1. Objetivos 2. Justificación 3. Introduccion 4. Jurisdiccion contencioso-administrativa 5. Definición y objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa. 6. Fundamento Legal 7. Características 8. Recurso contencioso-administrativo de nulidad de actos administrativos de efectos particulares 9. Conclusion 10. Bibliografia
Generales
Estudiar y analizar la Jurisdicción Contencioso – Administrativo agotada la vía Administrativa como medio de ataque a los actos que incurran en inconstitucionalidad o ilegalidad.
Especificos
Analizar el Procedimiento para la interposición del Recurso Contencioso-Administrativo de Nulidad de actos administrativos de efectos particulares.
Determinar la base constitucional y legal del Recurso Contencioso-Administrativo de Nulidad de actos administrativos de efectos particulares.
En toda investigación es necesario justificar el estudio exponiendo sus razones. La mayoría de las investigaciones se efectúa con un propósito definido, en este caso se atenderá la materia, concepción y modo de aplicación por los particulares del recurso contencioso-administrativo, en caso de abuso de las autoridades administrativas, contenidas en actos administrativos de carácter particular.
Aunado a ello, se busca la manera de que el bachiller logre, a través de la teoría básica, aplicar estos conocimientos e información a su próxima entrada al ejercicio como profesional del derecho.
La Constitución venezolana vigente, al igual que las de la mayoría de los países de cultura occidental, consagra sistemas e instrumentos de control destinados a asegurar que los detentadores del Poder Público actúen ajustados a la legalidad instituida y respondan a los fines superiores que justifican la existencia del Estado.
Los rasgos característicos de nuestra Carta Fundamental, también comunes a la casi totalidad de las Constituciones contemporáneas, a la vez que posibilitan un adecuado control de los actos y actividades de los entes y autoridades que ejercen el poder público a fin de evitar cualquier desbordamiento de poder autoritario, garantizan mayor estabilidad en la vida institucional del país y se erigen en salvaguardia de los derechos individuales de los ciudadanos.
El ordenamiento jurídico inviste a cada una de las ramas del poder público de amplios poderes de control sobre las demás, correspondiendo a la judicial el control jurisdiccional de los poderes públicos en su plenitud, ninguna de las tres ramas que componen el Poder Público escapa al control del órgano jurisdiccional y, particularmente, al control del tribunal de más alta jerarquía dentro de la estructura judicial venezolana: la Corte Suprema de Justicia.
En efecto, el Tribunal Supremo de Justicia es el único órgano judicial en Venezuela que ejerce en forma exclusiva el control directo de la constitucionalidad de los actos del Poder Público, lo cual, junto con el control de la legalidad de tales actos, constituye su función primordial (art. 2 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia).
El control del Poder Judicial lo ejerce el Tribunal Supremo a través de los recursos de Casación (art. 266, ordinal 8 de la Constitución y articulo 42, ords. 31 y 33 L.O.C.S.J.); el del Poder Legislativo (Nacional, Estadal o Municipal), por medio de la acción de inconstitucionalidad contra las leyes (art. 266, ords. 5 y 6 de la Constitución y art. 42, ords. 1° y 3° L.O.C.S.J.).
Por otra parte, la constatación de la constitucionalidad y legalidad del actuar del Poder Ejecutivo y otros órganos del Estado de rango constitucional y autonomía funcional (Consejo Supremo Electoral, Consejo de la Judicatura, Fiscalía General, Contraloría General y Procuraduría General de la República), se ejerce mediante la acción de nulidad y de los recursos contencioso- administrativos (Art. 266, ordinal 5 de la Constitución y Art. 42, ords. 4°, 10 y 12 L.O.C.S.J.).
En el presente trabajo se adentrará al estudio del recurso contencioso administrativo, ya sea por inconstitucionalidad o por ilegalidad, refiriéndonos, para ello, a la evolución del recurso desde la etapa precedente a la promulgación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia hasta la doctrina actualmente elaborada por la Sala Político-Administrativa en la materia.
4. Jurisdiccion contencioso-administrativa
Antecedentes
La expresión contencioso-administrativa procede de la Revolución Francesa. Sin embargo, este concepto expresa una contradicción que sólo se justifica por los motivos que ocurrieron en su origen, pues se pretendía para la Administración funciones como la de la justicia.
En efecto, la expresión contencioso administrativo une dos conceptos opuestos: contencioso y administrativo. El vocablo "contencioso" significa contienda (cuando se comenzó a utilizar en Francia se la entendía como litigio). La palabra "administrativo", sustantivación de administración, significa dirección ejecutiva de personas y cosas (cuando comenzó a usarse en Francia representaba la materia correspondiente a esta clase de litigio). Por ello, en su origen, la prenombrada expresión significó "litigio administrativo", pero, como debían tramitarse ante órganos que formaban parte de la Administración Pública, se llamó a la actividad correspondiente "jurisdicción contencioso-administrativa", por consiguiente, el término originariamente comprendía litigios desenvueltos en la Administración Pública.
Ahora bien, si la expresión "contencioso administrativo" había unido en una sola palabra dos conceptos opuestos, la nueva frase "jurisdicción contencioso-administrativa", identificaba al mismo tiempo dos funciones más contradictorias: litigios jurisdiccionales resueltos por órganos de la Administración Pública. En efecto, los vocablos que integraban la nueva frase se oponían a la teoría de la división de poderes, ya que, la referida frase reconocía funcionalmente al mismo poder que había dictado o realizado "el entuerto" la facultad de juzgarlo por sí mismo. Es decir, que la Administración Pública juzgaba como juez sus mismos actos.
