CAPITULO 1:
CONTEXTO HISTORICO DE LA GERENCIA PÚBLICA
1.1. EL CAPITALISMO EN EL SIGLO XX
Hace medio siglo poco se hablaba de la gerencia pública. El boom de la industrialización derivada del modelo recomendado por la CEPAL, colmaba todos los círculos de opinión y el aun en estreno el Frente Nacional, no daban espacio para hablar del tema, cuya relevancia era mínima en razón a otras prioridades en los círculos políticos, gubernamentales y académicos.
El Capitalismo del Siglo XX tiene su máxima expresión después de 1945, por cuanto las dos guerras mundiales con afán imperialista de los países industrializados y la crisis de los años treinta, distorsionan el funcionamiento normal del sistema, de modo que es después del año señalado cuando debemos examinar los hechos y su relación con la gerencia pública. Sin embargo, no podemos olvidar los antecedentes ocurridos en la segunda mitad del siglo anterior, el siglo XIX, cuando la terminación de la guerra de secesión en USA y la introducción de la energía eléctrica al aparato productivo, habían incidido en los cambios ocurridos en la economía mundial, que se dieron simultáneamente con la terminación de la Era Victoriana de Inglaterra y su afán expansionista de carácter imperial, aunque al principio del siglo veinte, todavía el carácter "semicolonialista" de las relaciones económicas internacionales continuaba siendo dominado por los británicos. Las guerras habían dejado enseñanzas importantes para la economía mundial, principalmente por los efectos en el comercio internacional y la gran depresión de los años treinta había obligado a proponer alternativas doctrinarias como las fundamentales de Keynes y Hayek1 .
A mediados del siglo, ya con un mundo supuestamente en paz, con un nuevo país dominante y con posibilidades tecnológicas importantes, las cosas son a otro precio. Nuevas relaciones mundiales que giran en torno a las Naciones Unidas, nuevo orden monetario con base en las reglas de Bretton Woods, nuevas relaciones económicas ahora basadas en la red de empresas multinacionales que constituyen un esquema "neocolonialista" donde la relevancia no estaba en la conquista de mercados mediante la exportación de mercancía a través del comercio internacional, sino en la exportación de capitales para inversión directa de riesgo en el país receptor, donde se debía producir los bienes y servicios con destino a su mercado interno. La economía del mundo se vuelve monopolar con hegemonía en Estado Unidos, como único país industrializado cuyo aparato productivo no había sido afectado por los impactos de la guerra.
En estas condiciones, donde el sector industrial es la vanguardia de la economía y por supuesto donde se concentra la mayor proporción de la acumulación de capital, la instancia política de la organización social y las características socioeconómicas de los países dependientes, debían ajustarse a los requerimientos e imposiciones de quienes ejercían la dominación en el mercado. Por esa época se acuña la denominación de "tercer mundo" para señalar a los países que estaban dentro de órbita capitalista, pero que no contaban con una base industrial significativa, por lo que dependían de los avances tecnológicos de los países llamados desarrollados. Así, los países subdesarrollados debían someterse a las reglas impuestas por los industrializados, donde el mayor poder se encontraba en Estados Unidos, y en estos eran los industriales quienes poseían la sartén por el mango de tal manera que las políticas y demás acciones del Estado, estaban ajustadas a las necesidades de los verdaderos dueños del poder; donde la actividad del petróleo y sus derivados y las manufacturas propias de la química del petróleo, imponía las condiciones de la oferta agregada.
La carta de navegación que se le entregó a Colombia y a los demás países latinoamericanos donde se localizaba el patio trasero de Estados Unidos, fue la que distribuyó la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) bajo la denominación de "Modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones", que no era otra cosa diferente a crear las condiciones más favorables para la aplicación en los suelos latinos, de las estrategias empresariales del poder de las grandes industrias del mundo cuya hegemonía la ejercía la industria norteamericana. En este país se derrocó el gobierno dictatorial existente, se reformó la constitución política por la vía del plebiscito para terminar con un conflicto interno que no permitía el clima adecuado al nuevo modelo, se creó el Departamento Nacional de Planeación (DNP) como instrumento institucional doliente de los intereses extranjeros y se adoptó los lineamientos de planificación macroeconómica de largo plazo para garantizar que la estrategia de las multinacionales pudiera lograr sus propósitos dentro de la cronología requerida.
