Las fallas en las empresas privadas son muy difíciles de tapar a largo plazo porque la presión de la competencia tarde o temprano revela el mal rendimiento. Pero, entretanto, ejecutivos incompetentes o corruptos pueden ponerle la mano a millones de dólares de los accionistas al reducir el valor de sus inversiones. Por muy malos que sean los escándalos empresariales, el mercado impone un cambio de comportamiento o la compañía va a la quiebra.
El problema más grave está en los organismos gubernamentales, porque al ser monopolios, sus fracasos no se hacen aparentes y un mal rendimiento puede perdurar por décadas. Muy pocos programas del gobierno están sujetos a análisis rigurosos de costo y beneficio o a la evaluación constante de la efectividad de sus administradores por parte de la sociedad. Los jefes de organismos gubernamentales tienen mayor dificultad en despedir o relegar a cargos inferiores al personal que no rinde. En la mayoría de los países la supervisión del Congreso sobre el trabajo de los diferentes ministerios y departamentos es irregular, inconsistente y con trasfondo político.
Por ejemplo, la reacción del Congreso de EEUU al escándalo de la prisión en Irak es un buen ejemplo de ello. Aunque el Congreso y los medios tenían la información sobre abusos cometidos desde hace meses, no fue sino hasta que se publicaron las fotografías que explotó el escándalo. Y como era de esperarse, muchos congresistas reaccionaron exigiendo la cabeza del Ministro de Defensa Rumsfeld antes de que se supieran todos los detalles. Así es la política.
La vieja Unión Soviética es el más claro ejemplo de fracaso administrativo. La información era manipulada, lo mismo que los incentivos, lo cual además de la supresión de malas noticias hacía que los líderes políticos se aferraran a la falsa ilusión que la economía soviética era tres veces más grande. Se trata del mejor ejemplo sobre cómo no gobernar. Aquellos gerentes que no dan instrucciones claras y precisas a sus subordinados son responsables de los fracasos. Al mismo tiempo, es imposible saber lo que cada uno de los subordinados está haciendo todo el tiempo. Por lo tanto, es indispensable la creación de múltiples fuentes de información y que los altos ejecutivos se preocupen en mantener el flujo de la información acerca de las operaciones bajo su responsabilidad.
En resumidas cuentas, los humanos se equivocan y las organizaciones exitosas y especialmente la sociedad civil deben estar diseñadas para detectar esas equivocaciones e instrumentar soluciones. La alta gerencia no puede ser culpada de las equivocaciones de sus subordinados, pero sí, son responsables de no desarrollar sistemas adecuados de información para corregir a tiempo los errores cometidos.
Todos deseamos, queremos y estamos dispuestos a disminuir y luego erradicar la corrupción, pero se necesitan mecanismos claros de control y transparencia absoluta de la Cooperación Técnica Internacional, por tanto el esfuerzo de la Sociedad Civil debe orientarse a la calidad y oportunidad de las rendiciones de cuenta de las autoridades y directivos encargadas de la administración de los recursos obtenidos y/o utilizados en el cumplimiento de los objetivos, constituyéndose en el denominado : CONTROL CIUDADANO.
Los organismos de control deben incorporar la Participación ciudadana, basada en las denuncias, con motivación especial a la ciudadanía y que no siempre es posible al no contarse con la información necesaria. Una frase relativa al control dice: No se puede medir lo que no se conoce, y otra muy parecida dice: No se puede controlar lo que no se conoce. Nosotros agregamos que No se puede medir, ni conocer, ni controlar lo que no se registra, por ello es necesario que el Estado y las entidades que trabajan con Cooperación Técnica Internacional, modernicen los registros contables de modo que se pueda tener una fuente de datos con la cual evaluar y controlar los recursos.
Edgardo Nieto, Contador General de Colombia, conceptúa al ciudadano como accionista del Estado, con derecho a estar informado del acontecer de la cosa pública, es decir, hacer público lo público, para recuperar la confianza ciudadana en la Administración Pública, porque es el más grave de los pecados no poner la información y el conocimiento al alcance de los interesados en la administración de los recursos públicos, ya sea del más complejo de los organismos o de los modestos municipios distritales, con presupuestos muy pequeños, pero que por ello mismo requieren del mejor aprovechamiento. Así, la tarea es, la entrega a la sociedad de la información y el conocimiento del uso de tales recursos.
El Estado y la Sociedad Civil Organizada, pueden establecer mecanismos especializados de evaluación de la gestión y el control de la Cooperación Internacional; pudiendo para ello aplicar auditorías financieras y sociales.
La auditoría financiera facilitará información sobre la razonabilidad de los estados financieros y la auditoría social evaluará el impacto de la cooperación en los grupos sociales en los cuales se llevan a cabo programas, proyectos y actividades
En una auditoría financiera, el auditor proporciona un nivel alto de certidumbre (satisfacción obtenida sobre la confiabilidad de las aseveraciones efectuadas por la administración que van ser utilizadas por terceros), en cuanto a la ausencia de errores importantes en la información examinada. Esto se manifiesta de modo positivo en el dictamen bajo la expresión de una razonable certidumbre.
En una auditoría social, el auditor identifica situaciones o circunstancias significativas que inciden en la gestión de la entidad, programa, proyecto o actividad bajo examen y pueden motivar oportunidades de mejoras en términos de efectividad, eficiencia y economía, así como el control gerencial de la entidad, programa, proyecto o actividad.
Concepto:
De acuerdo con el Manual de Auditoría Gubernamental; la auditoría financiera, es el examen objetivo, sistemático y profesional de evidencias, realizado con el objetivo de determinar si los estados financieros del dente auditado presentan razonablemente su situación financiera, los resultados de sus operaciones y sus flujos de efectivo, de acuerdo con principios de contabilidad generalmente aceptados, de cuyo resultado se emite el correspondiente dictamen. Puede ser aplicada a programas, actividades o segmentos, con el propósito de determinar si éstos se presentan de acuerdo con criterios establecidos o declarados expresamente.
