Algunas consideraciones del Federalismo en México
En el México actual, increíblemente cabe hacer la pregunta: ¿existe un verdadero federalismo en el país? Y digo increíblemente porque han pasado ya muchos años desde los primeros intentos de establecerlo en nuestra querida nación, y aún cuando tenemos que reconocer que se ha avanzado en esta cuestión, también es cierto que nos falta mucho para que tengamos un sistema federal real.
Contestando a la pregunta con la que inicie, yo digo que si tenemos un sistema federal, pero que éste carece de real efectividad y por lo tanto nos estamos privando de sus virtudes y ventajas, mencionare sólo algunas:
1. Un Sistema Federal real da libertad de desarrollo jurídico y político a cada entidad de acuerdo a sus circunstancias y realidades sociales,
2. Esta verdadera independencia estatal resta trabajo al paternalismo de la Federación,
3. Un Estado independiente crece de manera separada pero dentro del pacto federal, su crecimiento es a favor de toda la Nación,
México necesita un verdadero federalismo, pero ¿por qué nuestro sistema federal es deficiente? ¿Por qué los Estados no son verdaderamente independientes? Creo que es por las circunstancias históricas que han marcado nuestro desarrollo constitucional, parece ser que el devenir de tormentosas circunstancias, de intereses personales, o de corrientes ideológicas, han detenido el desarrollo de nuestro sistema, concretamente en la verdadera independencia estatal en beneficio de un pacto federal, efectivamente, podemos distinguir claramente tres etapas fundamentales: independencia, reforma y revolución, de las que se han derivado las tres constituciones que han sido factor básico en destino de nuestra política mexicana: la de 1824, 1857 y 1917.
Tres siglos de coloniaje español permearon la sociedad endémica de los meridianos 120°, 105° y 90°, y paralelos 10°N, 20°N, 30°N y 40°N de este planeta, así nació nuestra peculiar formación racial, ser mestizos es una forma de ser y lleva consigo una carga ideológica sui-generis.
La discriminación y rezago indígena, la discriminación al mestizo y del criollo, dieron origen al liberalismo mexicano y en ese tenor, marcaron los problemas que gestaron las trifulcas que aún en nuestros días disputamos, éstas, a su vez, son las que han dado forma al desarrollo de nuestro sistema constitucional y en ese contexto, nuestro precario desarrollo federal.
Creo que todo comenzó con "Los Sentimiento de la Nación", esos 23 puntos redactados por Don José María Morelos y Pavón, ya que constituye la primera expresión socio-liberal sobre la cual se han sentado las bases de la primera constitución mexicana, la de 1814, que ésta aún cuando nunca entró en vigor, marcaba un rumbo a seguir.
Irónicamente al término de la independencia se olvidaron estos principios, muy por el contrario, se hicieron patentes y predominaron los intereses personales de quien no le importó el nacimiento de una nueva nación, las ideas retrogradas de Iturbide nos llevaron a un imperio, forma de gobierno contraria a lo que pretendieron Morelos e Hidalgo, contrario a toda lógica, y a partir de entonces el pueblo mexicano se vio obligado a comenzar la lucha nuevamente por aquellos ideales que dieron origen al movimiento independentista.
En este momento comienza la lucha que nos interesa analizar, ya que comienza la pugna entre Centralistas y Federalistas.
Ante el fracaso del Imperio, la oposición de ideas era en relación a la forma que debía adoptar la República, si Centralista o el Federalismo. En ese momento nuestras diferencias provinciales hubieran sido un terreno fértil para el federalismo, éste se hubiera dado como una circunstancia natural; y la razón ganó en ese momento y se adopto el sistema de República Federal en la Constitución del 4 de octubre de 1824. Todo parecía que este sistema florecería como en la Nación vecina del norte y empezaríamos a obtener sus bendiciones, sin embargo, al lado de los principios republicanos y federales, se conservaron sistemas e instituciones que venían de la Colonia, no siendo lo suficientemente firmes para sostenerse ante el alud de ideas encontradas y once años más tarde los Centralistas dominarían el escenario político e implantarían sus ideas nuevamente con funestos resultados, el primer adiós a la independencia estatal, adiós al intento de una federalismo con la constitución de 1836.