Por su parte el Estado colombiano vigente, proveniente de la Constitución de 1886, era adecuado en sus fundamentos y estructura de manera que bastaba con simples reformas como fue la de 1957, para que el andamiaje jurídico del país permitiera el florecimiento de los intereses de las empresas multinacionales, quienes necesitaban un Estado que asegurara el éxito de sus operaciones. Debería ser un Estado que realizara las obras de infraestructura básica necesaria para el establecimiento de las plantas industriales, un Estado que propiciara las condiciones adecuadas para los factores de la producción principalmente del factor trabajo, un Estado que compartiera el riesgo de la inversión directa y un Estado que implantara las políticas fiscal, monetaria y cambiaria, acorde con las necesidades del capital extranjero. No era un Estado al que se le exigiera eficiencia, eficacia y efectividad, sino un aparato que cumpliera debidamente con el suministro de condiciones para la inversión directa de riesgo proveniente de las empresas multinacionales. En estas condiciones el tema de la gerencia pública no tenía resonancia.
Pasados treinta años de dicha modalidad de desarrollo, las condiciones cambiaron. Varios hechos trascendentales coincidieron y el resultado fue el de los cambios profundos en todo el ordenamiento económico mundial.
Por un lado, los avances científicos que disminuyeron la relevancia de la tecnología del petróleo en las preferencias del mercado y que habían mantenido a Estado Unidos como su principal bastión, para hacer de la biotecnología y principalmente de la microelectrónica, los objetos preferidos por la industria y la demanda en el mercado mundial. Por otro lado la diversificación de negocios en algunos sectores tradicionales, gracias a las nuevas tecnologías que atraen capitales y nuevas empresas; de la misma manera, la movilidad intersectorial de la acumulación de capital que después de una saturación en el sector secundario, encuentra en los sectores terciarios, como las comunicaciones y las finanzas, la gran oportunidad subexplotada de grandes inversiones y nuevos mercados; complementariamente, el surgimiento de nuevos propietarios del capital, en muchos casos herederos de las grandes fortunas construidas con el esfuerzo de los empresarios fundadores del capitalismo empresarial moderno. Son todos estos hechos potentes que por lógica consecuencia tendrían que introducir cambios profundos en la estructura del sistema económico mundial.
Durante los últimos veinte años del siglo anterior, otros patrones determinan el andamiaje económico, porque los grupos de poder, los que detentan la mayor riqueza del mundo, son otros diferentes, con intereses diferentes y por lo tanto con fenómenos de presión contra las instancias política e ideológica, que producen alteraciones significativas en todo el andamiaje de las formaciones sociales. Ya ese viejo capitalismo empresarial que sustentaba el poder en la actividad industrial perdió protagonismo. Ahora prevalece el Capitalismo Rentista que también le llaman postindustrial, donde los propietarios del ahorro social acumulado durante muchos años prefieren utilizar su capital comprando papeles de renta fija, que les disminuya el riesgo que tienen las inversiones empresariales y que les asegure una ganancia fija previamente determinada.
Con ello por supuesto, se generan cambios en las políticas macroeconómicas, ahora para defender los intereses de los rentistas en sustitución de las políticas para defender a los empresarios, y también cambios en las instancias ideológica y política de la organización social. Los fondos de todo tipo se convierten en los agentes principales de la economía, siendo los fondos mutuales de inversión los principales protagonistas de la escena. El mercado de bienes y servicios deja de ocupar las secciones económicas de los noticieros de televisión, quedando los espacios informativos de la sección económica para el mercado de capitales y las actividades de las bolsas de valores. Ahora, el tema de la gerencia pública se reviste de otra connotación y otro lugar comienza a ocupar en las esferas académica e institucional.
1.2. EL CAPITALISMO EMPRESARIAL
Por allá, cerca del año 1800, en la época de los clásicos, cuando escribieron sus pensamientos Smith y Ricardo2, se sentaron las bases de lo que podemos llamar el "Capitalismo Empresarial", el único que existió hasta finales del Siglo XX; no porque las diversas manifestaciones del negocio capitalista no hubiesen existido, sino por la connotación histórica y su influencia en las demás instancias de la vida social como la ideológica y la política. De todos los escritos realizados por los pensadores entre 1750 y 1850, se deduce la gran preocupación en la economía en esa época: eran aspectos relevantes, los relacionados con el valor, la riqueza, la producción y el cambio, los cuales fueron abordados de distinta manera y formalidades pero en el fondo, la esencia conserva estos temas como elemento común en la teoría económica.
