Toma de decisiones en política exterior: Negociaciones comerciales de Ecuador con la Unión Europea

Resumen

En este trabajo se analizará la estructura y la dinámica del proceso de toma de decisiones en política exterior de las negociaciones comerciales con la Unión Europea a partir de junio de 2007, en que la Comunidad Andina y la Comisión Europea, lanzaron el inicio de las negociaciones de un Acuerdo de Asociación que debía contener tres pilares igualmente importantes, uno de los principales el comercio.

En Ecuador, es fundamental mencionar la escasa cantidad de obras de investigación sobre relaciones internacionales, lo cual dificulta una evaluación sistemática y profunda de la literatura. No solo es poco lo publicado en torno a diversos aspectos temáticos de las relaciones internacionales, sino que es casi inexistente la elaboración de estudios teóricos. Esta investigación apunta a llenar este vacío, desde la Academia.

Examinar la decisión del gobierno de Ecuador de no continuar participando a partir de julio de 2009, en las negociaciones para un Acuerdo Comercial Multipartes, con la Unión Europa, y su posterior toma de decisión, en el 2013, de reiniciar las negociaciones; constituyen las interrogantes que aún no han sido abordadas con la profundidad y el detenimiento que el tema requiere.

Este trabajo consta de dos partes o capítulos: en el primer capítulo realizamos una revisión de elementos teóricos de formulación de política exterior en el caso de estudio, lo efectuamos a través de tres visiones teóricas: el Realismo Subalterno, la Teoría Crítica y el Constructivismo; y revisamos algunas experiencia de toma de decisiones en política exterior de países de ALC.

En el capítulo 2, efectuamos un análisis de la Estructura y el Proceso Decisorio en política exterior; para lo cual asumimos los presupuestos teóricos de Robert Russell, que nos permiten estudiar los procesos de toma de decisiones en política exterior, para lo cual es necesario realizar una distinción analítica entre estructura y proceso decisorio. Así en un primera parte estudiaremos a los actores gubernamentales domésticos que conforman la "unidad última de decisión"; y en una segunda parte examinaremos a los actores, gubernamentales y no gubernamentales del país y del exterior, con influencia en el proceso decisorio, para lo cual examinaremos el estudio de caso (hipótesis de trabajo): las negociaciones comerciales con la Unión Europea.

Finalmente, sobre la base de estos elementos explicativos, se intentará plantear algunos resultados del funcionamiento de la estructura y la dinámica del proceso decisorio sobre política exterior, en los ámbitos político-diplomático y comercial.

"La interpretación de nuestra

realidad con esquemas ajenos sólo

contribuye a hacernos cada vez

más desconocidos, cada vez menos

libres, cada vez más solitarios."

Gabriel García Márquez.

Introducción

En la primera parte de la investigación se analizarán los modelos conceptuales para la toma decisiones en política exterior, aplicados en el estudio de la política exterior de países industrializados, como Estados Unidos (EUA) y de la Unión Europea (UE), identificando las implicaciones que estos podrían tener para América Latina y el Caribe (ALC).

Para ello, hemos seleccionado algunas perspectivas teóricas de análisis propuestas por varios autores, a partir de la experiencia de toma de decisiones en política exterior en determinados países latinoamericanos.

En una segunda parte, se examinará la estructura y dinámica del proceso de toma de decisiones en política exterior, sobre el estudio de caso: las negociaciones comerciales con la UE, las mismas que se iniciaron en Tarija-Bolivia,[1] en junio de 2007, entre la Comunidad Andina y la Comisión Europea, mediante un Acuerdo de Asociación que establece tres pilares, uno de los principales el comercio.

El objeto de la investigación tiene relación con el análisis y descripción del funcionamiento de la estructura y la dinámica del proceso de toma de decisiones en política exterior, en el estudio del caso de referencia.

La investigación priorizará el análisis del proceso de toma de decisiones en política exterior. Para el efecto, se parte del supuesto de que los responsables de tomar decisiones actúan dentro de un ambiente completo en el que se encuentra tanto el sistema político nacional como el sistema internacional, y en un contexto tanto interno como externo.[2]

El trabajo teórico nos ofrece una oportunidad para probar la aplicación de modelos de investigación sobre la dinámica decisoria en temas de política exterior, un tanto escasos en nuestro país. A partir del estudio de la estructura y la dinámica del proceso decisorio es posible identificar y analizar, primero, la interacción entre política interna y externa y, segundo, la interacción entre actores gubernamentales y actores sociales en la toma de decisiones en política exterior.[3]

