Los organismos de control y vigilancia frente al proceso de descentralización en Colombia (página 2)

Distribución sectorial de las participaciones, 1994-2009

(Promedios porcentuales)

Señala la CGR que los resultados obtenidos en el mejoramiento o estancamiento y en algunos casos de empeoramiento de la calidad de vida de la población no son completamente atribuibles al SGP en todos los casos, pero es una parte importante de la financiación de la política social regional. Existen otras fuentes complementarias como las regalías y los recursos propios de los entes territoriales que también han contribuido en el conjunto del gasto regional, pero de esas otras fuentes no se tratará en este informe.

Para la provisión del servicio de educación son distribuidos el 58% de la bolsa total del SGP. Desde el punto de vista de los ingresos territoriales, para algunos territorios es el 100% de las fuentes de financiación y para otros un porcentaje menor.5 En salud concurren diferentes fuentes como los aportes de los afiliados al régimen contributivo y en el mismo sentido se puede argumentar en agua potable.

Costo del déficit en educación, 2008

Lo que resulta característico del SGP es su monto, su regularidad y el crecimiento de los giros. Hechos que permiten el establecimiento de políticas de largo plazo para la sostenibilidad del gasto público social en el Estado colombiano. Por esa característica es razonable y necesario hacer una evaluación de la prestación de los servicios sociales, con cargo al SGP.

Los servicios sociales de salud, educación, agua potable y saneamiento básico deben proveerse bajo los principios de universalidad e igualdad para todos los habitantes del territorio y buscar disminuir las necesidades básicas insatisfechas de la población. El SGP debe permitir o propiciar que se cumplan esos objetivos. De ser así, implícitamente, se debería lograr más equidad entre las poblaciones para el acceso a bienes públicos esenciales como los descritos, de manera que los grupos sociales más rezagados en términos de esperanza de vida al nacer, alfabetismo, hacinamiento, dependencia económica y distribución del producto, lograran disminuir la brecha con los grupos sociales en mejores condiciones de vida.

En el caso de la salud para una población de 45,5 millones; 18 millones de personas se encuentran en el régimen contributivo con un costo actual de $8,7 billones y un valor promedio ponderado de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) de 485 mil pesos; en regímenes especiales hay 2,1 millones de personas; en el régimen subsidiado 23,9 millones de personas cuyo financiamiento equivale a $6,6 billones con una UPC promedio de $282 mil pesos y otra pequeña parte con subsidio parcial. Como se observa en el cuadro siguiente igualar todo el sistema al régimen contributivo e incluir a 1,6 millones de personas que no están en ningún sistema cuesta en total $5,7 billones.

En 2010 el Presupuesto General de la Nación destina $7,9 billones para el sector salud de los cuales el 67% ($5,4 billones) corresponden al SGP, el 16% se destina al Fosyga (1,2 billones) y el resto, 16% se destina a otros rubros de gasto dentro del sector salud

Costo del déficit de aseguramiento en salud, 2010

En consecuencia, los déficit en educación y salud sumados llegan a un valor de $8,0 billones, cifra similar a la diferencia generada por las reformas al sistema de participaciones en 2001 y 2007. Señala la CGR, que haberse mantenido el sistema bajo las reglas de la ley 60 de 1993, probablemente se hubiesen logrado las coberturas en esos dos sectores a la fecha actual. Sin embargo, dado que las reformas ya fueron efectuadas lo conveniente para el nuevo gobierno es determinar las estrategias a seguir para lograr las coberturas y mejorar la calidad de la prestación en los dos servicios, preferiblemente en el corto plazo, para no seguir aplazando el logro de las coberturas al 100% de la población.

3.3. El balance de la evaluación del sistema general de participaciones en el 2009

Son pocos los municipios del país que administran los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), reveló una evaluación sobre el tema que hizo la Contraloría General de la República.

La evaluación de la gestión que hizo el ente de control indica que sólo el 4% de las entidades territoriales (15) logró un concepto favorable; el 65% (223) tuvieron observaciones por cumplir parcialmente los principios de la administración pública, y el 31% restante (107) alcanzo un concepto desfavorable, por tener problemas serios o recurrentes en el manejo de los recursos de las transferencias. La Contraloría detectó reiteradas fallas en materia presupuestal, contable y estadística. En educación, los mayores riesgos se presentan en los recursos destinados al mantenimiento y mejoramiento de la calidad educativa.

En salud, la destinación a la cual se asigna la mayor proporción de recursos es el Régimen Subsidiado cuya administración está a cargo de los distritos y municipios. En este caso, los hallazgos están relacionados con multiafiliaciones, no liquidación de contratos y saldos no conciliados. Los hallazgos del sector salud suman $20.713 millones, y los de educación $8.579 millones. Le siguen los de Propósito General ($1.878 millones), Asignaciones Especiales ($1.008 millones), Agua Potable ($980 millones) y Atención Integral a la Primera Infancia ($754 millones).

El sector de salud tiene graves deficiencias en materia de contratación, más evidentes en la interventoría, donde se concentra el 33% de los hallazgos, en razón a que, no se hace o cuando se realiza presenta serias falencias, con consecuencias negativas que se reflejan en la ejecución de estos recursos. El 52% de los recursos del sector educación que se determinaron como hallazgos corresponden a presunta pérdida en el mantenimiento y mejoramiento de la calidad, el 21% a mantenimiento de la infraestructura de las instituciones educativas y el 27% a la prestación del servicio.

