Un Modelo de Gestión Territorial en Guatemala (página 2)

Cuadro Normativo Básico de la Estructura Territorial y de Descentralización

* De la Constitución Política de la República de Guatemala

En lo que respecta a las áreas territoriales protegidas y de reservas del Estado, nos encontramos con entes que tienen funciones con consecuencias paradójicas, y en cierto sentido, antagónicas entre sí, como son los casos del Consejo Nacional de Áreas Protegidas -CONAP- cuya función es clara en su nombre y la Oficina de Control de Áreas de Reserva del Estado -OCRET- del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación que administra áreas públicas en franjas de 3 kilómetros de ancho a lo largo de los océanos, 200 metros alrededor de las orillas de los lagos, 100 metros a cada lado de las riberas de los ríos navegables y 50 metros alrededor de las fuentes y manantiales de nacimiento de aguas que surtan a las poblaciones; todo ello de acuerdo al artículo 122 de la -constitución Política de la República; que se han dado en concesión a particulares no obstante de constituirse como "áreas protegidas" a la vez de ser "áreas de reserva", pero que han permanecido en poder de los mismos de manera prácticamente indisoluble, con obras e infraestructuras explotadas a nivel privado para fines de vivienda, recreación, industrial y comercial, que nada tienen que ver con programas ni obras de aprovechamiento y desarrollo del Estado como se puede interpretar del artículo 2 de la Ley Reguladora de las Áreas de Reservas Territoriales del Estado de Guatemala, Decreto No. 126-97 del Congreso de la República.

Lo descrito hace concluir que no se cumple con la "coordinación interinstitucional" que determina el artículo 3 de la misma Ley que se refiere a llevar a cabo la más ágil coordinación entre OCRET e instituciones del sector público que tengan relación con cada una de las áreas territoriales del Estado, como Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Consejo Nacional de Áreas Protegidas -CONAP-, Instituto Nacional de Bosques, Instituto Guatemalteco de Turismo y las Municipalidades mismas.

También es pertinente hacer notar que, como el MA Arturo Herrador lo manifiesta en su informe final[7]los municipios guatemaltecos no tienen autonomía territorial, como lo expresa el literal c) del artículo 121 constitucional, lo cual es congruente con el sistema guatemalteco unitario de descentralización.

I.4 Plan Estratégico de Gestión Territorial de la SCEP y análisis del modelo de SEGEPLAN

La Ley General de Descentralización[8]y su Reglamento[9]designan a la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia -SCEP- como órgano responsable de la descentralización. Tanto la Ley como el Reglamento mencionados sustentan la necesidad de todo un ordenamiento de gestión pública territorial, en virtud de que describen objetivos, principios y criterios relacionados con el mejoramiento de la calidad de los medios de vida de la población en el territorio.

Por otra parte, el nuevo plan estratégico de descentralización del actual Gobierno Social-Demócrata traza un marco de carácter social dentro del cual se estructuran objetivos de "Gestión Territorial","Fortalecimiento Municipal" y de Coordinación de Políticas de "Desconcentración y Descentralización".

Este marco plantea acciones inmediatas, así como acciones de mediano y largo plazo que podría implicar la modificación de la base legal de más de alguna Institución y la consideración del reordenamiento de la legislación relacionada con el Ordenamiento Territorial que abarque aquellos aspectos que se encuentran dispersos en diversos mandatos relacionados con este tema y que han dejado lagunas o provocado complicados y confusos traslapes de criterios.

También se planea responder, a través de la SCEP, al ofrecimiento del Presidente Constitucional en su discurso con ocasión de la reciente toma de posesión de la nueva Junta Directiva de ANAM, sobre la realización de gabinetes de trabajo con las autoridades locales, con la creación de una "ventanilla única" para operativizar la canalización, priorización y seguimiento de los requerimientos de proyectos y atención a necesidades locales, por parte de autoridades locales. En opinión del que elabora la presente consultoría, deberían constituirse "ventanillas departamentales" que recojan los requerimientos locales y municipales para canalizarlos hacia el CONADUR. En el Modelo de Gestión Pública Territorial, inciso "III.1 Coordinación de las instancias territoriales para aplicación del Modelo de Gestión PúblicaTerritorial", se justifica esta propuesta.

Por su parte, la SEGEPLAN cuenta en su estructura organizativa con la Sub-Secretaría de Políticas Territoriales en donde se plantea un modelo de gestión local con un "enfoque territorial" conformado por "Sistemas Nacionales" con objetivos complementarios entre sí. De esta cuenta, se establece un instrumento básico de planificación, como lo es la "Planificación Estratégica Territorial" -PET- compuesto por el "Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial" -SINPET-, el "Sistema Nacional de Preinversión" -SINAPRE-, el "Sistema Nacional de Inversión Pública" -SNIP- y el Sistema Nacional de Información para la Planificación Estratégica Territorial. Estos deberían articularse desconcentradamente por medio de sus oficinas intermunicipales y municipales con los sistemas sectoriales y sociales, actuando a la vez como secretarías ejecutivas de seguimiento en el Consejo Departamental de Desarrollo -CODEDE-, como una de sus funciones de "apoyo técnico que le dicta el artículo 27 de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural; asimismo, se cuenta con la Sub-Secretaría de Cooperación Internacional, conformado dentro del mismo marco institucional de la SEGEPLAN. Sus delegaciones a nivel regional funcionan de manera muy incipiente por los mismos delegados de las cabeceras departamentales respectivas, que constituyen el centro regional oficial.

Sin embargo, ha ocurrido de manera frecuente en administraciones sucesivas de gobiernos anteriores, que los respectivos delegados departamentales e intermunicipales de SCEP y SEGEPLAN no coordinan funciones, al extremo de existir en algunos casos tensiones interpersonales entre sus funcionarios, cuando ambos deben cumplir un rol de apoyo a las Comunidades, de lo que obviamente se carece y, por ende, como resultado entorpece y suma a una baja ejecución de los fondos tanto sociales como del sistema de Consejos.

Ambas Instituciones, SCEP y SEGEPLAN tienen papeles definidos dentro del sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural enmarcados dentro de lo que determina la mencionada ley correspondiente a este sistema; la SCEP tiene a su cargo el apoyo administrativo para el Consejo Nacional, mientras la SEGEPLAN debe encargarse del apoyo técnico en los diferentes niveles del sistema, para la elaboración y formulación de políticas, planes y programas presupuestarios dentro del marco general de las políticas y su integración en los planes sectoriales, como lo determine el Consejo Nacional.

1.5 Cumplimiento de la PND en la dimensión territorial

La Política Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo ha sido establecida en mayo de 2005, lo cual indica que las gestiones de gobiernos han tenido relativamente pocos años para ejecutar algunas de acciones citadas en la misma política, tomando en consideración la transición gubernamental efectuada, por tanto, difícilmente se habrá logrado resultados concretos enumerados en sus grandes líneas de acción como: la transferencia de competencias, la modernización de la Administración Pública, el mejoramiento de la capacidad de gestión de los gobiernos municipales, la modernización de la gestión de los recursos humanos de las municipalidades, fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil y fomento del desarrollo económico local y rural.

Sin embargo, vale mencionar que se iniciaron acciones en la dimensión administrativa de la política que podrían auxiliar a la expectante capacidad rectora del Organismo Ejecutivo y a la capacidad de gestión de las municipalidades en sus competencias propias, tomado esto como parte de la estrategia de implementación de la política a corto plazo. Con ello se fortalece la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia como el órgano de gobierno responsable de la programación, dirección y supervisión de ejecución de la descentralización.

No obstante, es necesario y preciso enumerar el incumplimiento de procesos relevantes que hoy en día vendrían a facilitar el seguimiento de la política:

• La formulación y programación de las políticas, planes y programas sectoriales, relacionados con la desconcentración y la descentralización de competencias y atribuciones, y sus correspondientes líneas de acción; no se hace evidente en las instituciones sectoriales, toda vez que la presencia de las mismas a nivel regional, departamental y local se mantiene como antes de la elaboración de la política en cuestión.

• Así mismo, la ejecución territorial de las competencias y atribuciones por el nivel nacional y municipal de la Administración Pública, bajo el principio de coordinación y nuevas relaciones intergubernamentales, no se ha evidenciado en realidad. Las Instituciones gubernamentales han estado divorciadas en la ejecución de proyectos territoriales, al grado de duplicar erogaciones innecesariamente.

• No se ha realizado la definición de indicadores para un sistema de monitoreo y evaluación del proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo, como se había previsto.