Frente a temas de importancia en la historia reciente del Ecuador, como las negociaciones comerciales con la UE, observamos que el debate sobre política exterior ha sido habitualmente restringido. Son pocos los estudios elaborados para analizar las posturas ecuatorianas desde un enfoque de las ciencias sociales o las relaciones internacionales, aunque se han efectuado, algunos balances históricos y estudios jurídicos, y en los últimos años se han elaborado planes de política exterior.[4]

En el Ecuador es limitada la cantidad de obras de investigación sobre relaciones internacionales y toma de decisiones en política exterior, lo que dificulta una evaluación sistemática y penetrante de la teoría. La construcción de estudios teóricos es casi inexistente, por lo que esta investigación intentará cubrir esa limitación.

Según varios autores norteamericanos, es a partir de los años cincuenta que se desarrolla en EUA el análisis del proceso de toma de decisiones en política exterior, interés que puede atribuirse a dos factores: el cuestionamiento al poder explicativo de las teorías tradicionales y la influencia de los avances en otras disciplinas.

En palabras de los académicos James Dougherty y Robert L. Pfaltzgraff, Jr.: El estudio de la toma de decisiones de política exterior se concentraba en un segmento de un fenómeno general de interés para las ciencias sociales y los encargados de trazar políticas. […] la atención ha pasado desde la toma de decisiones como una lección abstracta […], a un proceso gradual, que contiene elementos parciales y transacciones entre los intereses organizativos en competencia y las presiones burocráticas.[5]

Los modelos de adopción de decisiones, que con frecuencia son aplicados en el estudio de la política exterior de EUA, comienzan a emplearse en ALC en los años 80 y 90. En el Ecuador no existen estudios sobre decisiones de política exterior basados en "modelos" de toma de decisiones.

Para la realización de la investigación se ha utilizado una perspectiva de análisis propuesto por Roberto Russell, a partir de la experiencia de toma de decisiones de política exterior en varios países latinoamericanos, y contiene los siguientes elementos:

Es necesario distinguir analíticamente entre estructura y proceso decisorio: la primera está integrada por uno o varios actores gubernamentales domésticos que tienen la capacidad de comprometer los recursos de una sociedad y de evitar que la decisión adoptada sea revertida. El proceso de toma de decisiones, […], se vincula con la dinámica decisoria. En él participan actores gubernamentales y no gubernamentales, del país y del exterior, en una secuencia temporal […] de estímulos externos e internos que requiere la toma de una decisión determinada hasta que la misma es adoptada. Esto último es realizado por actores gubernamentales domésticos (estructura decisoria), quienes operan en cada caso como la "unidad última de decisión".[6]

En suma, cuando hablamos de estructura decisoria hacemos referencia a tamaño, diferenciación y especialización mientras que al hablar de proceso o dinámica decisoria incluimos influencia, evaluación de la información y de las alternativas, y adopción de decisiones.[7]

Hemos decidido que vamos a recurrir a elementos teóricos que proceden del Realismo Subalterno y de la Teoría Crítica, que nos permiten tener en cuenta tanto la formación de las políticas en el ámbito político-diplomático y comercial, como las relaciones que se establecen con el bloque de la Unión Europea.

Sin embargo, estos enfoques teóricos tiene ciertas limitaciones por lo que vamos apelar a conceptos del Constructivismo, enfoque teórico que destaca las construcciones sociales como procesos históricos, permitiendo explicar cómo se formulan en el país, las decisiones en política exterior; y, además permite elaborar un análisis adecuado de la forma en que los grupos de poder intervienen en las negociaciones político-diplomáticas y comerciales, y cómo éstos pueden incidir en su transformación de acuerdo a sus intereses.

Los enfoques teóricos seleccionados constituyen el sustento teórico de esta investigación y sobre el cual se formulará la pregunta central, que nos permitirá una mejor comprensión del proceso de toma de decisiones en política exterior, en los dos estudios de caso seleccionados.

Las propuestas teóricas van a ser empleadas para entender la forma en que el contexto internacional jugó un papel determinante en el restablecimiento de las relaciones con Colombia, así como, en la reanudación de las conversaciones con la UE.

Esta perspectiva resolvería, al menos en parte, los vacíos teóricos existentes en cuanto al asunto y permitiría obtener algunos mecanismos de la racionalidad que rigió el diseño de la conducta internacional y la aplicación de políticas durante el gobierno actual, con la decisión del gobierno nacional de suspender la negociaciones con la UE en el 2010, y de reiniciarlas, a raíz de la visita del Presidente de Ecuador a países europeos en el 2013.