Con base en esos mismos términos se formaron los capitalistas de la época y se establecieron las reglas de juego en el sistema. La producción, la distribución y el consumo de bienes y servicios eran los aspectos relevantes y de este círculo dependía las ganancias y la acumulación. De ahí que una gran preocupación de los clásicos fue la "Teoría del Valor" que pretendía demostrar de dónde salía la riqueza en la economía, la cual acrecentada en la propiedad de las personas constituía la acumulación capitalista. Edgar Vásquez3 dice que "La naturaleza y las causas de la Riqueza de las Naciones constituyen el objeto fundamental de la investigación de Smith. En su obra busca develar las leyes que rigen "la marcha de los progresos de la opulencia" o de la acumulación. De aquí la importancia que adquiere, no sólo la división del trabajo, sino la generación de excedentes reinvertibles". Sobre David Ricardo dice Vásquez que la misiva dirigida a Malthus el 18 de junio de 1811 "es reveladora del estado del debate y la posición de Ricardo: el valor del metal precioso "en pasta" se rige por las mismas leyes que regulan el valor de cualquier mercancía".
Sobre los fundamentos de los clásicos, quienes precisamente piensan así porque la realidad del momento histórico les hacía reflexionar de esa manera, se construyó el espíritu capitalista. Es la creación de valor resultante de la actividad empresarial la esencia del pensamiento capitalista, que motiva la acción detrás de las ganancias y la acumulación, la cual se podía realizar gracias a que la máquina de vapor había entrado a la industria y los incrementos de la productividad armonizaban con la racionalidad que justificaba el pensamiento: obtener mayor producto al menor costo posible; obtener la mayor ganancia por cada unidad de inversión, obtener la mayor diferencia entre el precio y el costo.
Durante dos siglos el espíritu que movía la economía se sustentaba en los principios fundacionales y la acumulación capitalista se incrementaba a partir de los excedentes logrados en la actividad productiva, por lo tanto los sectores primarios y secundarios eran la clave para la acumulación individual y la riqueza general. Así, actividades de extracción como la pesca, la minería, la tala de bosques, las de procesamiento y manufactura o las de construcción, eran para el ideario económico la clave para producir riqueza.
Ya lo decían Hammer y Champy en la introducción de su propuesta sobre Reingeniería: "Nuestros empresarios, ejecutivos y gerentes crearon y dirigieron compañías que durante más de cien años correspondieron a la demanda siempre creciente de productos y servicios para un mercado masivo" significando que durante tantos años se impusieron unos parámetros de conducta económica que los autores señalan como que "un conjunto de principios sentados hace más de dos siglos ha dado forma a la estructura, la administración y el desempeño de los negocios durante los siglos XIX y XX."4
El período se caracteriza, además del fenómeno de la demanda siempre creciente que ocasionaba un mercado en expansión, por patrones ideológicos coherentes con la realidad económica existente. El ideal en materia de enriquecimiento, es el de conseguir dinero a partir de los negocios o empresas y así los grandes emporios empresariales se construyeron porque sus creadores iniciaron muy jóvenes la labor empresarial y con esfuerzo, dedicación y constancia y al cabo de varias décadas vieron realizados sus sueños constituidos en grandes empresas. El espíritu empresarial era un motor psicológico que dinamizaba la economía. Ser empresario era el sueño de todo niño que forjaba su futuro de ambición.
En ese proceso la riqueza del mundo se concentró en los sectores primarios y secundarios de la economía. Los ricos y por lo tanto las personas influyentes que ejercían poder real frente al régimen político, eran los empresarios donde se destacaban los industriales. Paralelamente, la tecnología dominante estaba en concordancia con la actividad económica predominante y las políticas de gobierno también se establecían en consecuencia con los hechos económicos.
Cerón incluye el siguiente texto en su ensayo sobre Gerencia Social: "Remontándonos a la mitad del siglo, cuando recién se terminaba la segunda guerra mundial, (acontecimiento trascendental que marcó el inicio de nueva etapa histórica), vemos hechos universales que han incidido en la relevancia de paradigmas, modelos y propuestas teóricas en las ciencias sociales. A cada etapa histórica y a partir de sus características, le corresponde un determinado paquete ideológico y una determinada construcción teórica en el seno de la ciencia.