La constitución de las siete leyes, concentró el poder el la capital, convirtió los Estados en departamentos, suprimió los poderes locales y creó un ridículo "SUPREMO PODER CONSERVADOR". Frente a esto, los liberales influenciados por las ideas de Locke, Rousseau y Montesquieu, comenzaron la lucha a partir de principios republicanos ya que el sistema federal les había sido arrebatado.
Entre entonces en escena Antonio López de Santa Ana y comienza la anarquía política en el país, el centralismo nunca pudo estabilizarse y jamás dio solución a las necesidades de la nación, contra esto nació "El proyecto de constitución de la minoría de la comisión constituyente de 1842", esta propuesta pretendió destruir el constitucionalismo oligárquico clerical y después al despotismo constitucional encabezado por la clase militar, quienes pretendieron, de nueva cuenta, dar vida al nefasto centralismo; situación que sólo logró dividir más al país y facilitar las consecuentes invasiones extranjeras con los ya conocidísimos resultandos.
Inició un periodo de caos, de pugnas entre intereses, pero nuevamente intereses personales y se volvió a dejar de lado a la Nación; no fue sino hasta las ideas liberales del movimiento de Ayutla del año de 1854, que culminarían con la promulgación de la Constitución de 1857 y de las Leyes de Reforma, México comienza de nuevo el intento de implantar el sistema federal.
En realidad, el verdadero triunfo liberal y por lo tanto, el establecimiento del Sistema Federal, se vería hasta la aparición de Don Benito Juárez García, éste resiste el último embate centralista, primero con el desconocimiento de la Carta Magna del 57 donde los Conservadores forman un gobierno espurio, y después con la participación de Maximiliano de Habsburgo.
A partir de la intervención del Benemérito de las Américas, las ideas liberales permearon de tal forma que hasta nuestros días continúan siendo base fundamental de nuestro sistema jurídico-político.
A partir de Juárez, la cuestión del Federalismo y concretamente la independencia de los Estados libres y soberanos que forman la República, se ha hecho un asunto, ya no de iure, más bien de facto.
Efectivamente, si tomamos en cuenta que la Constitución vigente en el periodo de Porfirio Díaz, describía la organización política de la República, y contemplaba el Federalismo y la independencia de los Estados, también debemos de considerar, que en ese momento México fue más centralista que nunca, porque éramos una Federación de iure y un centralismo sin oposición de facto.
En es mismo orden de ideas, la revolución de 1910 encabezada por Madero, no pretendió contravenir el Federalismo que establecía en ese entonces la Constitución, la lucha se centró en la no reelección del Poder Ejecutivo.
Al finalizar el movimiento revolucionario, se crea la Constitución de 1917, la cual es la vigente en nuestros días, en ésta se vuelve a establecer el Federalismo y se detalla la independencia de los Estados que forman la Federación, entonces ¿por qué no existe una verdadera independencia estatal? Es verdad que consta en disposiciones constitucionales, como la supremacía de las leyes generales sobre las Estatales, que han acotado tal independencia, pero yo creo que la inercia del paternalismo heredado desde la colonia y el centralismo de hecho adoptado como deporte nacional de la clase política mexicana, ha impedido el benéfico desarrollo de una sana independencia estatal, en la cual encontraríamos un desarrollo económico, político y social, pero más importante aún, (cuando menos para nosotros los abogados) encontraríamos un incontenible desarrollo jurídico.
Con la evolución de la sociedad es necesario desarrollar nuestro Sistema Federal, pero para dar pasos hacia delante es necesario actualizar esos Sistemas, ya no es tiempo de rajar nuestras vestiduras cuando se habla de la independencia de los Estados (claro está dentro de los limites federales) ni de la politización del Poder Judicial, Los Estados deben de ser independientes en muchos aspectos, así mismo el Poder Judicial no debe ni puede estar alejado de la Política, el problema radica, entre muchas otras cosas, en que nuestro sistema de justicia es verdaderamente anacrónico e inoperante.