• El enunciado de la "amplia y efectiva participación de la sociedad civil y del sector privado" no se ha hecho patente ni manifiesto.

• Tampoco se ha gestionado ante el Congreso de la República la emisión de la legislación complementaria necesaria para consolidar el proceso de descentralización. Al menos, el Organismo Ejecutivo no ha emitido o dictado ninguna legislación que consolide ese proceso.

• La promoción de la provisión de servicios de seguridad, educación salud, empleo, vivienda con calidad, especialmente a las poblaciones más vulnerables; se ha escuchado y visto intenciones solamente hasta hoy en día con la mencionada y cuestionada Comisión de Cohesión Social.

Las razones de los incumplimientos enumerados anteriormente tienen relación con las indecisiones y enredos de todo el aparto burocrático del Organismo Ejecutivo; como ejemplos entres otros, que los Titulares de los Ministerios no tienen la voluntad política de trasladar transferencias que les implica ceder poder, ya que la ley tampoco determina un traslado completo de competencias, sino pareciera que se promueven "transferencias a medias", ello se evidencia a través de los presupuestos ministeriales que no son diseñados en el marco de la descentralización ni designan los recursos necesarios para la atención a este tema; tampoco se definen cuales competencias se pueden trasladar a las Municipalidades. La inestabilidad del equipo humano, a todo nivel, que se ha dado en la SCEP no ha permitido continuidad en la ejecución de acciones. Se necesita el apoyo del sector empresarial en el sostenimiento del municipio en cada región. Vale también mencionar que el régimen del servicio civil municipal determina una gran precariedad por la misma falta o insuficiencia de recursos para la contratación de técnicos y profesionales con entrenamiento y formación municipal. Estas son las principales debilidades entre otras,

Por aparte, la SCEP teniendo la responsabilidad del apoyo administrativo para el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, de acuerdo al artículo 27 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y siendo este presidido por la Presidencia de la República (de la cual es "Secretaria Ejecutiva"), no ha asumido hasta el momento, la tarea que de hecho le corresponde de apoyar a la Presidencia y al mencionado Consejo Nacional en "la formulación de las políticas de desarrollo urbano y rural, así como la de ordenamiento territorial", según el artículo 225 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Esta tarea primordial, debió realizarse desde el momento de la creación de la SCEP, año 1997, lo que significa más de una década de atraso en la toma de decisión por parte de este Ente, sumado a la década previa de la emisión de la Ley de Consejos, que estableció ese importante mandato. Entonces, son más de 20 años de incumplimiento del mismo.

I.6 Coordinación de la Comisión Interinstitucional de Cohesión Social

Las relaciones interinstitucionales podrían haberse coordinado a través de La Comisión Interinstitucional de Cohesión Social establecida por Acuerdo Gubernativo No. 79-2008, con el objetivo de coordinar la ejecución de asignaciones de recursos del Gobierno para "atender con mayor prontitud a los municipios priorizados en extrema pobreza". Se proyectaba aprovechar a otros entes relacionados con el sector Financiero Nacional (Banco de Guatemala, Productos financieros de Cuentas Bancarias del Estado en los Bancos del Sistema, etc.). Sin embargo, al final se crea un híbrido de "Consejo de Cohesión Social" muy criticada por varios sectores de la sociedad guatemalteca con la designación de la Coordinación de este Ente en la Primera Dama de la Nación, con poderes absolutos en cuanto al manejo de fondos.

Vale mencionar que una expectativa que se tenía de esta entidad era la coordinación de entidades también a nivel departamental (a través de las fallidas ventanillas únicas mencionadas al inicio de este gobierno), municipal y local con el Consejo de Cohesión Social, así como los entes sectoriales del Estado y las Instituciones del Organismos Ejecutivo con el apoyo del Ministerio de Finanzas Públicas en la asignación de los fondos y recursos necesarios para la inversión pertinente en los territorios rurales donde se requieren los mismos para los efectos del mejoramiento de los medios de vida y el desarrollo necesario.

Otra esperanza que también se tenía era que se atendiera lo anterior de acuerdo a los requerimientos que se han priorizado a través de las Oficinas de Planificación Municipal organizadas a diferentes niveles incluyendo el mancomunal, quienes por mandato tienen esa tarea y la del tamizado de lo requerido previamente de las comunidades organizadas -sea en Consejos Comunitarios de Desarrollo o Comités de Pro-mejoramiento de proyecto específico-, articulados con un Comité Local de Cohesión Social.

Se debe entender el concepto de Cohesión Social como el objetivo, a cumplir por el actual gobierno, de mejorar los medios de vida de comunidades, que se complementa con la disminución de la pobreza y de la desigualdad mejorando el acceso al mercado laboral territorial, entre otros índices. Estos indicadores tienen que ver con "la capacidad de la sociedad para asegurar el bienestar de todos sus miembros minimizando las disparidades y evitando las polarizaciones"[10] y deben monitorearse con un seguimiento de manera continuada, en este caso, por la mencionada Comisión Presidencial.

Las Unidades Técnicas Departamentales -UTD- han tenido adoptado el rol principal de revisores de proyectos de infraestructura, previo a la formulación de los planes de inversión departamental que reciben de las Oficinas Municipales de Planificación -OMP- y que deberán trasladar al Consejo Departamental respectivo, registrando a la vez estos planes en el Sistema Nacional de Inversión Pública -SNIP- de SEGEPLAN, articulado con la Comisión de Cohesión Social Departamental. De manera sucesiva, deberán elevarse los requerimientos de inversión hasta el nivel de Consejo Nacional (CONADUR).

I.7 Otras lecciones aprendidas para un plan de acción inmediato

Como insumo para la ejecución de un plan de acción, será provechoso tomar en consideración las experiencias manifestadas durante conversatorios realizados con el autor del presente documento, desde el año 2008, para definir líneas de acción dentro del marco de la Política Nacional de Descentralización. Estos conversatorios fueron con participación de funcionarios de alto perfil como: expertos en Descentralización Municipal, autoridades de Entidades Gestoras de asuntos Territoriales, de funcionarios de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia -SCEP-; Apoyo a la Reforma e Instrumentación del Marco Normativo Municipal y Territorial del Estado, funcionarios de ANAM, Consultores en "Participación de los Pueblos Indígenas en los Procesos de Gestión Municipal". De ello, se deducen las lecciones aprendidas y tareas principales que en relación con la gestión pública territorial del sistema estatal se deben aplicar:

• En la línea de acción estratégica de "Desconcentración, descentralización y coordinación interinstitucional;

• a. El marco jurídico y administrativo de las gobernaciones departamentales que institucionalice su rol en la gestión territorial no ha sido definido; a pesar de que existe el documento "El Gobierno Departamental según la legislación vigente" del Ministerio de Gobernación editado en 2005 a través de la Unidad de Apoyo a las Gobernaciones (UNAG).

• b. Las estructuras territoriales sectoriales y de casi todo el aparato estatal no están definidas desconcentradamente en congruencia con la Política Nacional de Descentralización.

• c. Los planes operativos y las asignaciones presupuestarias están lejos de consolidar un sistema único de planificación e inversión territorial sostenible, que además, sustente la labor de impulso y seguimiento de los planes territoriales al Sistema de Consejos de Desarrollo.

• d. Hace falta un Pacto Político para la Gestión Pública Territorial adecuado al contenido de la "Carta por el Desarrollo Local y la Descentralización" firmada en Octubre de 2007 en el Encuentro entre los 2 candidatos presidenciales y los Alcaldes electos.

• e. No se ha implementado un sistema de indicadores de avance del proceso de descentralización y de la gestión pública territorial.

• En la acción estratégica de "Fortalecimiento Municipal":

• a. Los procesos de gestión pública territorial no se han desarrollado por la falta de impulso de una agenda legislativa por el desarrollo local con el organismo ejecutivo. Aquí, se hace énfasis en la necesidad de reformas a la Ley Orgánica del INFOM.

• b. Aun no se ven resultados relevantes del asociativismo municipal impulsando una mejor prestación de servicios públicos y políticas de desarrollo integral y sostenibles territorialmente, a pesar de más de una veintena de mancomunidades existentes, pero sin un rol definido en la gestión territorial mancomunada.

• c. Falta una coordinación entre los planes de inversión pública territorial y las políticas de inversión pública nacionales.

• En cuanto a la "Participación Ciudadana e impulso de los Consejos de Desarrollo";

• a. En la agenda del Diálogo Nacional, hasta el momento, no se ha incluido el debate sobre el ordenamiento territorial y la perspectiva indígena al respecto.