Como las decisiones constituyen la expresión más evidente de la política exterior, la investigación tomará en consideración los esfuerzos desplegados para explicarlas en casos concretos de experiencias de toma de decisiones en política exterior de países de ALC.

Por tanto, el objetivo de la tesis de maestría es: analizar y describir el funcionamiento de la estructura y la dinámica del proceso decisorio en política exterior, del estudio de caso: Las negociaciones con la UE.

Para cumplir con el propósito de la investigación proponemos los siguientes objetivos específicos:

• Analizar los enfoques teóricos para la toma decisiones en política exterior, aplicados por los países industriales avanzados "centro" (EUA – UE) e identificar las implicaciones que estos podrían tener en países "periféricos" de ALC.

• Identificar a los actores gubernamentales domésticos que conforman la "unidad última de decisión" (estructura decisoria), y reconocer a los actores, estatales y no estatales del país y del exterior, con influencia en el proceso decisorio.

En ese sentido, iniciamos la investigación con una visión general de los principales actores responsables de la toma de decisiones, sus intereses, propuestas y situaciones deseables. De igual manera, acerca de cuál debe ser la estrategia de inserción internacional que debe aplicar el país para lograr un efectivo posicionamiento en la región y en el mundo; y para profundizar acuerdos comerciales tanto en el plano bilateral como multilateral, con el fin de asegurar la diversificación de las exportaciones y el acceso a nuevos mercados, como también el incremento de las redes de intercambios comerciales para el país.[8]

La investigación nos permitirá inferir los niveles de autonomía y coordinación de organismos no gubernamentales y de la sociedad civil (negociaciones con la UE) con los actores gubernamentales, y verificar el papel que jugaron estos actores en el mencionado proceso.

Para explicar cómo se elaboran la política exterior y comercial dentro de Ecuador y el impacto de éstas en la posible firma de un Acuerdo Multipartes con la UE, utilizaremos una metodología que se apoya –principalmente- en un marco teórico constructivista que nos permita comprender: ¿cómo se toman las decisiones en temas de carácter comercial y político-diplomático en nuestro país? ¿cuáles son los actores y/o agentes que interviene en este proceso? y ¿de qué manera lo hacen?.

Esta investigación consta de dos capítulos: en el Capítulo 1, se realiza una revisión de algunos elementos provenientes del realismo subalterno y de la teoría crítica, pero principalmente del constructivismo, que analizan y relaciona la aplicación de la toma de decisiones en política exterior, en el estudio de caso; en la segunda parte se determina un marco y elementos de análisis para la toma de decisiones en política exterior; y en una tercera parte, observaremos algunos ejemplos de experiencias latinoamericanas de toma decisiones en política exterior, en los que se examinan a los actores que participaron y tuvieron una determinada influencia en las decisiones; que nos servirán de guía para el estudio de los dos casos, propósito principal de esta investigación.

En el Capítulo 2 se examinarán: a) la estructura decisoria, a través de la identificación de los actores gubernamentales domésticos que conforman la "unidad última de decisión", y b) la dinámica o proceso decisorio, mediante la identificación de los actores, gubernamentales y no gubernamentales nacionales y extranjeros, con influencia en el proceso de toma de decisiones en política exterior, para lo que se utilizará el análisis y la reflexión en el estudio de caso.

Al final del trabajo de investigación vamos a plantear algunas conclusiones sobre el funcionamiento de la estructura y la dinámica del proceso decisorio de política exterior, en el estudio de caso señalado, que dan cuenta de los ámbitos político-diplomático y comercial.

CAPITULO I

Perspectivas teóricas sobre el proceso de toma de decisiones en política exterior

El proceso de toma de decisiones de política exterior es un tema poco estudiado en América Latina y el Caribe (ALC). La mayoría de los trabajos académicos fueron realizados en Estados Unidos (EUA) y Europa y habitualmente se centra en conflictos o crisis de gran dimensión que han confluido en guerras o en crisis humanitarias. Son pocos los textos que investigan sobre conflictos de baja intensidad, como por ejemplo las crisis diplomáticas que no derivan necesariamente en una confrontación armada.

La presente investigación abordará el análisis de política exterior entendida como política pública y los principales elementos que influyen en el proceso de toma de decisiones, así como, los efectos de la concurrencia de nuevos actores u ONG en la dinámica internacional, lo que permite contar con una mejor planificación de la política exterior, así como, la especialización del servicio exterior de nuestros países de ALC, de acuerdo a los requerimientos y nuevos desafíos que propone un mundo globalizado.