Interpretando a la Federación Internacional de Contadores- IFAC, la auditoría puede definirse como «un proceso sistemático para obtener y evaluar de manera objetiva las evidencias relacionadas con informes sobre actividades económicas y otros acontecimientos relacionados, cuyo fin consiste en determinar el grado de correspondencia del contenido informativo con las evidencias que le dieron origen, así como establecer si dichos informes se han elaborado observando los principios establecidos para el caso».
Por otra parte la auditoría constituye una herramienta de control y supervisión que contribuye a la creación de una cultura de la disciplina de la organización y permite descubrir fallas en las estructuras o vulnerabilidades existentes en la organización.
Alcance de la Auditoría:
Asesorar a la gerencia con el propósito de i) Delegar efectivamente las funciones. Ii) Mantener adecuado control sobre la organización. Iii) Reducir a niveles mínimos el riesgo inherente. Iv) Revisar y evaluar cualquier fase de la actividad de la organización, contable, financiero, administrativo, operativo.
Objetivos:
Generales:
Velar por el cumplimientos de los controles internos establecidos
Revisión de las cuentas desde el punto de vista contable, financiero, administrativo y operativo.
Ser un asesor de la organización.
Específicos:
Revisar y evaluar la efectividad, propiedad y aplicación de los controles internos.
Cerciorarse del grado de cumplimiento de las normas, políticas y procedimientos vigentes.
Comprobar el grado de confiabilidad de la información que produzca la organización.
Evaluar la calidad del desempeño en el cumplimiento de las responsabilidades asignadas.
Promover la eficiencia operacional.
Elaboración del Programa de Auditoría.
El auditor deberá preparar un programa escrito de auditoría en donde se establezcan los procedimientos que se utilizarán para llevar a cabo el plan global de auditoría. El programa debe incluir también los objetivos de auditoría para cada área y deberá ser lo suficientemente detallado para que sirva de instrucciones al equipo de trabajo que participe en la auditoría. En la preparación del programa de auditoría, el auditor puede considerar oportuno confiar en determinados controles internos en el momento de determinar la naturaleza, fecha de realización y amplitud de los procedimientos de auditoría. El auditor deberá considerar también el momento de realizar los procedimientos, la coordinación de cualquier ayuda que se espera de la entidad, la disponibilidad de personal, y la participación de otros expertos.
El plan global y el correspondiente programa se deben revisar a medida que progresa la auditoría. Cualquier modificación se basará en el estudio del control interno, la evaluación del mismo y los resultados de las pruebas que se vayan realizando.
ESTUDIO Y EVALUACIÓN DEL SISTEMA DEL CONTROL INTERNO.
Debe hacerse un apropiado estudio y una evaluación del sistema de control interno existente, de manera que se pueda confiar en él como base para la determinación de la extensión y oportunidad de los procedimientos de auditoría
Pruebas de Cumplimiento.
El objetivo de las pruebas de cumplimiento es proporcionar al auditor una seguridad razonable de que los procedimientos relativos a los controles internos contables están siendo aplicados tal como fueron establecidos. Estas pruebas son necesarias si se va a confiar en los procedimientos.
Naturaleza de las Pruebas de Cumplimiento.
El control interno contable requiere, no solamente que ciertos procedimientos sean realizados, sino que éstos sean apropiados a los objetivos establecidos.
Evaluación del Sistema de Control Interno.
Una función del control interno contable es la de suministrar seguridad de que los errores o irregularidades se pueden descubrir con prontitud razonable, asegurando así la fiabilidad e integridad de los registros financieros y operativos. La revisión del control interno por parte del auditor le ayuda a determinar otros procedimientos de auditoría apropiados para formular su opinión sobre la razonabilidad de los saldos finales.
Por definición, el control interno contempla una seguridad razonable, pero no absoluta, de que los objetivos del sistema se cumplirán. La implantación y el mantenimiento de un sistema adecuado de control interno es responsabilidad de la administración del ente y el diseño del mismo ha de realizarse teniendo en cuenta los juicios de la administración en cuanto a la relación costo-beneficio de cada procedimiento de control, aunque no siempre es posible obtener magnitudes objetivas de los costos y beneficios involucrados.
EVIDENCIA SUFICIENTE Y COMPETENTE.
Debe obtenerse evidencia válida y suficiente por medio de análisis, inspección, observación, interrogación, confirmación, y otros procedimientos de auditoría, con el propósito de llegar a bases razonables para el otorgamiento de un dictamen sobre los Estados Financieros sujetos a revisión
La evidencia del auditor es la convicción razonable de que todos aquellos datos contables expresados en los saldos de las cuentas han sido y están debidamente soportados en tiempo y contenido por los hechos económicos y circunstancias que realmente han ocurrido.
La naturaleza de la evidencia está constituida por todos aquellos hechos y aspectos susceptibles de ser verificados por el contador público y que tienen relación con las cuentas que se examinan.
Dictamen:
El auditor independiente en todos los casos en que haya hecho una revisión de estados o información financiera, ineludiblemente deberá expresar una opinión en los términos del examen que practicó.
- AUDITORIA FINANCIERA
- AUDITORIA SOCIAL
- ESTABLECIMIENTO DE MECANISMOS DE EVALUACIÓN
Conceptualización
Según la IFAC y la UNA/IDG, la auditoría social es un proceso que permite a una organización evaluar su eficacia social y su comportamiento ético en relación a sus objetivos, de manera que pueda mejorar sus resultados sociales o solidarios y dar cuenta de ellos a todas las personas comprometidas por su actividad.
Mery Gallego F.., define la auditoría social como aquella que "surge como estrategia que permite a las organizaciones evaluar, medir y controlar con fines de mejoramiento progresivo, la gestión de lo social, entendiendo ésta como la aplicación de políticas y prácticas relacionadas con las personas tanto al interior como al exterior de ésta.".
Referencias de Auditoría Social puede encontrarse desde las décadas tempranas del siglo XX, pero su mayor desenvolvimiento ocurre recientemente. El desarrollo de la Auditoría social en los últimos años ha resultado en ampliación del beneficio que nos ofrece, convirtiéndose en un medio para el fortalecimiento de la democracia y la lucha contra la corrupción. Es por ello que podemos decir con propiedad que además de evaluar, medir y controlar la gestión social, busca hacerlo sobre la gestión política y de administración pública. Incluye de tal manera, la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil en la Auditoría de la gestión pública y se sigue denominando social, por originarse desde la sociedad civil.
