ya una autorización excepcional a los magistrados de las instancias ordinarias, dentro de  los marcos de una acción de amparo, para hacer valer los derechos o las garantías constitucionales por sobre cualquier otra disposición jurídica? El derecho o la garantía afectado puede ser constitucional y el magistrado tiene facultad para salvaguardarlo. De este modo se haría efectiva la supremacía constitucional, lo cual, en definitiva, constituye la esencia del control de constitucionalidad.

Por otro lado, lo expresado precedentemente nos lleva a preguntarnos si lo dispuesto en el Art. 582 modificado, del C.P.C., en cuanto llevar a consideración de la Corte Suprema de Justicia la cuestión de constitucionalidad, no contradice lo preceptuado en el artículo 134 de la Constitución.

De todos modos, las modificaciones constitucionales (enmienda referente a la excepción de inconstitucionalidad) y legales (derogación del Art. 18 del C.P.C. y de la Ley N° 600/95) necesarias para hacer posible lo que planteamos, habrán de clarificar estas cuestiones.

Actos sobre los cuales recae el control de constitucionalidad

Se pueden definir dos grupos en cuanto a los actos sobre los cuales recae el control de constitucionalidad: por una parte, los actos normativos, que el Art. 132 de la Constitución llama "normas jurídicas", y el Art. 260 del mismo cuerpo jurídico, llama "leyes", "instrumentos normativos".

Por otra parte tenemos los actos jurisdiccionales que el Art. 132 llama "resoluciones judiciales", y el Art. 260, "sentencias definitivas o interlocutorias".

1. ACTOS NORMATIVOS.

Son actos normativos, en cuanto al Poder Legislativo, las leyes que dicte el Congreso, las resoluciones emanadas de este mismo órgano o las que dicten las cámaras que integran el Congreso.

En cuanto al Poder Ejecutivo, lo son los decretos, los reglamentos y las resoluciones emanadas de este órgano, incluyendo en estas dos últimas categorías los actos que provienen de la Vicepresidencia y de los distintos ministerios y otros órganos dependientes del Poder Ejecutivo.

En cuanto a la Corte Suprema de Justicia, tenemos las acordadas, los reglamentos, los decretos y las resoluciones que dicte este órgano.

En lo que respecta al Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, el Ministerio Público, la Defensoría de Pueblo, la Contraloría General de la República y la Banca Central del Estado, tenemos reglamentos y resoluciones.

En relación con las gobernaciones y las municipalidades, deben mencionarse las ordenanzas departamentales o municipales, los reglamentos y las resoluciones.

No debe olvidarse que los tratados, convenios y acuerdos internacionales son actos normativos y como tales, atendiendo al rango infraconstitucional que tienen en nuestro ordenamiento jurídico, susceptibles de ser sometidos al control de constitucionalidad. En efecto, de conformidad con los Artículos 137 y 141 de la Constitución, los tratados, convenios y acuerdos internacionales, cuando son incorporados a nuestro derecho interno, quedan, en cuanto a orden de prelación, inmediatamente por debajo de la Ley Suprema.

Se puede hablar también de actos normativos emanados de la Iglesia Católica o de otras iglesias, de universidades estatales, de universidades privadas, de asociaciones privadas, de fundaciones, de sociedades anónimas y cooperativas y de otras sociedades, tales como estatutos, reglamentos y resoluciones.

En todos estos casos, salvo el de las universidades estatales o el de algún tipo de sociedad con participación estatal, se trata de entidades de carácter privado. En varias ocasiones la Corte Suprema ha admitido acciones de inconstitucionalidad promovidas contra actos normativos dictados por estas entidades.

Creemos que el criterio es acertado. No puede sostenerse que para que sea viable la impugnación de inconstitucionalidad debe tratarse necesariamente de un acto normativo emanado de un órgano de carácter público. Si se aceptara esta postura, contra las eventuales violaciones de normas de máximo rango, contenidas en estatutos, reglamentos, etc. de instituciones de carácter privado, no existiría vía alguna de impugnación en cuanto a su constitucionalidad.

2. ACTOS JURISDICCIONALES

En principio, son actos jurisdiccionales los dictados en un juicio o proceso por órganos del Poder Judicial. Como dijimos, el artículo 132 de la Constitución habla de "resoluciones judiciales" y el artículo 260, de "sentencias definitivas o interlocutorias".

El Artículo 556 del Código Procesal Civil expresa cuanto sigue: "La acción procederá contra resoluciones de los jueces o tribunales cuando:

a) Por sí mismas sean violatorias de la Constitución; o

b) Se funden en una ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad, contrarios a la Constitución en los términos del artículo 550?.

Atendiendo a la redacción de los artículos precitados, parecería que solamente los mencionados más arriba pueden ser considerados actos jurisdiccionales.

3. DETERMINACIÓN DEL CARÁCTER DE CIERTOS ACTOS

Las siguientes resoluciones merecen una consideración especial:

a) La resolución de la Cámara de Diputados por la cual se destituye a un gobernador, a un intendente, a una junta departamental o a una junta municipal, "por grave irregularidad en la ejecución del presupuesto o en la administración de sus bienes, previo dictamen de la Contraloría General de la República" (Artículo 165 de la Constitución).

b) La resolución de la Cámara de Senadores dictada como culminación de un juicio político (Artículo 225, 2° párr., de la Constitución).

c) La resolución de cualquiera de las Cámaras referente al desafuero de un congresista (Artículo 191 de la Constitución).

d) Las sentencias dictadas por el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.

e) Los fallos dictados por tribunales militares (Artículo 174 de la Constitución).