De acuerdo con la recurrencia de los hallazgos, los mayores riesgos están en los recursos destinados para el mejoramiento y mantenimiento de la calidad educativa. "Una revisión atenta muestra que muchos hallazgos se originan por no aplicar principios del Estatuto Orgánico del Presupuesto, por la gestión contractual, irregularidades en la suscripción de contratos (firmas, objeto y cláusulas del contrato, la falta de selección objetiva de contratistas y fallas en la supervisión, la interventoría y por manejo de pólizas)", señaló la Contraloría.

El 50% de los entes territoriales no utilizó los recursos transferidos para atención a la primera infancia, lo cual significa que a pesar de contar con ellos no se desarrollaron las actividades previstas, lo que, en estricto sentido, no permitió la prestación o ampliación de los servicios dirigidos a los niños menores de seis años.

Sólo el 30% de los municipios ejecutó la totalidad de los recursos, con lo cual se fortaleció su capacidad de atención o mejoró la calidad de los servicios prestados a la población menor de seis años.

En las auditorías realizadas, los hallazgos de tipo fiscal en la participación de agua potable y saneamiento básico se encuentran en los departamentos del Chocó, Bolívar, Caldas, Caquetá, Cesar, La Guajira, Nariño, Sucre, y Arauca, Tolima y Atlántico. Bolívar, con $339,4 millones, y Caquetá, con $238,4 millones, comprometen el 59% de los recursos definidos con esta connotación.

3.4. Las desigualdades en el desarrollo regional y local

La CGR considera que persisten las desigualdades territoriales en términos de cobertura y calidad en la provisión de servicios básicos de agua potable, educación y salud, tendiendo a la polarización o marginación de regiones tradicionalmente diversas por sus condiciones económicas, productivas, étnicas y de desarrollo cultural y social. En este sentido, el impacto de los mecanismos de política pública y social que se ha buscado mediante la asignación de los recursos de participaciones territoriales, ha sido menor de lo esperado. La evidencia de los resultados en NBI como en el IDH muestra que existen municipios y departamentos que están lejos de lograr avances en el bienestar de sus poblaciones. Existen casos que deben ser evaluados desde el punto de vista microeconómico dado que el análisis agregado impide observar particularidades de orden administrativo, social y político que es necesario considerar. En este sentido, todavía existen dificultades en el logro de coberturas en departamentos como: Bolívar, Cauca, Sucre, Magdalena, Nariño, Caquetá, Chocó, Córdoba, Cesar, Arauca, Casanare, Vaupés, Guainía, Guaviare, Vichada y Amazonas. Igualmente, hay municipios con carencias extremas en departamentos como Antioquia, Atlántico y Valle del Cauca.

3.5. Otros pronunciamientos sobre la gestión publica de las entidades territoriales.

A los Gobernadores, Alcaldes, Fiduciarias y Superintendente Financiero respecto a que algunas entidades territoriales y otras entidades del Estado constituyeron fiducias con recursos públicos que tienen destinación específica como regalías, Sistema General de Participaciones y bienes extinguidos, o han celebrado negociaciones fiduciarias con particulares que involucran estos recursos.

La Contraloría detectó serias inconsistencias e irregularidades en la realización de estas negociaciones, que parten del desconocimiento de la destinación específica de estos recursos, cuya finalidad es la satisfacción de las necesidades básicas de la población más vulnerable como quiera que estamos hablando de educación, salud, agua potable y alcantarillado. Así mismo encontró deficiencias en el seguimiento, monitoreo y ejecución de los propios contratos de fiducia.

Se advirtió también sobre el alto riesgo de pérdida de recursos públicos comprometidos en las mencionadas operaciones, si no se ejecutaban las acciones tendientes a la recuperación de tales recursos en el proceso de desmonte de las fiducias, teniendo en cuenta, en muchos casos, que los patrimonios autónomos constituidos carecían de los recursos necesarios para devolver la totalidad de los dineros invertidos por las entidades estatales.

La Procuraduría General de la Nación

Este acápite esta en construcción, tal como lo señalamos en la introducción de este documento de trabajo. Sin embargo, es importante señalar que desde el 1 de enero de 2008 a la fecha su despacho ha conocido de 3.777 procesos registrados contra alcaldes de 832 municipios; 448 investigaciones contra los 32 gobernadores, mientras que contra concejales de 327 municipios hay abiertas 514 investigaciones. Desde el 1 de enero de 2008 a la fecha su despacho ha conocido de 3.777 procesos registrados contra alcaldes de 832 municipios; 448 investigaciones contra los 32 gobernadores, mientras que contra concejales de 327 municipios hay abiertas 514 investigaciones.

En los últimos tres años la Procuraduría destituyó 498 funcionarios públicos[9]de elección popular distribuidos de la siguiente manera: Alcaldes (317), Concejales (145), Diputados (8) y Gobernadores (28). Aunque las destituciones proferidas por el Ministerio Público obedecen a múltiples periodos, es preocupante que el número de alcaldes destituidos corresponda a casi un 30% de la totalidad del alcaldes del país y en el caso de los gobernadores, comparativamente hablando, es como si el país en los últimos tres años hubiera perdido la gobernabilidad en el 88% de sus gobernaciones. El siguiente gráfico muestra la proporción de las autoridades destituidas en los últimos tres años:

Porcentaje de las Autoridades Destituidas (2007 – 2010).

En cuanto a los motivos de la destitución, se encontró que los sancionados incurrieron en un total de 1.468[10]conductas dispuestas en la Constitución Nacional, El Código Disciplinario Único y otras disposiciones legales. El siguiente cuadro muestra las 20 conductas más recurrentes por las cuales fueron destituidos estos funcionarios y que en conjunto representan más del 50% de los cargos imputados.

