Los organismos de control y vigilancia frente al proceso de descentralización en Colombia

Introducción

En desarrollo del Contrato IEMP No.207-040- 2010[1]el presente documento es el producto No. 6 "Análisis de las políticas y acciones de los organismos de control y vigilancia frente al proceso de descentralización". Su propósito es conocer y poner de presente los temas de los cuales se han ocupado los organismos de control y vigilancia, principalmente la Contraloría General de la Republica y la Procuraduría General de la Nación, en materia de seguimiento y evaluación del proceso de descentralización.

Una de las principales críticas a la descentralización en Colombia se debate en una paradoja: por un lado se habla de la supuesta debilidad del actuar de los controles a las autonomías de las entidades territoriales y al desempeño de sus funciones y ejecución de sus presupuestos que ha permitido la corrupción; y por otro, se plantea la existencia de excesivos organismos, mecanismos y metodologías de controles antes, durante y después de la ejecución de las funciones y presupuestos a cargo de los departamentos y municipios, lo que coarta su autonomía y los principios de la descentralización.

Por otra parte, también existen en las entidades territoriales no solo la presencia desconcentrada de los organismos de control y vigilancia nacionales (Contraloría General de la Republica, Procuraduría General de la Nación y Defensoria del Pueblo), sino también organismos de control y vigilancia como lo son las Personerías municipales y las Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales (en los municipios que así lo permite la ley). Además existe una función de control administrativo que cumplen las superintendencias cada una en su respectivo ramo. Adicionalmente, existen mecanismos de control interno en todas y cada una de las entidades publicas nacionales y de las entidades territoriales. Complementariamente, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda, así como otra serie de entidades nacionales, realizan un monitoreo a la ejecución de recursos del sistema general de participaciones y de las regalías[2]

Todo este andamiaje institucional y administrativo esta diseñado con dos fines específicos: evitar y sancionar la corrupción y la negligencia administrativa, y asegurar el cumplimiento del marco normativo de la descentralización y de los fines del Estado social de derecho.

Es importante tener en cuenta, que también concurren a estos mismos propósitos otros organismos del Estado, como es el sistema judicial y los cuerpos colegiados que cumplen funciones de control político.

Finalmente en esta introducción hay que señalar que el presente documento es solo un documento de trabajo aun sin concluir en su versión definitiva, ya que el equipo investigador ha tenido dificultades de acceso a la información. En todo caso, y de conformidad con la autorización verbal del supervisor del Contrato, se asume el compromiso de hacer los ajustes y complementaciones que hacen falta, en la próxima entrega de informes parciales, es decir, el 24 de enero del 2011.

El marco regulatorio de la transparencia de la gestión pública

Como ya lo hemos señalado, son muchas las normas que regulan la descentralización y el funcionamiento de las entidades territoriales, y en el campo de la transparencia de la gestiona publica sucede lo mismo. Algunas de las principales disposiciones se enumeran a continuación[3]

2. 1. Marco normativo internacional

a) El Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos dice: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.

b) La Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, ratificada en el derecho interno colombiano por la Ley 970 de 2005, establece la obligación de los Estados de formular, aplicar y mantener en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción, que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y de los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas. Para ello se deberá:

• adoptar sistemas destinados a promover la transparencia y a prevenir conflictos de intereses;

• aumentar la transparencia con respecto a la financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y a la financiación de los partidos políticos;

• establecer medidas y sistemas para exigir a los funcionarios públicos que hagan declaraciones a las autoridades competentes en relación, entre otras cosas, con sus actividades externas y con empleos, inversiones, activos y regalos o beneficios importantes que puedan dar lugar a conflictos de intereses relacionados con sus atribuciones como funcionarios públicos;

• promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública;

• aumentar la transparencia en la administración pública, incluso en lo relativo a su organización, funcionamiento y procesos de toma de decisiones;

• simplificar los procedimientos administrativos a fin de facilitar el acceso del público a las autoridades encargadas de la adopción de decisiones;

• publicar informes periódicos sobre los riesgos de corrupción en la administración pública;

• establecer sistemas apropiados de contratación pública basados en la transparencia;

• fomentar la participación activa en la prevención y la lucha contra la corrupción, de personas y grupos no pertenecientes al sector público, tales como la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales y organizaciones comunitarias, para sensibilizar a la opinión pública acerca de la existencia, las causas y la gravedad de la corrupción, así como a la amenaza que ésta representa.