Las normas legislativas que crearon la jurisdicción contencioso-administrativa provenían del Decreto del 22 de diciembre de 1789, que establecía lo siguiente: "Las administraciones de departamentos de distrito no podrán ser perturbadas, en el ejercicio de sus funciones administrativas, por ningún acto del poder judicial". A su vez, esta norma fue consagrada en el artículo 3º de la Constitución del año 1791, según el cual: "Los tribunales no pueden intervenir en las funciones administrativas o citar ante ellos a los agentes de la Administración, por razón de sus funciones". Posteriormente, estos dispositivos fueron ratificados por la Ley del 16 de Fructidor del año III (2 de septiembre de 1795), donde se dispuso, que: "Se prohibe intervenir a los tribunales de conocer los actos de la administración de cualquier especie que ellos sean".
Por otra parte, sostiene el autor Fiorini, que estas normas prohibitivas y tan excluyentes tenían su fuente en un falso concepto sobre separación de los poderes estatales que los consideraban autónomos y separados para cada función, dejando sin ninguna respuesta satisfactoria al fundamental principio de la unidad del orden jurídico. Incluso, señala el referido autor, que además de este grave error de conceptos, la desviación que significaba el contencioso administrativo, tenía también su fuente ideológica en la desconfianza que los hombres de la Revolución sentían contra los Parlamentos del antiguo régimen. Por tanto, la "jurisdicción contencioso-administrativa", conjuntamente con los elementos sustanciales que la integraban reconocen su causa creadora en accidentes históricos e ideológicos completamente circunstanciales.
En este sentido, esta jurisdicción contencioso-administrativa, surgida bajo supuestos tan erróneos y circunstanciales, se introduce en el Estado de Derecho. Y, por ende, la oposición entre los conceptos contradictorios que dieron origen a la referida jurisdicción, conjuntamente con la ideología que representaba la teoría jurídica del nuevo Estado, producen una terminología que no concuerda con los principios que corresponden al Estado moderno, multiplicándose así la confusión reinante en la materia.
Sin embargo, el profesor Moles Caubet ha sostenido que no debemos esforzarnos para definir el contencioso administrativo, porque su propia denominación nos indica de qué se trata. En efecto, el contencioso administrativo es, como su nombre lo indica, una contención, una controversia con la Administración y, esa contención o controversia se produce porque se considera que un acto administrativo es ilegal o ilegítimo, o porque una actividad administrativa lesiona el derecho subjetivo de un particular.
Ahora bien, el derecho administrativo francés ha dado materialmente origen al régimen administrativo de la mayoría de los países latinos del mundo occidental, sin embargo, su sistema jurisdiccional administrativo ha tenido menor influencia en cuanto a su forma, ya que es el producto de una larga evolución y tradición, difícilmente transportable en bloque a otro sistema jurídico.En efecto, los mismos autores franceses han afirmado que la jurisdicción administrativa separada de la jurisdicción civil, e integrada en el poder administrador, no es una necesidad, y que la existencia de un derecho administrativo distinto de un derecho privado no implica necesariamente esa separación entre un orden jurisdiccional administrativo y un orden jurisdiccional judicial.
Por tanto, es el caso de Venezuela, en donde el derecho administrativo no se construyó con base en los criterios de distinción entre jurisdicción judicial y jurisdicción administrativa, tan extendido en el derecho administrativo francés. Por ello, podemos afirmar que la evolución y la concepción de la jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela es distinta de la que surge en Francia, existiendo al contrario una tradición bastante larga de una competencia especializada de determinados tribunales para conocer de litigios en los cuales interviene la Administración, pero integrados en el Poder Judicial.
Origen y evolución del sistema contencioso administrativo venezolano
Los titulares de la función administrativa en un Estado de Derecho, están sometidos a diversos controles que hacen efectivo el principio de la legalidad, que es postulado que surge con el Estado de Derecho al formularse la necesidad de que el Estado se someta a la ley, lo que implica que la no sujeción de la Administración a la ley es susceptible de ser considerada por los tribunales. Por tanto, la jurisdicción contencioso-administrativa ha sido considerada como el mecanismo más eficaz para hacer efectivo el principio de la legalidad y, por ende, el instrumento más efectivo de protección de los derechos e intereses legítimos de los administrados frente a la Administración Pública.
En este sentido, el surgimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela está íntimamente ligado con los orígenes mismos de la República. En efecto, la Constitución del 21 de septiembre de 1830, que en opinión de algunos historiadores constituye nuestra primera Carta Fundamental como Estado autónomo e independiente, consagra por primera vez la atribución de competencia a la Corte Suprema de Justicia para "conocer de las controversias que resulten de los contratos o negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por sí solo o por medio de agentes". Es decir, que se trata de una competencia basada en la responsabilidad contractual de la Administración.
Posteriormente, las Constituciones de 1857 y 1858 no aportan nada especial en el aspecto contencioso, pero la Carta Magna del 28 de marzo de 1864 sí es muy importante en el orden judicial y en la evolución del contencioso administrativo, ya que la referida Carta crea en nuestro país dos jurisdicciones: la jurisdicción de los Estados federados y la jurisdicción Federal en cuya cúspide estaba la Alta Corte Federal, es decir, que como órgano máximo del Poder Judicial se crea la Alta Corte Federal, que vino a sustituir a la Corte Suprema de Justicia y a la cual se le otorgan amplias facultades que la convierten en guardián del sistema federal, era la reguladora de la Federación.