Además de estas acciones típicamente disciplinarias, la Procuraduría General de la Nación adelanta acciones de control preventivo, de instrucción a los gobernantes locales sobre el adecuado cumplimiento de sus funciones haciendo énfasis en los derechos humanos, la transparencia de la gestión publica y la atención especial a grupos vulnerables como las minorías étnicas y raciales, los niños, las victimas de la violencia, los desplazados y los adultos mayores.

La existencia de una Procuraduría delegada para las entidades territoriales y la descentralización, es otra expresión del especial cuidado que el Ministerio Publico presta a la democracia local. Esta dependencia desde su existencia ha cumplido importantes tareas y acciones que serán analizadas en el próximo informe.

El problema de la corrupción en el manejo de las regalías y el actuar de la PGN

Es de común conocimiento que el manejo de los recursos de las regalías ha sido una de las principales fuentes de corrupción en los últimos años. Son múltiples los estudios y los informes que dan cuenta de ello y las cifras son alarmantes no solo por su volumen, sino por el daño que genera su falta de inversión en el bienestar social. Según el DNP, cerca del 67% de los recursos girados a los entes territoriales, viene siendo objeto de investigación por irregularidades en materia de contratación. Actualmente existen 49.138 procesos que vinculan a departamentos y municipios, algunos hasta con 50 investigaciones abiertas en los últimos 3 años. Las consecuencias no se hacen esperar: A pesar de los cuantiosos recursos girados por la Nación, de las 762 entidades territoriales que reciben regalías, algo mas de 270 se encuentran certificadas en cobertura de salud, 133 en educación, 38 en disminución de la mortalidad infantil y ninguna en agua potable y alcantarillado[11]Las regiones mas afectadas por este flagelo son: Córdoba, Sucre, Guajira, Santander, Cesar, Casanare, Meta, Arauca y Huila.

De las cerca de 19.000 presuntas irregularidades detectadas por el DNP entre el 2005 y el 2009, 16.000 han sido puestas a conocimiento de los organismos de control y vigilancia y 3.000 se encuentran en proceso de documentación. El porcentaje y el objeto de las principales irregularidades detectadas por el DNP son:

• El 48% están relacionadas con violaciones al estatuto de contratación administrativa. Principalmente se trata de ausencia de procedimientos para la selección objetiva de los contratistas, inexistencia o problemas en la cobertura de las garantías, falta de liquidación de los contratos y ejecuciones extemporáneas de los mismos.

• 23% a infracciones legales relacionadas con el manejo de la información y de la documentación. Las autoridades de las entidades territoriales no suministran información adecuada y oportuna sobre la administración y ejecución de los recursos provenientes de regalías.

• 11% con falencias en el proceso de formulación, seguimiento y evaluación a los proyectos de inversión. Las inversiones se hacen en temas que se encuentran por fuera del banco de proyectos o del plan de desarrollo, al iniciar no se cuenta con las licencias ambientales o de construcción, se hace un seguimiento deficiente a su ejecución y no se rinde cuenta sobre los resultados e impacto de los mismos.

• 8% con violaciones a las normas de regulan la ejecución de las regalías. Se destinan recursos a cubrir gastos de funcionamiento, se incumple con las disposiciones que regulan las prioridades en coberturas.

• 7 % con infracciones a las normas de presupuesto. No se cuenta con los certificados de disponibilidad presupuestal, cuentas por pagar irregulares.

En los últimos cinco años la Procuraduría General de la Nación ha adelantado 3.248 procesos disciplinarios relacionados con las anteriores irregularidades, de los cuales se han sancionado a 123 servidores públicos (Ver tabla No 3) en su mayoría Alcaldes, Tesoreros, Jefes de Planeación, Secretarios de despacho, Jefes de presupuesto y Gobernadores. Es importante llamar la atención sobre 168 procesos que el SIM reporta en alto riesgo de prescribir, tal como puede apreciarse en la tabla No.1.

TABLA No 1.

Procesos activos y nivel de riesgo de prescripción por irregularidades en regalías y sistema general de participaciones (ley 715 2001)[12]

Las Procuradurías Provinciales de Sincelejo, Montería, Casanare, Guajira son las que más casos de esta índole tienen. Los municipios con más alto número de procesos disciplinarios según el reporte del SIM, son Montelibano (87), Arauca (67), Bucaramanga (62), Buenavista (60), Planeta Rica, La Apartada y Yopal (54), La Jagua de Ibérico (49), Riohacha (47), Cartagena (46) y Hatonuevo (39). En la tabla No 2, se aprecian las dependencias de la PGN que gestionan más procesos disciplinarios relacionados con las regalías.

TABLA No.2

Procesos activos a la fecha de generación por irregularidades en regalías y sistema general de participaciones (ley 715 2001) según dependencia de la PGN

Las 80 irregularidades disciplinarias más recurrentes identificadas por la Procuraduría General de la Nación, son:

• 1. Abandonar injustificadamente el cargo.

• 2. Abusar de los derechos contenidos en la constitución

• 3. Actuar después de separado del asunto, cuando se hubiere declarado impedido.

• 4. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad.

• 5. Asumir compromisos de gastos contra expresa prohibición legal

• 6. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes, o en exceso del saldo disponible

• 7. Asumir obligaciones que afecten el presupuesto sin el lleno de los requisitos legales.

• 8. Autorizar el pago de obligaciones sin el lleno de los requisitos legales.

• 9. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas y apropiaciones que tienen destilación específica en la constitución, en la ley, en las ordenanzas, en los acuerdos, o convenios.