• Esto último debe ser reforzado con medidas para aumentar la transparencia y promover la contribución de la ciudadanía a los procesos de adopción de decisiones, para garantizar el acceso eficaz del público a la información, para realizar actividades de información pública que fomenten la intransigencia con la corrupción, así como con programas de educación pública, incluidos programas escolares y universitarios, para respetar, promover y proteger la libertad de buscar, recibir, publicar y difundir información relativa a la corrupción.

c) Convención interamericana contra la corrupción (OEA, 1997), ratificada mediante la Ley 412 de 1997. Este instrumento internacional se propone promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción, tales como sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado, que aseguren la publicidad, la equidad y la eficiencia, y mecanismos que estimulen la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.

2. 2. Normas constitucionales y legislación sobre transparencia en la administración pública en Colombia

a) Constitución Política de Colombia

• El Artículo 74 consagra el derecho de las personas a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establece la ley, el cual se complementa con el principio de publicidad que rige la función administrativa, Artículo 209.

• A ese derecho se suman otras garantías constitucionales que protegen la posibilidad de las personas de expresarse libremente. El inciso 1º del Artículo 20 garantiza a todos los ciudadanos y ciudadanas "la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación".

• El Artículo 23 consagra el derecho fundamental de toda persona a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución (reglamentado: Art. 74, Ley 99 de 1993, Art. 4º, Ley 388 de 1997, y arts. 14 y 15 de la Ley 962 de 2005).

• El Artículo 342 establece la elaboración participativa de los planes de desarrollo territoriales.

b) Leyes.

• 1. La Ley 57 de 1985, sobre publicidad de los actos y documentos oficiales, consagra la publicidad de todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer

para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer control eficaz sobre la conducta de las autoridades municipales. Esta Ley no sólo establece el derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos públicos, sino que también le confiere al gobierno local la obligación de facilitar tal acceso, y regula el principio de publicidad de los actos administrativos y legislativos, y el archivo de documentos por las entidades administrativas de los diferentes niveles territoriales y las personas privadas que cumplen funciones públicas.

• 2. Ley 80 de 1993 o Estatuto de contratación pública y Ley 1150 de 2007 (reforma reciente a la anterior). La contratación pública en la Ley 80 y sus decretos reglamentarios está determinada por los principios de transparencia, economía y responsabilidad:

• El principio de transparencia busca la imparcialidad, la igualdad de oportunidades, la publicidad, el debido proceso y la selección objetiva de los contratistas, aun en la adjudicación directa. Bajo este principio, la Ley 80 (arts. 23 y 24) establece lo siguiente: La escogencia del contratista debe efectuarse a través de licitación o concurso público (salvo excepciones razonables, según el tipo de contrato y la cuantía). El proceso contractual debe dar la oportunidad de conocer las actuaciones, controvertirlas, y formular observaciones.

• Las actuaciones de las autoridades serán públicas, así como los expedientes. Las autoridades de control fiscal ordenarán, cuando lo consideren necesario, o cuando lo solicite un proponente, que las adjudicaciones resultantes de licitaciones o concursos se realicen en audiencia pública (C. P., Art. 273; L. 42, Art. 108).

• A las personas que demuestren interés legítimo se les suministrará copia de las actuaciones y propuestas recibidas, respetando la reserva de patentes, procedimientos y privilegios.

• Los pliegos de condiciones o términos de referencia de las licitaciones y concursos definirán: a) los requisitos necesarios, las reglas objetivas, justas, claras y completas; b) las condiciones sobre costos y calidad de los bienes, obras y servicios; c) el plazo para la liquidación del contrato cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta el objeto, naturaleza y cuantía, y d) las reglas de adjudicación.

• Los avisos o publicaciones de apertura de licitaciones o concursos señalarán las reglas de adjudicación del contrato.

• Los actos administrativos que se expidan en el proceso contractual, incluidos el acto de adjudicación y la declaratoria de desiertos, se motivarán en forma detallada y precisa, exceptuando los informes de evaluación.