Nuestro Sistema está caminando hacia un Constitucionalismo Democrático y por lo tanto, estamos en una constante tensión entre dar mayor autonomía a los Estados y al Poder Judicial o respetar la democracia; y en un sistema de Constitucionalismo Democrático, la tensión más grande, se da en este punto precisamente, en la limitación de la voluntad de las mayorías. Esto se da en el seno del Estado, y lo encontramos en la intervención del Tercer Poder, el Dr. Pedro Salazar nos dice respecto a las objeciones democráticas al neoconstitucionalismo: "Los autores que se inclinan en fortalecer el sistema democrático orientan sus baterías en contra … a) una concepción axiológica de la constitución preñada de principios cargados de un valor político y moral que son y que son susceptibles de interpretación; b) la idea de que existe un coto vedado que impone la prohibición de modificar total o parcialmente estos principios; c) la idea de que los jueces constitucionales son los guardianes en última instancia de la constitución…"
Sin embargo, yo creo que dotar de mayor autonomía a los Estados por un lado y al Poder Judicial por el otro, esta justificada, en virtud de que tiene que ser adecuada al nuevo orden jurídico.
Nuestra sociedad es compleja, nuestra democracia es joven e inexperta, nosotros como sociedad vivimos estancados en un fango de complejos sociales heredados que no hemos podido dejar atrás, el miedo al cambio nos atribula y observamos a los actores internacionales en el juego político-jurídico como se alejan de nosotros; tratamos de engañarnos con una supuesta evolución política con adopción de instituciones de vanguardia, pero las hacemos inoperantes por meterlas con calzador en un sistema jurídico por demás anacrónico.
Otro de nuestros problemas recurrentes es que hemos incluido sin ton ni son, instituciones, formas de gobierno, filosofías políticas, medios de impugnación, procedimientos y un sin número más de instrumentos jurídicos, que por nuestra idiosincrasia, nuestro momento histórico y nuestro mestizaje, no han resultado.
Hay Estados hermanos, como la República de Ecuador, que han tratado de cambiar, han adoptado nuevos sistemas jurídicos que le den coherencia a su realidad social, digo esto principalmente por que como es del conocimiento general, la sociedad ecuatoriana está formada en su mayoría por comunidades indígenas. ¿Porqué entonces la resistencia de México para hacer ajustes coherentes? En México viven comunidades indígenas, pero la gran diferencia entre los dos países es que en el Ecuador la población indígena es la mayoría, en México, no lo es, en nuestro país la mayor parte de la población somos mestizos, y esto es una característica que hace de nuestra sociedad y sus consecuencias; sui-generis, ya lo han desarrollado insuperablemente José Vasconcelos, Octavio Paz y Carlos Monsiváis en respectivos ensayos; esto cambia mucho las cosas; el Ecuador necesita darle vitalidad a su comunidad indígena que como ya comenté: es mayoría; en México la población indígena representa un porcentaje minoritario de la población total; no hay que descuidar a nuestras maravillosas comunidades indígenas, pero tenemos que adaptar un sistema, no de usos y costumbres, tenemos que crear un gobierno adecuado para un tipo de sociedad que no puede escapar de sus raíces indígenas americanas, ni de las europeas, y que ha ido transformando estas raíces antípodas a través de imbricaciones, mesclas y experimentos; es decir esas raíces no sólo son más profundas, son más ricas y complejas.
Tenemos que darnos cuenta de quienes somos, tomar conciencia de nuestros vicios, de nuestras espantosas debilidades, y potenciar nuestras virtudes y capacidades únicas como sociedad Mexicana y luego entonces adoptar vanguardias jurídico-políticas y estructurarlas con una buena ingeniería jurídica para adecuarlas correctamente a nuestros necesidades, a nuestros espacios multiculturales e ideológicos; donde el mestizaje, sea, como lo es, punta de lanza y preocupación principal.
Nos hace falta un verdadero FEDERALISMO, donde el mestizaje sea una virtud y no una traba para su desarrollo y aplicación efectiva. Se han dado los primeros pasos, existe ya La Controversia Constitucional y La Acción de Inconstitucionalidad, dos instituciones que le dan vida efectiva y por vez primera, a la participación estatal en el ámbito federal, mismas que podemos impulsar para dar un salto cualitativo, debemos darle sentido y dirección coherente a nuestro federalismo.
