El Acto Administrativo

INTRODUCCIÓN EN EL TEMA

El término acto administrativo, ante todo debemos circunscribirlo al Derecho Administrativo, por contraposición al acto jurídico que nos da la noción, nos define y regula el derecho civil. Dar un concepto dentro del Derecho en cualquiera de sus ramas, siempre ha sido difícil y a menudo encontramos entre nuestros prestigiosos juristas diferentes posturas e interpretaciones, pero se hace más difícil aún cuando estudiamos una rama del derecho no codificada y tan dinámica como el derecho administrativo.

Para comprender y poder arribar a una noción de acto administrativo debemos tener en claro que el mismo es el producto de la función administrativa, independientemente del ejercicio de la misma por parte de un órgano administrativo o de los Poderes Judicial o Legislativo (recordemos que estos últimos tienen dentro de sus funciones a las llamadas funciones impropias dentro de las que se encuentra la función administrativa).

La función administrativa se encargara de llevar adelante en la practica los cometidos estatales (concepto amplio) y para ello se requerirá frecuentemente que la administración pública (mediante sus órganos o entes) declare o exteriorice su voluntad. Siendo el Estado una persona jurídica de carácter público exteriorizará su voluntad luego de cumplidos los recaudos determinados en el Ordenamiento Jurídico Administrativo y el acto por el cual se declara o exterioriza la voluntad estatal es el ACTO ADMINISTRATIVO.

ANTECEDENTES.

LA PUBLICIDAD DEL ACTO JURÍDICO EN EL DERECHO ROMANO

(fuente: libro 'Negocio Jurídico en Roma. Autor: Costa, José Carlos).

Los juristas romanos comprendieron muy bien el significado de lo que hoy se conoce como la publicidad de los actos, y esencialmente su efecto primordial la oponibilidad a terceros.

La característica fundamental que ha forjado la grandeza del derecho romano fue precisamente el espíritu práctico de sus juristas, evidenciado en dar solución inmediata al problema concreto que se le presentaba en análisis.

En otras palabras, los juristas romanos debieron decidir sobre la vida misma que pasaba ante sus ojos inmersa en el caso a juzgar. Comprendieron perfectamente que el derecho no es otra cosa que vida manifestada en conducta humana.

Luego -como se dijera- del casuismo clásico romano los juristas posteriores tomaron la coherencia significativa manifestada en los principios rectores de todo el derecho futuro del mundo occidental.

Los juristas romanos comprendieron desde un principio que el derecho debe manifestarse -publicidad de los actos- para que el resto de la sociedad tome debida cuenta de ello -oponibilidad a terceros-.

Por tal razón en diversas instituciones del derecho romano encontramos la exigencia de distintos y variados requisitos formales, que no hacen sólo a su válidez, sino a la necesidad de darlos a conocer al resto de la sociedad, es decir, grabar en la memoria colectiva la importancia del acto llevado a cabo -publicidad-, y no sólo para los propios interesados sino para generar efectos en el resto de la sociedad – oponibilidad.

Lo expresado se manifiesta en la celebración del matrimonio, el sistema obligacional antiguo -stipulatio, in iure cessio, mancipatio, nexum-; la adopción y sus formas -adoptio y adrogatio-; y en materia sucesoria la designación de heredero, etc..

En la actualidad estos principios rectores emanados del derecho romano -publicidad de los actos y su oponibilidad a terceros- se ven reflejados en la creación de los distintos Registros, v.g. de las personas, prendario, catastral, notarial, etc., que por otra parte sabido es tuvieron su origen en Roma misma.

Lo expuesto me ha permitido aseverar que el derecho romano necesariamente habrá de ser valorado no sólo como un derecho muerto enseñándolo como «Historia del Derecho y de las Instituciones», sino por el contrario como un derecho actual, puesto que se encuentra trasladado en las legislaciones modernas, obteniéndose del derecho romano permanentes enseñanzas que hoy día llamamos modernismo, ignorando posiblemente que aquel las había creado siglos antes.

EL ACTO ADMINISTRATIVO

A. Acto administrativo

La administración pública se desenvuelve con la realización de numerosos actos de muy diversa naturaleza. El conocimiento del acto administrativo es la base para el ejercicio de las garantías administrativas. 1

La función administrativa se manifiesta en actos jurídicos, hechos jurídicos y actos materiales.

Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a los actos materiales, que son los que no producen ningún efecto de derecho, ni se ligan como antecedente jurídico de los actos administrativos. Los actos materiales pueden además, implicar las operaciones técnicas para el desarrollo de la administración.

Estos no conciernen al derecho, pero pueden ser hechos jurídicos y dar lugar a una responsabilidad. Sólo de una manera indirecta puede el acto material un efecto jurídico.

El sector más importante de los actos administrativos son los actos jurídicos administrativos, que es una especie de acto jurídico: ellos se realizan para alcanzar ciertos efectos de derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una concesión, un contrato de obras públicas o un contrato de suministro.

Dice a este respecto Álvarez Gendin: hay, sin embargo, determinados hechos de la administración que sin preceder una orden de autoridad superior o antecediéndola producen afectos jurídicos y dan lugar a una responsabilidad como en las faltas del servicio o en el caso de que las tropas estén de practica de tiro y que resulte una persona muerta o herida. No hay aquí un acto administrativo que quiera la muerte de una persona, pero surge a la responsabilidad por la mala prestación de servicios por el hecho de matar a un ciudadano pacífico. Los simples hechos administrativos pueden originar, aunque no siempre, efectos jurídicos.

Ordenar se ensanche una calle es un acto administrativo, elaborar los planos y demás datos técnicos que preparen la determinación de los hechos jurídicos y encomendar a los a los trabajadores el abrir las cepas, derruir instalaciones y otros actos más, son actos materiales.

Zanobini nos da una definición de carácter general, diciendo el acto administrativo es cualquier manifestación de la actividad de la administración.

1.- Luis Bazdrech, Garantias Individuales, Edit Trillas, Pag 19.

Esta definición es exacta en su sentido formal, que toma en cuenta el órgano que realiza la función administrativa: todos los actos administrativos de la administración publica son los actos administrativos (el acto administrativo es una declaración de voluntad en vista de producir un efecto de derecho, frente a los administrados, emitido por una autoridad administrativa en una forma ejecutoria, implicando la ejecución de oficio).

Pero en su significado material no podemos llamar acto administrativo a la expedición de un reglamento, o de una ley por el propio poder ejecutivo, ambos ejemplos son de actos reglas, creadores de situaciones jurídicas generales. Tampoco se denominan actos administrativos las controversias en materia agraria, obrera o fiscal que tiene encomendadas el poder ejecutivo, por que se trata de actos materialmente jurisdiccionales.

Para Fernández de Velasco el acto administrativo es toda declaración unilateral y ejecutiva en virtud de la cual la administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva. Esta definición es la que más se ajusta a la caracterización del acto administrativo como una especie del acto jurídico.

Para Royo Villanova el acto administrativo se puede explicar en los siguientes términos:

Entendemos por acto administrativo un hecho jurídico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo; por su naturaleza se concreta en una declaración especial y por su alcance, afecta positiva o negativamente, a los derechos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la Administración Pública.

Para efectos de nuestro juicio de garantías debemos precisar quién es la autoridad responsable de la cual provienen los actos administrativos.

Cuando el departamento del Distrito Federal ordena la demolición de una casa, realiza un acto administrativo, cuya legalidad o ilegalidad será determinada a posteriormente. En este caso partimos de la presunción de legalidad del acto realizado por un órgano de la administración pública.

Esta orden implica la forma como se llevará a cabo el derrumbe por el personal técnico-administrativo, que tomará todas las providencias para evitar accidentes y causar perjuicios a los vecinos. Finalmente los actos materiales o físicos se encomiendan al personal encargado de estos trabajos.

También puede la autoridad administrativa encomendar la realización material de actos, a un particular o a una empresa, las cuales simplemente se concretan a obras en nombre de órgano administrativa, sin que tengan relación con el acto administrativo original.