• Excepto en los casos de contratación directa, contratos para la prestación de servicios de salud, contratos cuyo valor no supere el diez por ciento de la menor cuantía de la respectiva entidad, enajenación de bienes del Estado, contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas, los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales o industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, y los contratos de concesión de cualquier índole. En estos casos, corresponderá a las entidades municipales contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes.

• Las autoridades ejercerán sus competencias exclusivamente para los fines legales; se les prohíbe eludir los procedimientos de selección objetiva.

• Los avisos de cualquier clase en el proceso contractual no podrán incluir referencia alguna al nombre de ningún servidor público.

3. El Decreto reglamentario 2170 de 2002 y la Ley 1150 de 2007 adicionaron a la contratación estatal dos requisitos para fortalecer el principio de la transparencia:

• Modalidades de selección: concursos de selección objetiva para procesos de menor cuantía, selección abreviada y concurso de méritos;

• La obligación de todas las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, de inscribirse en el registro de proponentes de la Cámara de Comercio correspondiente.

• En concordancia con la Sentencia C 054 de 1996, que considera que el deber de motivar los actos administrativos no contradice disposición constitucional alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la administración. Establecer la obligación de dar publicidad a los documentos oficiales, salvo en aquellos casos en los cuales exista reserva legal o constitucional, no es más que la ratificación de lo dispuesto en el artículo 74 de la propia Carta. De otra parte, nada obsta para que la ley, a fin de proteger intereses constitucionalmente tutelados, señale que determinada información deberá ser suministrada por un funcionario de cierta jerarquía. En estas condiciones, resulta obvio, como lo señala la norma parcialmente demandada, que el servidor público al cual se ha solicitado dicha información deba negar el acceso a la misma, señalando la existencia de la disposición legal que atribuye a otro funcionario, de mayor jerarquía, la facultad de hacerla pública.

4. La Ley 190 de 1995, o Estatuto Anticorrupción, reitera el derecho de todo ciudadano a ser informado periódicamente acerca de las actividades que desarrollen las entidades públicas, y las privadas que cumplan funciones públicas o administren recursos públicos. Fija sanciones para los funcionarios públicos que obstaculicen, retarden o nieguen inmotivadamente el acceso de la ciudadanía, en general, y de los medios de comunicación, en particular, a los documentos que reposen en la dependencia a su cargo y cuya solicitud se haya presentado con el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley. La decisión de negar el acceso a los documentos públicos será siempre motivada con base en la existencia de reserva legal o constitucional, o cuando exista alguna norma especial que atribuya Ia facultad de informar a un funcionario de superior jerarquía.

5. La Ley 489 de 1998, acerca de la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y territorial, consagra la transparencia como un principio aplicable en la prestación de los servicios públicos y la implementación del Sistema de Desarrollo Administrativo con las estrategias de: i) fortalecer los sistemas de información propios de la gestión pública para la toma de decisiones; ii) identificar apoyos administrativos orientados a mejorar la atención de los usuarios y a la resolución efectiva y oportuna de sus quejas y reclamos; iii) diseñar mecanismos, procedimientos y soportes administrativos orientados a fortalecer la participación ciudadana en general y de la población usuaria en el proceso de toma de decisiones, en la fiscalización y en el óptimo funcionamiento de los servicios. Se establece la democratización y el control social de la administración pública, a través de ejercicio de veedurías ciudadanas y el acceso a la información para la vigilancia de todos los asuntos que no constituyan materia de reserva judicial o legal.

6. La Ley 594 de 2000, Reglas y principios generales de la función archivista del Estado, ratifica el derecho que tienen las personas a consultar los archivos públicos y a que se les expidan copias de los mismos, siempre que los documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la Ley. Siendo las autoridades responsables de los archivos públicos y privados, garantizarán el derecho a la intimidad familiar, personal, honra y buen nombre de las personas, y demás derechos consagrados. Esta Ley resalta la importancia de los archivos en un Estado de Derecho, el cual cumple una labor probatoria, garantizadora y perpetuadora de la información pública.