La Auditoría social va más allá de la Auditoría financiera y contable. Esta incluye planes, estrategias, proyectos, políticas, procedimientos y practicas ejercidas por la organización o institución auditada. Revisa el sistema de información, contratos y programas, estructura y funcionamiento de las unidades organizacionales, sus productos y servicios, además de los estados financieros, cumplimiento de leyes y regulaciones. De este ejercicio, total o parcial, debe resultar un producto con propuestas de mejoramiento institucional.
La Auditoría social entendida de tal manera, con cuyos resultados mejora sus procedimientos y actuación, se considera como un componente importante en varios ambientes.
La Auditoría Social es un proceso por medio del cual una organización analiza su acción social, da cuenta de la misma y en función de los resultados obtenidos mejora su acción. La Auditoría Social surge como una respuesta a las exigencias de responsabilidad social por parte de la población y en general de la sociedad civil organizada.
EXPERIENCIAS
En varios países de América Latina se ejerce como un medio idóneo de reducir la corrupción, el crimen organizado, los abusos de autoridad, el mal servicio público, la democratización política y logra fortalecer la gobernabilidad. Sin pretender agotar el inventario de experiencias ni mucho menos, enseguida citamos algunos casos. Desde hace más de dos años, en México han existido más de 800 Comités Comunitarios considerados como comisiones de control y vigilancia, que ejercen la Auditoría social. Estos comités realizan labores de verificación, supervisión, vigilancia y evaluación de los recursos, obras y acciones que se realizan con el Fondo de Desarrollo Social Municipal. Sus funciones consisten en: Promover y coordinar la participación social en las acciones del control y vigilancia. Apoya en la realización de una estricta vigilancia física de las obras y de la buena actuación de los servidores públicos. Orienta a los comités comunitarios en el llenado y utilización de elementos básicos de control, tales como: programa de trabajo, archivos, actas, control de gastos, entrada y salida de materiales, entre otros. Apoya el funcionamiento del Sistema de Quejas y Denuncias y Atención a la ciudadanía para darle seguimiento a cualquier irregularidad, para que pueda solucionarse a través del propio comité, la Presidencia Municipal, la contraloría General del Estado o Secretaría y Desarrollo Administrativo.
En el mismo México está Causa Ciudadana integrada por ciudadanos de diversas ideologías políticas y distintos estratos socioeconómicos, uniéndolos el interés de coadyuvar en el difícil tránsito hacia la democracia. Cubre más de 60 delegaciones municipales en 20 estados del país. También existe el Sistema de Atención Ciudadana (SISAC), donde los ciudadanos tienen acceso a buzones, distribuidos en las oficinas de servicio público, para introducir sus quejas sobre el trato recibido por los funcionarios del gobierno. Esto tiene un carácter menos participativo y de manejo social.
Desde 1989 en Argentina existe lo que se denomina Control Ciudadano. Es una fundación que promueve la participación y la responsabilidad ciudadana. Invita a hacer uso de los derechos constitucionales y promueve el debate sobre las formas en que se puede organizar la participación ciudadana en la vida política, en la educación y en la justicia.
Entre los objetivos específicos de Control Ciudadano están: Comprometer al conjunto de la sociedad en el diseño y ejecución de sistemas de control de la corrupción en el sector público; Mejorar el sistema de representación a través de la participación de los ciudadanos en los canales ya existentes y creación de nuevas alternativas que mejoren la relación entre representantes y representados; y, Contribuir a fortalecer las instituciones democráticas a través de la divulgación y activación de mecanismos de fiscalización ciudadana de los actos de gobierno, promoviendo el ejercicio de derechos individuales y colectivos.
Control Ciudadano integra una red nacional de organizaciones no gubernamentales para el cumplimiento de estos objetivos, con una intercomunicación fluida, que les facilita la marcha de actividades conjuntas y la elaboración de políticas nacionales.
En Colombia existen las veedurías, que se han extendido en muchas zonas del país, enfrentando las dificultades de una sociedad en grandes conflictos y que actualmente se tornan insoportables para la sociedad civil.
IMPORTANCIA DE LAS AUDITORÍAS SOCIALES
Para cualquier persona versada en el mundo político actual es comprensible que las Auditorias Sociales, o como se le denomine en los diferentes ambientes, regiones o países, constituyen un medio a la democratización y su fortalecimiento. Abren paso a la participación ciudadana y con mayor énfasis en la ciudadanía pobre y desprotegida.
Entre las potencialidades que encontramos en las Auditorias Sociales, podemos mencionar las siguientes:
- Son un medio de participación activa de la ciudadanía.
- Levanta la auto estima de la ciudadanía al obtener los medios idóneos de hacerse escuchar, tanto en la queja, en la protesta, como en la propuesta.
- Llena los espacios no cubiertos por los entes contralores del Estado.
- Son un complemento de investigación, evaluación y control para los entes contralores del Estado.
- Con una visión integradora, contribuyen al mejoramiento económico, social y político de las comunidades.
- Fortalecen las organizaciones de la sociedad civil.
- Contribuyen al fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad.
- COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL (CTI)
En torno a la cooperación internacional, se observa que no existe un criterio homogéneo entre los autores consultados, pues mientras unos la conciben como el instrumento idóneo para la promoción del desarrollo económico-social y la paz de todos los miembros de la comunidad internacional, otros la perciben como parte de la estrategia de dominación del mundo desarrollado sobre los países en desarrollo, así como un componente más de la lucha de poder de los Estados en sus relaciones externas.
Fernando González, citado por Gema (2003-F) define la cooperación internacional como: "… aquella acción de varios Estados que se asocian para contribuir a la solución de determinados problemas. Se ha hecho más patente con la cristalización de organizaciones intergubernamentales, en especial las aparecidas durante este siglo".