• 10. Celebrar indebidamente contratos o convenios interadministrativos con organismos internacionales, cooperativas, asociaciones de municipios y universidades sin que cumplan con los requisitos legales.

• 11. Comercializar en las instituciones penitenciarias y carcelarias bebidas embriagantes.

• 12. Constituir unidad de caja con rentas de destinación específica de origen constitucional y legal.

• 13. Contratar sin la autorización de las corporaciones públicas como son los concejos municipales, asambleas departamentales, cuando la cuantía de contrato y su naturaleza lo requieran.

• 14. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio encomendado

• 15. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la constitución

• 16. Desempeñar el empleo, cargo o función sin obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones legales y convencionales.

• 17. Ejecutar por razón o con ocasión del cargo, en provecho suyo o de terceros, actos, acciones u operaciones o incurrir en omisiones tendientes a la evasión de impuestos, cualquiera que sea su naturaleza o denominación, o violar el régimen aduanero o cambiarEjecutar proyectos de inversión no inscritos en el banco de proyectos.

• 18. Ejercer actividades incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución a la que pertenece.

• 19. Ejercer oficios o recibir beneficios de actividades ilícitas o incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución.

• 20. Entrabar el despacho de los asuntos a su cargo

• 21. Extralimitar las funciones contenidas en la constitución y las leyes

• 22. Fraccionar el objeto contractual y manipular las cuantías a fin de contratar directamente.

• 23. Incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo de la entidad contratante.

• 24. Incumplir los deberes contenidos en las leyes y decretos

• 25. Irregularidad en el acto de adjudicación del contrato

• 26. Irregularidades atinentes a la supervisión o interventoría del contrato.

• 27. Irregularidades en la constitución y aprobación de garantías

• 28. Irregularidades en el pacto, pago y ejecución del anticipo.

• 29. Irregularidades en la evaluación de las ofertas

• 30. Irregularidades en la prorroga, adición o suspensión del contrato.

• 31. Liquidar definitivamente el contrato sin verificar el efectivo cumplimiento del objeto contractual.

• 32. Modificar el contrato en contravención a las reglas esenciales del pliego de condiciones.

• 33. Modificar el presupuesto de ingresos y gastos mediante adiciones o traslados sin certificarse la existencia del recurso.

• 34. Modificar irregularmente el presupuesto de ingresos y gastos expedido por el órgano competente.

• 35. Modificar irregularmente el proyecto de presupuesto de ingresos y gastos presentado por el ejecutivo

• 36. No adoptar el sistema de contabilidad pública y no observar las políticas, principios y plazos que en materia de contabilidad publica se expidan con el fin de producir información confiable, oportuna y veraz

• 37. No atender las citaciones de las autoridades competentes.

• 38. No atender los requerimientos de las autoridades competentes.

• 39. No cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.

• 40. No cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos las leyes

• 41. No incluir en el presupuesto apropiaciones para pagar los servicios públicos domiciliarios

• 42. No incluir en el presupuesto las apropiaciones para cubrir el déficit fiscal.

• 43. No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera

• 44. No realizar personalmente las tareas que le sean encomendadas.

• 45. No remitir la información presupuestal, contable y de planeación solicitada por los órganos competentes.

• 46. No suministrar la debida y oportuna respuesta a las peticiones de los particulares o a solicitudes de las autoridades.

• 47. No vigilar y salvaguardar los bienes que le han sido encomendados.

• 48. Obstruir el interés de participación y la pluralidad de ofertas.

• 49. Omitir los estudios, diseños y proyectos y demás requisitos exigidos para la debida planeación del objeto a contratar.

• 50. Omitir consultar los boletines.

• 51. Omitir dar cumplimiento a todas las obligaciones de supervisión e interventoría del contrato

• 52. Omitir efectuar los descuentos o pagos de ley para pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social, cesantías ICBF, SENA, ESAP e impuestos.

• 53. Omitir el despacho de los asuntos a su cargo

• 54. Omitir el recaudo oportuno de las rentas

• 55. Omitir expedir el plan de desarrollo o elaborarlo irregularmente

• 56. Omitir gestionar, con antelación al proceso contractual, las licencias, autorizaciones y permisos requeridos para llevar a cabo la actividad que compone el objeto contractual.

• 57. Omitir incorporar en el presupuesto de la vigencia siguiente, conservando su destinación, los saldos no comprometidos y los rendimientos de las rentas de destinación específica.

• 58. Omitir la apertura de cuenta especial para el manejo de rentas de destinación específica.

• 59. Omitir la constitución de cuentas por pagar o de reservas de apropiación o ejecutarlas irregularmente.

• 60. Omitir la creación del banco de proyectos de inversión

• 61. Omitir la debida y oportuna respuesta a las peticiones de los particulares o a solicitudes de las autoridades.

• 62. Omitir la expedición del certificado de disponibilidad

• 63. Omitir la expedición del PAC o ejecutar el presupuesto de gastos sin contar con el programa anual mensualizado de caja o en exceso del saldo disponible.

• 64. Omitir la inclusión en el presupuesto de la totalidad de los gastos que se espera ejecutar en la vigencia fiscal

• 65. Omitir presentar el proyecto de presupuesto complementario cuando las rentas resultaren insuficientes para atender los gastos programados

• 66. Omitir programar en el plan de desarrollo el programa de gobierno.

• 67. Omitir realizar la ponderación económica de ofertas, sin consultar los precios del mercado lo que puede generar sobre costos.

• 68. Omitir reintegrar los saldos de apropiación no ejecutados y los rendimientos financieros propiedad de la nación.