7. El Decreto 2170 de 2002, Transparencia en la Contratación Pública, busca una contratación imparcial en la administración municipal, en igualdad de oportunidades, pública, que respete el debido proceso y la selección objetiva de los contratistas, aun en la adjudicación directa. Bajo este principio la selección del contratista debe hacerse a través de licitación o concurso; se plantean algunas excepciones en la Ley 1150 de 2007. Se fortalece la transparencia con los concursos de selección objetiva para procesos de menor cuantía y con la utilización de la página web, además de que mediante el Decreto 2434 de 2006 es obligación publicar la contratación a través del Portal único de contratación. Se reglamentan las veedurías ciudadanas de la contratación estatal, las cuales podrán actuar durante las etapas precontractual, contractual y poscontractual, y hacer recomendaciones escritas y oportunas a las entidades que administran y ejecutan el contrato y a los organismos de control del Estado, en busca de la eficiencia institucional y la probidad de los funcionarios públicos. Así mismo, podrán intervenir en todas las audiencias que se realicen durante el proceso.

8. La Ley 850 de 2003, sobre Veedurías Ciudadanas, precisa el ejercicio del control social a través de las veedurías, las cuales vigilan, controlan, hacen seguimiento, monitorean y fiscalizan los distintos ámbitos de la administración pública y en especial, la contratación pública. Están facultados para constituir veedurías todos los ciudadanos en forma plural, o a través de organizaciones sociales. Se les garantiza el ejercicio de los derechos, deberes, instrumentos y procedimientos, a través del libre acceso de todas las personas a la información y documentación relativa a las actividades de interés colectivo; además toda solicitud de información de las veedurías ciudadanas es de respuesta obligatoria.

9. El Decreto 1599 de 2005 reglamenta el Modelo estándar de control interno (MECI) para las entidades públicas, el cual, como su nombre lo indica, busca unificar criterios, procesos y procedimientos para la implementación del control interno en dichas administraciones. Como parte de él, el subsistema de control de gestión plantea la importancia de la información, identifica procesos y procedimientos para hacer más eficiente su flujo y se prioriza su papel en la búsqueda del cumplimiento de los propósitos institucionales.

10. El Sistema de gestión pública de calidad. La Norma técnica de calidad de la gestión pública (NTCGP 1000-2004) busca que la gestión pública municipal incorpore un modelo de administración por procesos, y garantice su mejora continua para satisfacer las necesidades de la comunidad, a partir de la planeación, la gestión de los procesos y la evaluación. A diferencia de las disposiciones de ISO 9000, se valora y adiciona el principio de transparencia como un elemento clave y diferenciador frente a la calidad en otro tipo de organizaciones; por lo tanto, es importante que las entidades garanticen el acceso a la información pertinente de sus procesos, para facilitar el control social.

11. Ley 101 de 1993. Ley de desarrollo agropecuario y pesquero. Esta ley crea los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR) como una instancia de participación y concertación de la comunidad del municipio en los asuntos de desarrollo rural, en las decisiones, en la priorización de proyectos y en la distribución de recursos. Este Consejo se creará cuando no exista otra instancia de participación que pueda actuar con dichos propósitos.

12. La Ley 134 de 1994, acerca de Mecanismos de participación ciudadana, reglamenta la participación democrática de las organizaciones civiles, y establece los procedimientos y requisitos que deben cumplirse para la misma, la definición de las decisiones y materias objeto de la participación, así como sus excepciones, y las entidades en las cuales operarán estos procedimientos. Se prevé que las organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos. La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con la Constitución y la ley.

13. Según la Ley 136 de 1994, Normas para la modernización y funcionamiento de los municipios, los actos de la administración municipal son públicos y es obligación de la misma facilitar el acceso de los ciudadanos a su conocimiento y fiscalización. Es obligación de los alcaldes "informar sobre el desarrollo de su gestión a la ciudadanía; así como convocar por lo menos dos veces al año a ediles, a las organizaciones sociales y veedurías ciudadanas, para presentar los informes de gestión y de los más importantes proyectos que serán desarrollados por la administración; difundir de manera amplia y suficiente el plan de desarrollo del municipio a los gremios, a las organizaciones sociales y comunitarias y a la ciudadanía en general; y facilitar la participación ciudadana en la elaboración del plan de desarrollo municipal".