• b. Falta armonización de los mecanismos de participación ciudadana establecidos en el Código Municipal, Ley de Consejos de Desarrollo y Ley General de Descentralización.

Por aparte, el autor del presente informe, expone en seguida un listado de observaciones que tienen relación con el objetivo del mejoramiento de los "medios de vida" para el desarrollo territorial rural sostenible con base en la gestión territorial participativa, concibiendo al territorio como un espacio definido "socialmente"

• La constitución de mancomunidades tomando las cuencas geográficas como base natural, ha permitido en mayor medida la continuidad de la "institucionalidad" territorial, superando periodos electorales o cambio de gobernantes municipales o departamentales, lo que permite mantener espacios de interacción y ganar reconocimiento sostenido dentro y fuera del territorio.

• La creación de las Unidades Técnicas en el sistema de Consejos de Desarrollo es clave como brazo operativo de las inversiones públicas, acuerdos y proyectos de cada nivel (local, municipal, departamental) y que sirve como base para replicar como "gerencias" en las mancomunidades.

• Todavía falta consolidar una estrategia del desarrollo territorial, para esto resulta crítico el apoyo estatal que permita conectar todo el proceso con la dinámica nacional.

• Las estrategias de medios de vida de los hogares se orientan a las actividades que les permiten garantizar su seguridad alimentaria a través de sus escasos activos, como pequeñas parcelas, poco conocimiento, sin acceso al crédito, débil capital social para canales de comercialización. Dentro del marco de una estrategia global de desarrollo rural es imprescindible el diseño y puesta en marcha de programas nacionales para el logro de la seguridad alimentaria de la población rural. De acuerdo a cifras oficiales, en Guatemala cerca de un millón de familias campesinas se encuentran en condiciones de subsistencia e infra-subsistencia y en precaria situación de seguridad alimentaria. Las políticas, estrategias y acciones emprendidas para superar esta situación, hasta la fecha, son insuficientes ante la magnitud del problema y los lineamientos conceptuales se limitan a la sumatoria de proyectos puntuales y coyunturales.

• Ante las limitadas oportunidades del territorio, sobretodo para las mujeres y los jóvenes, la migración hacia las ciudades o el exterior se ha vuelto una estrategia de medios de vida que modifica los espacios rurales. Esto debe ser tomado en cuenta en cualquier proceso de desarrollo territorial.

• Dentro de un mismo territorio pueden encontrarse diferentes procesos de organización ya que no todos los actores[11]y miembros se interesan e involucran de la misma manera, cuyo reto estaría encaminado a la coordinación de los mismos a través de un objetivo o propósito en común en busca del desarrollo territorial sostenible.

• Debe considerarse también, que en un considerable número de comunidades locales en el occidente, el sistema de Consejos de Desarrollo ha significado un choque a las costumbres de organización cuando han estado por tradición familiarizados con el sistema de Comités Pro-mejoramiento de proyecto específico (agua potable, cooperativa de producción, energía, entre otros)

• En cuanto a derechos de propiedad, un alto porcentaje de ocupantes de tierras sólo tienen derechos adquiridos o conquistados, lo cual ha constituido dificultad para negociaciones con entes externos a su territorio de obras o proyectos de interés común.

• Para lograr una vinculación más fluida entre las comunidades y los Consejos Municipales, y de estos con el Consejo Departamental respectivo, se hace necesario construir los elementos y condicionantes de los que las comunidades adolezcan y que se describen en el capítulo II del Modelo de Gestión Pública Territorial que se propone en la segunda parte de este informe.

El listado anterior propuesto atañe a la forma en cómo se elabora el sentido de pertenencia del espacio, sea este habitable, productivo, recreativo o de reserva.

Asimismo, de lecturas realizadas en documentos de investigaciones previas y de materias relacionadas con la "generación de dinamismos económicos" con los gobiernos locales para su propio desarrollo, en Guatemala sería aplicable el paradigma en el cual el Estado activo actúa como promotor y garante de la generación de condiciones de Desarrollo, tales como: "a) Creación de un entrono adecuado para la instalación de actividades económicas. b) Atracción directa de actividades económicas. c) Regular la localización de las actividades productivas. d) Formación de recursos humanos para el desarrollo. e) Asegurar la sostenibilidad del desarrollo. f) Reciclamiento de actividades económicas en decadencia. g) Otras acciones de facilitación del desarrollo, dentro de una filosofía de promoción y concertación de agentes sociales para impulsar el crecimiento económico"[12]. En el inciso "III.1 Desarrollo Local como argumento para el diseño de la política de Ordenamiento Territorial" se describen estas tareas.

Situación Actual de la Gestión Pública Territorial -AÑO 2011-

Nivel Nacional

Nivel Departamental

Nivel Municipal

SEGUNDA PARTE:

Diseño del nuevo modelo

II ELEMENTOS Y CONDICIONANTES DE UN MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL

II.1 El Territorio, su Gestión como proceso social y elementos que la integran

Hoy en día, el territorio se ha abordado en su concepción, a partir de una definición cada vez más interdisciplinaria. Se define ya no solamente por sus cualidades físicas, climáticas y ambientales o por ser un espacio físico con cualidades materiales y funcionales, sino desde los procesos y grupos sociales que lo han transformado e intervenido, lo han hecho parte de su existencia y devenir. Así mismo, el territorio ahora es considerado como un espacio socialmente construido con identidades e institucionalidades que definen las relaciones entre los actores, el uso de los recursos y su distribución.

Esta descripción del concepto de "territorio" involucra un proceso de apropiación social del espacio, referido a la forma en cómo la población se identifica con el mismo, sus características y recursos. Entran en juego las relaciones entre todos los actores de un territorio, quienes dan lugar a ordenar su convivencia para elaborar y ejecutar proyectos comunes, diseñar el futuro y sus medios de vida, definir sus normas de convivencia, de producción y de relaciones territoriales. En resumen, se trata de la forma en cómo se elabora el sentido de pertenencia del espacio, sea éste habitable, productivo, recreativo o de reserva.

El concepto de "gestión territorial" supone un poder de control, manejo y decisión en el uso de los recursos que existen en un determinado espacio por parte de sus actores. Es un proceso de administración política del territorio y de los recursos que existen en él, con el objetivo de mejorar los medios de vida para los pobladores del mismo. En esa virtud, no basta delimitar geográfica o administrativamente un territorio, sino que es necesario también tomar en cuenta la capacidad de influir y controlar los medios, instrumentos y recursos para la toma de decisiones estratégicas sobre el uso de los recursos del espacio territorial. Pero también implica la posibilidad de enfrentar conflictos por las distintas visiones e intereses (internas o externas a la localidad o espacio) sobre el uso de los recursos en el territorio. Por eso también se ha empezado a entender el territorio como un recurso colectivo, elemento que conduce al tema del desarrollo local y a la capacidad de gobernabilidad como modalidad de construcción de criterios y decisiones colectivas que permite su apropiación por parte de los actores, la definición de sus proyectos y su movilización.

Al concebir al territorio como un espacio definido socialmente, entonces la "gestión territorial" se convierte en agente fundamental para el desarrollo local. Por ende, el enfoque territorial del desarrollo depende y se interrelaciona con factores históricos, sociales y culturales en las mismas áreas locales que pueden generar procesos significativamente diferentes a partir de las características locales definidas. Ello permite pasar de una concepción homogénea y de una gestión centralizada del desarrollo a una apuesta por las particularidades de lo local, fuertemente marcadas por la globalización.

Al no predefinir el territorio, las intervenciones que parten del enfoque de gestión territorial, buscan insertarse y vincularse con los procesos territoriales tal como se expresan y evolucionan en la realidad, a la luz de lo que resurja de lo local y las alternativas de diversificación de la economía local y del manejo de los recursos naturales. El surgimiento de nuevas formas de institucionalidad territorial que pueden asumir el control de territorios más complejos a partir de la formulación de normas sobre uso y manejo de recursos que toman en cuenta la diversidad de visiones, intereses, potencialidades y problemas locales compartidos, representa potencialmente una base institucional más sólida y consistente.

Por su parte, los procesos de gestión territorial rural en Guatemala, como en otros países de la región latinoamericana, tienen dos facetas principales: uno, el espacio natural definido por la apropiación de sus pobladores con los arreglos institucionales a nivel local-territorial, mancomunal o intermunicipal, no tanto por las características biofísicas de ese territorio particular o por las divisiones político-administrativas. Por otra parte, los procesos y manejos rurales de los recursos naturales, inciden fuertemente en la calidad del territorio, aunque el mismo incluya concentraciones urbanas.