De igual forma, Carlos Martínez Pavés define la cooperación internacional como "… un esfuerzo conjunto, explícitamente concertado, entre dos o más países para la búsqueda de objetivos de interés común".
Siguiendo con la orientación de las anteriores definiciones, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ( MIDEPLAN ) de Costa Rica, ha elaborado una definición amplia que integra aspectos medulares de la cooperación internacional, la cual es definida como: "… el término que se utiliza en forma genérica, para referirse al conjunto de recursos de origen externo que recibe un país en condiciones no comerciales y con fines de promover su desarrollo. Incluye préstamos y donaciones que se transfieren mediante recursos financieros y técnicos, los cuales son utilizados por el país para complementar los recursos internos disponibles y así aumentar los recursos totales destinados a programas, proyectos y otras actividades de desarrollo".
Según Bedregal (1993), la Cooperación Técnica Internacional, es el medio por el cual el Perú recibe, transfiere y/o intercambia recursos humanos, bienes, servicios, capitales y tecnología de fuentes cooperantes externas cuyo objetivo es complementar y contribuir a los esfuerzos nacionales en materia de desarrollo, destinados a: i) Apoyar la ejecución de actividades y proyectos prioritarios para el desarrollo del país, y de sus Regiones, en especial en los espacios socio-económicos, de mayor pobreza y marginación; ii) Adquirir conocimientos científicos y tecnologías para su adaptación y aplicación en el Perú; así como facilitar a los extranjeros la adquisición de conocimientos científicos y tecnológicos nacionales, iii) Brindar preparación técnica, científica y cultural, a peruanos en el país o en el extranjero y a los extranjeros en el Perú.
Cuando, Gema, P.J. (2003-A), se refiere a la cooperación técnica internacional, dice que esta se canaliza a través de organismos del Sector Público en sus niveles Central, Regional, Local así como Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD-PERU).La cooperación técnica internacional, tiene como fundamento el derecho al desarrollo y está enmarcada en las prioridades de los planes de desarrollo de corto y mediano plazo y es complementaria al esfuerzo nacional; se ejecuta en forma de programas, proyectos y actividades que tienen alcance nacional, sectorial, regional, subrregional y local.
Concepto Actual
La Cooperación Internacional relaciona dos o más actores interesados en intercambiar conocimientos, tecnologías y experiencias, con el ánimo de colaborar en la búsqueda de soluciones mutuamente favorables. Es un instrumento propio de la política de relaciones internacionales y de relaciones exteriores de los países, que contribuye al desarrollo de las naciones menos avanzadas.
También puede ser considerada como un mercado de capitales no reembolsables, altamente competitivo por los países de desarrollo medio y bajo. La base real de la competitividad está referida, al menos, por dos aspectos: (1) Ubicar en el mercado buenos proyectos y programas y (2) Garantizar las condiciones de ejecución, seguimiento, evaluación y sostenibilidad.
CÓMO ACCEDER A LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL:
La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) coordina, administra y promueve la Cooperación Internacional de las entidades públicas y privadas.
En este sentido, pueden presentar solicitudes de Cooperación Internacional del nivel nacional, regional, departamental y local, incluyendo los organismos descentralizados de estos niveles. Generalmente, en la Cooperación Internacional se negocian proyectos específicos, por lo cual las entidades interesadas deben identificarlos y formularlos de acuerdo con los criterios y la metodología que tiene la APCI. En el caso de otras modalidades de cooperación como expertos, voluntarios y pasantías, se deben presentar a la APCI las solicitudes respectivas por medio de una carta de la entidad solicitante, con un anexo que incluya la información pertinente para justificar la solicitud y aclarar los aspectos relevantes de la misma. Los proyectos, así como las demás solicitudes de Cooperación Internacional, pueden presentarse a la APCI en cualquier época del año.
FUNDAMENTO TÉCNICO DE LA CTI:
Según el Reglamento de la Ley de Cooperación Técnica Internacional, la Cooperación técnica Internacional (CTI), tiene como fundamento el Derecho al desarrollo y está enmarcada en las prioridades de los planes de desarrollo de corto y mediano plazo y es complementaria al esfuerzo nacional; se ejecuta en forma de programas, proyectos y actividades que tienen alcance nacional, sectorial, regional, subrregional y local. Se entiende por:
PROGRAMA.- Son acuerdos globales de acción específica o indefinida y que constituyen un entendimiento entre las partes para el desarrollo mutuo de un conjunto de objetivos generales, con actividades y metas específicas.
PROYECTO.- Son acuerdos de cooperación bien definidos, de duración determinada y dotados de un presupuesto, requieren de un marco de organización, contratos específicos y un sistema de ejecución. Los contratos especifican las metas, las necesidades de personal, el equipo, la gestión administrativa y un sistema para rendir cuentas de lo ejecutado, dentro de los parámetros de los objetivos que se desea conseguir.
ACTIVIDADES.- Son conjuntos definidos de adquisiciones, partes de un programa o proyecto global, para alcanzar metas establecidas, intercambio de información, de expertos o conocimientos técnicos, durante un período de tiempo y sujetos a revisiones periódicas.
RELEVANCIA DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL:
La importancia de la cooperación internacional para los países receptores estriba en la configuración de ésta como instrumento para complementar los esfuerzos que se hacen a nivel nacional para el fomento de un desarrollo económico y social más eficiente, que permita subsanar las necesidades básicas de la población. En consonancia con ello, los países en desarrollo se han visto en la necesidad de promover la búsqueda de cooperación internacional que les permita ampliar su capacidad nacional para así paliar los efectos negativos del subdesarrollo, y a la vez crear un marco jurídico institucional que posibilite un manejo adecuado (es decir, con el menor grado de ataduras posibles) de los recursos que otorgan las diferentes fuentes cooperantes. Un aspecto importante que se debe tener presente, es el hecho de que la cooperación internacional como complemento del esfuerzo nacional en pro del desarrollo, como principio debe siempre estar en consonancia con los programas prioritarios de la estrategia nacional de desarrollo, tanto en el momento del planeamiento como en la ejecución.