El propio Álvarez Gendin, a quien he citado con anterioridad, expresa: "Otros hemos los tenemos en la ejecución material por técnicas de la administración del proyecto de ensanche. Los efectos jurídicos derivan del acto administrativo Contra quien tiene que oponerse el que el que se considere lesionando en sus derechos, es contra el acto administrativo, no contra la puesta en práctica del propio acto".

En todo caso debemos ocurrirse al texto legal para saber quién se le encomienda la realización de un acto administrativo. El requisito básico del acto administrativo es que debe estar fundado en la ley, del lo contrario conduce a la arbitrariedad y al abuso.

Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos administrativos que aparentemente que no producen ningún efecto de derecho. En este sentido, aunque el efecto no sea inmediato, todo acto administrativo tiende, mediata o inmediatamente a generar un efecto jurídico. 2

Se puede considerar al acto administrativo desde tres puntos de vista: objetivo, subjetivo y material.

El punto de vista objetivo lo estima como una declaración o exteriorización de entendimiento de una voluntad administrativa.

Desde el punto de vista subjetivo es todo acto emanado de un órgano administrativo. De ningún modo como la expresión de la voluntad mental del funcionario del que procede.

A la consideración material corresponde, la de ser producto de la potestad administrativa que, en su ejercicio, se traduce en la creación de consecuencias de Derecho. El acto administrativo, funda, modifica o suprime una relación jurídica subjetiva, como parte del Poder público. Desde este aspecto no importa qué órgano emita el acto.

No hay un criterio uniforme para definir al acto administrativo. Es la exteriorización de la función administrativa, la cual es actividad estatal.

El acto administrativo es la "Declaración de voluntad de un órgano de la Administración pública, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible de crear, con eficacia particular o general, obligaciones, facultades, o situaciones jurídicas de naturaleza administrativa.

2.- Gabino. Derecho administrativo, 13ª ed, México, Porrúa, 1969, p. 307.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los elementos del acto administrativo son los siguientes:

El sujeto
La voluntad
El objeto
El motivo
El merito
La forma

El sujeto del acto administrativo es el órgano que, en representación del Estado formula la declaración de voluntad: Dicho órgano cuenta con una competencia, la cual constituye el conjunto de facultades del mismo. La competencia es la cantidad de poder público que tiene el órgano para dictar un acto. No es una cualidad, sino una cantidad; por ello se considera como la medida de poder que pertenece a cada órgano. Así el órgano únicamente ejerce el poder del Estado que se encuentra en su competencia. Hay, en los actos administrativos, una persona física que formula la declaración de voluntad, persona que se encuentra investida de poderes públicos y, precisamente, por esa característica no expresa su voluntad particular, sino ejercita el poder de su dignidad. De aquí que concluyamos que la competencia corresponde al órgano, no a la persona titular de la función. 3

Los caracteres de la competencia administrativa, son los siguientes:

Requiere de un texto expreso de la ley para que pueda existir.

El ejerció de la competencia es obligatorio.

La competencia administrativa se encuentra fragmentada entre diversos órganos.

La competencia administrativa no se puede renunciar, ni ser objeto de pactos que comprometan su ejercicio.

La competencia es constitutiva de órgano que la ejercita y no un derecho del titular del propio órgano.

Las diferentes funciones administrativas se distinguen por la competencia distribuida en razón a la división del trabajo.

3.- Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13ª ed, México, Porrúa, 1969.

La distribución se realiza desde tres puntos de vista: objetivo (cada órgano tiene encomendado una serie de funciones que desarrollar), funcional (se refiere a la competencia jerárquica), territorial (es un segmento territorial en donde el órgano ejerce sus facultades). Eventualmente puede considerarse la competencia a razón del tiempo, cuando un órgano tiene facultades concedidas en un lapso específico.

Voluntad. La declaración de voluntad es el elemento del acto jurídico, ya que el efecto jurídico es deseado por el sujeto administrativo. Sin embargo, se ha dicho que hablar de voluntad en el orden administrativo es una incorrección, por que el órgano no la tiene. La causa creadora del acto se encuentra en una norma y se justifica por su validez. Todo acto administrativo se forma con una conducta voluntaria realizada dentro de normas legales por el titular que otorga la dignidad de alguna forma, por ello, es el elemento del mismo la declaración de la voluntad.

Ella debe de estar exenta de error, dolo o violencia. El error consiste en la discordancia entre el acto y la realidad. La violencia en la coacción física o moral. El dolo es cualquier maquinación para producir un acto contrario a las disposiciones legales.

El proceso de voluntad del titular del órgano administrativo tiene tres fases: determinación, declaración y ejecución. En primer término se conoce la necesidad pública y los medios son capaces para satisfacerla, para determinar la conducta que se debe seguir; después se exterioriza, se hace visible por medio de una declaración y posteriormente se ejecuta. Es un proceso humano para una declaración en ejercicio de la función administrativa y en sus tres fases debe de estar limpia de todo vicio de la voluntad.

Objeto. Se identifica con el contenido del acto, es en el que consiste la declaración administrativa, indica la situación del acto jurídico y sirve para distinguir un acto de otro: multa, concesión, requisa, etc. Es la relación jurídica que crea el contenido del acto, en forma tal que objeto y contenido aparecen identificados.

OBJETO Es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u opina. Es el contenido del acto. consiste en la resolución, en las medidas concretas que dispone el acto.

El objeto de los actos jurídicos deben ser cosas que estén en el comercio, o que por un motivo especial no se hubiese prohibido que sean objeto de algún acto jurídico, o hechos que no sean imposibles, ilícitos, contrarios a las buenas costumbres o prohibidos por las leyes, o que se opongan a la libertad de las acciones o de la conciencia, o que perjudiquen los derechos de un tercero. Los actos jurídicos que no sean conformes a esta disposición, son nulos como si no tuviesen objeto.4

4.- Manuel Bejarano, Teoria de las Obligaciones, Edit Harla, 1996.

El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.

Interpretando estas dos normas podemos decir que el objeto debe ser:

LICITO: O sea que el objeto del acto administrativo no debe ser prohibido por las normas jurídicas vigentes.

CIERTO:

POSIBLE:

DETERMINADO:

VOLUNTAD. La voluntad es un impulso psíquico, un querer, una intención.

Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos y objetivos. La voluntad del acto Administrativo está compuesta por la voluntad subjetiva (voluntad referente al acto mismo) del funcionario y la voluntad objetiva del legislador (voluntad sin conocer las circunstancias particulares de cada caso)

Es importante recordar que la Ley 19.549 en su artículo 14 nos habla de la voluntad como un elemento del acto.

REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; por violación de la ley aplicable de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

La voluntad puede ser expresa o tacita:

Expresa: Se da cuando la conducta administrativa se exterioriza a través de la palabra oral o escrita, o por símbolos o signos.

Tácita: La voluntad es tácita cuando el silencio administrativo, por expresa previsión del ordenamiento jurídico, es considerado acto administrativo.

El orden normativo establece una serie de trámites y actos previos que deben cumplirse antes de la emisión de la voluntad. La emisión de la voluntad administrativa se deben ajustar según los casos a los siguientes requisitos o elementos.

FINALIDAD: Los agentes públicos deben actuar cumpliendo el fin de la norma. O sea el acto debe tener en miras la finalidad prevista por el ordenamiento. La finalidad del Acto Administrativo respondería a la pregunta de PARA QUE.

Si el ente administrador usa el poder de una norma con otro fin el, acto se considerar viciado.

RACIONABILIDAD: Los agentes públicos deben valorar razonablemente las circunstancias de hecho y de derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por el ordenamiento jurídico.

La razonabilidad se caracteriza por implicar una motivación coherente con los principios generales del derecho, los propios del derecho administrativo y los fines que hubieran justificado el dictado de la normativa aplicable al caso.

CAUSA.- Atiende a los antecedentes de hecho y de derecho que dan origen al acto. La causa responde al ¿por que? de la realización del acto.