Creo que debemos tomar ejemplo de la evolución jurídico-política que está intentando la República del Ecuador, por lo menos ese pueblo hermano está tomando al toro por los cuernos. En México, el modelo ecuatoriano me parece que no funcionaría, no podemos traer integro este experimento jurídico como lo hemos venido haciendo desde el nacimiento de nuestra República, pero tomemos la idea y adecuémosla a nuestras necesidades. Demos autonomía al los Estados que forman nuestra federación, estructurémosles en el sistema federal, pero bien diseñado a las necesidades e idiosincrasia de México.
En este sentido creo que un paso adelante para darle vitalidad y vigencia a nuestro sistema federal, fueron las reformas de 1994, donde se crearon las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad; a manera de ilustración a mi dicho cito y desarrollo la siguiente CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL:
"LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 54/2009 CONOCIDA COMO: "EL CASO DE LA PILDORA DEL DÍA SIGUIENTE"
El Estado de Jalisco defiende su soberanía y su independencia para legislar en materia local, e impugna una intervención federal.
La controversia es muy interesante porque nos ilustra la manera en que los Estados quieren y defienden el derecho de autonomía, en la controversia que cito me parece que la simple cita de la misma sería suficiente para ejemplificar mi dicho sobre la incidencia de las controversias constitucionales en el desarrollo de nuestro federalismo, pero quiero desarrollar su análisis para demostrar que es sólo un paso adelante y que su desarrollo está en pañales, en virtud del inconmensurable poder que la federación tiene sobre los Estados.
En este último sentido creo que el gobierno del Estado de Jalisco, erró el enfoque de la Controversia y mas que errores en el planteamiento del Ejecutivo del Estado de Jalisco en demandar la controversia constitucional que nos ocupa, yo considero que se debió hacer más énfasis en la función de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional, específicamente en relación a la supuesta violación de los Derechos Humanos que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Salud conculcaba a los habitantes del Estado de Jalisco, esta idea la desarrollaré posteriormente, antes me enfocaré en las siguientes consideraciones:
Debemos de partir comprendiendo cabalmente la finalidad de la Controversia Constitucional, ¿qué es y para qué fue creada? La Controversia Constitucional es un medio de control constitucional, el Dr. Alberto del Castillo del Valle nos da una buena e interesante definición:[1]"El juicio de controversia constitucional es el medio de control constitucional a través del cual entes públicos hacen entrar en movimiento al órgano de defensa de la constitución (la Suprema Corte de Justicia de la Nación), a fin de permitir que éste órgano jurisdiccional determine sí con el actuar del ente público demandado se ha violado la Constitución, preferentemente en el capítulo de la competencia del ente público actor.
En realidad, a través de este juicio se protege o tutela (se resguarda) a la constitución en torno al ámbito competencial que dicha norma regula con respecto a los entes públicos, que son las entidades públicas, los Poderes Públicos y los órganos de gobierno del Distrito Federal"
En este orden de ideas el objetivo en la presentación de una Controversia Constitucional es sin discusión alguna: la de acreditar una invasión de competencias entre el Ejecutivo Federal y un Legislativo Estatal. El Ejecutivo del Estado de Jalisco demandó la invalidez de la modificación a la Norma Oficial Mexicana NOM-190-SSA1-1999, Prestación de Servicios de Salud. Criterios para la atención médica de la violencia familiar, para quedar como NOM-046-SSA2-2005. Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención, publicado en el diario oficial de la Federación el 26 de abril del 2009.
A manera de énfasis y no de vulgar tautología, ¡insisto! La demanda de una Controversia Constitucional debe dirigirse a acreditar la invasión de competencias, por lo tanto y atendiendo al aspecto teleológico de la Controversia Constitucional, lo que la parte actora tenía que demostrar era la invasión del Ejecutivo Federal en el ámbito competencial estatal para realizar la modificación impugnada, en este sentido, así me perece, la parte actora que lo intentó, esgrimió conceptos de invalidez respecto a:
a) Acreditar que el cumplimiento de tal modificación se contraponía con leyes locales, específicamente en la procuración de justicia y cita para darle peso a su argumento la controversia constitucional 146/2007 y su acumulada 147/2007, ¡error! Aquella controversia constitucional se refería a la competencia de la asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia penal y de salud, en esa ocasión fue modificado el Código Penal para el Distrito Federal, y se combatió la supuesta inconstitucionalidad de la despenalización de la interrupción del embarazo antes de la semana 12, hay que tomar en cuenta que en la exposición de motivos el órgano legislativo local desarrolló una sólida argumentación que justificaba la razón de la reforma, y ésta fundamentalmente era que su punibilidad contrariaba los Derechos Humanos de la mujer, ya que no cumplía con las finalidades de razonabilidad, proporcionalidad y justificación del Derecho Penal; al respecto cito al Ministro en retiro el Doctor Genaro David Góngora Pimentel: [2]Resulta especialmente importante tener en cuenta cuáles fueron las consideraciones previas que el proyecto estimó como la integridad de la complejidad del problema.