Para identificar las implicaciones de la aplicación de enfoques teóricos convencionales en la toma de decisiones de política exterior desarrollados en países del "centro" en las experiencias y realidad de los países "periféricos", vamos a trabajar sobre algunas prácticas relevantes de la política exterior a nivel regional.

El presente capítulo consta de tres partes. En la primera se realiza una revisión de elementos teóricos que analizan y relacionan el tema de la toma de decisiones en política exterior en el estudio de caso; en la segunda parte se examina un marco y elementos de análisis para la toma de decisiones en política exterior; y, en la tercera parte observaremos algunos ejemplos de experiencias latinoamericanas y caribeñas de toma decisiones en política exterior, en los cuales se analizan a los actores que participaron y tuvieron una determinada influencia en las decisiones.

Elementos que nos servirán de guía para el estudio de las negociaciones con la UE, propósito principal de esta investigación.

• Elementos teóricos de formulación de política exterior

Para precisar los alcances de este trabajo, es importante señalar que en el campo del análisis de las teorías de política exterior se han elaborado numerosos modelos a partir de la indagación y de la comprobación de datos cuantificables. En este sentido vamos a utilizar ciertos elementos que provienen del Realismo Subalterno y de la Teoría Crítica, que permiten tomar en cuenta tanto la formación de la política exterior en los ámbitos político-diplomática y comercial, como las relaciones que se establecen con el Bloque de la UE-.

Sin embargo, estos enfoques teóricos pueden mostrar determinadas limitaciones por lo que vamos requerir de elementos del Constructivismo, que destaca el tema de las construcciones sociales como procesos históricos, permitiendo explicar cómo se formulan al interior del país, las decisiones en política externa y de comercio exterior; y, además elabora un análisis adecuado de la forma en que los grupos de poder intervienen –especialmente en las negociaciones comerciales-, y como pueden incidir en su transformación de acuerdo a sus intereses.

• El Realismo Subalterno

Al examinar la perspectiva teórica denominada realismo clásico, Fareed Zakaria –citado por Federico Merke-, sostiene que los Estados son los principales actores, y son vistos como un actor unitario y racional que concreta su interés nacional de una forma objetiva y compartida por toda la sociedad.[9]

En el realismo estructural se establece que los aspectos internacionales son jerárquicos, siendo lo más importante el tema de la seguridad, de esta forma los asuntos militares determinan el mundo político.

En tanto, el realismo subalterno[10]combina elementos del realismo clásico con la apreciación de las dinámicas del conflicto, que se ven de forma muy clara en considerables espacios del Sistema Internacional (SI). Al tomar en cuenta a los elementos subalternos de la sociedad de Estados, que son los países periféricos, permite analizar la situación de nuestro país y la toma de decisiones en política exterior en temas político-diplomáticos y comerciales.[11]

Al priorizar el análisis de los asuntos internos pensados como productos esenciales de la construcción del Estado, nos permite estar al tanto del proceso de toma de decisiones en política exterior, que llevan adelante organismos estatales que participan de forma directa e indirecta, así como de grupos de poder que no pertenecen al Estado, pero que ejercen influencia en las decisiones gubernamentales. De esta forma apreciamos que el realismo subalterno resulta de gran ventaja al incorporar el diagnóstico de la política interna.[12]

Al comprender como se encuentran entrelazados los asuntos internos y los de política exterior, principalmente en el tema de conflictos y resolución de conflictos, podemos examinar como la formulación de una agenda de política exterior y comercial del país y su proceso de toma de decisiones, afectan el comercio exterior del país, e influyen en las actuaciones gubernamentales frente a otros Estados (en los dos casos, con nuestros vecinos de Colombia, Venezuela y Perú, y con otros países de Suramérica y de Europa).

La toma de decisiones en temas político-diplomáticos y comerciales dentro de nuestro país, ha estado llena de discrepancias, tanto en el interior de las instituciones del Estado, como entre los grupos de poder, y en las relaciones institucionales de la sociedad civil, lo que ha significado que se produzcan crisis institucionales debido a diferentes puntos de vista, lo que detiene las decisiones en política exterior.[13]

El realismo subalterno al tener en cuenta que los elementos externos se deben integrar en la explicación del nivel e intensidad de los conflictos internos y el comportamiento de los Estados dentro del SI, permite exponer el porqué Ecuador plantea negociar un Acuerdo Comercial para el Desarrollo, en tanto que la UE pide suscribir un ACM.

El realismo subalterno al tener en cuenta las políticas individuales de los grandes poderes y su impacto en la vida política de los países periféricos, así como la dependencia que tienen (o tenían) estos países con respecto a los centros de poder económico mundial (EUA, UE, Japón; FMI, BM, BID),[14] nos permite destacar como el Ecuador ha mantenido una posición digna, justa y soberana en las negociaciones con la UE.