En aquel tiempo, Europa y Asia habían quedado seriamente afectadas. Sus economías casi destruidas y en igual forma sus condiciones físicas. No tenían capacidad de imponer voluntades ni de determinar hechos en la geopolítica mundial. Sus economías deterioradas estaban a merced de quienes habían vencido en la guerra y eran estos quienes imponían las reglas de juego. Así que la tercera de las cuatro partes del siglo, se caracterizó por los hechos que surgieron como consecuencia del conflicto.
La economía mundial era monopolar. Un centro de poder era predominante como reflejo también de la hegemonía que un sólo país ejercía en el panorama económico mundial. El poderío de Estados Unidos era indiscutible y su capacidad para imponer decisiones incuestionable y consecuente con sus intereses. El mundo todavía giraba en torno del meridiano cultural de Océano Atlántico y como lógica consecuencia las teorías predominantes eran las concordantes con esa realidad económica.
Las relaciones económicas internacionales se caracterizaban por el predominio del esquema que algunos economistas le han llamado "Neocolonialismo". Las empresas multinacionales en su mayoría con la casa matriz en Estados Unidos eran muy importantes; la tecnología de punta giraba en torno al petróleo y de ahí su importancia estratégica en la geopolítica; el sistema monetario internacional se basaba en el tipo de cambio fijo según los acuerdos de Bretton Woods; eran relevantes el sector secundario de la economía y en el comercio internacional, la exportación de capital de riesgo como sustituto de la exportación de mercancías físicas; y por supuesto, la imposición de modelos económicos acordes con este ordenamiento mundial estaba en el orden del día para los países subdesarrollados.
Las empresas norteamericanas y obviamente, casi no tenían competencia. Parecía que eran únicas en el mercado mundial y durante el decenio de los cincuenta reinaban en los mercados de la mayoría de países capitalistas. Su interés entonces se concentraba en la protección de los mercados donde instalaban sus filiales y en lograr en estos territorios las dotaciones complementarias que facilitaran sus operaciones y garantizaran su éxito financiero.
De otra parte y siguiendo la misma línea, se imponía en los países que ya para esa época se les denominaba del "Tercer Mundo", el tan mentado modelo de desarrollo de "Industrialización por sustitución de importaciones". En lugar de importar productos era mejor importar capital, pero siempre y cuando se le asegurara al inversionista exportador del capital las condiciones para el éxito. Para eso, era necesario dotar al país receptor de la infraestructura básica y complementaria requerida por el sector industrial, lo que se hacía a través de la inversión pública; y también era necesaria la participación de algunos socios locales menores que compartieran con las multinacionales el riesgo de la inversión. Para el efecto, el más idóneo acompañante o complemento local del inversionista extranjero era el Estado.
El Estado en ese entonces era importante, pero ante todo necesario; pues sin ese poder no era posible garantizar el éxito de las multinacionales. El Estado debía construir la infraestructura física y de servicios, preparar la mano de obra y garantizar su calidad física e intelectual, convertirse en socio que también arriesgara inversión para que fuera buen aliado del capital extranjero, ser partícipe de la demanda para tener un cliente con buena capacidad de compra pero ante todo, que le protegiera el mercado para evitar molestas y desagradables competencias de empresas de otros países, de modo que el mercado nacional quedaba debidamente reservado a la filial de la empresa multinacional que se instalaba en el respectivo país.
Los países latinoamericanos adoptaban modelos de desarrollo nacional consecuentes con este ordenamiento mundial. Las fuerzas económicas universales propiciaban las condiciones y los organismos internacionales de apoyo se encargaban de promover las acciones pertinentes. La CEPAL difundía las propuestas y los gobiernos muy obedientes las adoptaban bajo el esquema ya citado de desarrollo nacional a través de la industrialización por sustitución de importaciones, acompañado de una organización estatal de cobertura nacional fuerte, centralizada, de carácter sectorialista a través de ministerios e institutos descentralizados, con importante intervención complementaria a la acción de las multinacionales."5
En resumen, podemos afirmas que esta fase de la historia económica se identifica por las siguientes características relevantes:
§ La riqueza del mundo se concentra principalmente en los sectores primarios y secundarios, siendo la industria el nicho más importante.
§ Quienes ejercen la influencia política son los empresarios y de estos principalmente los industriales
§ Los gobiernos adoptan las políticas gubernamentales en concordancia con los intereses de los industriales.
§ La teoría del desarrollo considera que industrialización es sinónimo de desarrollo.
§ La organización económica del mundo gira en torno a la red de empresas multinacionales.
§ El icono ideológico del progreso personal es el enriquecimiento mediante la propiedad de empresas.