Lo anterior, porque ello nos mostrará cuáles fueron los criterios y lineamientos que rigieron el desarrollo y conclusiones de la totalidad del estudio.
Las consideraciones en comento sostienen que los problemas esenciales que se controvierten en relación con la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados se refieren 1) al tema de la interrupción del embarazo; 2) a la configuración del delito del aborto, y 3) a la cuestión relativa al momento en que se debe proteger la vida"
En el caso que nos ocupa la parte actora, argumenta la invasión en la esfera competencial de autoridades estatales por parte de la Secretaría de Salud, violación constitucional que se da al modificar una Norma que altera la forma de impartir justicia en el Estado de Jalisco, en lugar de (sin perder de vista la finalidad del medio de protección constitucional del que se estaba haciendo uso) enfocarse a acreditar la incompetencia de la Secretaría de Salud para hacer tal modificación.
b) Argumenta una intromisión al Principio de Reserva de Ley, este argumento, si se hubiera desarrollado de manera adecuada, hubiera sido fundamental en la manera de abordar la demanda por parte del Tribunal Constitucional, aún cuando, seguramente; el destino de la Controversia Constitucional, es decir; la sentencia, le hubiera sido de todas maneras desfavorable. Sin embargo, la parte actora se limita a enunciar la violación al citado principio pero no da elementos base para acreditar su dicho, jamás especifica el exceso o los defectos de la Norma impugnada solo los menciona, sirve de apoyo a esto la siguiente controversia constitucional:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIEN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ ES SUFICIENTE QUE SE EXPRESE CLARAMENTE LA CONTRAVENCIÓN DEL ACTO O NORMA IMPUGNADOS CON RESPECTO A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
Del artículo 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se advierte que se exija como requisito esencial que los conceptos de invalidez en contra del acto o norma general impugnados se formulen como un verdadero silogismo, porque conforme al citado precepto, para que se proceda a su estudio es suficiente con que en el escrito de demanda relativo se exprese claramente la contravención del acto o norma combatidos con respecto a cualquier precepto de la Constitución Federal.
Controversia constitucional 8/2004. Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora. 9 de noviembre de 2004. Once votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy catorce de febrero en curso, aprobó, con el número 7/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a catorce de febrero de dos mil cinco.
El Ejecutivo Estatal, enunció que había violación al Principio de Reserva de Ley, y para que prosperara esta violación, la actora debió impugnar la ilegitimidad de la ley, al respecto el Doctor Pedro Salazar Ugarte dice: [3]Recordemos que las normas constitucionales son el parámetro retomamos el elenco de normas sobre la producción jurídica tenemos que "a cada tipo de norma sobre la legislación le corresponde un posible vicio de la ley". Pues bien: dado que existen dos tipos de límites que la Constitución puede fijarle a la legislación (formales y materiales), tenemos cinco razones diferentes por las que una ley puede ser constitucionalmente ilegítima: a)…; b)…; c)…; d) incompetencia material "negativa" causada por la violación de una norma que reserva a la ley la regulación de una materia determinada (si la materia ha sido regulada de forma indeterminada o si fue delegada o enviada a una fuente subordinada y diferente): provoca ilegitimidad de la ley.
Al no impugnar la ilegitimidad de la ley le quitó peso al argumento esgrimido, en este sentido y particularmente en este concepto de invalidez, creo que hubo un planteamiento incompleto y por lo tanto no prospero como hubiera podido hacerlo.