- MARCO CONCEPTUAL
- TEORÍAS DE CONCEPCIÓN DE LA COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL.
Un análisis sobre las diversas escuelas que estudian el tema de la cooperación internacional permite observar el debate teórico más allá de los intereses altruistas e institucionales que muchas veces rodean el tema en cuestión.
En primera instancia se encuentra, la interpretación que hacen los teóricos de la teoría de la dependencia. Estos pensadores, entre los que figuran Theotonio Dos Santos, Oswaldo Sunkel, Orlando Caputo y Roberto Pizarro entre otros, consideran que la cooperación internacional es un instrumento mediante el cual, los países centrales (desarrollados), promueven, desarrollan y perpetúan las relaciones de dependencia y explotación de los países periféricos (subdesarrollados); sujetando y condicionando el desarrollo de estos últimos a sus intereses económicos y políticos. En este sentido, dichos pensadores han definido la dependencia como "una situación en que un cierto grupo de países tiene su economía condicionada por el desarrollo y la expansión de otra economía". Los defensores de la teoría de la dependencia asumen una posición crítica con respecto al pensamiento económico de la Comisión Económica para América Latina- CEPAL (desarrollismo), sobre todo en lo atinente a la cooperación internacional; ya que la CEPAL le asignaba una gran importancia a los movimientos de capital (cooperación financiera) como elemento coadyuvante para el desarrollo económico de América Latina.
La posición positiva de la CEPAL sobre el capital extranjero partía de las siguientes consideraciones: " i) El capital extranjero otorga recursos adicionales de divisas que permiten paliar el desequilibrio implícito existente entre las importaciones y exportaciones; ii) El capital extranjero constituye un complemento del ahorro nacional; iii) En lo que se refiere a la inversión directa en nuestros países, constituye una forma importante de transferencia de progreso técnico y de formas de organización, publicidad, etc.". Los teóricos de la dependencia fustigan la concepción cepalina sobre el origen del subdesarrollo y la forma de como afrontarlo, esto debido a que las soluciones ofrecidas, por un lado, ignoran las reglas de la teoría ortodoxa del comercio internacional (ventajas comparativas en función del lucro) y por otro lado, se obviaban las causas reales del subdesarrollo -de origen estructural- al considerar que éste era una mera consecuencia de la desigualdad en el intercambio comercial y no una condición del desarrollo capitalista.
En consecuencia, la cooperación internacional, lejos de fortalecer la capacidad institucional y económica de los países latinoamericanos, vino a profundizar la dependencia de éstos con respecto al mundo desarrollado. "…Ni por la vía del comercio ni por la ayuda financiera se ha avanzado hacia la distribución internacional de los ingresos, (…), la industrialización de los últimos años se caracteriza por el control creciente del capital extranjero sobre la gran industria. Este control, que se produce al mismo tiempo que se consolidan la concentración y la monopolización del sector industrial, destruye paulatinamente las posibilidades de un desarrollo nacional independiente y somete la sociedad y la opinión pública, la economía y el Estado al progresivo control del capital extranjero.".
Es claro, entonces, que los ideólogos de la teoría de la dependencia no conciben a la cooperación como un instrumento para el desarrollo de los países menos adelantados; y que observan el subdesarrollo como una condición impuesta por el desarrollo del capitalismo internacional mediante el establecimiento de relaciones de dependencia. Sin embargo debe señalarse, que la teoría de la dependencia no es monolítica. Escritores latinoamericanos como Celso Furtado, Fernando Cardoso y Enzo Faletto, quienes también analizan las relaciones de dependencia de América Latina, asumen una interpretación mucho más flexible o si se quiere mucho más concesional. A criterio de dichos autores, el desarrollo industrial en Latinoamérica no hubiera alcanzado las tasas de crecimiento que caracterizó a los sectores manufactureros en el período de la postguerra sin la efectiva cooperación de grupos internacionales, especialmente norteamericanos con considerable experiencia industrial y con fácil acceso a recursos financieros.
En segunda instancia, encontramos la concepción funcionalista, a la cual Robert Keohane, sin ser doctrinario directo de esta corriente, denominó institucionalista. Esta centra su atención en el establecimiento y consolidación de instituciones internacionales, que sirvan de vehículo para la promoción del desarrollo económico de los países en vías de desarrollo. La concepción funcionalista ha sido formulada por funcionarios que laboran para las organizaciones internacionales que se dedican a promover la cooperación internacional, los cuales plantean que estas entidades deben de actuar como coordinadores en la canalización de recursos externos y promotoras del bienestar a nivel internacional. Según dicha concepción, las organizaciones internacionales sirven de marco para el encuentro de los intereses estatales, apegados éstos, a la normativa jurídica internacional; cuyo propósito fundamental es -mediante la cooperación internacional- evitar otra conflagración internacional y a la vez, promover el desarrollo de relaciones armoniosas entre los Estados.
La interpretación funcionalista del hombre, es que éste no es necesariamente bueno, pero es suficientemente razonable y claro acerca de sus verdaderos intereses para responder a la experiencia de un mejor bienestar proveniente de la cooperación internacional. La cooperación internacional es en consecuencia, un esfuerzo mancomunado de entidades estatales y no estatales realizado tanto nacional como internacionalmente, destinado a promover el bienestar general y establecer lazos de solidaridad internacional que trasciendan las fronteras del Estado. El Estado, se dice, debe dar lugar al desarrollo de organizaciones internacionales, las cuales en algún caso están más estrechamente relacionadas con las cambiantes condiciones económicas y las necesidades de bienestar.
En tercer lugar figura la concepción realista, la cual tiene su expresión moderna en los escritos de Hans J Morgenthau, según el cual, el poder es el principio fundamental sobre el que giran las acciones de los Estados. En este contexto, el otorgamiento de la cooperación internacional no tiene como principio rector la promoción del desarrollo de la comunidad receptora, sino que está determinada por las relaciones de poder que se suscitan en las relaciones interestatales. "Para los realistas políticos, la política internacional (y en ella la cooperación internacional) al igual que cualquier otra política consiste en una lucha por el poder."