El realismo subalterno al entender como los principales actores de los países periféricos, al examinar las correlación mutua entre factores internacionales e internos y al estudiar los temas domésticos entendiéndoles como productos principalmente internos de los Estados, pero que al mismo tiempo no están exentos de las influencias externas debido a la permeabilidad de una buena parte de Estados a actores externos económicos y políticos, representa una desventaja para nuestros países debido a la fuerte influencia que tienen las potencias mundiales a la hora de la toma de decisiones, no solamente de carácter externo, sino también de carácter interno, oprimiendo el ideal de soberanía de cada nación; nos permite analizar la situación del Ecuador como un país periférico, y la forma como se desenvuelve su política exterior, y además nos ayuda a entender sus relaciones con la UE, y la influencia de este en el contexto nacional.

De esta manera el realismo subalterno resulta importante para examinar, conocer y para saber en qué punto se encuentran las negociaciones con la UE.

El realismo subalterno presenta alguna limitación en el tratamiento del tema de las formación de las agendas de política exterior y comercial, en el caso específico de los diálogos comerciales con la UE, se puede apreciar que al sostener los elementos del realismo clásico, se mantiene la importancia de los Estados como actores principales para su estudio, de esta manera no obstante se incluyen a países periféricos, y aunque se estudie lo que ocurre en su interior, su análisis resulta un tanto incompleto.

El Realismo Subalterno no da prioridad al examinar a otros actores que tienen una importancia clave, como son las instituciones públicas y privadas (movimientos sociales, centros académicos, gremios empresariales). Estos actores, de acuerdo a la Constitución de 2008, tienen la facultad de exponer sus criterios y observaciones en la construcción de las agendas tanto político-diplomáticas como comerciales, y en la manera en que se toman las decisiones en el país con respecto a la política y al comercio exterior.

1.2 La Teoría Crítica

Desde los fundamentos de la teoría crítica se puede estudiar la agenda de política y de comercio exterior (las negociaciones con la UE) preguntándonos si es posible contar con un agenda alternativa a la existente, ya que esta teoría no acepta las ideas, las acciones y las condiciones inmutables.[15]

De acuerdo a los teóricos críticos, el SI es una construcción específica de los Estados hegemónicos (centro), pero a la vez es el resultado de un espacio amplio de poderes estatales, movimientos sociales y económicos a nivel mundial.

Max Horkheimer, filósofo y sociólogo alemán, plantea como un punto de mucha importancia la emancipación individual. De esta forma se puede valorar el pensamiento emancipador de la teoría crítica, que intenta la independencia de las estructuras de dominio y de poder que han existido históricamente. Las posibilidades de una vida mejor están presentes en las fuerzas de producción que subsisten. El inconveniente es que su potencial se frena por el modo en que se utilizan para el beneficio del capital y no del ser humano.[16]

La teoría crítica por su permanente interés en la liberación de las estructuras asfixiantes que imponen los centros hegemónicos (EUA, UE, FMI, BM, OMC), nos permite explicar varios escenarios de las relaciones comerciales (Ecuador-UE), identificando a este últimos como poder fuerte que pretenden establecer una conexión de dominación hacia nuestros países, que aparentemente se encuentran sujetos a estas estructuras de poder.

Al cuestionar a las instituciones, y las relaciones sociales y de poder, tratando de encontrar sus orígenes y como estas se transforman, la teoría crítica permite comprender porque el proceso de toma de decisiones en política y comercio exterior se realiza a través de varios actores sociales e instituciones gubernamentales y no gubernamentales. En el tema de las negociaciones con la UE el liderazgo se centra ahora en la Vicepresidencia, pero sobre todo en el nuevo Ministerio de Comercio Exterior y en los sectores empresariales.

Este concepto nos permite comprender como de acuerdo al tema que se trate, uno de los organismos estatales tomará el liderazgo de acción y decisión, aquello por supuesto lleva a que en determinado momento se produzcan conflictos institucionales por los diversos intereses que están en juego.[17]

El cuestionamiento de las relaciones de poder por parte de la teoría crítica nos permite analizar cómo se dieron y se dan presiones por parte de los sectores de la producción como asociaciones y gremios que se beneficiaban con las preferencias arancelarias, especialmente el sector pesquero y florícola, interesados en que se negocie de la manera más rápida el acuerdo comercial con la UE, en tanto que dejaron de recibir los "beneficios" del ATPDEA,[18] pese a que el gobierno nacional estableció ya una compensación denominada "Certificados de Abonos Tributarios".[19]

La teoría crítica analiza las diferentes formas de comunicación (lenguaje y noción del discurso),[20] que resultan de mayor interés para el estudio de las opiniones que promueven los grupos de poder que influyen en la toma de decisiones de política exterior. Un ejemplo, son las declaraciones permanentes en la prensa (escrita, radial y televisiva) de los principales dirigentes de las cámaras de la producción para que el gobierno nacional, a través del Ministerio de Comercio, culmine las negociaciones comerciales con la UE.