Los demás conceptos de invalidez se referían a violaciones a los Derechos Humanos de los particulares, los cuales no estaban en ningún momento en estado de indefensión, tenían el juicio de amparo para evitar las violaciones que el Estado les conculcara, en este sentido, creo que el Ejecutivo Estatal, intentó acreditar violaciones competenciales perdiendo de vista lo que tenía que desvirtuar, se enfocó más en las violaciones, que derivado del cumplimiento de la Norma impugnada iba a cometer en contra de sus gobernados, esta estrategia no me parece mala, sin embargo, debió de tomar en cuenta las características de nuestro sistema jurídico, que aún tienen una predisposición juspositivista, para mi gusto anacrónica y exacerbadamente legalista, por lo tanto, debió de hacer énfasis en la teleología de la Suprema Corte de la Nación cuando se constituye como Tribunal Constitucional; esta institución es la garante de los Derechos Humanos y si se estaba mencionando que el complimiento de una Norma de Carácter General generaba violación a los Derechos Humanos era obligación del Tribunal Constitucional, por lo menos, entrar al estudio de los conceptos de invalidez que los reclamaban, tal vez falto citar algunos artículos del Pacto de San José como fundamento de los conceptos de invalidez ¡no lo sé! Pero creo que el haber sido demasiado riguroso el Tribunal Constitucional en la interpretación de los preceptos que dan procedencia a las Controversias Constitucionales, se perdió una oportunidad de dar un paso evolutivo a esta Institución Jurídica.
Definitivamente creo que no existe invasión de competencia por parte de la Secretaría de Salud ya que ésta dependencia tiene conferidas facultades legales para llevar a cabo dichas modificaciones, como lo menciona el Senado de la República en su contestación a la demanda de controversia constitucional que nos ocupa: "La Ley Federal sobre Metrología y Normalización es clara en su artículo 38, fracción II, en relación con la definición que dispone el artículo 3°, fracción IV, del mismo ordenamiento. El primer precepto mencionado permite que las Dependencias del Gobierno Federal, en el Ámbito de su competencia, expidan normas oficiales mexicanas en las materias relacionadas con sus atribuciones y determinar la fecha de su entrada en vigor. En el segundo precepto está la definición de "Dependencias", por lo que de ambos numerales emana la competencia de la Secretaría de Salud Pública, pues ésta forma parte de la Administración Pública Federal Centralizada, junto con las demás Secretarías y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal."
En este tenor, se desprende que la Secretaría de Salud no sólo no invade competencias, ésta dependencia Pública es la encargada de hacer la modificación a la Norma General que nos ocupa.
No es óbice mencionar que el Ejecutivo Federal se vale de las Secretarías para cumplir su labor, en este caso es la Secretaría de Salud Pública, esta última desempeña una de las funciones ejecutivas confiadas al Presidente de la República, cito al Doctor Elisur Arteaga Nava: [4]La función de ejecutar de la que es responsable el Presidente de la República, por otra parte, tiene que ver con la complementación de la constitución en las materias que expresamente le encomienda (art.27, fracción I), las que le confía en forma tácita (art. 18) y las que, en coparticipación con los gobernadores de los estados, ejerce (art.60)…
Al art. 89, fracción I, no atribuye en forma exclusiva al Presidente de la República la facultad y responsabilidad de ejecutar las leyes federales; el precepto está muy lejos de establecer un monopolio. Por un lado, como se ha visto, son participes de ella los restantes poderes federales. Pero en virtud de un texto constitucional expreso, la responsabilidad de hacer la publicación y exigir su cumplimiento recae también el los gobernadores de los estados (art. 120)
Con base en este contexto cabe afirmar que la función ejecutiva que se confía al Presidente de la República no es única, absoluta y suprema; todo lo contrario, es parte de una gama de vastos titulares, a los que se les asigna una parte especifica de aquélla. Y que, todas ellas, incluida la federal, están sujetas a lo que manda la Constitución.
El Secretario de Salud, quien modificó la Norma General impugnada, es lo que se conoce como Secretario de Despacho o de Estado, Cito de nueva cuenta al Doctor Elisur Arteaga Nava: [5]Servidores Públicos que nombra y remueve libremente el Presidente de la República y que tienen a su cargo una rama de los negocios administrativo-políticos en que se divide la administración pública federal centralizada
…
Independientemente de lo que disponga la ley, la constitución consigna facultades y obligaciones para los secretarios de despacho, intervienen en el proceso de de suspensión de garantías individuales, refrendan los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República, están obligados a dar cuenta al congreso del estado que guarden sus despachos, y deben informar cuando se discuta una ley o se estudie n negocio concerniente a su ramo (arts. 29,92 y 93)
…
…
Formalmente no tienen vida propia; su permanencia depende totalmente de que esté en ejercicio el Presidente que los nombró.