§ La inversión capitalista se concentra principalmente en la inversión de riesgo mediante papeles de renta variable.
§ En la teoría económica predomina la doctrina keynesiana.
§ La concepción del Estado es congruente con los intereses de los empresarios y principalmente de los industriales.
§ El empleo era la variable económica más importante en las políticas macroeconómicas
Pero al cabo de un siglo de acumulación capitalista expresada en los términos en que la teoría del valor-trabajo lo explica, es decir a partir de la acumulación del Excedente Económico6, varios sucesos históricos coinciden, los cuales, sin pretender definir las relaciones de causalidad ni el orden cronológico de la ocurrencia que no son propósito del presente ensayo, determinan los cambios en el ordenamiento económico mundial y nacional y las modificaciones al sistema económico capitalista.
Las simple observaciones obtenidas de los informes de prensa, las publicaciones en revistas especializadas y en algunos autores como los que citaremos más adelante, muestran varios fenómenos que convergen hacia los cambios de fondo en la organización económica.
i) El más elemental y obvio dentro de las reglas de la naturaleza, fue el envejecimiento del grupo generacional que construyó el Capitalismo Industrial, o sea los empresarios fundadores de las empresas; los empresarios fallecieron dejando las empresas en manos de sus herederos, personas que habían vivido condiciones diferentes a las de sus padres en su formación humana, herederos con otros principios y otras aspiraciones.
ii) La tecnología para el último quinto del siglo XX había entrado en importantes avances introduciendo nuevas alternativas al mercado lo cual, según las reglas de la teoría del Materialismo Histórico, hacen parte de las fuerzas productivas y con ello se constituye en el elemento más dinámico del avance social7. Al inventario de tecnologías entra la microelectrónica y con ello la oportunidad de desarrollar nuevos negocios dentro de ramas de la actividad económica donde este recurso puede tener incidencia.
iii) Otro hecho destacable en el conjunto de factores de cambio fue la alta cobertura en el cubrimiento a la demanda del mercado mundial, que se acentuó no solo porque con el tiempo el tejido de multinacionales se extendió por todos los países, sino también porque desde finales de los sesentas, Europa ya reconstruido de los daños de la guerra, estaba entrando en mercados nacionales de muchos países lo mismo que en los años ochenta lo hiciera Japón y otros países del oriente lejano.
iv) Complementariamente, la gran acumulación de capital en los sectores secundarios como resultado de varios años de cuantiosas utilidades, acumulación ésta que para no quedarse ociosa buscaba colocación en actividades diferentes a las tradicionales empresariales.
v) El derrumbamiento de las economías socialistas de Europa Oriental y la transformación política de China, que dan fin a la guerra fría y otros escenarios en la geopolítica permiten nuevas manifestaciones económicas internacionales.
Por todo lo anterior más otros fenómenos de menor cuantía, la última quinta parte del siglo XX es testigo del nuevo capitalismo que también lo han denominado el Capitalismo Postindustrial.
1.3. EL CAPITALISMO RENTISTA
Realmente el "rentismo" en su forma o manifestación, ha existido desde cuando existe la economía de intercambio y la moneda. Pero para los fines del presente ensayo, solamente haremos referencia a lo sucedido durante el siglo XX. De la misma manera, las operaciones de colocación de dinero esperando la retribución de un interés, ha estado presente en toda la historia del capitalismo; pero su significado en el contexto de la economía, muestra cambios durante este momento histórico.
El dinero es la mercancía universal que permite el intercambio, por cuanto todas las mercancías se pueden convertir en dinero y este es su papel básico en la economía. Pero en sí mismo el dinero no es una mercancía que contenga satisfactores directos de necesidades. Sirve para comprar cualquier satisfactor pero no contiene en sí mismo el satisfactor. Por ello la operación de buscar ingresos o utilidades a partir de transacciones basadas en la moneda misma, es una acción al margen de la naturaleza del sistema económico. A pesar de no ser parte de las raíces naturales del sistema, ahora se ha hecho común la práctica de hacer negocio y ganar dinero realizando operaciones donde el objeto del negocio es el mismo dinero.
Pero, si ha existido siempre esta práctica económica, el interrogante es: ¿por qué ahora podemos resaltar el fenómeno dentro de la caracterización del sistema económico?
Son varios los hechos para destacar. Tanto que varios conceptos se han transformado, como se puede ver en el concepto de inversión: al comienzo del sistema, invertir se refería a la colocación del capital con riesgo en negocios de bienes o servicios con destino al mercado. Hoy inversionista es quien coloca su capital para especular en el mercado de títulos valores.