14. La Ley 152 de 1994, Ley orgánica del plan de desarrollo (modificada por la Ley 290 de1996) reglamenta la planeación participativa, estableciendo los consejos municipales de planeación como instancias de consulta en la decisión, y de control de los resultados, en la ejecución del plan.

15. La Ley 388 de 1997, que armoniza y complementa la Ley orgánica del plan de desarrollo y la Ley de ordenamiento territorial, en su Artículo 29 establece que la comunidad puede participar en el seguimiento del plan de ordenamiento y proponer ajustes y revisiones al mismo, cuando sea del caso, a través del Consejo Consultivo de Ordenamiento, como una instancia asesora de la administración municipal. El alcalde deberá conformarlo con la participación de funcionarios de la administración y representantes de las organizaciones gremiales, profesionales, ecológicas, cívicas y comunitarias, vinculadas al desarrollo urbano. Asimismo, los curadores urbanos formarán parte de este Consejo en las ciudades donde existan curadurías.

16. De acuerdo con la Ley 617 de 2000, para el fortalecimiento de la descentralización y racionalización del gasto público, el Departamento Nacional de Planeación se encarga de la publicación en medios de comunicación de circulación nacional, por lo menos una vez al año, de los resultados de la evaluación de la gestión de todas las entidades territoriales, incluidos sus organismos de control.

17. La Ley 715 de 2001, sobre recursos y competencia para el manejo del sistema general de participaciones, establece que "las secretarías de Planeación Departamental deberán elaborar un informe semestral de evaluación de la gestión y la eficiencia, con indicadores de resultado y de impacto de la actividad local, cuya copia se remitirá al Departamento Nacional de Planeación y deberá ser informado a la comunidad por medios masivos de comunicación."

18. Según la Ley 1151 de 2007, Plan Nacional de Desarrollo, uno de los objetivos esenciales de la acción estatal es la participación ciudadana en las decisiones públicas y en su ejecución y control, para garantizar eficiencia, equidad y transparencia en las acciones oficiales, y facilitar el acceso a la información, en aras de generar un entorno de confianza y una conciencia clara de las posibilidades y limitaciones institucionales.

Este repaso de la normatividad vigente, tiene un propósito pedagógico, pero también se constituye en un marco de referencia y análisis del rol que cumplen los organismos de control y vigilancia, y de los mecanismos de autocontrol de las propias administraciones territoriales.

Los pronunciamientos de la Contraloría General de la República

El artículo 267 de la Constitución Política indica: "El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación". Posteriormente, el artículo 272 de la carta señala: "La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. Las de los municipios incumbe a las Contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales". Del marco anterior señalado por la Constitución podemos inferir fácilmente, que además de la Contraloría General de la República, existen en Colombia contralorías del orden territorial, que mientras a la primera corresponde la vigilancia de la gestión fiscal de los fondos o bienes de la Nación, y, de acuerdo al artículo 26 de la Ley 42 de 1993, de manera excepcional, la vigilancia y control fiscal sobre las cuentas de cualquier entidad territorial. Por su parte, a las segundas corresponde la vigilancia de la gestión fiscal de los fondos o bienes de los departamentos, distritos y municipios.

Siendo que a ambas corresponde la vigilancia de la gestión fiscal de fondos o bienes, la diferencia radica en cabeza de que orden se encuentran aquellos. Cuando los fondos o bienes son de la Nación, corresponde la competencia a la Contraloría General; cuando los fondos o bienes son de la entidad territorial, sea esta, departamentos, distritos o municipios, corresponde la competencia a la entidad territorial. La anterior es la regla general, que tiene como excepción, lo consagrado en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993 previamente nombrado.

En el anterior orden de ideas es claro, que el factor determinante para establecer la competencia de los distintos organismos de control fiscal es la naturaleza de los recursos. Sin restar la importancia de otros factores, lo fundamental es verificar si los recursos son de la Nación, el departamento, el distrito o el municipio, y de allí podremos concluir, a quien corresponde la función de vigilancia y control fiscal. Cuando se trate de recursos propios de las entidades territoriales, su control es competencia de las contralorías territoriales; pero, cuando se trate de recursos de la Nación o que hayan sido transferidos por la Nación a las entidades territoriales, la competencia de manera indubitable es de la Contraloría General de la República.