MOTIVACIÓN

Existe confusión entre motivación y causa. la motivación responde al por que justificativo. la causa responde al ¿por que? la motivación aparece cuando en el acto existe la posibilidad de la discrecionalidad por parte del funcionario publico. si un acto es discrecional debe motivarse. si un acto es totalmente reglado no seria necesaria la motivación.

Para aclarar las diferencias conceptuales que aparecen cuando se intenta desentrañar los conceptos de causa y motivación del acto administrativo, es dable refrescar un importante antecedente jurisprudencial:

ACTO ADMINISTRATIVO. CAUSA. CONCEPTO. DIFERENCIA CON LA MOTIVACIÓN.

"…La causa -entendida como los antecedentes de hecho y de derecho que en cada caso llevan a dictar el acto administrativo-, se diferencia de la motivación, en tanto motivo (o causa) es la circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisión del acto y motivación es la expresión o constancias de que dicho motivo existe o que concurre en el caso concreto, de lo que se sigue que motivo y motivación son matices de un mismo concepto o idea pero son cosas distintas… motivación no es otra cosa que un aspecto o ingrediente del elemento forma del acto administrativo que tiende a poner de manifiesto la juridicidad del acto emitido.

Acreditando que, en el caso concreto concurren las circunstancias de hecho o de derecho que justifican la emisión…Si bien la motivación debe contener las razones de hecho y de derecho que determinaron el dictado del acto, no es necesaria una relación sucinta que sea ilustrativa…incluso cuando una norma legal aplicable es suficientemente comprensiva su mera referencia puede surtir efectos de motivación resultando así que la simple cita de la disposición valdría como tal.

DEBIDO PROCESO: La garantía de la defensa en juicio es aplicable en el ámbito del derecho administrativo.

Antes de la emisión del acto deben cumplirse ciertos pasos legales. Se consideran necesarios los siguientes:

AUSENCIA DE ERROR, DOLO Y VIOLENCIA: La voluntad administrativa debe ser libre y conscientemente emitida sin que medie violencia física o moral.

ERROR: El error sólo existe cuando el administrador emite un acto distinto del que tenía voluntad de

DOLO Y VIOLENCIA: Es difícil que se presenten estos vicios. Dolo ej. Un acto realizado por un administrador basado en documentación falsa.

AUTORIZACIÓN: Cuando el orden normativo exige la autorización de otro órgano para la emisión de un acto, debe ser previa y no puede otorgársela después de haber sido emitido el acto. La autorización es una forma de control preventivo y el acto emitido sin dicha autorización se encuentra viciado.

APROBACIÓN: Los actos sujetos por el orden normativo a la aprobación de otro órgano, no podrán ejecutarse mientras esta no haya sido otorgada. La aprobación se realiza sobre actos ya formados, con el objeto de permitir su ejecución y eficacia. El acto no aprobado no produce efectos jurídicos. La aprobación es declarativa o sea que los efectos del acto se retrotraen al momento de su nacimiento sin aprobación.

Es el resultado práctico que él órgano se propone conseguir a través de su acción voluntaria. El objeto es la cosa, la actividad, la relación, aquello de que se ocupa y para que disponga jurídicamente, lo que resulta de su contenido. En cuanto al contenido consiste en lo que la administración pública entiende disponer, ordenar, permitir o atestiguar. Varía el contenido según la categoría a que el acto pertenece. El objeto debe de ser posible, licito y determinable. El objeto del acto puede dividirse en la parte que lo identifica e individualiza de otros actos, llamado contenido esencial, parte implícita que integra el acto de acuerdo con las disposiciones vigentes y la parte eventual en la posibilidad de incluir términos, condiciones y modos.

Motivo. El motivo del acto administrativo es el antecedente que lo provoca y funda sus realizaciones.

Son las circunstancias de hecho y de derecho en virtud de las cuales la autoridad administrativa exterioriza el acto.

La motivación se hace patente en los actos escritos, no existiendo la necesidad de motivar el acto administrativo, una relación inmediata de casualidad lógica entre la declaración y las razones que lo determinaron, por ello el motivo se precisa con la contestación a la pregunta ¿por qué?

Mérito u oportunidad. Al mérito se le ha considerado como elemento del acto administrativo, entendido como la adecuación necesaria de medios para lograr los fines públicos específicos que el acto administrativo de que se trate tiende a lograr.

También se entiende por mérito, la conveniencia y oportunidad del mismo; es decir su adaptación a la obtención del fin especifico que con la emanación del acto se pretende obtener.

Por una apreciación errónea de los hechos en relación con los fines que la ley se ha propuesto, el acto carecerá de idoneidad, aun cuando no sea contrario a la ley.

El elemento mérito se observa, fundamentalmente, en los actos administrativos dictados con una competencia discrecional, en que la administración necesita señalar qué debe hacerse, cómo y cuando debe hacerse. La falta de apreciación correcta de las consecuencias produce vicio de mérito, el que se nota con mayor claridad en estos actos, sin que este elemento sea exclusivo de ellos. 5

Todo acto administrativo como toda acción humana puede considerarse en dos momentos distintos, el primero es el de la elección que se determina en una facultad de iniciativa, de autoconcreción, dirigida a establecer qué es lo que quiere hacer, cuál es el fin a alcanzar y cuál también entre las soluciones posibles, se estima la conveniente: aquí se encierra para él, sin duda alguna, en esta fase, la determinación del momento, del aspecto cronológico inicial en el que tal acción debe llevarse a efecto; el segundo momento lógico conviene al modo y al cómo debe ser realizada tal acción. Se le denomina oportunidad, para aclarar el concepto debe tenerse presente que los actos jurídicos que realiza la administración deben guardar una doble correspondencia: con la ley que rige dichos actos, y con el interés público que con ellos va a satisfacer. La conformidad del acto con la ley constituye el concepto de legitimidad. La conformidad del acto con el interés público hace nacer el concepto de oportunidad.

5.- Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13ª ed, México, Porrúa, 1969.

Forma. Es la materialización del acto administrativo, del acto administrativo, el modo de expresión de la declaración ya formada. Por la forma del acto administrativo se convierte en físico y objetivo. Es su visibilidad. Asegura su prueba y permite conocer su contenido. La forma equivale a la formación externa del acto.

Las formas intrínsecas son aquellas que conciernen a la configuración del mismo acto, sin referirse el fondo del mismo.

Las formas extrínsecas son las relativa ha solemnidades rituarias que ha de seguir el acto.

CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Clasificación por su naturaleza.

Actos materiales.

Son los que no producen ningún efecto de derecho y sólo verifican prácticamente el propósito del propio acto jurídico.

Actos jurídicos.

Son los que producen consecuencias jurídicas.

Hechos jurídicos.

El hecho jurídico está constituido por un acontecimiento natural al que la ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte, etc.; o bien por un hecho en el que la voluntad humana interviene y en el que el orden jurídico entre en movimiento, pero con la diferencia a el acto jurídico de que ese efecto de derecho no persigue la creación de una situación jurídica, a pesar de lo cual esta se origina al imponerse una pena al delincuente.

Los hechos jurídicos constituyen solamente la condición para que se apliquen normas jurídicas generales preexistentes.

La distribución tradicional de los actos administrativos.

-Acto de autoridad, o actos del poder publico

En esta clase de actos el estado procede autoritariamente por medio de actos de poder que son expresión de su voluntad soberana o mandatos de orden de la ley.

-Actos de gestión

El estado no siempre debe mandar, pues puede equipararse a los particulares para hacer más frecuentes y efectivas las relaciones con ellos. Para estos casos se coloca en el mismo plano y prescindido de privilegios y ventajas y su voluntad surte efecto con el concurso de la voluntad contraria.

Por su finalidad.

Instrumentales.

Son los medios para realizar las actividades administrativas: Se dividen en:

-Preliminares y de procedimiento.

Son los necesarios para que la administración pueda realizar eficientemente sus funciones.