Por ello, hay que tomar muy en cuenta que los intereses de los grupos estructuralmente dominantes en el Ecuador, coinciden con los intereses de las transnacionales lo que se demuestra en el discurso hegemónico de éstos gremios.

La literatura crítica establece un vínculo estrecho con los sectores más desposeídos y excluidos de nuestra sociedad. De esta manera se puede establecer una identificación de la teoría crítica con el realismo subalterno que toma en cuenta también a los actores y movimientos subalternos, determinando de esta forma una visión, una propuesta alternativa a la que históricamente ha sido dominante en nuestro país.[21]

El posible inconveniente que podría tener la teoría crítica es que tiene una limitación explicativa al concentrar su pensamiento en las clases sociales,[22] aunque hay que señalar que las instituciones trasladan equilibrios característicos del poder de clase en las decisiones estatales, lo que nos permite identificar la cantidad de instituciones gubernamentales y no gubernamentales que colaboran en el proceso de toma de decisiones en política exterior, tanto en el ámbito político-diplomático como comercial, y como éstas afectan al proceso.

Al centrarse en la categoría clases sociales, la teoría crítica no enfoca su atención en las élites dominantes, que resultan muy significativas porque sus intervenciones han sido determinantes en las decisiones, básicamente en la elaboración de la agenda comercial (Ecuador-UE).

Podemos observar que los grupos de poder, es decir, los sectores que más salieron favorecidos con la suscripción del acuerdo comercial con la UE, no constituyen intereses de clases sino son intereses de agrupaciones particulares, por lo que podemos inferir que la teoría crítica no es la más adecuada para dilucidar este casos de estudio.

1.3 El Enfoque Constructivista[23]

El constructivismo toma muy en cuenta que detrás de los acontecimientos que se prestan atención se encuentran las relaciones sociales. De esta forma podremos entender las relaciones sociales que se establecieron para reiniciar las negociones de Ecuador con la UE.

La toma de decisiones en política y comercio exterior se entiende que está marcada por la política y las ideologías manejadas al interior del Estado, entendido como un campo de fuerzas sociales. Destacando la idea del constructivismo de cómo se fabrican las identidades estatales. Este enfoque teórico entiende a los Estados como productos de una prolongada historia de construcción social.[24]

El constructivismo analiza el discurso como el medio de construcción social, ya que éstos reflejan y constituyen creencias. Por tanto se colige que este enfoque teórico también nos permite un estudio de los discursos y alegatos creados por los gremios empresariales de exportadores-importadores y productores, beneficiaros del tratado comercial con la UE, que promueven las bondades de este acuerdo para el desarrollo económico de Ecuador y la región.[25]

Nuestro país, como en la mayoría de los países latinoamericanos y del Caribe, en el tema político-diplomático y de comercio exterior, se han caracterizado por tener una estructura social en la cual la toma de decisiones ha sido asumida por élites excluyentes, y prácticamente se ha dejado de lado a los grupos subalternos, así como, a determinados sectores vinculados con la producción nacional. De esta manera la agenda de política externa y comercio exterior ha estado limitada por los intereses de grupos de poder económico, los cuales muchas de las veces resultan contradictorias entre sí.

El Ecuador ha tenido y promovido una política exterior y comercial cambiante y no bien definida, lo que ha provocado que se mantengan relaciones asimétricas entre nuestro país con otros Estados con mayor poder. En la relación comercial con la UE se establece una asimetría debido a la importancia del mercado europeo para nosotros, y por la poca importancia del mercado ecuatoriano para la UE.

Es decir, aquello nos lleva a pensar que siendo el Ecuador un país pequeño geográfica y comercialmente con relación a la UE, corremos el riesgo de que se tenga que ceder demasiado en las negociaciones a cambio de muy poco. Recordemos que la exigencias de la UE planteadas a Ecuador son iguales o mayores que las que demandó EUA en su momento.