Por otra parte, la jurisdicción de los Estados significaba que cada uno de ellos era autónoma e independiente, en otras palabras, la justicia nacía y moría en cada Estado, es decir, que existían unas Cortes Supremas Estadales, cuyas decisiones no tenían revisión ante la autoridad judicial federal. Pero, al propio tiempo aplicaban la legislación nacional civil, mercantil y penal, con lo cual podía producir que cada Estado interpretara las leyes a su manera, resultando así amenazada la unidad legislativa nacional. Fue por eso que el Presidente Guzmán Blanco el 13 de junio de 1876 promulgó la Ley que introdujo en Venezuela el recurso de casación, facultándose a la Alta Corte Federal para conocer del mismo, pero al poco tiempo fue tachada de inconstitucional porque se alegaba que atentaba contra los principios de la autonomía de los Estados. Sin embargo, es en la Constitución de 1881 cuando se crea la Corte de Casación, la cual se concibe como un tribunal de los Estados, y la Alta Corte Federal se instituye como un tribunal de la Federación, es decir, que se establece en nuestro país un régimen de dualidad de jurisdicciones en el Poder Judicial.
Asimismo, es trascendente la Constitución de 1864, porque en sus Disposiciones Complementarias (artículo 92) se inició el control jurisdiccional sobre los actos del Congreso o del Ejecutivo Nacional, fuesen actos normativos o actos de efectos particulares, pero siempre que esos actos violaran los derechos garantizados a los Estados en la Constitución o atacara su independencia, y la titularidad de la acción correspondía a las Legislaturas Provinciales, pues de lo que se trataba era de proteger a los Estados federados y no a los particulares individualmente considerados, sin embargo, con esta disposición se comienza a vislumbrar ya cierto control jurisdiccional sobre las ramas Ejecutiva y Legislativa del Poder Público.
En la Carta Fundamental de 1893, se establece por primera vez el control jurisdiccional sobre los actos emanados de autoridades nacionales o del Distrito Federal, por usurpación de autoridad o por decisiones acordadas por requisición directa o indirecta de la fuerza, o por reunión del pueblo en actitud subversiva. Al respecto, el autor Henrique Iribarren Monteverde sostiene que la jurisdicción contencioso-administrativa en nuestro país obtuvo rango constitucional por primera vez en esta Carta Magna.
La Constitución de 1901 consagra varias innovaciones. En efecto, en este Texto Fundamental se introduce por primera vez la figura del "antejuicio de mérito" cuando se trate de altos funcionarios. Igualmente, da inicio a la acción popular en el recurso de inconstitucionalidad, tímidamente previsto en la Constitución del año 1893.
En la Carta Fundamental de 1904, el constituyente vuelve a establecer el régimen unitario, cuando se establece un solo órgano judicial, denominado Corte Federal y de Casación, como tribunal supremo de la Federación y de los Estados (artículo 91). La fusión de ambas Cortes en una sola, trajo como consecuencia que las atribuciones que antes les correspondían separadamente, pasaran íntegramente al nuevo órgano creado.
Ahora bien, algunos de los autores patrios consideran que el contencioso administrativo surge en Venezuela a partir de la Constitución de 1925, pues en esta Carta Magna se afirman los criterios básicos que configuran un sistema contencioso administrativo.
En efecto, sostiene el profesor Brewer-Carías, que a partir de esta Constitución puede decirse que se inicia en nuestro país la elaboración del referido sistema separado del control jurisdiccional en materia de inconstitucionalidad, ya que se estableció por primera vez la posibilidad de que la Corte Federal y de Casación "declare la nulidad de los Decretos y Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes cuando alteren su espíritu, razón o propósito de ellas" (artículo 120), lo que equivale a un recurso contencioso administrativo de anulación, pero sólo contra actos administrativos generales o individuales dictados por el Presidente de la República.
Sin embargo, la autora Josefina Calcaño de Temeltas, sin desconocer que la referida Constitución establece las bases del contencioso administrativo, sostiene que es más importante el Texto Fundamental del año 1931, por tres aspectos: porque consagra por primera vez la excepción de ilegalidad oponible en cualquier tiempo; porque contempla por primera vez un lapso de caducidad para el ejercicio del recurso contencioso administrativo de anulación (13 meses); y, porque amplía el contencioso administrativo a cualquier caso de ilegalidad o por abuso de poder de los actos administrativos, es decir, que se comienza hablar de un contencioso administrativo general.
La Constitución de 1936 extiende el control de constitucionalidad que ejerce la Corte a todos los actos del Poder Público y se establece el lapso de caducidad que sigue siendo de trece meses, sólo con respecto a los actos administrativos viciados de ilegalidad o abuso de poder, porque si el acto ha violado alguna garantía o derecho constitucional no se requería ningún término para el ejercicio de la acción.
En la Carta Magna de 1945 se suprime la competencia de los Estados federados en materia de administración de justicia, la cual se reserva a la competencia del Poder Federal (artículo 15, ordinal 7º), es decir, que a través de esta Constitución se nacionalizó el Poder Judicial, pues la administración de justicia de los Estados pasó a la reserva legal de la Nación.
Posteriormente, la Constitución de 1947 utiliza por primera vez el término "procedimiento" para referirse al contencioso administrativo (artículo 220, ordinales 10º y 12º). Sin embargo, la Carta Fundamental del año 1953 que deroga la Constitución del año 1947, significa una regresión en la evolución constitucional del Máximo Tribunal de la República y del propio contencioso administrativo, porque al enumerar las competencias de la Corte Federal se eliminó la de conocer la nulidad de los actos administrativos por ilegalidad o abuso de poder. En este sentido, el sistema contencioso administrativo pierde el rango constitucional que venía ostentando hasta ese momento y pasa a ser de naturaleza legal, ya que, es en la Ley Orgánica de la Corte Federal de 1953 donde se le incluye, atribuyendo competencia a la referida Corte para "conocer en juicio contencioso de las acciones y recursos por abuso de poder y otras ilegalidades de las Resoluciones Ministeriales, y en general de los actos de la Autoridad Administrativa, en cualesquiera de sus ramas Nacionales, Estadales y Municipales" (artículo 7º, ordinal 9º).