Estos procesos cuentan con distintas opciones o entradas territoriales, que van desde iniciativas y procesos de desarrollo local (comunidades y asociaciones comunales), hasta la conformación de territorios intermedios, como las mancomunidades como espacios socialmente construidos, en donde la gestión se vuelve un factor más que importante, clave del desarrollo, de la superación de los desequilibrios territoriales y de la revalorización de los espacios rural y urbano, en su rol como proveedor de servicios ambientales y espaciales.

Sobre las dos facetas o rasgos mencionados anteriormente, se han identificado tres elementos[13]importantes que constituyen un proceso de gestión territorial:

a) Identidad territorial que se refiere a la forma en que la población se identifica con el territorio, sus características y recursos. La identidad territorial responde a ese proceso de apropiación del espacio particular sobre el que se construyen redes y sistemas de producción, organización, distribución de bienes y servicios, interconexiones e interdependencias. Una identidad territorial bien desarrollada, es expresada a través del arraigo evidente y manifiesto de sus habitantes a ese territorio y de la percepción que otros tienen de ellos como miembros de esa comunidad, asociación, mancomunidad o conjunto de las mismas y del espacio geográfico determinado. Aquí los símbolos distintivos y procesos de formación de identidades territoriales juegan un papel importante y trascendental en la formación de tejidos sociales y sinergias locales.

b) Institucionalidad territorial endógena que se refiere a una autoridad territorial "de hecho o de derecho", que tiene la capacidad de plantearse objetivos de mediano y largo plazo, así como lanzar propuestas y acciones estratégicas. Es decir, institucionalidad territorial en términos del ejercicio de la autoridad, capacidad de conducción y toma de decisiones, donde la dimensión espacial está incorporada. Implica la posibilidad del control, manejo y poder de decisión sobre el uso y distribución de los recursos que existen en un determinado espacio por parte de sus actores. Pero también, implica la posibilidad de enfrentar conflictos por las distintas visiones e intereses sobre el uso de los recursos en el territorio, como la interlocución entre los actores territoriales y las instituciones de nivel superior (municipal, departamental, nacional o internacional, gubernamentales o no gubernamentales).

Por carácter endógeno de la institucionalidad territorial, entendemos que está construida sobre la base de representaciones de los diversas actores dentro de un territorio (de abajo hacia arriba) con un alto grado de participación y democracia interna. Esta institucionalidad se logra a partir de la coordinación de un conjunto de acciones distintas pero estrechamente relacionadas y coherentes entre sí, en un territorio que trasciende el ámbito geográfico inmediato a la comunidad de origen.

c) Instrumentos de manejo territorial que se expresan en estrategias colectivas construidas alrededor de diversos intereses o preocupaciones, como: ordenamiento territorial, establecimiento de corredores biológicos, manejo de riesgos, estrategias productivas, ecoturismo, manejo de cuencas, conservación de suelo y agua, manejo de bosques, etc. y acciones específicas por medio del establecimiento de normas y reglas que definen las relaciones entre los actores y la distribución y uso de los recursos. Muchas veces implica necesidades de capacitación o transferencia de conocimientos y tecnologías.

Los instrumentos de manejo territorial se manifiestan en cambios de prácticas que favorecen el manejo sostenible del territorio.

El proceso de construcción, interdependencia y progreso de estos elementos no es necesariamente lineal, están mutuamente interrelacionados y se basa en las experiencias cotidianas de las comunidades y sus percepciones respecto de su problemática, sus recursos naturales, sus expectativas y capacidades. Por lo tanto son dinámicos y responden a la diversidad de formas de organización y actores que coexisten en el territorio mismo.

Los elementos mencionados anteriormente deben configurarse tomando en cuenta estas interrelaciones en la búsqueda permanente de soluciones para el mejoramiento de los medios de vida.

II.2 Condicionantes de la gestión territorial rural

Los condicionantes más importantes para los procesos de gestión territorial rural son: el capital social, la acción colectiva y el acceso, uso y control de los recursos naturales por parte las comunidades rurales. Los tres condicionantes son interdependientes y se potencian entre sí, de modo que las propiedades de uno son fuentes de la construcción de los otros (Ver diagrama abajo).

a) Capital Social

El capital social – entendido como las capacidades organizativas en una localidad y las habilidades de las comunidades para asegurar recursos (conocimiento, acción colectiva, acceso a mercados, etc.) como resultado de su membresía en redes sociales y otras estructuras sociales – juega un papel vital para lograr procesos de gestión territorial y favorecer la acción colectiva y el acceso y control de los recursos naturales.

Se pueden distinguir dos dimensiones de capital social: a) El nivel de organización de una comunidad y su capacidad para utilizar su organización interna para discutir, acordar, implementar y monitorear acciones y actividades entre ellos; y b) La calidad y densidad de sus redes sociales hacia afuera, que se aprovechan para recibir apoyos y recursos para sus metas sociales.

Esta capacidad de organización interna y de gestión hacia afuera está basada principalmente en unos dispositivos que son la fuente de capital social: conexiones, redes y grupos de tareas; relaciones de confianza, reciprocidad e intercambios; normas y reglas mínimas con sanciones comunes.

Las relaciones de confianza facilitan la cooperación. Una historia de reciprocidad e intercambios contribuye a las obligaciones de largo plazo entre personas y favorece la organización efectiva. La existencia de reglas, normas y sanciones comunes forma la base para la construcción de nuevas institucionalidades para la gestión territorial. Asimismo, la calidad y densidad de las conexiones, redes y grupos existentes es sumamente importante para facilitar acceso a información, tecnología, mercados, etc.

b) Acción colectiva

La acción colectiva se refiere a la coordinación de actividades individuales o de grupos para alcanzar un interés compartido. La acción colectiva se convierte en un aspecto crucial para la gestión territorial dado que los y las habitantes, productores(as), propietarios(as) y, en general, quienes manejan la tierra dentro de un territorio, necesitan actuar en una forma concertada para asegurar su buena gestión.

La acción colectiva está relacionada con la construcción de instituciones para la gestión. Esta coordinación tiene que incluir todos los diferentes grupos de usuarios; es decir, todos los individuos que directamente o indirectamente tienen influencia sobre, o están influidos por los arreglos relacionados con los recursos del territorio.

c) Acceso, uso y control de los recursos de un territorio

Los derechos de acceso, uso y control de los recursos naturales, además de determinar en una gran proporción las posibilidades de medios de vida de las comunidades rurales, son un factor determinante en el manejo de los recursos naturales. Por ello, juegan un papel clave en la habilidad de los y las habitantes para entrar en procesos genuinos de gestión territorial.

Generalmente, el acceso, usufructo y control de los recursos naturales está determinado por medio de la designación de los derechos de propiedad, ya sean derechos de facto o de jure. La definición de derechos de propiedad sobre la tierra y sus recursos naturales es compleja porque hay varias facultades relacionadas con los derechos de propiedad. La teoría de los regímenes de propiedad común presenta un marco útil para clarificar los diferentes aspectos. Bajo este marco, se distinguen las siguientes facultades que otorgan los derechos de propiedad:

• Acceso: Derecho de entrar a un espacio físico definido y disfrutar sus beneficios no-extractivos (caminatas, navegar en canoa, tomar el sol, etc.).

• Retiro: Derecho de extraer unidades del recurso o productos (ej. pesca, agua para riego o consumo humano).

• Manejo: Derecho de regular los patrones de uso interno y transformar el recurso.

• Exclusión: Derecho de determinar quién tendrá acceso y retiro, y cómo estos derechos se transfieren.

• Alienación: Derecho de vender o alquilar el manejo y derechos de exclusión.

PROCESO DE GESTIÒN TERRITORIAL

Las comunidades rurales necesitan, al menos, derechos de acceso y retiro para tener incentivos de uso sostenible de los recursos. Sin embargo, los derechos de manejo y exclusión, proveen incentivos más fuertes porque aseguran los recursos contra las acciones de otros y los efectos que estos pueden tener en el futuro flujo de bienes y servicios de un recurso o territorio, al mismo tiempo que segura que los beneficios del buen resguardo no sean aprovechados o acumulados por otros.