• 69. Omitir verificar la asignación presupuestal o comprometer vigencias futuras, sin el cumplimiento previo de todas las autorizaciones exigidas por el estatuto orgánico de presupuesto o cambiar la destinación de transferencias, mediante contratos con objetoOmitir verificar la constitución de la póliza de seriedad de la oferta.

• 70. Ordenar el pago por cuantía superior a la legal.

• 71. Presupuestar, ordenar, reconocer, ejecutar, tramitar, registrar o pagar gastos o partidas contraviniendo las disposiciones legales

• 72. Programar y aprobar presupuesto de rentas y gastos sin correspondencia con el plan de desarrollo, plan anual y plurianual de inversiones y marco fiscal de mediano plazo

• 73. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a titulo de dolo.

• 74. Retardar el despacho de los asuntos a su cargo

• 75. Retener la debida y oportuna respuesta a las peticiones de los particulares o a solicitudes de las autoridades.

• 76. Suscribir contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales esenciales

• 77. Suscribir el contrato con quien no tiene la facultad para ello.

• 78. Utilizar el empleo para influir en proceso electorales de carácter político partidista.

• 79. Utilizar indebidamente los convenios y contratos interadministrativos.

• 80. Utilizar indebidamente los regímenes especiales.

TABLA No. 3

Sanciones proferidas por irregularidades en regalías y/o sistema general de participaciones (ley 715 2001)

Período: 1 enero de 2007 a agosto 31 de 2010

Algunas recomendaciones a Procuraduría General de la Nación que podrían implementarse de manera inmediata son las siguientes:

• 1. La Procuraduría, por su propio bien, debería proponer ante el Congreso de la Republica, mecanismos de sanción disciplinaria especiales para los funcionarios elegidos por voto popular, de tal manera que las sanciones administrativas no terminen con destitución del cargo. No es sano para la democracia, que el poder omnímodo del Ministerio Publico, termine por definir administrativa y disciplinariamente la separación del cargo de funcionarios que ostentan un mandato popular y en quienes la ciudadanía ha depositado su confianza.

• 2. Fortalecer y especializar el Grupo Disciplinario de Asesores en Prevención e Investigación del Presupuesto Público, Manejo de Regalías y de Recursos con destino al Sector de la Salud del Despacho del Procurador General de la Nación, creado mediante Resolución 148 de 2005. Este grupo debería retomar la información del SIM sobre procesos disciplinarios en riesgo alto y medio de prescripción y apoyar su pronta solución; extender su campo de acción al seguimiento de los recursos destinados a otros sectores como agua potable y saneamiento ambiental, educación, y atención a la infancia y la juventud, medio ambiente; detectar circuitos internos de corrupción y negligencia[13]evaluar la eficiencia en la gestión disciplinaria de funcionarios de la PGN y proponer redistribucion de tareas y encargos.

• 3. Diseñar un protocolo de acción preventiva para ser desarrollado por los Personeros Municipales como Agentes del Ministerio Publico en los municipios receptores de regalías. Este protocolo se fundamentaría en el ciclo de las regalías (origen, recaudo, destilación, programación del gasto, ejecución, impactos) y se implementaría con amplia participación ciudadana.

• 4. Diseñar un sistema de alerta temprana para la prevención de la corrupción en el manejo de las regalías, para ser operado desde la Procuraduría Delegada para la descentralización y las entidades territoriales. Este SAT valoraría, a partir de la información recaudada por la PGN, los factores de amenaza y de vulnerabilidad de las diversas etapas del proceso de recaudo, destinacion y ejecución de las regalías. También enviaría señales para que las Procuradurías Provinciales y los Personeros puedan actuar con argumentos y elementos de juicio en materia de prevención de la corrupción.

• 5. Definir de común acuerdo con el DNP unas entidades territoriales prioritarias para su intervención mancomunada y de cara a producir resultados rápidos y de efecto demostrativo y disuasivo. Pueden ser entidades que lleven varios años "congeladas" sus regalías con lo cual estén lastimándose los derechos y el bienestar de sus respectivas comunidades, o entidades que por el volumen de la corrupción así lo requieran. Es preocupante el bajo nivel de acción de los organismos de control y vigilancia en materia de sanción y de prevención de la corrupción en el manejo de las regalías. No basta con denunciarla o con señalar sus dimensiones.

Los pronunciamientos de la Auditoria General de la Republica

El Auditor General de la República, Iván Darío Gómez Lee, propuso una reforma de fondo al régimen del Control Fiscal en Colombia, tras advertir que sólo así se puede taponar el agujero de la corrupción que es por donde se fugan, a manos ajenas, cerca de 4.2 billones de pesos anuales. De 10.241 gestores fiscales que tienen bajo su responsabilidad administrar los recursos públicos de los colombianos, solo 5.453 fueron vigilados en el 2009 por los entes de control territorial y por la Contraloría General de la República, según un informe entregado por el funcionario.

En recursos sin vigilancia, el panorama es que en el 2009 cerca de 28 billones de pesos siguen sin ser fiscalizados por las contralorías territoriales y la General de la República. Cabe aclarar que estos son recursos del año 2008, cuya ejecución se vigiló en el año 2009. El control fiscal a las entidades que manejan recursos provenientes de las regalías alcanzó a vigilar, en el 2009, 4 billones de los cinco recibidos por las entidadesestatales en el 2008. Es decir, el control fiscal en materia de vigilancia de regalías logró un 87 por ciento de cobertura.