Con la Constitución de 1961 se consolida el sistema contencioso administrativo, previsto en el artículo 206, que prevé: "La jurisdicción contencioso-administrativa corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley.
Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa".
Actualmente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela sostiene la base contencioso-adnimistrativa en el articulo 259, prevé en la misma tónica de la Constitución anterior, lo siguiente:
"La jurisdicción contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley.
Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración, conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa".
Por consiguiente, en nuestro país, con base en esta norma constitucional se ha construido la teoría del contencioso administrativo. Es decir, que el artículo 259 de nuestra Carta Fundamental, contiene, por sí solo, todo un sistema contencioso administrativo.
Sin embargo, el contenido de este precepto no fue desarrollado hasta 1976, cuando se promulgó la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, la referida ley constituye un elemento fundamental en la evolución del contencioso administrativo, porque en sus Disposiciones Transitorias establece toda una organización estructural de la jurisdicción contencioso-administrativa y, además, en su articulado se regula una serie de procedimientos respecto a las acciones y recursos que se instauran ante la prenombrada jurisdicción.
Asimismo, debemos señalar que cuando el artículo constitucional establece que la jurisdicción contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley, esa ley a la que se refiere el constituyente no es la ley que organiza el funcionamiento del Supremo Tribunal de la República, sino la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la cual aún no ha sido dictada, sin embargo, existe un proyecto propuesto por la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE).
Por consiguiente, de lo expuesto, podemos concluir que en Venezuela, la jurisdicción contencioso-administrativa surge en materia de contencioso de anulación en la Carta Fundamental del año 1925 y, en materia de demandas contra los entes públicos, en el ámbito contractual, en la Constitución de 1830, como un recurso judicial especial para la Administración Pública, siendo la Carta Magna de 1947 la primera en emplear la expresión "procedimiento Contencioso-administrativo".
Igualmente, podemos afirmar, que bajo la vigencia de la Constitución del 2000, nuestro sistema de control de la legalidad de los actos administrativos es judicialista, pues ha sido el Poder Judicial a través del Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales que determine la ley, y no otro poder, el competente para hacerlo.
En efecto, de la lectura del artículo 259 de la Carta Fundamental se desprende el carácter judicial de la jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela, particularmente, al establecer que la referida jurisdicción corresponde "al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la Ley". Por tal razón, la jurisdicción contencioso-administrativa es completamente judicial, sin que sea posible separarla del resto de las jurisdicciones que integran el sistema judicial venezolano y, en este sentido, le son aplicables todas las exigencias que la Constitución establece para los tribunales, sin distinción alguna mientras la propia Carta Fundamental no las establezca expresamente.
5. Definición y objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa.
La garantía del principio de la legalidad aplicado a la Administración Pública, consecuencia del Estado de Derecho, está en la posibilidad abierta constitucionalmente a los particulares de poder someter los actos, hechos y actuaciones de la Administración a control por órganos judiciales especializados, que conforman, en el caso venezolano, la denominada "jurisdicción contencioso-administrativa", prevista en el artículo 259 de nuestra Carta Fundamental.
El sistema contencioso administrativo exhibe tres elementos esenciales, a saber: el órgano, la materia y el procedimiento. Al respecto, la materia contencioso-administrativa es el elemento importante en todo sistema ya que impone la intervención de la jurisdicción contencioso-administrativa. Al respecto, cabe destacar, que nuestra Constitución de 1999 con entrada en vigencia en el 2000 (artículo 259) define cuál es el objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa, es decir, que en Venezuela, el contenido de la materia contencioso-administrativa ha sido obra del constituyente.
En efecto, el artículo 259 constitucional establece una cláusula general de la competencia de la referida jurisdicción especial, de ahí que, la jurisdicción en estudio, constitucionalmente garantizada, se refiere al contencioso de los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho (en nuestro sistema no hay acto administrativo que pueda escapar al control judicial), de los contratos y de las actuaciones u omisiones de la Administración susceptibles de ocasionar la responsabilidad patrimonial.
Por tanto, y en razón del principio de revisibilidad consagrado constitucionalmente, se puede afirmar que todo acto de la Administración Pública está sujeto a revisión.
En este sentido, ha sostenido el Tribunal Supremo, en Sala Político-Administrativa, en fallo de fecha 11 de mayo de 1981, con ponencia de la Magistrado Josefina Calcaño de Temeltas, lo siguiente: "de acuerdo con la letra constitucional no puede discutirse que ningún acto administrativo está exento del control jurisdiccional …".
Asimismo, la referida Sala de nuestro Alto Tribunal, en sentencia del 5 de abril de 1984, con ponencia del Magistrado Domingo Coronil, asentó: "En efecto, todos los actos de la Administración Pública están sometidos al control jurisdiccional (regla general) y por lo mismo, todo acto administrativo puede ser revisado en vía contencioso-administrativa, por ordenarlo así nuestra Carta Magna…".
Igualmente, el Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 11 de agosto de 1993, con ponencia del Magistrado Farías Mata, ratificó dicho criterio, al señalar que: "La jurisdicción contencioso-administrativa ha sido establecida para revisar si la Administración ha permanecido fiel a su eje, el principio de legalidad; en consecuencia, abarca, sin excepción, a todos los actos administrativos…".