La modificación de la Norma General impugnada fue realizada en funciones legítimas del ente público pertinente al caso: el Secretario de Salud Pública, cito como refuerzo a mis argumentos como un símil la siguiente controversia constitucional: [6]ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y CARACTERÍSTICAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que: 1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. 2. Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado. 3. La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Atento a lo anterior, las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son: a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.
Controversia constitucional 31/2006. Tribunal Electoral del Distrito Federal. 7 de noviembre de 2006. Mayoría de nueve votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Disidente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza
El Tribunal Pleno, el diecisiete de abril en curso, aprobó, con el número 20/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de abril de dos mil siete.
Cabe y al respecto hacer la siguiente pregunta: ¿una NOM que contiene una materia coordinada (concurrente), como es la relativa a la salubridad, puede regular, restringiendo, delimitando o ampliando lo previsto por una Constitución Local?
Si puede, el artículo 133 constitucional establece: Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con la aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión…
Es decir, establece la Supremacía Constitucional, y como lo dice en su contestación a la demanda de controversia constitucional que nos ocupa la Cámara de Diputados: "El Congreso de la Unión tiene las facultades para establecer la coordinación entre la federación, las entidades federativas y los municipios en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de los tipos de violencia contra la mujer.
…
De la interpretación de los artículos 4° y 73 fracción XVI, de la Constitución Federal se desprende que compete al Congreso de la Unión la facultad de legislar, mediante ley, las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud, así como la concurrencia de la Federación y los estados en materia de Salubridad General.
La Ley General de Salud es de aplicación imperativa para toda la República. De ella se desprende que es materia de salubridad general, la atención materno infantil, la planificación familiar, la atención médica entre otros, y que le corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud, dictar las normas oficiales mexicanas a que quedará sujeta la prestación de servicios de salud en el territorio nacional. En este entendido, a los Estados les corresponde la organización, operación, supervisión y evaluación de la prestación de servicios de Salubridad General.
En este sentido, la Norma General establece lineamientos técnicos y procedimientos de aplicación, además crea bases para la participación concurrente estatal, y si no violenta las normas que le dan origen (como es el caso), no transgrede de ninguna manera el artículo 133, por lo tanto, prevalece la Cláusula de Supremacía Constitucional, como nos ilustra el Doctor Marcos del Rosario Rodríguez: [7]El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es sin duda uno de los preceptos más trascendentales, pues en el él se resguarda el principio de supremacía constitucional, el cual, eleva como norma fundamental a la constitución por encima de cualquier otro ordenamiento jurídico.
La supremacía constitucional en nuestro marco constitucional, se manifiesta d forma expresa, dotándole de una primacía que le permite establecer parámetros de validez de todo el sistema jurídico.
Por otra parte, la actora argumenta que existe violación porque al obligar a los particulares a prestar un servicio gratuito a las victimas de del delito a que se refiere la Norma les esta gravando con cargas extraordinarias no equitativas ni proporcionales, lo cual se desvirtúa cuando de ninguna parte se desprende tal afirmación de servicio gratuito, llegando entonces a la conclusión de que los particulares están obligados a prestar el servicio pero podrán cobrar por el mismo.
Por lo tanto, si el órgano estatal, actúa con base a lo establecido por la ley, y su actuar es fundado en leyes supremas como lo establece al artículo 133 constitucional, puede hacerlo aún cuando contravenga disposiciones de la Constitución Estatal y sus respectivas leyes secundarias.
Luego entonces ¿existe o no colisión de esferas competenciales entre lo dispuesto por el marco constitucional y legislativo del Estado de Jalisco, por lo contenido por la NOM en cuestión?