La falta de derechos de propiedad formalmente establecidos, de hecho, se convierte en obstáculo para los procesos de gestión territorial, aunque hay varias experiencias que muestran un alto porcentaje de ocupantes de tierras que sólo tienen derechos adquiridos o conquistados de acceso, retiro y manejo. (Ver inciso II.2.1 de este trabajo)

La innovación y defensa de derechos de propiedad, son importantes porque constituyen razones que pueden establecer un interés de largo plazo por parte de las comunidades.

III. COMPONENTES BÁSICOS DEL MARCO DE LA GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL

III.1 El Desarrollo Local Sostenible como argumento para el diseño de la política de Ordenamiento Territorial-Ambiental

El Código Municipal de Guatemala define el municipio como la unidad básica de la organización territorial del Estado y espacio inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos. Se caracteriza primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad, multietnicidad, pluriculturalidad, y multilingüismo, organizado para realizar el bien común de todos los habitantes de su distrito.[14] Municipio aquí significa un espacio básico local, quedando definido por una sociedad que reconoce una conducción política institucionalizada y portadora de autoridad.

Bajo la definición del código municipal, la institución municipal cumple con funciones promotoras y facilitadoras de la integralidad del desarrollo. Integral significa atender diversos y múltiples aspectos que configuran el esquema de relaciones sociales predominantes en un medio comunitario y de qué manera afectan la vida de la comunidad.

Al municipio le son asignadas nuevas tareas, sea por ley, por delegación de los niveles superiores de la administración o por demandas de la comunidad. Una de estas funciones es, sin duda, el desarrollo económico local. Integrados en un mundo global, en considerable número de casos, autoridades locales parecen haberse dado cuenta de que buena parte de su éxito radica en armonizar desarrollo social con desarrollo económico y su capacidad para atraer inversiones, respaldar a las empresas locales o constituirse en áreas con fuerte atractivo turístico.

Paradójicamente, algunos teóricos piensan que por el desarrollo económico local las municipalidades pueden hacer muy poco o casi nada, debido a que los procesos de crecimiento económico se llevan a cabo en espacios mundiales, más que en el estrecho espacio de la administración municipal; pero hay suficientes muestras de que los gobiernos locales pueden hacer mucho para impulsar la activación e incremento de las actividades productivas, sin afectar la preeminencia de las dinámicas internacionales.

En este contexto, las autoridades locales deben saber aprovechar las oportunidades de inversión, negocio o posicionamiento de su localidad en los espacios globales, beneficiándose más plenamente de sus ventajas comparativas o competitivas.

Con el objetivo de generar dinamismos económicos a niveles local y municipal, con base en lo que a nivel centroamericano se ha aprendido en los últimos años, en Guatemala se podrían listar las siguientes tareas principales a aplicar en nuestros entes de gobierno local[15]

a) Identificación de vocaciones económicas y de posibles actividades productivas. Se puede establecer, en primera instancia, los posibles usos del suelo según su vocación a través de herramientas como los planes reguladores y del OT (agrícola, minera, forestal, urbanización, etc), cuidando que el medio ambiente no se deteriore. El plan regulador es una herramienta que revela ordenamientos óptimos de una ciudad en términos de áreas de producción (parques industriales, viveros); comerciales (como centros comerciales, microcentros por barrios); recreacionales (plazas, parques públicos, salones comunales, otros); o residenciales y de reserva histórica. En este caso, se defiende el patrimonio histórico, que puede ser una importante fuente de economía dinámica, en ciudades como Antigua Guatemala.

b) Adecuación de un entorno conforme a actividades de vocación económica local. Se debe asegurar la disponibilidad de servicios públicos esenciales como agua potable, energía eléctrica, posibilidades de acceso vial, comunicaciones y servicios necesarios para la actividad respectiva que se proyecte en el lugar. Además, de no existir, deberá considerarse la disposición de instalar de servicios específicos para actividades productivas como agencias bancarias y posibilidades de capacitación y formación a personal del lugar. El plan de desarrollo local deberá considerar la(s) vocación(es) detectada(s) incluyendo siempre el componente económico.

c) Atracción o recuperación de actividades económicas a partir de las vocaciones identificadas y ya adecuadas en el municipio, mancomunidad o región; se debe desarrollar la capacidad para atraer o promover el aprovechamiento y consumo de las actividades económicas del sector o índole ya determinados (agrícolas, pecuarias, forestales, comercio, banca, servicios a las empresas). El perfil municipal elaborado previamente, es una herramienta apropiada que define los atractivos económicos locales, además de proporcionar información de las ventajas para atraer inversiones externas (nacionales o internacionales).

d) Formación de recursos humanos para el desarrollo. Se deberá promover e incentivar capacitaciones a empresarios y microempresarios por medio de seminarios, cursos o formaciones continuas que podrían ser estimuladas a través del gobierno local. Las Administraciones Municipales pueden adoptar sistemas educativos para la capacitación laboral y la adaptación de profesionales y técnicos intermedios a los requerimientos del desarrollo económico, así como de mano de obra calificada; todo de acuerdo a la vocación productiva de la zona.

e) Asegurar la sostenibilidad del desarrollo. El crecimiento económico generalmente va acompañado de la degradación ambiental local, ya sea por la contaminación de fuentes de agua, generación de residuos tóxicos, destrucción del patrimonio natural, degradación de bosques, flora y fauna nativas, contaminación visual o acústica. El gobierno local, con apoyo gubernamental nacional, puede actuar como un eficaz regulador y controlador para asegurar que el desarrollo sea sostenible. En este sentido, es clave la educación y cooperación activa de la ciudadanía en las tareas de preservación y cuidado del medio ambiente.

f) Reciclamiento de actividades económicas en decadencia. A la administración local (COCODE, COMUDE, COMUDE) con apoyo de la administración del ejecutivo (CONADE), le concierne prever y desarrollar de antemano estrategias de reciclamiento o creación de otras alternativas a las actividades económicas que han concluido un ciclo o llegado a su vida útil. Inclusive, hay ocasiones en que es oportuno retomar actividades que antes dejaron de funcionar por moda de aquel momento o reajuste de costumbres de las nuevas generaciones. O también, podría convenir la implantación de programas de absorción del desempleo que reduzcan el impacto de la reconversión.

g) Otras acciones que faciliten el desarrollo local. El poder local puede realizar otras tareas para impulsar el crecimiento económico. Por ejemplo: subsidiar transitoriamente ciertas actividades o establecer privilegios tributarios de corto o mediano plazo; desarrollar obras públicas que, al mismo tiempo, mejoren la infraestructura y absorban fuerza de trabajo; orientar la demanda del Estado para estimular los negocios locales; asociarse con el sector privado para llevar a cabo proyectos de envergadura (por ejemplo, entregar la construcción de ciertos caminos o carreteras mediante peajes por un tiempo establecido); y colocar en el mercado bonos municipales, destinados a financiar obras rentables, como forma de incrementar el ahorro local.

III.2 El Ordenamiento Territorial y la Gestión Ambiental

Los municipios desempeñan un importante papel en la doble temática del Ordenamiento Territorial -OT- y la protección del Medio Ambiente, toda vez que es clara la incidencia que tiene el ordenamiento de los territorios en el cuidado, tutela o "sostén" del ambiente.

Ambos temas, ordenamiento territorial y medio ambiente, no solo están ligados íntimamente, sino que también son materias importantes que aportan indicadores de manera mayoritaria al aterrizaje en el tema del "Desarrollo sostenible" de los Municipios. El proceso de planificación territorial y de conservación ambiental se debe configurar con el objetivo de garantizar el equilibrio en el desarrollo a nivel local, y por ende, repercutirá a nivel regional y nacional.

Se deberán implementar programas de inversión social, decidida y fuertemente financiados con recursos provenientes del Estado y su gobierno central, coordinando acciones con las "Oficinas Técnicas Municipales" y con el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural". Estos recursos deberán preverse en el presupuesto nacional y ser otorgados oportunamente por parte del gobierno central a las municipalidades y a los Consejos de Desarrollo mencionados, a efecto de contar con esos medios en tiempo y con posibilidad de ejecutarlos de manera ágil y oportuna, sin tropiezos ni entorpecimientos que históricamente han ocurrido debido a que el Ministerio de Finanzas Públicas, encargado de asignar los fondos de inversión, habitualmente ha proporcionado los mismos después de transcurrido un periodo importante del año y cuando su repercusión, muchas veces resulta ya no ser pertinente ni eficaz.