Como puede observarse, en el sistema venezolano es inadmisible justificar cualquier teoría de los supuestos actos excluidos del control contencioso administrativo. En este orden de ideas, afirma el profesor Brewer-Carías que todos los actos administrativos, por cualquier motivo de contrariedad al derecho (inconstitucionalidad o ilegalidad) están sometidos al control judicial por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa y, por ende, cualquier exclusión de control respecto de actos administrativos específicos, sería inconstitucional, sea que dicha exclusión se haga por vía de ley o por las propias decisiones de los tribunales, especialmente, de la propia Corte Suprema de Justicia.
En efecto, es el caso de la tesis jurisprudencial que ha sostenido que los actos administrativos sometidos al control de los tribunales que integran la jurisdicción contencioso-administrativa son sólo aquellos sujetos al derecho administrativo.
Pero es necesario advertir, que según criterio de la extinta Corte Federal de fecha 3 de Diciembre 1959, expresó: "no todo acto emanado de una autoridad administrativa, constituye un acto administrativo susceptible de entrar en la esfera de la jurisdicción contencioso-administrativa. Por consiguiente, en toda pretensión que se proponga ante el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo, debe examinarse previamente si cae dentro de la esfera de esta jurisdicción por estar fundada en preceptos de Derecho administrativo; porque, ni una pretensión de este tipo puede ser deducida ante jurisdicción distinta, ni una pretensión con otro fundamento podrá ser examinada ante la jurisdicción contencioso-administrativa".
Como puede observarse, esta tesis implicaba que no todo acto administrativo era susceptible de ser controlado por la jurisdicción contencioso-administrativa, pudiendo quedar excluidos del conocimiento de la misma ciertos actos que no pudieran referirse a relaciones jurídico-administrativas.
Por tanto, al no haberse establecido relación alguna de derecho administrativo en el objeto del contrato, la Corte se declaró incompetente para conocer de la nulidad demandada por vía del recurso contencioso administrativo.
No obstante, cabe destacar, que la antigua Corte Federal, ya se había pronunciado de manera similar en fallo de fecha 23 de febrero de 1950, con ponencia del Magistrado Rafael Angel Camejo, mediante el cual señaló, respecto a los actos administrativos, lo siguiente: "Las declaraciones de la voluntad del Poder Ejecutivo Federal cuando obra en el ejercicio del jus imperii, constituyen los verdaderos actos administrativos, esto es, actos que emanan directamente de su potestad administrativa y que por tanto, están sometidos al derecho público (Político, Constitucional, Administrativo, etc.); en cambio, las declaraciones de voluntad del Ejecutivo Federal, que tienden, no a crear o a regular coactivamente situaciones jurídicas frente al Poder Público, sino a ‘constituir, reglar, transmitir, modificar o extinguir’ convencionalmente con los particulares vínculos jurídicos de derecho privado, no son actos administrativos, en el sentido propio y exacto de la expresión, sino actos de derecho privado, regidos en consecuencia por éste".
Por ello, al ser materia de derecho privado, la misma escapa del control de la jurisdicción contencioso-administrativa y, en consecuencia, la Corte declaró que carecía de competencia para conocer de la demanda interpuesta.
Por otra parte, la Procuraduría General de la República sostuvo en 1967 que los actos de registro son actos administrativos dictados en ejercicio de la función administrativa y, por ende, son susceptibles de recurso contencioso administrativo. Sin embargo, el profesor Gonzalo Pérez Luciani ha señalado que la Sala Político-Administrativa de nuestro Máximo Tribunal no es competente para conocer de la nulidad de los actos de un Registrador Público por ser actos de la Administración regidos por el derecho privado.
En este orden de ideas, sostiene el profesor Brewer-Carías que siendo la actividad de registro una actividad cumplida por autoridades administrativas (Registradores) gestionando un servicio público, y en ejercicio de la función administrativa, es indudable que la misma es actividad administrativa y los actos de registro son actos administrativos, a pesar de que los mismos puedan referirse o tener por objeto actos jurídicos privados.
La Administración del derecho privado comprende todos los actos administrativos con los cuales la autoridad administrativa puede ser llamada a tomar parte en la formación de actos jurídicos de los particulares, y entre ellos se incluyen los actos de registro. En todo caso, la tesis restrictiva del control de los actos administrativos es contraria a nuestro Texto Fundamental y a la tendencia general de la universalidad del control contencioso administrativo que no admite actos administrativos excluidos de control. Sin embargo, a pesar que la propia Corte Suprema de Justicia ha reconocido la tendencia universal y ampliación del referido control, la misma en sus distintos fallos ha excluido del control contencioso administrativo a ciertos actos por considerar que los mismos no están sujetos al derecho administrativo.
En el caso particular, la Corte ratificó el criterio sostenido en sentencia de la Corte Federal del 03.12.1959 y, por ende, sostuvo que el acto impugnado no había sido dictado en ejecución de normas de derecho administrativo.
Al respecto, sostuvo nuestro Alto Tribunal, que: "…por definición el Contencioso-administrativo se justifica cuando las situaciones jurídicas de los particulares en sus relaciones con la Administración estén reguladas por normas de Derecho Administrativo (por ejemplo, relaciones de empleo público, servicios públicos, ejercicio de derechos cívicos, etc.). Moles Caubet, Antonio: "Contencioso-administrativo en Venezuela". su competencia y la de los otros órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, en lo atinente a los recursos contencioso-administrativos de anulación ha de quedar circunscrita al conocimiento de las pretensiones que se dirijan a impugnar los actos emitidos por los órganos de la Administración Pública en ejecución de normas de Derecho Administrativo y, por consiguiente, se encuentran excluidos del control de esa misma jurisdicción los actos de la Administración Pública emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento jurídico positivo (civil, mercantil, laboral, etc.)".