El fenómeno que le imprime la relevancia al ejercicio de la especulación con el capital y a los negocios con moneda, es la trascendencia, importancia y magnitud que han tomado los fondos de inversión. Hasta que los fondos de inversión no se generalizaron y extendieron por todo el mundo, no se consolidó la fase del capitalismo rentista.
En Estados Unidos el primer fondo de inversión fue fundado en 1924, antes del desplome de los mercados bursátiles de 1929, cuando se inició el período de la Gran Depresión. Después, en los años 30 se aprobaron las primeras leyes que regulan la actividad de los fondos de inversión y estas leyes exigieron que cada fondo tuviera que estar registrado y debía proporcionar a los inversores la información necesaria sobre el fondo, sus activos y sus administradores.
Desde 1940, ha habido tres tipos básicos de sociedades de inversión en los Estados Unidos: 1) los fondos abiertos, también conocido en los EE.UU. como los fondos mutuos, 2) fondos de inversión de la unidad (UTI) y 3) fondos de inversión cerrados.
Fondos similares operan también en Canadá. Sin embargo, en el resto del mundo, los fondos de inversión se utilizan como término genérico para los distintos tipos de canales de inversión colectiva. Hay fondos de inversión de composición abierta; hay sociedades de inversión puestas en unidades de fondos de seguros y empresas de inversión colectiva en valores mobiliarios.
Un fondo mutuo es un producto en el régimen de inversión colectiva, que aglutina el dinero de muchos ahorradores e invierte los recursos en acciones, bonos, instrumentos de corto plazo del mercado de dinero u otros valores. El fondo mutuo tiene un administrador de los recursos que decide sobre las inversiones de los recursos. Las ganancias o pérdidas netas se distribuyen después a los inversores o se acumulan aumentando el importe del propietario.
Según publicación en Internet,8 a finales de la década de 1960, había aproximadamente 270 fondos con US$ 48 mil millones en activos. El primer fondo de índice al por menor, primer índice de Fideicomiso de Inversión, se formó en 1976 y lo dirigía John Bogle, quien ideó muchos de los principios clave de la industria en su tesis de 1951 de la Universidad de Princeton. Ahora se llama el Vanguard 500 Index Fund y es uno de los fondos más grandes del mundo, con más de US$ 100 mil millones en activos.
Un factor clave en el crecimiento de los fondos de inversión fue el cambio en el Código de Rentas Internas de 1975 que permite a los particulares abrir cuentas de retiro individual (IRA). Incluso las personas ya inscritas en planes de pensiones de las empresas podrían contribuir con una cantidad limitada (en su momento, hasta $ 2.000 al año).
En octubre de 2007, había 8.015 fondos de inversión que pertenecen a la Investment Company Institute (ICI), una asociación nacional de empresas de inversión en los Estados Unidos, con activos combinados de 12.356 mil millones dólares. A principios de 2008, el valor de todo el mundo de todos los fondos de inversión ascendió a más de $ 26 billones de dólares.
Al cambiar la modalidad de colocación de los capitales por parte de los ricos, obviamente también cambiaron muchos otros aspectos de la organización económica y política en todo el mundo y con ello se consolidó la transformación del sistema capitalista alejándose de los fundamentos que habían tratado los economistas clásicos. Ahora el motor de la economía no es la inversión de riesgo en actividades empresariales sino la colocación de capitales en fondos de inversión y las operaciones especulativas de estos en los mercados de capitales. Se concentra el gran volumen de valor en el campo monetario y se disminuye la proporción en el campo real, donde están los bienes y servicios, alejándose así la economía de su razón de ser natural, cual es la de producir y suministrar satisfactores de las necesidades humanas. El mercado de bienes y servicios disminuye su importancia y se relieva el mercado de capitales. Los sectores secundarios de la economía bajan su protagonismo y los terciarios pasan a ejercer su dominación siendo el financiero y el de comunicaciones los principales actores.
El rentismo desdibuja el espíritu empresarial; difunde una mentalidad pasiva con la ilusión de ganancias sin esfuerzo y la convicción de que más vale ganar poco pero fijo, sobre la creencia de que asegurando la renta fija se tiene menor riesgo. Para ello, el capitalismo financiero internacional adopta las previsiones y precauciones tratando de evitar el fiasco de 1930.