El constructivismo afirma que los intereses estatales e identidades son flexibles, son manejables.[26] De esta forma podemos comprender lo que pasa al interior de nuestro país, con cada gobierno que asume el poder se trastoca el equilibrio institucional entre los intereses competitivos, de carácter elitista, de clase, y de acuerdo a esto se toma decisiones en política exterior y comercial, lo cual nos demuestra su variabilidad.

El constructivismo coincide con la teoría crítica sobre la importancia del discurso que sobresale y perdura, y el diagnóstico de las fuentes de cambio. Esta teoría permite explicar de forma adecuada como se construye la política exterior y comercial en el Ecuador, mediante: 1) el estudio de la situación interna y externa, 2) la investigación de cómo se realiza el proceso de toma de decisiones, y 3) al describir cuales son los actores que intervienen, y explicar cómo estos actores logran influenciar. Por lo que no solo aprueba estudiar las conductas estatales en sus enlaces con otros Estados, sino también la manera en que se toman las decisiones que conllevan al Estado a actuar de forma diferente.

Con lo cual esta teoría nos permite explicar el modo en que se instaura la política comercial exterior en el Ecuador, y cómo pueden intervenir los grupos de poder económico y político y, la manera que se han dado y continúan dándose las decisiones con respecto al estudio de caso: las relaciones con la UE.[27]

• Marco analítico y elementos para el análisis de la toma de decisiones en política exterior

Para contar con un marco analítico general se requiere combinar algunas perspectivas teóricas que se han utilizado en los países de ALC en el área de la política exterior.

Alberto Van Klaveren, diplomático y académico chileno, aclara que los procesos de democratización en países de ALC han transformado los sistemas de toma de decisiones de política exterior, es decir, estos procesos que se restringían a círculos de pocas personas en posiciones de autoridad, se han convertido en procesos mucho más complejos (intervienen en política exterior organismos gubernamentales, no gubernamentales, la milicia), pero que la autoridad más alta, esto es, el Presidente de la República tiene la palabra final, convirtiéndose en "última instancia de decisión" en la toma de decisiones de política exterior.[28]

El autor manifiesta que los estudios sobre los actores específicos y la naturaleza de los procesos de toma de decisiones en materia de política exterior han aumentado considerablemente en los países de ALC.

Señala que el Presidente de la República retienen importantes poderes en el área de política exterior, y los Cancilleres desempeñan un papel crucial en la implementación de la política exterior en ALC, sin embargo, en los últimos años, las cancillerías latinoamericanas han tenido que compartir sus responsabilidad con otros Ministerios, como los del área económica, porque asuntos tales como "el manejo de la crisis de la deuda, cuestiones comerciales, contratación de obras públicas, la protección de la industria local y la negociación de acuerdos comerciales"[29] han llevado a conflictos y rivalidades entre Ministerios.[30]

Al preguntarnos si los modelos de toma decisiones en política exterior desarrollados en los países del "centro" son aplicables en los países denominados "periféricos", varios autores plantean que no es posible adaptarlos a la realidad de los países latinoamericanos y del Caribe, "porque es sabido que lo que prevé la teoría no se cumple necesariamente en la práctica. Y se sabe también que practicas semejantes reclaman teorías opuestas".[31]

Al respecto Luciano Tomassini expresa: "Naturalmente que más difícil ha sido extrapolar estos esquemas a los países en desarrollo […]. La imposibilidad de aprovechar estos esquemas norteamericanos en el análisis de otras realidades, y la falta de […] capacidad para desarrollar esquemas alternativos, ha hecho que en los países periféricos la formulación de la política exterior se verifique en un marco tradicional […] o simplemente inexistente".[32]

Un esquema explicativo que nos puede ayudar a entender el tema es el de Robert Putnam, quien planteó una teoría de dos niveles según la cual los encargados de tomar las decisiones siempre enfrentan un dilema: tratar de satisfacer los intereses de los grupos nacionales y, al mismo tiempo, no afectar a los actores externos. Esto implica que, frente a una crisis diplomática, los gobiernos deben tomar en cuenta los intereses de su sociedad tratando de evitar un conflicto internacional.[33]

Todos estos marcos teórico-explicativos nos pueden ayudar al análisis del proceso de toma de decisiones de la política exterior en situaciones de crisis o no.[34]

No existen muchos análisis que utilicen estudios de casos específicos en política exterior de un país. Por ello, hemos seleccionado el trabajo de la investigadora Susana Chacón, quien realiza una exploración de un estudio de caso de la política exterior mexicana, que permiten describir y descubrir cómo se toman las decisiones de política exterior, en los que participan diferentes actores estatales domésticos con capacidad de decisión y de la sociedad civil con una participación más activa en la toma de decisiones; y, de actores estatales externos con niveles de influencia en la política exterior de terceros países.[35]

Así, las circunstancia internas, como el contexto internacional, determinan que las decisiones en política exterior presenten distintas características. Difícilmente en algún país existe un solo marco para el diseño de política exterior. La multiplicidad de problemas obliga a contar con distintos instrumentos y actitudes en la toma de decisiones; así como, otro factor que hay que considerar en la toma de decisión es el grado de sensibilidad.[36] Según la autora, la política interna está cada vez más vinculada a la situación internacional.