Sin embargo, en opinión del profesor Peña Solís, a través de este fallo queda expuesto el concepto de derecho administrativo como "sistema normativo", el cual, tiene además del significado propio de esa rama del Derecho, la connotación de un indicador de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, en lo atinente a los recursos de nulidad interpuestos contra actos emanados de la Administración Pública.
Como puede apreciarse, el Tribunal Supremo de Justicia e, incluso, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, han adoptado un criterio impreciso para definir la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa limitando la misma al conocimiento de los actos administrativos sometidos al derecho administrativo, es decir, que los litigios que surgen de un acto sujeto al referido derecho deberán someterse a la jurisdicción contencioso-administrativa y todos aquellos litigios que surgen de actos no referidos al derecho administrativo (civil, mercantil, laboral, etc.) deberán estar sometidos al conocimiento de la jurisdicción ordinaria.
Solucion de la ley organica de la corte suprema de justicia
Bajo la vigencia de la Ley de la Corte Federal, el procedimiento aplicable a las acciones o recursos de nulidad se determinaba por la categoría de la norma infringida, si la disposición era de rango constitucional, el acto se reputaba inexistente y en consecuencia, podía ser atacado por cualquier ciudadano (acción popular); la acción era imprescriptible y los efectos de la decisión absolutos. Si por el contrario, la norma infringida era de rango legal, se aplicaba un procedimiento diferente, pues se establecía un lapso de caducidad, se requería un interés calificado en el recurrente, el juicio era contradictorio y el fallo podía o no tener efecto retroactivo. En otras palabras, se distinguía entre la infracción de la norma constitucional o de la norma legal y se aplicaba en cada caso un procedimiento diferente: el llamado "recurso de inconstitucionalidad" contra actos de efectos generales o de efectos particulares y "recurso de ilegalidad" ejercido, también, contra actos de la Administración Pública independientemente de sus efectos.
La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia modificó la situación descrita, tanto en el ámbito conceptual, como estructural y procedimental, particularmente por lo que atañe al contencioso- administrativo.
En efecto:
A nivel estructural, en razón de la circunstancia antes resaltada y en virtud de la interpretación que la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia había hecho en los últimos años al señalar que los asuntos enumerados en los ocho ordinales del artículo 266 de la Constitución de la República, constituyen la competencia originaria o constitucional del Máximo Tribunal de la República, y que por tanto esa competencia era inmodificable y no podía ser alterada por el legislador a menos que fuera autorizado a ello por una norma expresa del constituyente, pero que si podía en cambio el legislador ordinario, de acuerdo con el ordinal 9 del mismo artículo 266 de la Constitución, según el cual el Tribunal tiene "las demás competencias que le atribuya la ley", ampliar o alterar la competencia de las Salas que integran el Tribunal en aquellos aspectos no previstos por el constituyente, así como modificar la competencia que le hubiere sido atribuida al Tribunal mediante otras leyes y no por la Constitución, y tomando en cuenta además de lo anterior, que la única competencia originaría en lo que al Contencioso-administrativo se refiere está únicamente referida a la nulidad de los actos administrativos del Ejecutivo Nacional (Art. 266 ord. 5), el legislador, por medio de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, atribuyó a órganos jurisdiccionales diferentes a la Sala Político-Administrativa (los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso- Administrativo), el conocimiento en primera instancia, de los asuntos originados por la actividad de la administración Estadal o municipal, y por otra parte, creó lo que hoy conocemos como la Corte Primera de lo Contencioso-administrativo, a la cual corresponde el conocimiento de los asuntos antes señalados en segunda instancia, así como de otras cuestiones de naturaleza administrativa que hasta entonces conocía y decidía la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político- Administrativa.
De esta forma, se estructuró la jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela, en las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mediante la introducción en el orden judicial venezolano de dos figuras propias de la ciencia administrativa, como son la "descentralización" de atribuciones y la "desconcentración" de actividades. Con ellas se persiguió una doble finalidad: acercar la justicia a los administrados, facilitando la acción de los particulares en determinada clase de cuestiones de orden contencioso respecto a las cuales pueden ahora ejercer las correspondientes acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones judiciales; y de otro lado, se procuró descargar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de los juicios contencioso- administrativos derivados de la acción de la administración regional o local.
En lo que se refiere al aspecto procedimental, la solución fue aún más importante y si se quiere revolucionaria para la evolución del contencioso- administrativo en Venezuela. Con fundamento en el dispositivo contenido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana, según el cual los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales "contrarios a derecho", expresión que ha sido entendida por el tribunal en su expresión más amplia, o sea, que la contrariedad al derecho implica tanto inconstitucionalidad como ilegalidad propiamente dicha, introdujo una distinción en los procedimientos de nulidad no basada ya en el vicio que se alegaba contra el acto (inconstitucionalidad o ilegalidad), sino más bien, en la naturaleza misma del acto, es decir, si se trata de un acto de efectos particulares o un acto de efectos generales.
A decir del proyectista, la diferencia de procedimientos consagrados en el proyecto, estriba en la forma que reviste el acto. Si el acto es de carácter general, emanado de los cuerpos legislativos nacionales, estadales o municipales, o del Poder Ejecutivo Nacional, se aplica el procedimiento de la acción de nulidad prevista en la Sección Segunda, Capitulo II del Titulo V. Si ese acto general es atacado por razones de inconstitucionalidad, su conocimiento corresponde a la Corte en Pleno, y silo es por razones de ilegalidad, conoce la Sala Político-Administrativa, pero el procedimiento es siempre el mismo, el de la acción de nulidad, que viene siendo una acción popular, que reúne las otras características propias de este tipo de juicio, como ausencia de lapso de caducidad, etc.