Estos argumentan que las ideas e instituciones que crearon los idealistas era un mecanismo para esconder la verdad; que el Derecho Internacional y las Organizaciones Internacionales se crearon para defender el status quo, revestido de legalismo. Dicha escuela ve el sistema internacional como un sistema de la división de poder y no como un sistema de derecho. En conclusión, el realismo anula la posibilidad de desarrollar una cooperación internacional que se oriente a elevar "per se" el desarrollo económico, social e institucional de los países receptores; ya que, la misma queda circunscrita a la idea central de esta corriente de pensamiento, como lo es, el interés del país otorgante expresado en términos de poder.
En este sentido, según Keohane, la cooperación internacional se lleva a cabo cuando las políticas seguidas por un gobierno son consideradas por sus asociados como medio para facilitar la consecución de sus propios objetivos, como resultado de un proceso de coordinación de políticas.
En cuarto lugar tenemos a los doctrinarios de la teoría de la interdependencia, entre los cuales figuran Robert O. Keohane y Joseph Nye. Según los teóricos de esta corriente, las relaciones internacionales se han tornado cada vez más complejas, en donde la dependencia recíproca ha vulnerabilizado las competencias estatales y, en consecuencia, los Estados se han visto urgidos a fortalecer sus vínculos de cooperación para buscar una solución común a sus diferentes problemas. En la coyuntura actual de interdependencia -según estos autores- las fronteras nacionales y la soberanía de los Estados no tienen la importancia que se les confirió en el pasado; lo cual da lugar a que se diversifiquen los nexos de cooperación. Esta cooperación se expresa mediante el establecimiento de regímenes internacionales a través de los cuales los Estados coordinan o realizan esfuerzos institucionales en pro de una efectiva administración y canalización de los recursos externos y como forma de dirimir sus diferencias.
Finalmente subyace la concepción sobre el Derecho al Desarrollo. Este derecho tiene su origen, fundamentalmente, en el marco de las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Desde la década de los sesentas, la ONU ha venido mostrando interés por promover el desarrollo de los países menos adelantados, instando para tal efecto, a los países desarrollados a ofrecer recursos para este fin. Por lo que, "…en la Conferencia Internacional de Derechos Humanos de Teherán, en 1968, Naciones Unidas, exhortó a los países desarrollados a dar por lo menos un 1 por ciento de su Producto Nacional Bruto (PNB) como ayuda oficial al desarrollo y a los otros países, a continuar sus esfuerzos en este aspecto".
El Derecho al Desarrollo es una rama del derecho internacional el cual se encuentra en proceso de formación y constituye "…un sistema jurídico destinado a impulsar y a acelerar el desarrollo…" de los países menos adelantados. Según el jurista Héctor Gross Espié, el Derecho al Desarrollo como derecho colectivo tiene por destinatarios a todos los Estados pero prioritariamente a los países en desarrollo. Como derecho individual los destinatarios de éste son los individuos. Este derecho ha sido estatuido en diferentes instrumentos internacionales entre los que figuran: la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Declaración sobre Derechos Económicos de los Estados y en la Declaración del Derecho al Desarrollo proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Resolución 41/128 del 4 de diciembre de 1986; y otros instrumentos jurídicos.
La Declaración del Derecho al Desarrollo, en su artículo No.1, define a éste, como " un derecho humano inalienable en virtud del cual todos los seres humanos y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él." En este contexto, y dadas la limitaciones estructurales que poseen los países en desarrollo para poner en práctica una política sostenida de desarrollo económico y social, se hace de vital importancia que los países industrializados agrupados en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) expresen su voluntad de cooperación para forjar un esfuerzo técnico y financiero internacional que le permita a los países menos desarrollados tener acceso a estos recursos y así, fortalecer sus políticas de desarrollo.
La cooperación internacional para el desarrollo debería inspirarse en los principios y propósitos consagrados en la Carta de las Naciones Unidas, así como, en aquellos contenidos en la resolución 200(III) de la Asamblea General del 4 de diciembre de 1948, sobre la asistencia técnica; donde se señala que ésta:
- No constituirá un pretexto de injerencia económica o política por parte del extranjero en los asuntos internos del país interesado y no irá acompañada de ninguna consideración de carácter político.
- Sólo se proporcionará a los gobiernos por su conducto.
- Deberá responder a las necesidades del país interesado.
- Se proporcionará hasta donde sea posible en la forma deseada por el país interesado.
- Será de primer orden desde el punto de vista de la calidad y competencia técnica.
Pese a que esta resolución junto con la Declaración del Derecho al Desarrollo ofrecen el marco conceptual dentro del cual debería desarrollarse la cooperación internacional, sea ésta bilateral o multilateral, los resultados no han sido siempre los esperados; por lo que sigue siendo pertinente que las Naciones Unidas desempeñe un papel protagónico en materia de cooperación internacional para el desarrollo, y de esta forma promover un mayor bienestar y el desarrollo de relaciones armoniosas entre los Estados que aseguren la paz internacional.
- MODALIDADES DE COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL
En relación con las modalidades o tipos de Cooperación, Ballón (1998), coinciden con Giesecke (1993) y Gema (2003-F), cuando se refieren a las modalidades de Cooperación Técnica Internacional:
2.5.3.1. ENFOQUE GENERAL
Cooperación Técnica:
Es la ayuda destinada a apoyar países en desarrollo, mediante la transferencia de técnicas, tecnologías, conocimientos, habilidades y experiencias, en determinadas áreas donde un país o una fuente tenga un mayor nivel de desarrollo. Este tipo de cooperación se hace bajo la modalidad de proyecto. Los proyectos incluyen los recursos necesarios para la asistencia técnica, los equipos y la capacitación o entrenamiento de nacionales. Los expertos son profesionales con un alto nivel técnico y científico. Los motivos de este intercambio pueden ser compartir experiencias y conocimientos, capacitación de grupos de personas, asesorar la ejecución de un proyecto o brindar asesoría a una entidad. La asistencia técnica por vía de los voluntarios tiene como objetivo ayudar al desarrollo económico o social de otro país, mediante la promoción y la participación de jóvenes extranjeros motivados en colaborar en este sentido o bien con la colaboración de voluntarios Senior.