Respecto del Sistema General de Participaciones –SGP–, que significa los recursos de la nación invertidos en el sector social, el 50 por ciento de los dineros no fueron objeto de fiscalización por parte de los organismos de control el pasado año. "Las cifras de cobertura del control fiscal son preocupantes e indican la necesidad inaplazable de una reingeniería para la racionalización y la eficiencia en las competencias y auditorias de las Contralorías", sentenció el auditor Iván Darío Gómez Lee.

La enmienda que el auditor propone ya está en manos del Gobierno Nacional a través del Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras. La iniciativa busca proponer una reforma que privilegie la ética pública sobre el manejo y la vigilancia de los recursos del estado con transparencia, efectividad y un proceso que garantice una amplia cobertura del control fiscal. "El país no da espera a un Control oportuno y transparente que enfrente la corrupción en todo el territorio", afirmó Gómez Lee.

En ese orden de ideas, la Auditoría considera, paralelamente, promover un cambio sustancial al proceso de responsabilidad fiscal. Para citar un ejemplo, en el año 2009, en materia de apertura de procesos de responsabilidad fiscal, se iniciaron averiguaciones por un monto aproximado a los 1,2 billones de pesos y en trámite aún continúan 2,9 billones, de los cuales, se estima, solo se recuperará el 6 por ciento, es decir 38 mil 048 millones de pesos. Las contralorías realizan recuperaciones preventivas a través de acciones y funciones de advertencia que le han ahorrado al país 239.840 millones de pesos en el último año. (Esta cifra corresponde a 12 contralorías territoriales)

El proyecto propone una reforma radical en la elección de los contralores y calidades, con mecanismos que garanticen su independencia y perfil técnico. Ese proyecto está compuesto por seis capítulos así:

• Carrera Administrativa Territorial. En este capítulo se propone la creación del Consejo Nacional de la Carrera Administrativa del Control Fiscal. En todo caso el concurso de méritos será la prioridad selectiva del funcionario.

• Calidades de los Contralores y del Auditor General de la República. Importante incrementar las calidades para el ejercicio del cargo de contralor territorial o departamental y de auditor. La conformación de la terna debe quedar bajo la responsabilidad de los tribunales seccionales, tal como opera para el nivel nacional en el caso del auditor.

• Celeridad en los procesos de responsabilidad fiscal. Es buscar que las decisiones sobre las investigaciones sobre responsabilidad fiscal sean oportunas en un corto plazo.

• Fortalecimiento del sistema de control interno. Para estos efectos es necesaria la incorporación legal a este sistema, las oficinas evaluadoras del control interno y el mejoramiento inaplazable de este mecanismo.

• Ampliación de la cobertura y calidad del control fiscal. Es importante, en este caso, formular un nuevo modelo de control con acciones preventivas, oportunas y medibles.

• Sanciones. Para la Auditoría es indispensable incluir dentro de las causales de las sanciones establecidas por la ley, el no fenecimiento de una cuenta y, además, el impedimento legal para hacer parte de la otra entidad.

El control fiscal territorial y la evaluación hecha por Transparencia por Colombia

Chocó, Vaupés y Vichada, los peor evaluados de los órganos de control regional. En contraste, Valle y Antioquia obtuvieron las más altas calificaciones La mayoría de las contralorías regionales se rajaron en el tema de la corrupción. Así concluyó la corporación Transparencia por Colombia al presentar su informe anual de cómo están éstos órganos de control a nivel regional frente a los índices de este flagelo. El índice de transparencia, que presentó ésta corporación, para el período 2008 – 2009 midió 32 contralorías departamentales y 27 contralorías municipales. Los aspectos medidos "explican en gran medida los problemas de corrupción que afectan la gestión de la contratación pública y la gestión del recurso humano, entre otros. Al tiempo que visibilizan las dificultades que tiene la ciudadanía para acceder a información pública sobre contratos, presupuestos, gastos de funcionamiento y asignaciones salariales de los servidores públicos", afirmó Marcela Restrepo, directora de sector público de Transparencia por Colombia.

En el informe resalta que las contralorías del Valle y de Antioquia fueron las mejor calificadas, con riesgo bajo de corrupción, siendo las únicas que entraron a esta honrosa calificación. La contraloría del Valle obtuvo 90,04 puntos sobre 100, y la de Antioquia 90,0.

Sin embargo hay alerta frente a las calificaciones de las contralorías de Arauca, Chocó, Vaupés y Vichada, que obtuvieron la peor evaluación. De otro lado, las que tienen un riesgo moderado están las de Caldas con 89 puntos, Quindío con 82, Huila con 78, Meta con 77, Cundinamarca 76, Caquetá 75, y Córdoba también con 75.En el grupo de las contralorías departamentales que tienen un riesgo medio están las de Norte de Santander (72), Risaralda (71), Tolima (70), Casanare (70), Cauca (68), Atlántico (68), Magdalena (67), Nariño (66), Boyacá (65), Bolívar (61), San Andrés (60), y Amazonas (59).

En cuanto a las contralorías que presentan riesgo algo en su orden descendente están: la del Guaviare, Putumayo, Sucre, Cesar, Guajira, Guainía y Santander. Por último, son cuatro las contralorías departamentales las que presentan riesgo muy alto de ser permeadas por la corrupción. Ellas son Arauca, Chocó, Vaupés y Vichada con una puntuación de apenas 26 puntos. Cabe resaltar que la mayoría de contralorías departamentales quedaron ubicadas en la calificación de riesgo medio, donde hay 12. En riesgo moderado quedaron siete, y en alto y muy alto fueron posicionadas 11 contralorías departamentales.