Considero que no existe colisión entre esferas competenciales entre la Constitución Federal y el legislativo del Estado de Jalisco, por lo siguiente:
a) La modificación a la Norma es en materia de Salud que es competencia federal para legislar y no en materia penal que le compete al Legislador estatal en el fuero común.
b) La Norma modificada es de aplicación general por lo tanto constriñe a todos los estados de la República.
c) La norma se da bajo el amparo del artículo 133 Constitucional, es decir, con características de supremacía constitucional por lo tanto no existe ni intromisión; sino dependencia; y subordinación por parte del Estado de Jalisco a la Federación, sirve de apoyo la siguiente tesis: [8]PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE COMPETENCIAS. PROCEDIMIENTO PARA DETERMINAR SU TRANSGRESIÓN.
El principio de división funcional de competencias entre los Poderes de la Unión y los órganos de gobierno del Distrito Federal, establecido en el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede transgredirse si se afecta el ejercicio de las competencias que tenga atribuidas a su favor cualquiera de los órganos o poderes a los que les competan. Así, para determinar si existe o no la transgresión, deben observarse los siguientes pasos: 1. Encuadramiento: hacer un estudio para determinar en qué materia competencial se encuentra el acto desplegado por el órgano o poder, es decir, debe encuadrarse la competencia ejercida y cuestionada, para lo cual tiene que analizarse la materia propia. 2. Ubicación: analizar si esa materia ya identificada es facultad de los Poderes Federales o de las autoridades locales, ello de conformidad con las disposiciones establecidas tanto en el artículo 122 constitucional como en los preceptos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; de ahí que debe constatarse que la actuación del órgano o poder emisor del acto descanse en una norma, ya sea constitucional o estatutaria, que otorgue a dicha autoridad la facultad de actuar en determinado sentido, es decir, debe respetarse la delimitación constitucional y estatutaria de la esfera competencial de las autoridades, y determinarse si la competencia ejercida efectivamente le correspondía al Poder Federal que haya actuado o al órgano o autoridad del Distrito Federal que la haya desplegado. 3. Regularidad: analizar si el órgano o poder que ejerció la competencia que le correspondía lo hizo sin violentar la esfera de competencias que otros órganos o poderes del mismo ámbito tienen previstas para el ejercicio de sus funciones; por lo que en este punto tendrá que determinarse si en la asignación de competencias a los órganos o poderes del mismo ámbito existen implícitamente mandatos prohibitivos dirigidos a ellos, en el sentido de que no se extralimiten en el ejercicio de las competencias que les han sido conferidas, para lo cual se analizará si se actualizan o no tres diferentes grados: a) la no intromisión; b) la no dependencia; y, c) la no subordinación.
Controversia constitucional 31/2006. Tribunal Electoral del Distrito Federal. 7 de noviembre de 2006. Mayoría de nueve votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Disidente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza.
El Tribunal Pleno, el diecisiete de abril en curso, aprobó, con el número 23/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de abril de dos mil siete.
Así como esta otra: [9]ÓRGANOS LEGISLATIVOS. TIPOS DE FACULTADES O COMPETENCIAS DERIVADAS DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE PODERES. En atención al citado principio los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio. Las primeras son aquellas en las que dichos órganos pueden decidir si las ejercen o no y el momento en que lo harán; de manera que esta competencia en sentido estricto no implica una obligación, sino la posibilidad establecida en el ordenamiento jurídico de crear, modificar o suprimir normas generales, es decir, los órganos legislativos cuentan con la potestad de decidir libremente si crean determinada norma jurídica y el momento en que lo harán. Por su parte, las segundas son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de hacer por parte de los órganos legislativos a los que se les han otorgado, con la finalidad de lograr un correcto y eficaz desarrollo de sus funciones; de ahí que si no se realizan, el incumplimiento trae aparejada una sanción; en este tipo de competencias el órgano legislativo no tiene la opción de decidir si crea o expide una norma general determinada, sino que existe un mandato o una obligación a su cargo de expedirla o crearla, que puede encontrarse expresa o implícitamente en el texto de las propias normas constitucionales, o en el de sus disposiciones transitorias.
Controversia constitucional 14/2005. Municipio de Centro del Estado de Tabasco. 3 de octubre de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza.
El Tribunal Pleno, el tres de enero en curso, aprobó, con el número 10/2006, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a tres de enero de dos mil seis.
Al respecto ¿fue adecuado el sentido de la resolución de la SCJN respecto a esta controversia, para la armonía de la división de poderes y los ámbitos de competencias federal y estatal?
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