Cooperación Financiera:
Es aquella cooperación ofrecida por algunas fuentes mediante la asignación de recursos financieros o fondos, con el objeto de apoyar proyectos de desarrollo. Se divide en rembolsable y no rembolsable. La Cooperación Financiera Reembolsable se desarrolla bajo condiciones de interés y de tiempo más favorables. Es considerada por los cooperantes internacionales como otro tipo de cooperación, aunque se trata de créditos blandos. La Cooperación Técnica No Reembolsable es aquella en la que no hay reintegro de recursos monetarios. En algunos casos los recursos se han empleado también para adquisición de material y equipos, o la financiación de estudios de preinversión y factibilidad.
Ayuda de Emergencia y Desastres:
Tiene como finalidad asistir a los afectados por catástrofes humanas (guerras, revueltas,…) o naturales (terremotos, sequías, plagas,…), mediante el envío de bienes y equipos de primera necesidad (medicinas, alimentos, ropa, materiales de socorro,…). Para que una donación pueda ser considerada como ayuda de emergencia, debe responder a una situación anormal, que esté provocando grandes sufrimientos humanos a la población, y a la que el gobierno beneficiario no pueda hacer frente con sus propios recursos.
Ayuda Alimentaria:
Consiste en el aporte de productos alimentarios a países en desarrollo para potenciar el autoabastecimiento y garantizar su seguridad alimentaria, como base de su proceso de desarrollo. Se considera ayuda alimentaria:
-Las entregas de víveres destinados a la alimentación humana efectuados en el marco de programas nacionales o internacionales.
-La Ayuda Alimentaria de Emergencia.
-Las contribuciones en efectivo para la compra de productos alimentarios.
-Las entregas de productos intermedios tales como productos de alimentación animal y medios de producción agrícola (granos, semillas,…), siempre que estos productos se suministren en el marco de programas de Ayuda Alimentaria del donante.
Cooperación Cultural:
Es la ayuda destinada a la realización de actividades en algunas áreas culturales, mediante entrega de equipos, donaciones de material, capacitación, o intercambios. Esta cooperación está dirigida a museos, casas de la cultura, grupos culturales, etc. Tiene como objetivo esencial el proporcionar a los ciudadanos de los países en desarrollo los medios o la formación de base adecuada para favorecer el desarrollo de su cultura.
Becas:
Tienen como objetivo contribuir a la formación de personal técnico, investigadores o funcionarios que puedan desempeñar un papel importante en los países en desarrollo, mediante su formación o capacitación técnica en un país más desarrollado. La APCI colabora en la divulgación de algunas ofertas procedentes de las fuentes bilaterales y multilaterales. El Instituto Nacional de Becas (INABEC) y otras son las entidades que negocian y reciben la totalidad de la oferta, y a su vez realizan el proceso de inscripción y aprobación de las mismas. Pasantías:
Consiste en el desplazamiento de funcionarios estatales con el fin de conocer experiencias, procedimientos y capacidades de otro país.
Seminarios, Cursos o Talleres:
Son eventos académicos en los cuales se capacita o entrena a un grupo de funcionarios en un tema técnico de interés para el desarrollo nacional. La APCI no dispone de un presupuesto específico para la financiación de estas actividades. La participación de nacionales en cursos o seminarios fuera del país debe estar ligada a un proyecto de cooperación o a una oferta concreta por parte del país oferente.
Cooperación Horizontal o Cooperación Técnica de Países en Desarrollo (CTPD):
Los recientes cambios en el sistema internacional obligan a los países en desarrollo a establecer mayores vínculos políticos, económicos, comerciales y de cooperación, algunos de estos países por el grado de desarrollo alcanzado se proyectan como posibles oferentes de cooperación técnica. Perú, no es ajeno a este contexto, desde 1990 cuenta con una instancia encargada de su coordinación. La CTPD es realizada entre países de similar o menor nivel de desarrollo económico relativo. Se denomina también "cooperación horizontal" o "sur – sur" y puede ser apoyada por las fuentes bilaterales o multilaterales. En este tipo de cooperación un país solicita asistencia y ofrece al mismo tiempo sus proyectos en los cuales tiene un mayor desarrollo, sean estos, experiencias exitosas, conocimientos o tecnologías específicas, que ameriten ser implementada en otros países. Estas acciones son ejecutadas también en el marco de la política exterior, para lo cual se trabaja en estrecha coordinación con la Cancillería Peruana. En la actualidad Perú desarrolla esta cooperación con países de Latinoamérica y el Caribe y se está ampliando a países del sudeste asiático, Europa del Este y Africa. Las modalidades de la CTPD, son las siguientes: Los proyectos de CTPD tienen la misma definición de un proyecto de Cooperación Internacional, pero la diferencia de los realizados con fuentes de cooperación "vertical" consiste en su costo y duración. Las actividades de CTPD consisten en pasantías, envío o recepción de expertos, seminarios, cursos y talleres de corta duración. Para la financiación de la CTPD se emplea la figura de costos compartidos. El país que envía los profesionales asume la financiación de los costos de su desplazamiento, mientras que el país que los recibe paga los viáticos y gastos operativos.
Fuentes Oficiales:
La fuente bilateral es un concepto que se refiere a los Gobiernos con los cuales se establece la cooperación. Esta relación Gobierno a Gobierno se realiza a través de las representaciones diplomáticas. Cabe señalar que los países donantes cuentan con Ministerios de cooperación o Agencias que determinan la política en la materia y administran los recursos. De otra parte, la fuente multilateral es aquella organización en la cual participan varios países con intereses determinados de carácter político, regional o sectorial, es decir son las Organizaciones Internacionales.