-Actos de ejecución

Son los actos que tienden a hacer cumplir forzadas, las resoluciones y decisiones administrativas.

-Principales

Son los actos básicos de la administración, como las decisiones y las resoluciones administrativas.

Por la forma de manifestación de la voluntad.

-Acto simple, es aquel en el que interviene una sola voluntad, es decir, la voluntad unilateral de la administración.

En el caso de una voluntad particular pueda crear un acto administrativo, la ley administrativa es la dará la respuesta a este caso.

-El acto complejo, es el que resulta de la concurrencia de varias voluntades públicas y privadas

Si las voluntades pertenecen a distintos entes habrá complejidad externa; en este caso el acto complejo se llama también acuerdo.

Acto colegiado. Son los actos que provienen de diversos consejos o comisiones, juntas o cuerpos.

Acto unión. Intervienen en él varias voluntades pero ni su finalidad es idéntica, ni su efecto es el de dar nacimiento a una situación jurídica individual: el nombramiento.

Contrato. Es un acto jurídico en el que concurren varias voluntades, pero no se le puede considerar como un acto propio de la función administrativa, pero hay posibilidad de que existan actos de derecho administrativo como son los contratos administrativos.

-Acto colectivo, es el que resulta de varias voluntades, igual contenido y finalidad, que se unen solamente para la manifestación común permaneciendo jurídicamente autónomas (se puede definir el acto colectivo diciendo que se forma cuando varios sujetos u órganos de un mismo ente, acuden por comunidad de materia, a formar en común un acto jurídico). 6

Acto unilateral. El acto administrativo unilateral puede ser también un acto regla, como el reglamento, o un acto condición, o un acto subjetivo. 7

Acto bilateral. Se presenta bajo una forma de contrato, sea bajo la forma de acuerdo de voluntades no contractual, es decir, de actos condición.

El acto plurilateral colectivo aparece principalmente bajo la forma de los debates de las asambleas administrativas.

Negocio jurídico de derecho público y menos actos administrativos

–Negocios jurídicos, los negocios jurídicos son, en general, las manifestaciones de voluntad de un solo sujeto, la administración pública.

Según sus efectos se pueden clasificar en:

I.- Actos que aumentan las facultades, los poderes de los particulares.

La admisión. Es un acto que tiene por objeto permitir que una persona entre a formar parte de una institución, con el objeto de que goce de algunos servicios públicos. Dan acceso a un particular a los beneficios de un servicio público.

La concesión. Aquellos actos que transfieren a un particular la administración.

La autorización, licencia o permiso. Trasfiere derechos a un particular, no a favor de una persona si no a mover un obstáculo jurídico que hace posible el ejercicio de un derecho.

La aprobación y el visto. Controla los actos emitidos por una entidad automática.

La dispensa o condonación, es el acto que libera a una persona del cumplimiento de una obligación, como la prestación del servicio militar obligatorio.

II.- Actos destinados a limitar esos derechos, que limitan la zona de los particulares.

Sanciones que castigan la infracción de las leyes u órdenes administrativas.

La expropiación, que impone a los particulares mediante ciertos requisitos.

6.- Serra Rojas, Andrés. Derecho administrativo, 12ª ed, México, Porrúa, 1983

7.- Idem. Ref.

III.- Actos que condicionan el ejercicio de un poder por parte de un órgano.

IV.- Las ordenes administrativas, actos por los que la autoridad administrativa impone los mandatos de la ley o las ordenes administrativas a los particulares que se niegan voluntariamente a obedecer.

Meros actos administrativos

-Una categoría corresponde a los que resultan de manifestaciones de juicio apreciación y de opinión. Tenemos:

1.- La expresión de una opinión para resolver una cuestión jurídica administración o técnica como la admisión de un recurso jerárquico, la emisión de un parecer técnico.

2.- La resolución de un recurso jerárquico, de una prueba, de examen, de un concurso, etc.

3.- La comprobación de hachos, condiciones, requisitos, relaciones jurídicas. Así la inspección de una obra, un establecimiento, etc.

4.- La exposición de las comprobaciones realizadas.

-Otra categoría de los meros actos administrativos es la referente a manifestaciones de reconocimiento.

1.- Certificación de un acto o hechos realizados, como comprobar la veracidad de una firma.

2.- Publicación de un diario oficial de un reglamento. Comunicación al interesado de una resolución.

3.- Inscripción en un registro de actos y hechos como pruebas de los mismos. Se refiere a los actos del estado civil de una persona, al registro legal para el ejercicio de una profesión.

4.- Intimación hecha a una persona para que cumpla una obligación jurídica.

Clasificación de acuerdo con la relación de facultades que se ejercita al estructurar el acto

-Actos que resulten de la actividad reglada o vinculada. Es aquel en el que la ley establece si la administración ha de actuar como debe hacerlo, cual es la autoridad competente, estableciendo, además, cuales son las condiciones de actuación administrativa, en modo a no dejar margen para elegir el procedimiento a seguir según la apreciación que el agente pueda hacer de las circunstancias del caso.

-Los actos discrecionales. Tiene lugar cuando la ley deja a la administración un poder de libre apreciación para decir si debe obrar o abstenerse, o en que momento debe obrar, que contenido va a dar en su actuación.

Actos seleccionados con el funcionamiento del estatuto legal de los empleados públicos.

-Acto presunto.

Clasificación de los actos administrativos por razón de su contenido

Se clasifican en acto regla, acto subjetivo y acto condición.

-Por acto regla se entiende el que crea situaciones jurídicas impersonales, abstractas y de carácter general.

-Por acto subjetivo, es el que hace nacer una situación jurídica que afecta concretamente a persona o personas determinadas

-Y por acto condición , es aquel que tiene por objeto determinar la aplicación permanente de todo reglamento de derecho a un individuo a un conjunto de individuos para crear situaciones jurídicas concretas que constituyen un verdadero estado, por que no se agota con la realización de esas situaciones jurídicas sino que permite su renovación continua; opera para investir a un individuo, en concreto, de las circunstancias de un status que con carácter general ha sido previamente establecido por un acto regla.

A razón de su contenido hay dos grupos muy importantes

-Actos tramite, que están formados por una serie de actos que no son de carácter resolutivos; simplemente se concretan a dar una solución administrativa o un propósito administrativo.

-Los actos definitivos, son aquellos actos con los cuales se finaliza un procedimiento administrativo, realizando la finalidad última o mediante la ley.

-Actos jurídicos administrativos imperativos, Son los contienen un mandato o una prohibición

-Actos jurídicos conformadores. Pueden presentarse en formas muy diversas

Desde el punto de vista del radio de acción

Estos se clasifican en internos y externos, según que sólo produzcan sus efectos dentro de la administración o trasciendan fuera de ella.

-Internos, se consideran todos los actos relacionados con la aplicación y funcionamiento del establecimiento legal de los empleados públicos, así como los que se refieren a la regulación interna de los actos y procedimientos de la administración, que tienden a lograr un funcionamiento eficientes; están comprendidas todas las medidas de orden y disciplina que regulan el buen funcionamiento burocrático, tales como el señalamiento de las labores de cada empleado, la conducta de los mismos. También podrían considerarse las circulares, instrucciones y disposiciones para dictar las disposiciones de ley. 8

-Externos dentro de los actos externos están comprendidos todos aquellos por los cuales se realizan las funciones del Estado y que trascienden a la esfera de los particulares.

La clasificación del acto administrativo es muy diversa y depende mucho del autor, enseguida mostraremos la clasificación más utilizada.

Existen diversos criterios para clasificar los actos administrativos. Uno de ellos parte de la relación que guarda la voluntad creadora del acto con la ley. Es así, entonces, que los actos administrativos pueden clasificarse en dos categorías: el acto obligatorio, reglado o vinculado y el acto discrecional.

El acto obligatorio. Es aquel que constituye la mera ejecución de la ley, el cumplimiento de una obligación que la norma impone a la administración cuando se han efectuado determinadas condiciones de hecho.