Por otro lado, "si el acto impugnado es un acto de efectos particulares, dictado por cualesquiera de los Poderes Públicos actuando en función administrativa, se consagra también un procedimiento único para su tramitación, que es el procedimiento del recurso contencioso administrativo de anulación, desarrollado en la Sección Tercera del mismo Capitulo II, Titulo V."
No hace diferencia entonces la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto al vicio que afecta al acto, sino entre los actos de efectos generales y los actos de efectos particulares distinción que, a decir del proyectista, si se refleja en las cuestiones que se plantean sobre el procedimiento.
En efecto, según el proyectista, "el recurso contencioso- administrativo, por versar sobre un acto de efectos particulares, es decir, un acto que se concreta a una determinada persona o a una categoría de personas perfectamente individualizadas, es un recurso subjetivo y, en consecuencia, exige un interés calificado en el recurrente, un lapso para impugnar el acto y ciertos requisitos en cuanto a la documentación de la demanda. El acto general, en cambio, por ser un acto que afecta en igual medida a toda la colectividad o a un sector de la misma cuyos componentes no se pueden identificar, como recurso objetivo requiere un tratamiento especial para impugnarlo, en cuyo caso se justifica la acción popular.
Y en el aspecto conceptual, el legislador de la Corte adopta una noción amplia del contencioso- administrativo, al hacer recaer en el ámbito de control de la jurisdicción contencioso- administrativa, todos los actos, hechos u omisiones derivados de la actuación de las administraciones públicas, en todos sus niveles, o de otros órganos del Estado actuando en función administrativa, tal como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Así pues, quedó establecido un sistema de recurribilidad en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de justicia, que durante ya dos décadas, ha servido de base a la justicia administrativa para ejercer la competencia que le atribuye el articulo 259 de la Constitución de la República.
El artículo 259 del Texto Fundamental precisa la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa para anular los actos administrativos contrarios a derecho, pero el mismo no distingue entre actos administrativos sujetos o no al derecho administrativo, por lo que sólo el planteamiento de esta posibilidad es inconstitucional. Por ende, no tiene sentido la definición de la jurisdicción contencioso-administrativa referida sólo a conocer de actos administrativos sujetos al derecho administrativo.
Derecho Comparado
Lo que ha sucedido es que nuestro Alto Tribunal ha interpretado inadecuadamente el texto del artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa española (27 de diciembre de 1956), que dispone:
"Articulo 1:
- La Jurisdicción Contencioso-administrativa conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la Ley.
- Se entenderá a estos efectos por la Administración pública:
a) La Administración del Estado, en sus diversos grados.
b) Las entidades que integran la Administración local; y
c) Las Corporaciones e Instituciones públicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna Entidad local".
Como puede apreciarse, la nota que delimita la jurisdicción contencioso-administrativa del sistema español es el derecho administrativo. La actuación que se pide al órgano jurisdiccional está fundada en el derecho administrativo.
Al respecto, para averiguar qué actos de la Administración Pública están sujetos al derecho administrativo y qué actos de la Administración Pública no están sujetos al derecho administrativo, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa consagra en sus artículos 2º y 3º, que:
"Articulo 2:
No corresponderán a la Jurisdicción contencioso-administrativa:
- Las cuestiones de índole civil o penal atribuidas a la Jurisdicción Ordinaria, y aquellas otras que, aunque relacionadas con actos de la Administración pública, se atribuyan por una Ley a la Jurisdicción Social o a otras jurisdicciones.
- Las cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad inferior del Estado y mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación sí corresponde a la Jurisdicción contencioso-administrativa.
- Las decisiones de cuestiones de competencia entre la Administración y las Jurisdicciones ordinarias o especiales y las de conflictos de atribuciones".
"Articulo 3:
La Jurisdicción Contencioso-administrativo conocerá de:
- Las cuestiones referentes al cumplimiento, inteligencia, resolución y efectos de los contratos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, celebrados por la Administración pública, cuando tuvieren por finalidad obras y servicios públicos de toda especie.
- Las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración pública; y
- Las cuestiones que una Ley le atribuya especialmente".
No hay ley que contenga una definición del derecho administrativo.
Por otra parte, la frase "actos de la Administración pública sujetos al Derecho Administrativo", nos indica, a contrario sensu, que, según el legislador, existen actos de la Administración Pública no sujetos al derecho administrativo o, con otras palabras, que el derecho administrativo no es el derecho regulador de toda la actividad de la Administración.
En efecto, como hemos afirmado con anterioridad, no toda la actividad de la Administración Pública está sujeta al derecho administrativo, ya que la misma puede estar sujeta, igualmente, al derecho privado (civil, mercantil, laboral, etc.).
No obstante, debe señalarse que todo acto administrativo sí está sujeto al derecho administrativo, porque hablar de acto administrativo equivale a calificarlo de acto sujeto al derecho administrativo, pero lo que no puede darse es que un acto administrativo o una Administración Pública sólo se rija por el derecho privado.
En este sentido, debe distinguirse que una cosa es hablar de "actos de la Administración Pública", los cuales pueden estar sometidos al derecho administrativo o al derecho privado, con preponderancia de uno u otro; y, otra cosa de "actos administrativos", porque si bien es cierto, que todo acto administrativo es un acto de la Administración Pública, no todos los actos que emanan de la Administración Pública son actos administrativos.
Sin embargo, ha sido nuestro Alto Tribunal, a través de sus distintos fallos, el que ha confundido estas nociones, resolviendo de manera errónea, que algunos actos administrativos no están sujetos al derecho administrativo. En todo caso, debe reafirmarse que no hay actos de la Administración Pública exento de control jurisdiccional y, por ello, es inadmisible cualquier teoría de los supuestos actos excluidos del control contencioso administrativo.