Las Universidades del país podrían seguir participando, en atención a su función social, de manera más decisiva a través de sus programas de Extensión Universitaria y de sus Centros Universitarios Regionales para el tema Territorial-ambiental, con estudiantes, profesores y practicantes de las Carreras y Escuelas de Ingeniería y Arquitectura respectivas para el tema de infraestructura, otras Unidades Académicas como Agronomía y Ciencias Químicas, en temas relacionados con el cuidado del medio ambiente, y Ciencias Económicas y Sociales para los aspectos socioeconómicos; formando de esa manera, equipos multidisciplinarios como Entes de Servicio Comunitario que apoyen directamente a las comunidades en la organización, capacitación y orientación de los Centros Comunitarios Estratégicos y en la priorización, supervisión y la administración de los recursos.

Para estos objetivos, se deberá ampliar el pacto de participación de las Instituciones de Educación Superior firmado por el Consejo de Rectores y la Presidencia de la República.

III.2.1 El Mejoramiento en Los Asentamientos Humanos

La necesidad y el objetivo general de mejorar la calidad de vida de los habitantes de los asentamientos humanos, apunta a garantizar principalmente el acceso a la vivienda, los servicios básicos y la seguridad en su sentido más amplio, es decir, en los aspectos económico, social y ambiental.

La presión sobre las tierras domesticadas y las no domesticadas va en aumento debido a la población creciente y a las demandas de servicios y productos derivados de recursos naturales. Esto aumenta el uso de las tierras marginales y de los escasos recursos, y conlleva a la intensificación de la agricultura en las tierras cultivadas y en las praderas existentes.

Debido a la complejidad de la situación, se necesitan indicadores socioeconómicos, ambientales, de calidad y uso de la tierra para ampliar nuestro conocimiento y comprensión del proceso de desarrollo rural, del manejo de la tierra y de la degradación ambiental en ecosistemas manejados y naturales. De esta manera, podemos proporcionar información oportuna y pertinente y orientar a las personas encargadas de tomar decisiones sobre políticas municipales.

III.2.2 Seguridad de tenencia de la tierra

En Guatemala, se han dado pasos importantes en este tema como parte de los Acuerdos de Paz, particularmente con relación al catastro y registro; por ejemplo, en julio de 2005 se publica el ¨Decreto No. 41-2005" conteniendo la Ley del Registro de Información Catastral –RIC-, lo que ha promovido la integración de los sistemas de catastro y registros electrónicos que además de la información actualizada de los predios, brinda información sobre derechos.

Por aparte, no obstante que la Ley de Fondo de Tierras -FONTIERRAS- y sus diferentes Reglamentos regulan la tenencia de tierras, el tema de seguridad se queda corto al existir una parte importante y significativa de las poblaciones rural y urbana que vive en condiciones informales. Esto significa que ocupa ilegalmente tierras públicas como asimismo privadas.

Una característica en la gestión de la seguridad de la tenencia, es que el derecho a la propiedad de tierra sea vinculada directamente con la operatoria de mercado. Así la tierra se convierte en un producto que se puede transar en el mercado nacional.

Los costos financieros e institucionales de los derechos de propiedad sobre la tierra en el área rural, sean estos individuales, colectivos o corporativos, podrían cederse gratuitamente, para lo cual el país podría obtener, como otros países latinoamericanos lo han recibido, cooperación internacional para ayudar a financiar el registro de las escrituras, particularmente aquellos que tienen instalados programas masivos de regularización de tierras. Ello esta basado en el argumento de que los títulos de propiedad hacen más dinámicos los mercados de tierra, vivienda y créditos. De esta forma se estaría mejorando las condiciones de vida de las familias más pobres.

Deberá evitarse aplicar este tipo de titulación en áreas con problemas ambientales, de pendientes, erosión e inundación; que constituyan potencial riesgo para los habitantes lugareños.

De las lecciones aprendidas a partir de la experiencia en la región respecto a la seguridad de la tierra, se pueden indicar algunos elementos que pueden ser considerados en el diseño de política pública:

• Incluir en el marco jurídico y en las operaciones de los programas de asentamientos humanos, la "posesión a título de dueño" o tenencia intermedia sin tener que llegar a poseer una escritura pública.

• Ampliar este criterio a programas de regularización incluyendo tierra privada y no limitarlos a tierras públicas.

• Incluir catastros de propiedad de la tierra tanto pública como privada.

• Promover sistemas de subsidios de costos de escrituración para favorecer el acceso de una mayor cantidad de la población.

• Considerar en los procesos de regularización de tenencia segura, la no consolidación en áreas de alta vulnerabilidad y riesgo ambiental.

III.2.3 Mejoramiento del hábitat de los asentamientos existentes

Las estrategias de supervivencia que utilizan los sectores de bajos ingresos para tener acceso a la tierra, a través del mercado informal de la tierra y ocupación de suelo en áreas de riesgo, se correlacionan con la autoconstrucción por parte de los mismos pobladores. Este aprendizaje puede ser considerado un recurso, el que activado, mejorado y capitalizado, puede contribuir al desarrollo del hábitat en los asentamientos existentes, así como al impulso de la generación de empleo y mejor ingreso.

Los proyectos de regularización de asentamientos informales ejecutados por entidades multilaterales, han requerido que las contrapartes locales, o nacionales paralelamente a la legalización de la propiedad, desarrollen proyectos de mejoramiento de la infraestructura con el fin de reducir el déficit existente. Las lecciones aprendidas de estas iniciativas incluyen:

• Participación eficaz y directa de los municipios y las comunidades en la ejecución de los programas.

• Mejoramiento de la capacidad de gestión en los niveles de ejecución.

• Coordinación inter-sectorial de los programas públicos a nivel nacional y subnacional para una gerencia adecuada en la ejecución.

• Coordinación de las inversiones físicas y sociales.

• Integración de políticas, programas y proyectos en torno a los servicios públicos.

• Implementación de mecanismos eficaces para el control del costo y la focalización de inversiones.

III.2.4 Mejoramiento de la oferta de suelo para la vivienda social

Los instrumentos de política que más se han utilizado para aumentar la dinámica  del mercado privado (para obtener tierra o recursos para ella) por parte del Estado, o para hacer más accesible el mismo para vivienda de la población pobre, que podrían representar costos no muy elevados para los futuros pobladores y el Estado, debería ser una reformulada Ley y Reglamentos del Fondo de Tierras -FONTIERRAS-. La aplicación de estos instrumentos deberían considerar criterios como:

a. La subdivisión, uso y ocupación del suelo

a.1 Reformulación de los parámetros territoriales-ambientales. Disminuir los parámetros mínimos, en especial de superficie de lote y de infraestructura, en relación con los existentes en algunas normas de Construcción. Esto significa poder colocar en el mercado tierra de menor extensión que la que plantean dichos instrumentos, y por lo tanto con un precio menor.

a.2 Suelo creado con operaciones interligadas. El Estado o Municipalidad respectiva puede vender suelos y obtener recursos del sector inmobiliario privado para invertirlo en zonas de carencia habitacional. El beneficiario paga al Estado o a la municipalidad un valor, el cual solo pueda reutilizarse en planes de tierra o vivienda para sectores de bajos ingresos. El objetivo es aumentar los índices de ocupación de determinadas zonas habitables.

b. En relación con la comercialización

b.1. Derecho preferencial de compra. Permite a las autoridades (locales/estatales) negociar con los propietarios condiciones de venta de la tierra más favorables con el objeto de regularizar la tenencia o de construir vivienda para población de bajos ingresos, a cambio de otorgar como compensación las facilidades para que los dueños de dicha tierra puedan concentrar los respectivos derechos de edificación en otros suelos de su propiedad.

b.2 Impuesto Progresivo como dinamizador del mercado de tierra. Se exige al propietario de tierra no edificada o subutilizada, su aprovechamiento; de lo contrario debe pagar un "impuesto progresivo". Si los valores del impuesto no puede ser solventado por los propietarios, éstos podrían resolver vendiendo, aunque sea a bajos precios (relativos). Esto posee tres objetivos: i) posibilitar a la población pobre para que pueda comprar un terreno en el mercado de manera formal; ii) integrar y densificar áreas residenciales por uso de tierra vacante, mejorando la economía urbana; y además, iii) mayor recaudación de impuestos por parte del Estado y los Entes municipales locales, pudiendo destinar parte de los mismos para créditos y/o subsidios a los sectores más pobres.

b.3 Concertación entre los propietarios privados y el Estado. Si los propietarios son deudores de impuestos y tasas, el Estado y las Municipalidades pueden implementar una política de canje de porciones de terrenos por condonación de impuestos y de tasas municipales. En este caso, el Estado comienza a poseer reserva de tierra, para poder venderla a la población pobre.