En esta clase de actos, la ley determina exactamente no sólo la autoridad competente para actuar, sino también si ésta debe actuar y cómo debe actuar, estableciendo las condiciones de la actividad administrativa de modo de no dejar margen a la diversidad de resoluciones, según la apreciación subjetiva que el agente haga de las circunstancias del caso. Este tipo de actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de los Estados Unidos de América del Norte se conoce como el nombre de actos ministeriales y constituye la base del writ of mandamus.

b) El acto discrecional. Tiene lugar cuando la ley deja a la administración un poder libre de apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse, o en que momento debe obrar, o cómo debe obrar o, en fin, qué contenido va a dar a su actuación. Por lo general, de los términos mismos que use la ley podrá deducirse si ella concede a las autoridades una facultad discrecional.

Así, normalmente, cuando la ley use términos que no sean imperativos, sino permisivos o facultativos, se estará frente al otorgamiento de un poder discrecional.

8.- Gabino. Derecho administrativo, 13ª ed, México, Porrúa, 1969, p. 307.

Igual cosa ocurriría en todos aquellos casos en que la ley deje a la autoridad libertad de decidir su actuación por consideraciones principalmente de carácter subjetivo, tales como las de conveniencia, necesidad, equidad, razonabilidad, suficiencia, exigencia del interés u orden público.

Lo mismo que cuando en la ley se prevean dos o más posibles actuaciones en un mismo caso y no se imponga ninguna de ellas con carácter obligatorio.

Rafael de Pina define el acto discrecional en los siguientes términos: "Acto de la autoridad realizado en el ejercicio de la potestad de esta naturaleza, reservada con carácter excepcional a los órganos personales de la Administración pública, para la resolución de determinad orden de cuestiones. El acto discrecional no queda fuera de la posibilidad legal de la impugnación."

El acto discrecional se presenta en el derecho administrativo derivado del ejercicio de una atribución expresa. Es el acto administrativo que tiene su fundamento en una ley o reglamento que deja al órgano ejecutor un poder libre de apreciación para decidir si debe obrar, cómo debe obrar, cuándo debe obrar y cuál va a ser el contenido de su actuación, como dice Bonnard: "el poder discrecional consiste en la apreciación dejada a la administración para decidir lo que es oportuno hacer".

El acto discrecional consiste en que los órganos del Estado pueden decidir su actuación o abstención, estableciendo los límites y contenidos de los mismos, debiendo tomar en consideración la oportunidad, la necesidad, la técnica, la justicia o igualdad o las razones para actuar de una determinada forma según el caso y de conformidad con las restricciones establecidas por la ley.

El exceso que la autoridad tenga en el ejercicio del acto discrecional es lo que la legislación administrativa y la doctrina francesa llaman desvío de poder (detournement de pouvoir) y que consiste, según la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés, en que éste se presenta cuando el órgano administrativo competente, al emitir el acto administrativo, perseguiría una finalidad diversa de la que conforme a la ley debería ser perseguida. 9

Por lo que se puede afirmar que el acto discrecional lo ejerce la autoridad administrativa en forma libre, apegándose a los límites que le señala la ley que es la que delimita su esfera de competencia.

El acto discrecional, que es un acto administrativo, se presenta cuando la propia ley faculta a la administración con un poder libre de apreciación para decidir su actuación y el contenido de ésta. Por regla general, de los términos que use la ley se podrá deducir si ella concede o no a la autoridad una facultad discrecional, es así que normalmente cuando la ley utiliza términos que son facultativos, no imperativos, se ésta frente al otorgamiento de un poder discrecional.

9.- Tena Ramírez, Felipe. Derecho constitucional mexicano, 9ª ed, México, UNAM, 1968.

De igual forma ocurre en aquellos casos en que la ley deja a la autoridad libertad de decidir su actuación por consideraciones subjetivas como las de necesidad, oportunidad, justicia, equidad, razonabilidad, racionalidad, suficiencia, exigencia del interés público o del interés social, etc. Se presenta la misma discrecionalidad cuando el supuesto jurídico comprenda dos o más posibles respuestas en un mismo caso y no imponga ninguna de ellas con carácter obligatorio.

En la práctica, entre más elevada jerarquía tiene el órgano administrativo competente, se le otorgan mayores y más amplias facultades discrecionales.

Los elementos del acto discrecional son los del acto administrativo, pero con las siguientes particularidades:

· Siempre son parte de la competencia del órgano administrativo;

· Sus límites están señalados por la ley;

· La ley debe autorizar al órgano administrativo para actuar con cierta libertad y,

· Es el propio órgano el que debe estar autorizado para fijar las diversas modalidades de su actuación.

En la legislación mexicana la discrecionalidad de los órganos administrativos es muy extensa, desde las facultades que la Constitución otorga al Poder Ejecutivo Federal para hacer abandonar a los extranjeros el territorio nacional.

Hasta la de los órganos especializados como la Comisión de Inversiones Extranjeras a la que la Ley de Inversiones Extranjeras la faculta para que discrecionalmente autorice la inversión directa extranjera.

El principio de legalidad contenido en la Constitución, al cual deben atenerse todos los actos discrecionales, debe entenderse desde el punto de vista material, es decir, la norma en que se funda cualquier decisión individual, debe ser de carácter abstracto e impersonal y expedida con anterioridad al momento de su aplicación. En todo caso, todo acto discrecional debe estar previsto por el orden jurídico.

Entre el acto obligatorio y el acto discrecional no existe una línea perfecta de separación. Entre ellos existe una infinita variedad en la que concurren los caracteres de uno y de otro, en grados muy diversos. Esto se explica porque al concederse por ley facultades discrecionales a la autoridad encargada de hacer un acto, dichas facultades normalmente se refieren, más que a la realización de acto en su integridad, sólo a algunos de los elementos del mismo, tales como el motivo o el objeto del acto.

De esta manera puede muy bien ocurrir que la ley otorgue discreción para juzgar si existe motivo bastante que cause la intervención de la autoridad, pero que obliga a ésta a realizar un acto determinado, una vez que discrecionalmente se ha llegado a la conclusión de que el motivo existe o por el contrario, que siendo la ley la que fije los motivos, se deje en libertad a la autoridad competente para determinar el contenido mismo de su actuación.

Por lo demás, en la actuación de la administración es muy frecuente la necesidad de hacer apreciaciones sobre hechos pasados o bien sobre consecuencias futuras de una medida determinada.

En estos casos forzosamente debe existir una libertad para la autoridad respectiva, pues de otra manera no podría calificar la existencia de un hecho cuando haya pruebas contradictorias, o calificarlo cuando sólo pueda apreciarse por elementos técnicos, o determinar las consecuencias de un acto cuando también sean elementos técnicos los únicos que puedan servir para estimar estas consecuencias, como ocurre en el caso de adopción de medidas de carácter económico, de carácter sanitario, etc.

Naturalmente que en estos últimos casos, a los que se ha llamado de discrecionalidad técnica, la actuación de la autoridad correspondiente si bien no está ligada por las disposiciones de la ley, sí lo está por los mismos elementos técnicos que deben encauzar la actividad administrativa que dentro de ese dominio se hace.

LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.10

El acto administrativo perfecto por su propia naturaleza produce determinados efectos jurídicos, cuya importancia cada día es creciente. Como estado moderno ha ampliado considerablemente el campo de su acción, así también sus efectos son cada ves más importantes en las relaciones.

El primer afecto importante del acto administrativo relacionado con los particulares, es que los derechos y obligaciones que engendra tienen un carácter personal e intransmisible. Las leyes administrativas deben precisar los beneficios de los actos administrativos, para no contratar el interés público o el interés nacional.

El derecho administrativo moderno ha ampliado considerablemente el campo de las relaciones jurídicas de los particulares, con un nuevo sistema y con nuevos principios que deben necesariamente apartarse de las relaciones que gobierna el derecho privado. Hay que trazar una línea que demarque perfectamente donde termina el interés del estado y en donde comienza el interés de los particulares.