En cuanto a las contralorías municipales, las de Bello y Manizales obtuvieron la mejor calificación, mientras que las de Soacha, Tunja, Cúcuta, Dosquebradas y Buenaventura se rajaron y obtuvieron riesgo alto de corrupción administrativa. Bello obtuvo 88 puntos sobre 100, Manizales 87 e Itaguí 83, mientras que la de Dosquebradas, Risaralda, fue calificada con 53 y Buenaventura con 51.

Sin embargo, el informe señaló que en general se observaron leves mejoras en general con las contralorías municipales. En el informe se evaluaron factores como la visibilidad, sanción e institucionalidad. En la visibilidad, se observó la disposición pública y permanente que tienen las entidades en aspectos relacionados con su gestión administrativa, la facilidad para acceder a ella y la calidad de la misma. En la sanción, se evaluaron los fallos de responsabilidad fiscal y disciplinaria, relacionados con conductas consideradas como corruptas y se evaluó la acción de las oficinas de control interno como mecanismos de autorregulación. En cuanto a la institucionalidad, se analizó el cumplimiento de la entidad en normas que rigen su gestión, así como el cumplimiento de los procesos y los procedimientos que la institución ha propuesto para el cumplimiento de la misión.

La viabilidad fiscal de los departamentos y la evaluación hecha por el Ministerio de Hacienda

Un informe reciente del Ministerio de Hacienda sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos alerta que la sostenibilidad del ahorro corriente afronta el riesgo de un crecimiento del gasto corriente superior al de sus fuentes permanentes de financiación. Dice que existen diferencias entre las entidades territoriales respecto a su desempeño fiscal, al punto que algunas de ellas afrontan situaciones de insolvencia. Explica que los rubros que más presión ejercen son: mesadas pensionales; subsidios y pagos de personal en educación y salud; sentencias judiciales; y transferencias a las entidades descentralizadas.

El estudio revelado por el Ministerio de Hacienda destaca que "la ejecución y seguimiento de los programas de ajuste fiscal (leyes 358 y 617) y de los acuerdos de reestructuración de pasivos (ley 550) han contribuido al saneamiento fiscal regional y local". En 2009 se ejecutaron 62 programas de saneamiento fiscal con apoyo y asistencia técnica de la DAF (Dirección de Apoyo Fiscal): uno en ley 358 de 1997; 5 en ley 617 de 2000 y 56 en ley 550 de 1999.

Precisa el informe que al finalizar el año pasado, unas 124 entidades territoriales habían adelantado programas de ajuste fiscal con el apoyo y asistencia técnica del Ministerio de Hacienda: 17 departamentos y 107 municipios. Los procesos fracasados por incumplimiento cubren el departamento de Choco, y los municipios de Bahía Solano, Istmina, Malambo, Plato y Tadó. Los acuerdos que no lograron suscribirse ocurrieron en los municipios de Corozal, Guapi, Mocoa y Sabanalarga, indica el estudio. El informe del Gobierno indica que al cierre del año pasado, 13 departamentos y 76 municipios se habían acogido a la Ley 550. De esta cantidad, 24 terminaron exitosamente los acuerdos; 55 se encuentran en ejecución, 4 no lograron suscribirse y 6 fracasaron por incumplimientos.

Adicionalmente 35 suscribieron programas de desempeño fiscal con el acompañamiento del Ministerio de Hacienda, de los cuales 29 terminaron satisfactoriamente entre 2002 y julio 31 de 2009, el proceso de Quibdó terminó por incumplimiento y los de Atlántico, Valle, Guajira, Cali y Belén de Andaquíes (Caquetá) continúan en ejecución. Como resultado de este proceso se reestructuraron obligaciones por 3.9 billones de pesos. Alrededor del 71% de estas obligaciones fueron canceladas unas por medio de pagos efectivos y otras mediante depuraciones a través de saneamiento contable, indica el ministerio de Hacienda en su informa.

Desempeño fiscal

El informe del Gobierno indica que las gobernaciones con mejores resultados en términos de balance fiscal en 2009 fueron: Casanare, Córdoba, Cundinamarca, Valle y Guajira. Córdoba ejecutó en 2009 un programa de saneamiento fiscal con apoyo de la Nación, en el marco de la ley 550 de 1999, recuerda el estudio. Las gobernaciones con desempeño menos destacado en el aspecto de balance fiscal fueron Antioquia, Meta, Santander y Boyacá.

El año pasado, el gasto departamental, incluyendo amortizaciones de deuda pública, creció 12% en términos reales. Como porcentaje del PIB (producto interno bruto) el gasto total subió de 3.5% en 2008 a 3.8% en 2009. Como porcentaje del PIB, el gasto total aumentó de 3.5% en 2008 a 3.8% en 2009, por efecto de los mayores compromisos presupuestales de inversión, de los cuales la inversión social y la formación de capital fijo explicaron el 93% de dicho crecimiento.Destaca el estudio que dentro de los gastos corrientes el mayor aumento correspondió al gasto operativo asociado a la inversión social, el cual creció 20% en términos reales. De la totalidad de esta inversión, en 2009 educación representó 69%, salud 30% y otros sectores 1%, destaca el informe presentado. El año pasado, por sentencias y conciliaciones, los gobiernos departamentales debieron cancelar 46.520 millones de pesos; cuando en 2008 fue de 26.007 millones de pesos. El informe del ministerio de Hacienda, sobre la situación fiscal de los departamentos indica que el gasto creció en la totalidad de regiones.