III.2.5 Microfinanzas y promoción de instituciones de ahorros para urbanización

El microcrédito puede crear las condiciones favorables para el mejoramiento de asentamientos rurales, tomando en consideración que actualmente sus habitantes no logran acceder a los mercados de crédito formales, principalmente porque las instituciones financieras tienen poco interés en préstamos de bajo monto.

Sin embargo, dado que la población de bajos ingresos construye sus viviendas en un proceso que toma muchos años, se debiera considerar pequeños créditos sucesivos a corto plazo para programas de vivienda mínima acorde al hacinamiento actual de la localidad, al grado de las necesidades básicas insatisfechas y al grado de pobreza de la población a beneficiar. Al contrario de lo que se sostiene respecto al micro-financiamiento, los préstamos a las familias en condición de pobreza, presentan una fuerte demanda y altos niveles de pago en los créditos.

Por aparte, dado que el préstamo hipotecario para viviendas de bajos ingresos no puede ser conducido de manera efectiva en un ambiente de alta y volátil inflación, el rol clave del Estado se deberá orientar precisamente a crear un clima de estabilidad económica.

III.3 Regionalización desde la perspectiva indígena y criterios lingüísticos

En el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas se establece que "el gobierno se compromete a regionalizar la administración de los servicios educativos, de salud y de cultura de los pueblos indígenas de conformidad con criterios ligüísticos;…".

 Por su parte, la Comisión de Oficialización de Idiomas indígenas clasifica los idiomas en tres categorías: Lenguas Territoriales (Q´eqchí, K´iche, Mam y Kaqchikel), Lenguas Comunitarias (entre las que se cuentan 17 idiomas como el Poqomchi, Poqomam, Garífuna y otros) y Lenguas Especiales (aquellas en peligro de extinción como el Itzá y el Xinca).

Las Lenguas Territoriales (4) son las únicas habladas por más de 300,000 habitantes en una extensión de más de veinte municipios. Estas características podrían dar base suficiente para formar una región o parte de ella, o formar pequeñas sub-regiones. Ello también implica que algunos límites regionales-lingüísticos sobrepasarían los límites geográficos de uno o más departamentos y coincidirían con límites hidrológicos o geológicos (río, lago, montaña, etc.) pero no precisamente el geográfico de un Departamento o inclusive de Municipio(s).

El mapa de distribución geográfica de las regiones lingüísticas del país muestra más de una veintena de comunidades. Ante esas condiciones, no sería práctico constituir más de 20 regiones, pero sí integrar algunos grupos lingüísticos con costumbres similares.

Lo lingüístico forma parte integral de varios factores importantes, como: formas de gobierno, tipo de organización, sistemas jurídicos propios, etc. toda vez que lo que sí es verdad es que diferentes grupos indígenas (que hablan diferentes lenguas) tienen costumbres casi idénticas, seguramente por ser vecinos. Estos son los verdaderos factores a considerar, lo lingüístico es parte integral de todo ello, pero no definitorio de una regionalización.

En virtud de lo anterior, se hace necesario que la regionalización de las diferentes etnias sea en función de la organización en mancomunidades de municipalidades sobre esas bases étnicas, a efecto de lograr la participación de las diferentes etnias con viabilidad política. En congruencia con ello, se debe impulsar la participación de los pueblos y comunidades lingüísticas indígenas en los Consejos de Desarrollo en los términos que propone el Consultor encargado de la Transversalidad e interculturalidad del presente Contrato de "visión compartida de Descentralización".

III.4 La Inversión pública en el Territorio para el Desarrollo Local

Para promover el desarrollo local sostenible de los municipios no es necesario constituir una nueva ley de inversión pública, puesto que las normativas presupuestarias de Guatemala son de por sí claras y aplicables en la medida que exista una verdadera voluntad política de ejecución eficaz y oportuna. Sin embargo, en la actualidad existe una precariedad en el sistema político que ha resultado y seguirá siendo un inconveniente a los resultados deseados de la inversión pública territorial.

Es importante tomar en cuenta que la Comisión Mixta formada por AGAAI, ANAM y SCEP debería ampliarse en participantes para constituir un espacio de amplia representatividad y ser un enlace entre el gobierno y las instituciones locales territoriales, como ente estratégico.

Aunque la Comisión Mixta no resuelve el problema de Rectoría de las inversiones, es un espacio de interacción y coordinación con representaciones del Gobierno Central y los Gobiernos Locales. Debiera definir mecanismos de espacios de participación de la misma Comisión y sentarse con el Gobierno a discutir las Inversiones del Estado. Debe ser claro que la SCEP es la responsable de la programación, dirección y supervisión de ejecución de la descentralización, pero no tiene capacidad instalada para realizar una función efectiva de esa tarea.

Se debe realizar un ejercicio de "Programación de Inversión Pública" con participación social para la satisfacción de necesidades locales e intermunicipales, tomando en cuenta el sistema de Desarrollo Urbano y Rural desde la base local (COCODE) al Departamental (CODEDE) donde el/la Gobernador/a, además de constituirse como Presidente de este Consejo, representa al Organismo Ejecutivo en el Departamento respectivo, con conocimiento de las políticas de desarrollo establecidas, acordadas y convenidas a ese nivel. Los gobiernos intermedios deben recoger las demandas de los municipios para llevarlas a la instancia representativa del Ejecutivo. Debe integrar y proponer una asignación de recursos congruente con el sistema democrático.

Para una adecuada priorización de la atención de inversión pública a los requerimientos locales y municipales, se debe recordar y tomar en cuenta que los gobiernos locales municipales reciben peticiones "multi-sectoriales" relacionadas con diferentes tipos de proyectos de una gama de sectores, que se deben tamizar en el Consejo Departamental de Desarrollo, instancia de poder más administrativo que político, donde a la vez, debe promoverse la coordinación interinstitucional e intersectorial para una asignación de fondos pertinente y oportuna.

IV. RELACIONES INTER-INSTITUCIONALES Y CON LA SOCIEDAD CIVIL PARA APLICACIÓN DEL MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL -MGPT-

IV.1 Coordinación de Instancias nacionales a través de Oficinas Técnicas Departamentales como "Ventanillas"

La descentralización hacia los gobiernos municipales, requiere de procesos operativos congruentes con la Política Nacional de Descentralización desde la óptica de un modelo de gestión pública territorial, basado en el fortalecimiento de las comunidades y de los municipios como entes territoriales de desarrollo y de los mecanismos de participación de la Sociedad Civil en general y del Sistema de Consejos en particular.

Por ello, la apertura de las "Ventanillas Departamentales" será útil para presentación y seguimiento de los proyectos presentados por líderes(as) locales, Alcaldes y Alcaldesas, evitando la multiplicidad de los mismos requerimientos a diferentes instancias del Gobierno central (tanto Ministerios y Secretarías como en los diversos Fondos Sociales).

No obstante la justificación en cuanto a la necesidad de canalizar los requerimientos de las autoridades locales, las ventanillas de depósito de estas solicitudes, no deberían constituir en el futuro una duplicidad, contraposición o antagonismo con el Sistema de Consejos de Desarrollo. Más bien, debiera fortalecer este Sistema a manera de hacer más efectiva, oportuna y pertinente la atención de esos requerimientos trasladando de manera depurada al Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, los proyectos que necesiten de atención prioritaria.

La Justificación de las ventanillas departamentales en mención se basa en:

• Los representantes de las Municipalidades presentan en diversas ventanillas sus proyectos, tanto en Ministerios y Secretarías como en Fondos Sociales, complicándose la posibilidad de seguimiento a la inversión pública por la dispersión y variación de procesos y criterios de cada institución.

• La eficacia y eficiencia de la administración pública requiere de sistemas de soporte capaces de brindar información pertinente y actualizada sobre los diversos procedimientos que se desarrollan día a día.

• El acceso a la información es una garantía constitucional que protege a la ciudadanía y permite conocer como avanzan los trámites y procesos, cuáles son sus cuellos de botella y donde se producen los retrasos y complicaciones.

• A su vez, la disposición de información es un elemento central de control interno de la propia administración pública, que permite mejorar los sistemas de toma de decisiones al disponer de datos útiles en el momento adecuado.

• En esa línea, es necesario homogeneizar criterios y procedimientos de recepción, aceptación, seguimiento de la ejecución de los proyectos provenientes de diversas fuentes que son presentados por los Alcaldes de todo el territorio nacional.