10.- Fernández de Castro, Pablo. El acto administrativo, la delegación de facultades y la anulabilidad del acto administrativo. In: Âmbito Jurídico, mar/2001 [Internet] http://www.ambito-juridico.com.br/aj/da0028.htm

El artículo 20 de la Ley General de Bienes Nacionales expresa: "Las concesiones sobre bienes de dominio público no crean derechos reales, otorgan simplemente frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes". El artículo 16 previene: "Ninguna servidumbre pasiva puede imponerse, en los términos del derecho común, sobre los bienes del dominio público. Los derechos de tránsito, de vista, de luz, de derrames y otros semejantes sobre dichos bienes se rigen exclusivamente por las leyes y reglamentos administrativos." 11

El acto administrativo es oponible a todos. También de esa situación se deriva la noción de tercero (persona a quien no es posible un acto de autoridad, comprende al particular que tiene un derecho público o privado, que puede resultar afectando con la ejecución de un acto administrativo), en cuanto a que el acto administrativo debe respetar los derechos que los particulares hubieran adquirido con anterioridad.

EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La ejecutividad es común a todos los actos administrativos, no así su ejecutoriedad que únicamente se presenta en los que imponen deberes a los administrados y a cuyo cumplimiento se opone el particular, es decir, cuando no ataca voluntariamente el acto. Los actos que crean derecho a favor de un particular no son ejecutorios, sino sólo ejecutivos; tienen fuerza obligatoria, pero el particular no dispone de poder público para exigir por ellos mismos su cumplimiento.

A la ejecutividad se le ha considerado como una expresión técnica de la justicia de la administración.

No debe confundirse ejecutoriedad con ejecutividad. La segunda limita su significación: la condición del acto que puede ser efectuado.

El acto administrativo puede ejecutarse, agotándose de una solo vez (multa). Sin embargo hay ocasiones en que no se agota en una sola vez, sino que tiene un tiempo determinado de ejecución; ejemplo, un permiso. Todavía más, hay ocasiones en que el acto administrativo es permanente, indefinido, como en el caso de un privilegio de impuesto durante la vida de una empresa.

Una consecuencia de la ejecutoriedad de los actos administrativos es la regla del solve et repete, que consiste en asegurar el interés fiscal para que la acción judicial se inicie.

11.- Ley General de Bienes Nacionales.

Las condiciones de ejecutoriedad del acto son:

La exigencia de un acto administrativo.

Que ese acto sea perfecto (que cumplan con la reunión de todos sus elementos).

Que tenga condiciones de exigibilidad, es decir, que sea capaz de producir efectos jurídicos, que sea ejecutivo.

Que ordene positiva o negativamente al particular y éste no lo ataque voluntariamente.

Nuestra legislación y jurisprudencia han reconocido la facultad del poder ejecutivo para la ejecución de las resoluciones administrativas, reconociéndose cuando una ley señale un camino diverso, como el judicial debe seguirse éste.

DELEGACIÓN DE FACULTADES

1. Concepto

Es el acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades a otro órgano. Para que la delegación de competencia sea regular es necesario que se satisfagan ciertas condiciones:

La delegación debe estar prevista por la ley;

El órgano delegante debe estar autorizado para transmitir parte de sus poderes;

Que el órgano delegado pueda legalmente recibir esos poderes;

Que los poderes transmitidos puedan ser materia de la delegación.

La falta de una de estas condiciones hace nula de pleno derecho a la delegación, en razón de que la competencia es siempre un asunto de orden público.

2. Origen legal

Por su objeto, la delegación administrativa debe estar autorizada por la ley o por un ordenamiento de carácter general. No será suficiente encontrar razones justificadas de eficiente y de eficaz administración, para apoyar una delegación de facultades, si ésta no se prevé en la ley.

Salvo lo que prevenga la ley, la delegación de competencia puede llevarse al cabo por medio de un decreto o acuerdo general administrativo o de un acto administrativo concreto.

En el primer caso, será indispensable la publicación en el Diario Oficial de la Federación del decreto o acuerdo; en el segundo, se requerirá que cada vez que se ejerza la competencia delegada se invoque el acto de delegación (número y fecha del documento en que consta).

3. Límites de la delegación

La delegación de facultades siempre será parcial, ninguna autoridad podrá delegar el ejercicio total de sus atribuciones esto último, de hacerse, llevaría a pensar en una real sustitución de órganos.

Otro límite surge de la natural modificación que se produce en el orden de ejercicio de las competencia de los órganos delegante y delegado. Como expresa Laubadere, "la autoridad delegante, en tanto que dura la delegación no puede ejercer su competencia en el dominio de lo delegado". Es decir, que hecha la delegación de facultades, la autoridad delegante está renunciando a ejercerlas y la única legitimada para usarlas es la autoridad delegada.

Es criterio totalmente erróneo, sostener que después de delegar sus facultades, la autoridad delegante todavía puede ejercerlas, simultáneamente con la autoridad delegada. Simplemente, aceptarlo, implicaría subvertir el sentido propio y natural de la delegación de facultades. O se renuncia al ejercicio de un grupo de atribuciones y para ello se otorga la delegación o con toda y ésta, se conserva su ejercicio, pero entonces habrá coexistencia o concurrencia de órganos competentes y en este último caso habrá que señalarlo expresamente en el texto legal como lo vienen haciendo varios reglamentos interiores de secretarías de estado.

Luego, por naturaleza propia, la delegación acrecienta la competencia del órgano delegado pero con detrimento de la del órgano delegante. Esto así lo entiende Manuel María Díez al afirmar lo siguiente: "la delegación de competencia en el campo de la Administración se produce cuando el superior jerárquico transfiere parte de sus atribuciones al inferior aumentando así la esfera de su competencia, […] por la delegación el órgano superior disminuye en parte su competencia en beneficio del inferior".

4. Delegación y representación

Presentan semejanza ambos conceptos, pero conservan líneas firmes de diferencia. Las facultades que se ejercen por el delegado no es en interés del delegante, como sucede entre el representante y el representado, aquel interés lo constituye la función administrativa que se desarrolla y que finalmente resulta ser un interés común.

El delegado ejerce atribuciones propias y el representante no; los actos del delegado jurídicamente producen sus efectos para sí y no para el delegante, en tanto que el representado recibe los efectos jurídicos por los actos de su representante.

5. Delegación de facultades limitadas

Por principio es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la que establece o autoriza la delegación administrativa en el artículo 16.

Determina que autoridades pueden otorgarla, esto es, los titulares de las secretarías de Estado y de los departamentos administrativos. Señala a favor de quienes se otorga, es decir, los funcionarios que son sus subalternos y que se describen en los artículo 14 y 15 de la misma ley. Cumple además con la cuarta condición, al fijar que facultades pueden ser objeto de la delegación. Todas, menos las que por ley o el reglamento interior deban ser ejercidas precisamente por aquellos titulares.

El texto del artículo 16 es el siguiente: "Corresponde originalmente a los titulares de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos el trámite y resolución de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrán delegar en los funcionarios a que se refieren los artículos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto aquéllas que por disposición de la ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas precisamente por dichos titulares. En los casos en que la delegación de facultades recaiga en jefes de oficina, de sección y de mesa de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, aquellos conservarán su calidad de trabajadores de base en los términos de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado".

En otras leyes y en los reglamentos interiores de las secretarías de Estado, se localizan textos que autorizan la delegación de facultades entre órganos administrativos jerarquizados distintos a los citados por el artículo 16 trascrito.

Pero también se llega a autorizar la delegación entre órganos que no guardan entre sí ninguna relación de jerarquía burocrática. Recuérdese, a este respecto, los convenios de coordinación administrativa elaborados entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados.

ANULABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO (NULIDAD RELATIVA)

La validez de los actos administrativos depende de que en ellos concurran los elementos internos y externos. En el caso de falta absoluta o parcial de alguno de dichos elementos, la ley establece sanciones que pueden consistir desde la aplicación de una medida disciplinaria, sin afectar las consecuencias propias del acto, hasta la privación absoluta de todo efecto de éste. 12

12.- Andrés Serra Rojas, Derecho Administrativo, México :Editorial Olimpo, ; 1959 Pg. 265 a 307

La doctrina de derecho común ha formulado una teoría general de las nulidades de los actos civiles irregulares. Dentro de ella se reconocen varios grados de invalidez. Estos grados son, según la doctrina clásica admitida por la legislación civil, la inexistencia, la nulidad absoluta y la nulidad relativa. Esta última, también denominada anulabilidad, es la que se desarrollará en esta parte de la investigación, no sin antes continuar explicando los demás grados de invalidez.

Un acto jurídico es inexistente cuando le falta uno o más de sus elementos orgánicos o específicos. El artículo 2224 del Código Civil Federal señala que "El acto jurídico inexistente por falta de consentimiento o de objeto que puede ser materia de él, no producirá efecto legal alguno.

No es susceptible de valer por confirmación ni por prescripción; su inexistencia puede invocarse por todo interesado."

Al lado del acto inexistente se encuentra el acto nulo. "La nulidad de un acto se reconoce en que uno de sus elementos orgánicos, voluntad, objeto, forma, se ha realizado imperfectamente, o en que el fin que perseguían los autores del acto está directa o expresamente condenado la ley. Se acepta la noción de nulidad absoluta tal como la doctrina clásica la concibe: una nulidad de esa naturaleza puede ser invocada por todos los interesados, que no desaparece ni por la confirmación ni por la prescripción, que una vez pronunciada por sentencia no deja ningún efecto atrás […] es relativa toda nulidad que no corresponde rigurosamente a la noción de la nulidad absoluta así enunciada.

Desgraciadamente, en el derecho administrativo no es posible formar una teoría de la invalidez de los actos jurídicos que pueda presentar lineamientos tan marcados como los que se acaban de exponer."13

Resulta difícil que coincidan en un mismo caso de nulidad de acto administrativo todos los caracteres en el derecho civil se asignan a la nulidad absoluta ni tampoco los que correspondan a la nulidad relativa, además de la imposibilidad de definir de antemano qué extensión y que carácter ha de tener la nulidad de cada irregularidad jurídica.

Y si se tiene en cuenta que la nulidad absoluta y la anulabilidad no se distinguen por sus efectos, sino sólo por la manera como se realiza la eliminación de la disposición irregular, se comprenderá que no se pueden trasladar al derecho administrativo los conceptos básicos del derecho civil en materia de nulidades y que ni siquiera puede aceptarse la separación de dos clases de nulidades, la absoluta y la relativa.

13.- Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13ª ed, México, Porrúa, 1969, p. 307.

14.- Tena Ramírez, Felipe. Derecho constitucional mexicano, 9ª ed, México, UNAM, 1968.

Es entonces necesario señalar algunos lineamientos que puedan servir para formar un criterio sobre la irregularidad de los actos administrativos. En el derecho administrativo existen actos afectados de irregularidad por tener un vicio en alguno de sus elementos constitutivos.

Para Rafael de Pina, "Calificase de anulable el acto jurídico en cuya constitución existe un vicio susceptible de provocar la declaración de su ineficacia, pero que es eficaz en tanto no sea declarado nulo. La anulabilidad se conoce también con la denominación de nulidad relativa."

Sentados estos precedente, conviene señalar algunas de las principales sanciones a los actos administrativos irregulares:

Por vicios en la voluntad. Puede ocurrir que el acto se haya efectuado, por error, dolo o violencia. En ese caso el acto se encuentra viciado, y en consecuencia es irregular. Generalmente, el acto nulo por estas causas podrá ser confirmado por la autoridad administrativa tan pronto como cesen esas circunstancias.

Por irregularidad u omisión de formas. Se presentan casos en los que la forma se llena en un caso determinado, pero de un modo irregular. Pues bien, cuando la forma se infringe, debe concluirse que el acto debe ser nulificado, siempre que aquélla se encuentre establecida no sólo como una garantía de que las decisiones son correctas, sino como una garantía para el derecho de los particulares. Asimismo, pueden existir irregularidades de forma que no tienen influencia sobre el acto, como por ejemplo cuando la formalidad se encuentra establecida sólo en interés de la administración. En este caso, la conclusión debe ser la de que la sanción de la irregularidad no es forzosamente la nulidad, pues, o bien sólo es ineficaz la parte irregular del acto, o la irregularidad puede ser corregida sin que el propio acto se afecte substancialmente. 15

Por inexistencia de los motivos o defectos en la apreciación de su valor. Todo acto jurídico presupone motivos que lo generan. Cuando esos motivos faltan, no existe la condición para el ejercicio de la competencia y, por tanto, el acto es irregular. La sanción a esa irregularidad no puede ser otra que la privación de los efectos del acto por medio de la nulidad. Pero no basta que existan los motivos; es necesario, además, que ellos sean apreciados legalmente como antecedentes de un acto administrativo y que éste sea el que la ley determine que se haga cuando aquéllos concurren. Tratándose de la irregularidad que pudiera existir por la apreciación inexacta del motivo o por la falta de oportunidad en la decisión, debe tomarse en cuenta, de la misma manera que respecto de las otras irregularidades que se han estudiado, si el Poder Administrativo goza de facultad discrecional o si tiene una competencia ligada por la ley. En este último caso, la sanción tiene que ser la nulidad.

15.- Pos Ref. Pina, Rafael de. Diccionario de derecho, México, Porrúa, 1965, p. 18

Por ilegalidad de los fines del acto. Esta ilegalidad es la que se conoce con el nombre de desviación de poder, o abuso de autoridad, ya que en realidad el Poder Administrativo se desvía y abusa cuando persigue fines distintos de los que la ley señala. Respecto de esta ilegalidad debe tenerse presente que la finalidad que debe perseguir el agente administrativo es siempre la satisfacción del interés público, no cualquiera, sino el interés concreto que debe satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario. Como la finalidad real del acto puede disimularse tras de una finalidad legal aparente y como, por lo general, la ley no obliga que se exprese en el acto su finalidad, resulta que, con mucha frecuencia, la desviación de la que legalmente debe de tener, queda fuera de la posibilidad de ser sancionada por medio de la nulidad. Sin embargo, en aquéllos en que las circunstancias que concurran revelen cuál es el fin que con el acto se persigue, si se descubre que es un fin no sancionado por la ley, el acto debe ser privado de sus efectos.

Se resume en los puntos siguientes lo que queda por estudiar ahora como último punto en materia de nulidad: la cuestión relativa a determinar qué autoridad es la facultada para dictar la declaración que prive de sus efectos a los actos viciados por alguna de las irregularidades que se han estudiado anteriormente.

Algunas disposiciones facultan a la misma autoridad administrativa para declarar la nulidad de los actos y resoluciones irregulares que ha emitido;

Otras leyes otorgan la facultad de declarar la nulidad bien a la misma autoridad administrativa, bien a la autoridad judicial;

Existen en materia fiscal las disposiciones que previenen por una parte que las resoluciones favorables a los particulares no podrán ser renovadas o nulificadas por las autoridades administrativas, que cuando dichas resoluciones deban ser nulificadas será necesario promover juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

Pero por otra parte se establece un recurso de revocación administrativa del que puede usar el afectado en el caso de que no opte por demandar la nulidad ante el Tribunal Fiscal; Algunas legislaciones otorgan competencia a la autoridad judicial, es decir, ante los tribunales competentes de la Federación.

Fuera de los caso en que la ley expresa, se pueden señalar algunas orientaciones para resolver el problema relativo a la determinación de la autoridad competente para dejar sin efecto los actos administrativos viciados de alguna irregularidad.

Es indudable que si el acto es realizado por un órgano administrativo sometido a otro jerárquicamente superior, la declaración de nulidad puede decretarse por éste, a petición de parte o de oficio.