Los procedimientos ordinarios contencioso administrativos a los que se limita este estudio tienen su fundamento legal en:
Primeramente en la Constitución Bolivariana de la República de Venezuela, como Carta Fundamental de la cual derivan las leyes, en su articulo 259 y 266 ordinal 5.
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia: en sus artículos 181 a 187, disposiciones transitorias hasta tanto se dicte una ley especial de la así llamada jurisdicción contencioso administrativa.
En el 42 y 43, establecen las competencias contencioso administrativas de la Corte en Sala Político-administrativa.
En el 81 al 102, disposiciones generales de los procedimientos ante la Corte.
Del 103 al 111, demandas contra la República.
Del 112 al 120, recurso de nulidad de los actos de efectos generales y a la vez del recurso de inconstitucionalidad de las leyes.
Del 121 al 129, recurso contencioso administrativo de nulidad (actos de efectos particulares).
Del 140 al 137, disposiciones comunes a los procedimientos contenciosos.
El 42 numeral 23, recurso contra la abstención.
En el 42 numeral 24, recurso de interpretación.
También mencionaremos la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales cuyos artículos 5 y 8 modifican profundamente el contencioso administrativo ordinario.
Igualmente se observa un procedimiento incipiente en la Ley de Carrera Administrativa en su Titulo VI, artículos 64,65 y 66.
Asimismo, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y Ley Orgánica de Régimen Municipal contienen normas fundamentales relativas a representación de la República, privilegios procesales y ejecución de las sentencias.
La Resolución de fecha 20 de diciembre de 1994 N° 88 de la Presidencia de la República, creó diez circunscripciones especiales para lo contencioso-administrativo por regiones a lo largo del país, a saber: Capital, Central, Centro Norte, Centro Occidental, Occidental, Los Andes, Sur, Nor-Oriental, Sur Oriental, Bolívar y Amazonas.
Bases y poderes del juez contencioso-administrativo segun la constitution bolivariana
Las bases tradicionales son las que han impuesto en el contencioso administrativo del control de legalidad de la actividad administrativa, de una parte, limitaciones al juez (derivadas de las prerrogativas de la Administración) y, de la otra, poderes al juez contencioso administrativo, que lo distinguen del juez ordinario, y que inciden en la actividad judicial que estos cumplen.
- La primera base tradicional del contencioso francés (un límite) es la prohibición de juzgar el mérito, la conveniencia del acto, y aun en materia de legalidad, la prohibición de sustitución en la labor administrativa, lo cual ha incidido negativamente en el tema de la ejecución de los fallos judiciales.
- La segunda, el carácter objetivo del control, lo que da lugar a un procedimiento en el que juez tiene poderes inquisitivos – ampliación de sus poderes- al punto de que se admite la declaración de vicios de orden público no denunciados.
- La tercera, los privilegios y prerrogativas de la Administración (límites también, en cuanto a la ejecución de los fallos, privilegios probatorios, por ejemplo), que a la vez han llevado al reconocimiento de poderes al Juez contencioso para equilibrar la desventaja del particular recurrente y garantizar una tutela judicial efectiva, como seria la actividad probatoria del juez, la solicitud de los antecedentes administrativos y los poderes cautelares, entre otros.
Dentro de los aportes de la constitución de 1999 con vigencia 2000, tenemos:
- Específicamente, puede decirse que aporta la posibilidad de resolver las reclamaciones que se presenten en materia de servicio público, pues el articulo 259. Que hoy consagra la jurisdicción contencioso administrativa innova al incluir este aspecto como parte de sus competencias.
- Debe sin embargo decirse ya esta materia, en algunos casos estaba en el ámbito de conocimiento del contencioso (en el caso de actos o contratos en materia de servicios públicos, que por administrativos estaban bajo el ámbito de tal jurisdicción). Pero esta nueva regulación sin duda ahora lo ampliaría a otros aspectos que presentaron dudas en el pasado y que eran conocidos por la jurisdicción ordinaria (caso amparo en materia de servicios, recuérdese amparo CSB Vs. Electricidad de Caracas)
- También (en el tema de las competencias) la sujeción al contencioso electoral al aún puede considerarse como parte del contencioso administrativo y no de manera autónoma, dado el surgimiento de un nuevo Poder Electoral), de las materias relativas a los procesos electorales de Sindicatos, gremios y partidos políticos y otras Organizaciones de la sociedad civil. Partidos políticos y sindicatos se hallaban en el pasado en una especie de limbo, pues eran rechazados por el contencioso administrativo y no encontraban cabida en la jurisdicción ordinaria,
- En materia de responsabilidad aporta, la precisión que se hace respecto a que ella abarca tanto el funcionamiento normal como anormal del servicio y cualesquiera actuaciones públicas, no sólo administrativas, sino también judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, precisión que si bien no hizo el articulo 140, se encuentra en la exposición de dudosa legitimidad.
- Aporta el reconocimiento de la legitimación de los intereses colectivos o difusos (art. 26).
- Aporta la garantía de la oportunidad de la justicia al eliminar las dilaciones indebidas y los formalismos innecesarios y reposiciones inútiles (articulo 26), lo cual debe contribuir a flexibilizar el contencioso, sin que se lleguen a excesos como algunos casos que se han presentado (por ejemplo, la determinación de la competencia por la Casación Social en una demanda laboral, en la cual ordenó al TCA diera un plazo al recurrente y le indicara como debía plantear la querella) y que dieron lugar a la precisión del Tribunal Supremo de Justicia en distinguir ente las formalidades y los formalismos, cosas distintas.
- La constitucionalización del control difuso (artículo 334).
- Aporta mayor independencia cuando da autonomía presupuestaria al Poder Judicial, en general, y le confía el régimen administrativo y disciplinario al Máximo Tribunal.
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