Los mayores crecimientos en el gasto se registraron en las gobernaciones de Meta y Bolívar. Contrario a este comportamiento, los gastos crecieron menos en Tolima, San Andrés y Cauca, como consecuencia de los menores pagos realizados por concepto de servicio de deuda pública. Entre 2008 y 2009, el saldo de la deuda pública departamental aumentó 12% en términos reales, explica el estudio. El mayor crecimiento de las obligaciones se registró en Santander con 173% y Norte de Santander que aumentó 126%. Destaca el informe que al cierre de 2009, el 53% del endeudamiento total estaba en cabeza de tres gobernaciones: Cundinamarca, Valle y Antioquia.

El análisis de cumplimiento de las normas que regulan la contratación de deuda arrojó que a diciembre de 2009, al menos 12 gobernaciones estaban en semáforo rojo, al medir la capacidad de pago con ingresos netos de recursos del balance e incluir cuentas por pagar de vigencias anteriores en el saldo de la deuda; tres registraron balance primario negativo; cinco incumplieron el límite de gastos de funcionamiento de la ley 617 del nivel central; siete cumplieron el límite de gastos de los organismos de Control, Asamblea y Contraloría; nueve están reestructurando pasivos corrientes mediante acuerdos suscritos con sus acreedores en el marco de la ley 550 de 1999; tres adelantan programas de Saneamiento Fiscal de ley 617 de 2000; diez cumplieron los aportes al FONPET, definidos en la ley 549 de 1999, y 11 tenían calificación de riesgo vigente expedida por una firma especializada, según lo dispuesto por la ley 819 de 2003, concluye el informe del Ministerio de Hacienda

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Autor:

Alfredo Manrique Reyes

[1] Cuyo objeto dispone que “En el desarrollo de la investigación “análisis, evaluación, desarrollo y consolidación del proceso de descentralización y autonomía de las entidades territoriales en Colombia, a partir de la constitución de 1991”, realizar un estudio integral del proceso del principio de descentralización y autonomía en Colombia con el fin de medir el avance, aplicación y desarrollo del modelo de descentralización, analizando los aspectos políticos, económicos, jurídicos e institucionales”

[2] Para evitar la proliferación de informes que deben presentar las entidades territoriales ante estos organismos, se creo mediante el artículo 31 de la Ley 962 de 2005 y el decreto 3402 de 2007, el Formulario Único Territorial, FUT. Sin embargo, a los entes territoriales les corresponde presentar un sinnúmero de informes a entidades departamentales y nacionales, así como ante el Concejo y las Asambleas, así como a la ciudadanía.

[3] Tomado de La transparencia: llave maestra para una buena gestión pública, GTZ- Federación Colombiana de Municipios

[4] Análisis y evaluación de la descentralización desde la constitución de 1991 hasta 2006; Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras Dirección de Estudios Sectoriales.

[5] Contraloría Delegada para el Sector Social; Informe Sistema General de Participaciones: un reporte de evaluación, agosto 2010.

[6] El SGP ha aumentado significativamente entre 1994 y 20096: ha ascendido desde $9,2 billones en el primer año a $21,7 billones en el segundo, lo cual significa que en todo el periodo el monto se ha incrementado en $829 mil millones en promedio real cada año. Ese comportamiento, sin embargo, ha ocurrido en el contexto del equilibrio entre el cumplimiento constitucional de disminución de las necesidades básicas insatisfechas y la estabilización macroeconómica exigida por el modelo económico vigente. Esa balanza se definió a favor de la disminución de las necesidades básicas insatisfechas en el pacto político de la constitución de 1991, donde la dinámica de crecimiento del SGP mantuvo una correlación positiva respecto del PIB hasta 2002. Luego pierde esa relación, y mientras el PIB crece las participaciones territoriales disminuyen su ritmo de crecimiento y sólo vuelven a crecer después de 2008, con la nueva reforma de 2007.

[7] Para un análisis comprensivo de las relaciones entre las dimensiones política fiscal y administrativa de la descentralización ver: Falleti, T. (2005). “A Sequential Theory of Decentralization: Latin American Cases in Comparative Perspective.” American Political Science Review. Vol. 99, No. 3, pp. 327-346. http://www.jstor.org/stable/30038943. Descargado el 07/01/2010; Bergvall D, Charbit C, Kraan D, Merk O (2006). “Intergovernmental Transfers and Decentralised Public Spending.” OECD Journal on Budgeting. Vol.

[8] En 2010 la diferencia generada entre la participación según la regla de 1993 y la vigente actualmente de 2007, es de cerca de 1,9% del PIB, equivalente a $9,3 billones. Por su parte, las coberturas en educación y salud, presentan importantes rezagos a la fecha. En 2008, la población en edad escolar era de 13,1 millones, la población matriculada oficial, no oficial y subsidiada es de 11 millones, de manera que la población por cubrir es de 2,1 millones. Si el costo per cápita es de $1,1 millones de pesos, el costo total del déficit de cobertura en educación en la actualidad asciende a $2,3 billones.

[9] Los datos acá presentados fueron suministrados por la Coordinación del Grupo SIRI de la Procuraduría General de la Nación.

[10] El número obedece a que un mismo funcionario puede ser investigado por diversas conductas al mismo tiempo en el marco de la investigación disciplinaria.

[11] Datos consolidados por el DNP en cumplimiento de lo ordenado en el Decreto 1747 de 1995, Decreto 416 de 2007 y Ley 1151 de 2007.

[12] Datos suministrados por el SIM, sistema de información misional de la PGN con fecha del 23 de septiembre de 2010

[13] Hay que recordar que el mismo despacho del Sr. Procurador General de la Nación puso hace unos pocos años puso en evidencia una red de funcionarios de la PGN que filtraban información a funcionarios investigados, ofrecían asesorías y que mediaban para consagrar impunidad en los procesos disciplinarios contra funcionarios y exfuncionarios que estaban siendo investigados