También parece indiscutible que si un acto impone obligaciones o cargas a un particular, no hay ningún obstáculo para que lo nulifique la propia autoridad que lo ha dictado.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Se habla de procedimiento, en dos sentidos: en sentido lato, se refiere a los trámites y formalidades exigidas para la relación del acto administrativo. En sentido restringido, es la propia administración cuando actúa en función jurisdiccional.

El procedimiento en general esta constituido por una serie de formalidades que se establecen para llegar a un resultado determinado. La administración pública y los particulares están obligados a seguir desarrollos legales, que se establecen con un propósito general o que se imponen para hacer valer un derecho.

Hay diferentes aspectos del procedimiento administrativo y cada uno de ellos persigue finalidades diferentes, pero en todos los casos ese procedimiento es una garantía lega, por que obliga al funcionario a actuar en los términos que la ley le señala.

En nuestro país, el articula 14 constitucional, en su segundo párrafo establece: "Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. 16

Las formalidades esenciales del procedimiento están constituidas fundamentalmente, por la posibilidad de aportar una defensa, de producir pruebas y de que se dicte una resolución conforme a la ley.

No se requiere que el procedimiento administrativo esté constituido con las mismas formalidades que el procedimiento judicial, sino que emplee los medios razonables para dar oportunidad de audiencia y defensa al presunto afectado por una resolución administrativa. 17

Deben distinguirse dos situaciones generales. Primera: el poder administrativo puede llevar a ejecución directa sus determinaciones sin intervención judicial.

16.- Constitución Politica Mexicana.

17.- Pina, Rafael de. Diccionario de derecho, México, Porrúa, 1965, p. 132

En los casos que la constitución lo autoriza en forma expresa, sobre la garantía de audiencia (expropiación, dotaciones y restituciones agrarias, conflictos de trabajo, revisión de concesiones a las que refiere el último párrafo del Art. 27) y en aquellos otros casos en los cuales lo exige la independencia y supremacía que en la esfera de su competencia se reconoce al poder administrativo dentro del sistema de separación de poderes adoptado por la misma constitución.

El articulo 14 sólo garantiza la aplicación del procedimiento que la ley establece, pero no obliga a esa ley a crear un procedimiento administrativo. Garantía de legalidad y no la garantía de audiencia.

En la expropiación no rige la garantía de audiencia del articulo 14.

EL PRINCIPIO DE LA NO RETROACTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Se dice que una ley o un acto es retroactivo cuando vuelve sobre el pasado para estimar las condiciones de validez de un acto jurídico, destruyendo o modificando sus efectos jurídicos iniciales. El régimen de seguridad administrativa exige que los actos administrativos no se apliquen retroactivamente salvo los casos de excepción. 18

La no retroactividad de los actos administrativos, se dice que es un principio general de derecho. Cuando se trata de reglamentos, el principio de la no retroactividad puede deducirse; aunque no hable formalmente más que de leyes, se puede sostener que el reglamento administrativo es una ley en el sentido del ya que se trata de una disposición de carácter general. Pero parece imposible deducir la no retroactividad de los actos administrativos individuales o particulares; lo que la jurisprudencia constantemente aplica, resulta de un principio general de derecho.

La legislación administrativa mexicana mantiene el principio de la no retroactividad bajo tres aspectos importantes. Como un mandato constitucional referido a las leyes, como un principio de derecho privado, como un principio general de derecho.

Como un mandato constitucional referido a las leyes. Articulo 14 párrafo I, de la constitución "A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

Como un principio de derecho privado. Articulo 5 del código civil para el Distrito y Territorios Federales, que extiende el principio no sólo a la ley, sino también a las disposiciones gubernativas. En sentido del acto administrativo. Como un principio general de derecho, que aparece como uno de los elementos de la teoría general de leyes en el tiempo.

18.- Jorge Olivera Toro,Manual de Derecho Administrativo, quinta edición, México: Editorial Porrua , 1988, Pags. 143,153,177,219,203.

El principio de la retroactividad de los actos administrativos ofrece problemas numerosos por la naturaleza misma de la actividad de la administración pública. Tal es el caso de las leyes de impuestos, que requieren algunas de ellas el transito del tiempo; sin embargo, debe volver sobre el pasado para considerar la situación concreta del causante. No debe confundirse el principio de la no retroactividad con el de la intangibilidad de los efectos individuales de los actos jurídicos.

Este principio implica una interdicción para los órganos administrativos de afectar, aún para el futuro, los derechos adquiridos, mientras que el principio de la no retroactividad comporta la imposibilidad de que la administración de sus decisiones un carácter retroactivo.

El acto administrativo es toda declaración unilateral y ejecutiva en virtud de la cual la administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva. Esta definición es la que más se ajusta a la caracterización del acto administrativo como una especie del acto jurídico.

Voluntad. La declaración de voluntad es el elemento del acto jurídico, ya que el efecto jurídico es deseado por el sujeto administrativo. Sin embargo, se ha dicho que hablar de voluntad en el orden administrativo es una incorrección, por que el órgano no la tiene. La causa creadora del acto se encuentra en una norma y se justifica por su validez. Todo acto administrativo se forma con una conducta voluntaria realizada dentro de normas legales por el titular que otorga la dignidad de alguna forma, por ello, es el elemento del mismo la declaración de la voluntad.

Objeto se identifica con el contenido del acto, es en el que consiste la declaración administrativa, indica la situación del acto jurídico y sirve para distinguir un acto de otro: multa, concesión, requisa, etc. Es la relación jurídica que crea el contenido del acto, en forma tal que objeto y contenido aparecen identificados.

Los agentes públicos deben actuar cumpliendo el fin de la norma. O sea el acto debe tener en miras la finalidad prevista por el ordenamiento. La finalidad del Acto Administrativo respondería a la pregunta de PARA QUE.

Si el ente administrador usa el poder de una norma con otro fin el, acto se considerar viciado.

Los agentes públicos deben valorar razonablemente las circunstancias de hecho y de derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por el ordenamiento jurídico.

Las causas atienden a los antecedentes de hecho y de derecho que dan origen al acto. La causa responde al ¿por que? de la realización del acto.

La Motivación aun cuando existe confusión entre motivación y causa. La motivación responde al por que justificativo. La causa responde al ¿por que? la motivación aparece cuando en el acto existe la posibilidad de la discrecionalidad por parte del funcionario publico. Si un acto es discrecional debe motivarse. Si un acto es totalmente reglado no seria necesaria la motivación.

BIBLIOGRAFÍA.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE MÉXICO.
Código Civil del Estado de Jalisco.
Pina, Rafael de. Diccionario de derecho, México, Porrúa, 1965, p. 13.
Diccionario Jurídico Mexicano, 4 vols., 9ª ed., UNAM / Porrúa, México, 1996.
Fraga, Gabino. Derecho administrativo, 13ª ed, México, Porrúa, 1969, p. 307.
Acosta Romero, Miguel. Teoría general del derecho administrativo, 3ª ed, México, Porrúa, 1979.
Serra Rojas, Andrés. Derecho administrativo, 12ª ed, México, Porrúa, 1983.
Tena Ramírez, Felipe. Derecho constitucional mexicano, 9ª ed, México, UNAM, 1968.
Andrés Serra Rojas, Derecho Administrativo, México :Editorial Olimpo, ; 1959 Pg. 265 a 307
Jorge Olivera Toro,Manual de Derecho Administrativo, quinta edición, México: Editorial Porrua , 1988, Pags.
Fernández de Castro, Pablo. El acto administrativo, la delegación de facultades y la anulabilidad del acto administrativo. In: Ámbito Jurídico, mar/2001 [Internet] http://www.ambito-juridico.com.br/aj/da0028.htm (ao citar este artigo, lembre-se de colocar a data de acesso).

Autor:

LIC. ISMAEL SALAZAR MACIAS

Maestrante en Derecho.

UdeG.