La manera más expedita para proteger la inversión es recurrir al Estado. Sobre la base de que "el Estado nunca quiebra", lo más seguro es entregar a este organismo los recursos para que, de esa manera, no sólo se elimina la incertidumbre con la renta fija, sino que, además, se tiene la seguridad de que el deudor o tenedor del capital no está sometido a las turbulencias del mercado, como les ocurre a las empresas privadas que colocan papeles en el mercado de capitales y que están sujetas a los resultados de mercado de bienes y servicios para disponer de los dineros de pagar los intereses y el principal a los inversores. Con el Estado no existe este riesgo; basta con que el fisco adelante una eficaz labor recaudadora de impuestos y un recorte drástico de gasto público, para que siempre tenga los dineros para pagar a los inversores.
Lo novedoso y que además arrastra las demás particularidades del cambio en el sistema económico es el nuevo papel del Estado en la economía. Antaño, el papel del organismo era de Interventor-Benefactor; ahora es el ser objeto de negocio o explotación por parte del capitalismo rentista. Siendo interventor, el Estado era el miembro más grande de la oferta en el mercado y el más grande comprador en la demanda agregada. Siendo benefactor era el responsable de las necesidades de los pobres y quien se encargaba de suministrar directamente la oferta de satisfactores de necesidades básicas a los grupos vulnerables de la población. Ahora como cliente de los especuladores del dinero, es simplemente un regulador de las interacciones sociales que protege derechos.
En esta fase de la historia del capitalismo, la dinámica industrial se transformó en el mundo. Los informes de los medios de comunicación muestran que con el transcurrir del tiempo, el número de unidades productoras en las distintas ramas de la actividad industrial están disminuyendo y cada vez van quedando menor número, pero más grandes. Las empresas grandes compran las pequeñas, se dan las fusiones, las incorporaciones, las transformaciones, la compra-venta de acciones entre empresas, las alianzas estratégicas entre multinacionales, es decir una gran variedad de operaciones comerciales que al final desemboca en la disminución de unidades empresariales pero de tamaño más grande. Se observa un fenómeno de "oligopolización" de la economía mundial, ya no con predominio en algún país en especial, sino con sede principal en cualquier lugar del mundo, dentro del marco de la globalización económica que pretende convertir la economía en un solo mercado mundial.
Por supuesto, al cambiar el papel del Estado frente a la economía y la sociedad, en su interior también ocurrieron transformaciones de fondo que modificaron sus políticas. Cambió el enfoque de las políticas macroeconómica, fiscal, monetaria y cambiaria y también las políticas de desarrollo.
La política macroeconómica de corte keynesiano con prevalencia del pleno empleo fue sustituida por la política de estabilidad monetaria; la política fiscal de redistribución del ingreso con prevalencia de los impuestos directos y progresivos fue reemplazada por la de los impuestos indirectos con restricciones en el gasto público; la política monetaria expansiva con banco central bajo el mando del gobierno fue modificada por la del banco autónomo con limitaciones en la emisión sin patrón oro y meta de inflación; y la política cambiaria del tipo de cambio fijo definido por la autoridad monetaria, se sustituyó por la de tipo de cambio variable fijado por las leyes del mercado.
1.4. LA GLOBALIZACION
La globalización se convirtió en el paradigma rector de la economía mundial y el tema obligado en los escenarios académicos e institucionales. La aldea global es una frase de clisé y la inserción de los países en la economía mundial es propósito exigido en las políticas de Estado.
No es posible desligar el fenómeno de la globalización del caso del G-7, o sea el grupo de los siete países más industrializados del mundo que luego se convirtió en G-8 con la vinculación de Rusia.
Si bien este grupo tuvo sus orígenes en 1975 por iniciativa del presidente de Francia, fue en los años ochenta cuando se revistió de una gran connotación para la economía mundial. El grupo surge con el fin de tratar asuntos económicos pero con el tiempo en las cumbres han considerado temas de otra índole. Por ello no se puede separar la globalización de la transformación del grupo que, aunque no es una institución internacional con estructura permanente, sus reuniones son suficientes para determinar las reglas de juego en la economía mundial y entre ellas la globalización; pues lo que se ha visto en la realidad histórica, es que los países que conforman este grupo se han tomado el mundo con plena libertad para entrar y salir de los demás países como "Pedro por su casa".