• Entonces, la idea es ordenar la cartera de proyectos, unificar el trámite a seguir y permitir al Gobierno conocer el grado de avance de cada proyecto, al asignarle un código específico que garantice su seguimiento por el entramado público.

En Conclusión, la coordinación interinstitucional con la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia -SCEP- como "autoridad responsable", en el tema de la "Ventanilla Departamental Municipal" debería ser así:

• Que la Ventanilla Departamental sea un centro de servicio para las comunas donde se canalicen las inquietudes y solicitudes desde y hacia donde fluya información de seguimiento de los mismos, como ágil apoyo de ejecución a través del Sistema de Consejos de Desarrollo.

• La SCEP hará la depuración final de proyectos y necesidades a atender, para ello deberá tener personal con conocimiento de los procesos de "Guatecompras", de acuerdo a la Ley de Contrataciones del Estado.

• Deberá existir una estrecha relación con SEGEPLAN (como Secretaría del Consejo Departamental y de CONADUR) para constituir una planificación y programación congruentes a través del SNIP y dar seguimiento a la ejecución y avance de las obras por medio del Sistema de Información Nacional de la Inversión Territorial (SINIT).

• También deberá haber coordinación con la ANAM que pretende implementar sedes para las 22 "Asociaciones departamentales de Municipales" como "centros de servicios para las comunas" (como lo mencionó el Lic. Victor Hugo Figueroa en su discurso de toma de posesión de la Presidencia de ANAM, el 26 de enero de 2008).

• Las Ventanillas Departamentales propuestas deberán funcionar bajo la Coordinación de la SCEP y podrían ser ubicadas en la Gobernación Departamental.

• La "Comisión Presidencial de Reforma, Modernización y Fortalecimiento del Estado y sus Entidades Descentralizadas de Gobierno -COPRE-" continuará con sus funciones, exceptuando la función de "Descentralización local" mencionada en su Política. Ya que el Acuerdo Gubernativo[16]de su creación no menciona esta tarea como una de sus funciones.

Vale señalar que al momento de esta investigación, existe confusión de competencias en cuanto a la Política de Descentralización se refiere: El Secretario de SCEP ha definido ser el interlocutor con los municipios, al Subsecretario de Descentralización se le ha encargado el tema del "Desarrollo Rural"; por designación del Presidente de la República, la interlocutora con los alcaldes es la Sra. Sandra Torres, hermana de la Primera Dama; por otro lado el Rector de la Descentralización se entiende que es el Presidente de la República.

Este desarreglo no es congruente en absoluto con lo que el Presidente electo Alvaro Colom dejó como idea antes de tomar posesión, en cuanto a que se iba a "ordenar la casa" con relación al tema de Descentralización.

El día 21 de febrero de 2008 se noticia en Prensa Libre que el Vicepresidente de la República ha informado que la "Comisión Presidencial de Reforma, Modernización y Fortalecimiento del Estado y sus Entidades Descentralizadas de Gobierno -COPRE-" continuará con sus funciones. Este Ente tiene descrita como una de sus funciones encargarse de la Descentralización local, lo cual debe ser excluido puesto que esta tarea corresponde a la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia -SCEP- desde su base legal.

Es urgentemente necesario que el Gobierno defina líneas de acción de cada uno de estos entes, en las líneas descritas anteriormente, con miras a evitar duplicidades e incongruencias, y por ende, entorpecimientos de los logros deseados en cuanto a la formulación de políticas e implementación de programas generados desde el territorio.

IV.2 Participación Social

En Guatemala es posible iniciar acciones con un papel preponderante de las instancias locales aplicando mecanismos de coordinación y cooperación entre los niveles municipal y nacional. Se debe facilitar a las Municipalidades su autogestión aprovechando que las bases legales les dan a estas corporaciones, autonomía administrativa y política; otorgándoles la capacitación, el financiamiento y los recursos necesarios para su fortalecimiento, iniciando con las Corporaciones susceptibles de un progreso más inmediato en sus comunidades, de acuerdo a sus vocaciones locales. Posteriormente, debiera atenderse el nivel de mancomunidades apoyándolos en estos mismos rubros.

Las instancias Departamental, y sobretodo la Regional, tienen limitada su autonomía administrativa a la facilitación y apoyo de las instancias municipales y locales en los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución y la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Esas instancias Regional y Departamental, deben apoyar con mecanismos de control y gestión siempre que se respeten las peticiones de las bases locales, pero sin intervenir con acciones que lleven a entorpecimientos.

En cuanto a controles de las acciones del gobierno local, deberán aplicarse mecanismos de "auditoría social" para evitar los desvíos de los recursos con destinos definidos; pero eliminando las desventajas de los trámites engorrosos que atrasan la ejecución de las inversiones sociales y de infraestructura, con mecanismos facilitadores en todos los niveles.

Para lograr la descentralización en Guatemala, debe tomarse en cuenta que la mayoría de "entes locales receptores" de la misma en este país no están preparados para asumir la responsabilidad de auto-administrar su descentralización, ni al nivel local ni a nivel municipal donde la cabeza es electa popularmente (el alcalde) y donde se tiene autonomía por ley, pero no los suficientes recursos para realizar acciones y obras que deseen para los desarrollos municipal y comunitario. Caso parecido es el de las mancomunidades donde el "Código Municipal" les da "personalidad jurídica" y potestad de regirse por "sus propios estatutos", para el cumplimiento con sus fines pero que financieramente deben sostenerse y ejecutar sus proyectos con los aportes de los mismos municipios o los que les sea posible gestionar a través de instancias internacionales. En estas asociaciones los que tienen recursos no quieren cederlos para beneficios de otros. Hasta la fecha no ha habido resultados relevantes de ninguna de las Mancomunidades establecidas en Guatemala. Se necesita de una inyección de la cooperación internacional para financiamiento de su arranque, una capacitación del recurso humano y su fortalecimiento municipal para autogobernarse adecuadamente.

Para fortalecer la participación social en el Sistema de Consejos, se recomienda las siguientes medidas que pueden ser realizadas conjuntamente con las Universidades: a) Que la reforma legal se haga dentro de un marco de integralidad que incluya la política de descentralización y desconcentración de la administración pública, la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley de Regionalización y el Código Municipal; b) que se convoque a la integración del Consejo Nacional, como espacio privilegiado de concertación social, así como los demás Consejos Regionales y Departamentales, propiciando la participación de los sectores sociales; c) que en base a los diagnósticos realizados en los planes operativos, se diseñe y ejecute programas de capacitación para las organizaciones sociales para participar en las decisiones socioeconómicas; d) que en los Presupuestos Anuales se estipulen los debidos recursos para el buen funcionamiento del sistema, a efecto de que cuenten, de manera sucesiva y programada con el equipo e implementos técnicos necesarios, para que las organizaciones sociales puedan participar y ser capacitadas.

La definición e implementación de una estrategia integral de desarrollo rural requiere de la definición de un marco institucional adecuado que identifique claramente el organismo rector que coordinará las acciones gubernamentales en materia de desarrollo rural.

Las municipalidades como entes locales están en la potestad de intervenir en actividades del ámbito social o económico con participación y para beneficio de la población. En el caso de Guatemala, los temas prioritarios de mayor intervención municipal se relacionan con los siguientes:

• Organización de la Policía Municipal para efectos de seguridad ciudadana (artículo 79 del Código Municipal)

• Protección de la mujer contra la violencia familiar

• Promoción de liderazgo de mujeres indígenas

• Funcionamiento de puestos o centros de Salud municipal

• Capacitación de obreros a nivel técnico

La participación deberá tener lugar fundamentalmente en los ámbitos comunitarios, y dentro de ellos, se pretende que se adopte la identificación y priorización de proyectos, así como en la ejecución de los mismos.

La participación de la población en la formulación de las políticas públicas y en la articulación de éstas con los ámbitos departamentales, regionales y nacional se ha dado de manera progresiva, en virtud de que la base legal de los sistemas de Consejos de Desarrollo no los menciona explícitamente. Se teme que la atomización de dicha participación tenga implicaciones no muy eficientes para las posibilidades del desarrollo integral.

Aunque existen experiencias positivas aisladas de participación social en la formulación de las políticas de desarrollo, como el Consejo Municipal de Desarrollo de Ixcán, en el Quiché, y en los consejos departamentales y regional de Alta y Baja Verapaz, con la ayuda de la cooperación alemana de GTZ, a través del Programa Las Verapaces; dichas experiencias no son suficientemente conocidas en otras regiones, para que puedan servir de referente a funcionarios públicos y organizaciones sociales.