Ejemplo de este tipo de cooperación es la facilitada por el Banco Mundial a la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro peruanos (CONAPA) que actualmente es objeto de serias observaciones en cuanto a su manejo, por parte de la prensa televisiva (Programa La Ventana Indiscreta del Canal 2 a cargo de la Periodista Cecilia Valenzuela), la prensa escrita (Diario Correo, La razón y otros), el Congreso Nacional, la Auditoria Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Contraloría General de la República. La cooperación no reembolsable, es aquella recibida en calidad de donación, sobre la misma no se devuelve el principal ni se paga intereses, pero debe rendirse cuentas de acuerdo con las normas de cooperación técnica internacional, lo que no viene cumpliéndose adecuadamente, lo cual se traduce en un abandono total de los sectores a los cuales va dirigida las donaciones de los gobiernos y entidades del exterior.
La cooperación triangular es una modalidad en la cual un proyecto se apoya en una tercera fuente bilateral o multilateral.
Fuentes no Gubernamentales
La Cooperación Internacional no oficial es otorgada por las Organizaciones No Gubernamentales de carácter privado, sin ánimo de lucro (ONGD) y, por lo general, es ofrecida a instituciones del mismo carácter en los países en desarrollo.
A nivel académico, también cabe destacar la cooperación entre universidades en el mundo, a través intercambios de profesores, investigaciones conjuntas, semestres compartidos y otras modalidades, que se llevan a cabo por medio de convenios interuniversitarios. La cooperación con este tipo de fuentes no es coordinada por la APCI. Aportes de las Fuentes:
En la Cooperación Internacional los aportes de las fuentes se asignan de acuerdo con las alternativas de solución a las necesidades y problemas concretos planteadas en los proyectos o programas. En ocasiones algunos cooperantes ofrecen montos de cooperación, los cuales deben entenderse más como una voluntad de colaboración que como cifras exactas a incluir en los proyectos. Por lo anterior, es conveniente que el costo del proyecto presentado corresponda a proyectos realistas, racionales y sostenibles. La ayuda internacional por lo general no se entrega en dinero sino en especie, mediante la provisión de recursos humanos y la transferencia de tecnologías para los proyectos específicos. En caso de existir aportes en dinero, los recursos ingresan al presupuesto de la entidad ejecutora.
- ENFOQUE LATERAL
- ENFOQUE TÉCNICO
Según, Hennin (1993), coincidente con el Reglamento de la Ley de Cooperación Internacional; los recursos de Cooperación Técnica Internacional, se ejecutan según su contenido y finalidad, en las siguientes modalidades: Asesoramiento, Capacitación, Servicio de Voluntarios, Donaciones, Fondos de Contravalor.
ASESORAMIENTO.- Se otorga o recibe mediante técnicos o profesionales con alto nivel de especialización y calificación para la ejecución de programas, proyectos o actividades de desarrollo. Las acciones están dirigidas a facilitar la solución de problemas científicos y tecnológicos, así como la transferencia e intercambio de conocimiento.
CAPACITACIÓN.- Es una acción educativa de perfeccionamiento y/o adquisición de nuevos conocimientos que tiene por objeto la especialización de recursos humanos del país en el extranjero y de extranjeros en el país, tendiente a lograr su eficiente participación en el proceso de desarrollo y es proporcionada mediante cursos y otras modalidades de diferentes niveles, se realiza integral y permanentemente.
SERVICIO DE VOLUNTARIOS.- comprende las acciones de profesionales y/o técnicos que, sin propósito de lucro, colaboran en la ejecución de programas, proyectos o actividades de desarrollo, en los que el país estime conveniente su participación.
DONACIONES.- Es la transferencia a título gratuito de dinero, bienes o servicios, a favor del gobierno central, regional y/o local, así como de entidades e instituciones extranjeras de cooperación técnica Internacional y organizaciones no gubernamentales de desarrollo receptoras de cooperación técnica internacional, destinados a complementar la realización de un proyecto de desarrollo.
FONDOS CONTRAVALOR.- Los fondos de contravalor son recursos que se originan en la modalidad de donación y su monetización aplicados para financiar actividades, proyectos o programas cuyo objetivo es complementar y contribuir al esfuerzo nacional, apoyando la ejecución de actividades, programas o proyectos prioritarios para el desarrollo del país.
COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE PAÍSES EN DESARROLLO (CTPD).- Es una modalidades de cooperación horizontal, basada en la solidaridad de los países y un proceso de coparticipación o intercambio deliberado y voluntario de recursos técnicos, pericias y capacidades, entre dos o más países en desarrollo que permite compartir sus mutuas experiencias y que cuenta, generalmente con recursos de una fuente de cooperación internacional.
- PROGRAMACIÓN DE LA COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL
Gema (2003-C), coincidente con el Reglamento de la Ley de Cooperación Técnica Internacional, indica que a partir de los Planes Nacionales de Desarrollo, la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, determina en el marco de las Prioridades Nacionales, las prioridades para la Cooperación Técnica Internacional, las que orientan la priorización de programas, proyectos y actividades que involucran CTI, a fin de incorporar al Programa Nacional de Cooperación Técnica. Respecto de la programación, las necesidades de desarrollo tienen preeminencia sobre la capacidad operativa.
Las instituciones responsables de la programación son las siguientes:
- La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), encargada de elaborar el Programa Nacional de Cooperación Técnica Internacional en base a los Programas Regionales, Sectoriales y de las Universidades, así como de las solicitudes de las entidades del nivel central que no estén incluidas en dichos programas, en el marco de las prioridades contempladas en los planes de desarrollo;
- Las Dependencias de Cooperación Técnica Internacional de los Ministerios u Organismos Públicos Descentralizados del nivel central o los específicos, para los proyectos de carácter sectorial-nacional; los que deben ser previamente coordinados con los gobiernos regionales;
- Las Secretarías correspondiente de los gobiernos regionales, para los proyectos interregionales, regionales y subrregionales, elaborando para tal fin el Programa Regional de Cooperación Técnica Internacional.
- Los Municipios Provinciales, para los proyectos de los Gobiernos Locales de cada uno de sus distritos, que para tal fin elaboran el Programa Local-Provincial
- La Asamblea Nacional de Rectores, para los proyectos de las Universidades del país, que para tal fin elabora el Programa de la Universidad Peruana.
- El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC), encargado de formular el Programa Nacional de Capacitación y Estímulos Educativos;
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