La globalización, entendida como el desarrollo de procesos a lo largo del mundo sin interferencia de las fronteras nacionales no es nueva. Ya en la época de Cristóbal Colón, período que se identifica como "el mercantilismo", los procesos comerciales circulaban por el globo sin restricciones geopolíticas. En el siglo XIX en plena era victoriana del reino británico, los capitales ingleses también circulaban por el mundo. Por ello el primer pensamiento que llega a la mente es el interrogante sobre qué es lo nuevo que trae la actual globalización que se le destaca como si fuera diferente a los procesos comerciales universales anteriores.
Cuando se habla de crear un solo mercado universal, con una sola oferta y una sola demanda sin fronteras nacionales que obstaculicen los procesos comerciales, se supone que el fenómeno opera para bienes y servicios y también para el mercado de los factores. También se supone que todos los lugares del mundo, independientemente del país donde se encuentren, está en las mismas condiciones de igualdad frente al mercado. Pero en la realidad, lo que ha ocurrido es diferente. Por el lado de los bienes y servicios, lo que se observa es la invasión de productos de los países más competitivos a los mercados de los menos competitivos, mediante un flujo de un solo sentido. No se aprecia la doble vía; y en el mercado de los factores, se observa que el factor capital circula libremente por todos los países del mundo, mientras el factor trabajo no lo puede hacer. Justamente, los países tradicionalmente ricos son los que disponen de capital mientras que en la periferia este recurso es escaso, pero en cambio la mano de obra es abundante y desempleada. Es decir, se observa la globalización del capital pero para la mano de obra lo que ocurre es lo contrario, aunque los movimiento migratorios legales e ilegales originados en los países pobres y con destino a Norteamérica y Europa se producen como una acción instintiva de la especie que obliga a buscar horizonte en otros países por culpa del desempleo masivo que se presenta en los países pobres.
La globalización nos muestra que el mundo se lo han repartido los del G-7, cuyos miembros compiten por la conquista de los mercados nacionales, ya no con espíritu bélico sino con el arma de la competitividad. Cada país dispone de la libertad de invadir a otro, siempre que su competitividad se lo permita. Las ventajas comparativas derivadas de las fortalezas naturales y geoestratégicas de los países fueron reemplazadas por las ventajas competitivas que se construyen con base en la productividad y ésta a partir de la tecnología, el conocimiento y la información.
Se habla entonces de que los hechos ocurridos en cualquier lugar del mundo tienen relación de doble vía con los demás puntos de la geografía mundial, apareciendo con ello el concepto de "glocalización", como un fenómeno donde el manejo de lo local no se puede desarticular de los fenómenos mundiales y viceversa, introduciendo así una variable más para el análisis de las economías y los gobiernos locales. Ahora les toca a los gobiernos locales asumir las consecuencias de fenómenos económicos y sociales derivadas de hechos ocurridos en otro lugar del mundo.
Paralelamente y con la ayuda de los avances tecnológicos como el internet, la globalización cultural tampoco se ha hecho esperar pero en las mismas condiciones: en una sola vía. Los patrones mentales de comportamiento, la simbología y los valores, circulan en un solo sentido invadiendo los principios y la identidad de los países pobres e imponiéndose los rasgos de Norteamérica y Europa en las costumbres y la vida cotidiana de todos los lugares del mundo, donde la propia idiosincrasia lo permita.
Lo nuevo entonces de la actual globalización, es que los viejos y conocidos procesos comerciales universales, se presentan pero con una nueva connotación: se realiza bajo las condiciones del capitalismo rentista y para atender los requerimientos del capital financiero, más que para conquistar mercados de bienes y servicios. Lo que circula globalmente son los capitales de especulación que siempre buscan donde haya mejor tasa de interés.
CAPITULO 2:
TRANSFORMACION DEL ESTADO
2.1. MARCO DOCTRINARIO
La transformación del Estado, que marca la huella del final del siglo veinte, encierra una serie de fenómenos que conjugan aspectos económicos, ideológicos y políticos, todos como efecto de la evolución del sistema capitalista mundial; y por supuesto, todos esos fenómenos amparados por paradigmas y teorías que sustentan los cambios. Es necesario examinar dicha transformación, para identificar los factores que generaron la adopción del modelo gerencial en la administración del Estado; ver primero el Estado Moderno y luego el Estado Postmoderno.
El primer elemento conceptual que se debe examinar para comprender el nacimiento de la gerencia pública es el derecho. Tanto porque esta disciplina es la que sustenta el Estado, como por el hecho de que desde la antigüedad se ha hablado de esta materia y hoy aparenta ser una novedad en el tipo de Estado entronizado en 1991.
| Página siguiente |