Por tanto, como las decisiones constituyen la expresión más visible y obvia de la política exterior, esta investigación tomará en consideración los esfuerzos realizados para explicarlas en algunos casos concretos, que describimos a continuación:

3.1 En conclusión

Como se ha señalado anteriormente podemos colegir que el Realismo Subalterno puede dar una explicación sobre el tema de la investigación y su impacto en las relaciones comerciales con la UE, así como la influencia de los actores gubernamentales domésticos que conforman la "unidad última de decisión" (estructura decisoria), y de los actores, estatales y no estatales del país y del exterior, con influjo en el proceso decisorio.[37]

Así, el Realismo Subalterno no les da prioridad en el análisis a los actores internos que establecen la construcción de las agendas de política y comercio exterior, y que han cumplido un rol estratégico en la forma en que se está manejando para retomar las negociaciones comerciales con la UE.

En tanto, la Teoría Crítica realiza un estudio de los actores internos tomando en cuenta la flexibilidad del proceso y la liberación de las estructuras dominantes, con lo cual permite el análisis de las relaciones comerciales con la UE, así como las competencias al interior del país.

La Teoría Crítica si bien da prioridad en el análisis a los actores internos, centraliza su atención en las clases sociales con lo cual restringe –hasta cierto punto- su atención en los grupos de poder. Estos son precisamente los actores claves para entender la forma en que se está llevando el proceso de negociaciones comerciales con la UE, y en general la manera en que se formulan las decisiones en política exterior y comercial en el Ecuador.

En cambio, se puede estimar que el Constructivismo resulta el enfoque teórico más práctico para tratar el caso de formación de las agendas político-diplomáticas y de comercio exterior, porque permite examinar la construcción de los intereses e identidades de los Estados, con lo cual se puede revelar cómo se forman los intereses detrás de las agendas mencionadas.

Además, analiza la construcción de las identidades y preferencias de los equipos de trabajo al interior del Estado ecuatoriano, que determinan la política exterior del país en ámbito comercial (ACM con la UE).

El constructivismo permite estudiar cómo se articulan los intereses internos de ciertos actores con los intereses externos de grupos poder económico, explicando cómo se establecen las relaciones entre Ecuador y la UE. Es decir, su capacidad para incluir los intereses y compromisos de los grupos nacionales y cómo estos influye en la toma de decisiones en política exterior; además permite el estudio de los grupos de poder y cómo estos establecen el proceso de la toma de decisiones en política exterior comercial.

Esta capacidad de comprender y analizar el cambio en el constructivismo permite examinar cómo se fueron desenvolviendo las negociaciones comerciales con la UE, examinando como se transforman los intereses de los grupos de poder internos, y como se modifica la política gubernamental ecuatoriana.

El constructivismo tiene la ventaja de investigar los temas relevantes que se dan al interior de Estado ecuatoriano, accediendo a estudiar: ¿Cómo se elabora las políticas en el área de comercio exterior? y ¿Cuáles son los actores que intervienen, tanto gubernamentales como no gubernamentales, privados y de la sociedad civil organizada?.

Todo esto coloca bases sólidas para explicar de mejor forma como se está avanzado para establecer un acuerdo comercial con la UE. La razón de utilizar estos modelos radica en entender que el proceso de toma de decisiones hace parte de la institucionalidad de una nación, lo que involucra dos aspectos significativos: la continuidad de las estructuras políticas a través de la burocracia estatal y, el factor personal que imprime el representante político o actor institucional del Estado.

Por consiguiente, estos modelos nos dan una visión más amplia de la interacción de estos actores internos y externos en los procesos, y nos dan pautas suficientes para poder analizar los elementos objetivos y subjetivos que le dan forma al proceso de toma de decisiones en política exterior.

Podemos indicar que el campo de la toma de decisiones de política exterior es extremadamente amplio y complejo. El proceso de toma de decisiones en política exterior es muy extenso y complicado, y "como se advierte […] en los esquemas conceptuales presentados, la toma de decisiones es más un enfoque que una teoría".[38]