En este acápite tomamos las partes pertinentes de varios informes oficiales hechos por la Contraloría General de la Republica a lo largo del periodo analizado, y que dan cuenta de la visión y la evaluación que este organismo ha hecho del proceso de descentralización.

3.1. La evolución de las transferencias a los entes territoriales, 1991-2006[4]

Entre 1991 y 2006 se distinguen cuatro etapas en el comportamiento de la economía colombiana a la luz del crecimiento del Producto Interno Bruto –PIB-. Entre 1991 y 1995 el crecimiento promedio fue de 4.5%. A partir de 1996 se empieza a observar una desaceleración de la economía hasta profundizarse en 1999 con un valor de –4.2%. Se recupera a partir de 2000 y hasta 2003, con una tasa media de 2.5%, y en 2004 y 2005 el crecimiento ha rondado el 5%, como se observa en la siguiente gráfica:

Ingresos Corrientes de la Nación (ICN),

Transferencias a las Entidades Territoriales y Variación del PIB.

(Cifras en millardos de $ y %)

Para el período comprendido entre los años 1991 y 2006 se observa una evolución de los Ingresos Corrientes de la Nación en tres etapas: entre 1991 y 1997 tuvieron un crecimiento promedio anual del 6.3% en términos reales; para los años 1997 a 1999 cayeron a una tasa anual del 9.3%; y a partir del año 1999 empezó una senda ascendente, que hasta 2005 alcanza idéntico valor de 9.3% en promedio anual.

Se observa una correlación entre el nivel de ICN y la variación del PIB para las tres fases del análisis. En ambas series se percibe un primer tramo (1991 a 1997) de altas fluctuaciones, un segundo tramo de recaída (1998 y 1999) y un tercer segmento de recuperación a partir del año 2000 y hasta la actualidad. No obstante, por la magnitud relativa de las oscilaciones, el coeficiente de correlación evaluado para todo el período 1991 a 2005 es relativamente modesto, de sólo 23.46%. Muy distinto fue el comportamiento de las Transferencias a las Entidades Territoriales, las cuales revelaron una gran uniformidad, e incluso mayor rigidez de la que cabría esperarse por la fórmula constitucional. Su crecimiento promedio anual fue de 9.5% entre 1991 y 2005.

La siguiente grafica presenta el comportamiento de las Transferencias del Sistema General de Participaciones como porcentaje (%) del PIB y de los Ingresos Corrientes de la Nación. Se pueden diferenciar dos subperíodos en la serie.

Transferencias del SGP como porcentaje del PIB

y de los Ingresos Corrientes de la Nación

El primero de ellos abarca desde 1991 hasta 1999, y en él se observa una evolución creciente de la participación de las transferencias tanto en el PIB, desde una tasa del 2% hasta más del 5%, y respecto a los ICN con tasas de participación desde un 20% hasta cerca del 45%. En el segundo subperíodo, desde 2000 hasta 2005, la evolución de la participación de las transferencias fue decreciente para ambas series en 2000, para luego, a partir del 2001, iniciar una trayectoria de ajuste, iniciada con un pequeño crecimiento en 2002 y seguida por un declive en los años siguientes, siendo más marcado el descenso de la participación respecto a los Ingresos Corrientes de la Nación.

La tendencia alcista de la participación de las transferencias fue interrumpida por la crisis de finales de los noventa y modificada sustancialmente a partir de entonces, principalmente a causa del Acto Legislativo 01 de 2001, el cual modifica la fórmula de cálculo de los recursos a transferir a los entes territoriales, desligándolos del comportamiento de los ICN y atándolos solamente a un monto inicial promedio con crecimientos anuales del IPC más unos puntos porcentuales hasta el año 2008, a partir del cual deberían volver a estar ligados a los ICN, sin considerar la actual propuesta de reforma en curso. En este período las Transferencias pasan de representar en 1991 el 2.3% del PIB, hasta llegar al 5.4% en 2005, mientras que como participación de los ICN pasan del 20.8% al 36.4% en el mismo período

En la siguiente grafica, la Contraloría General de la Republica presenta la composición de los ingresos de las Entidades Territoriales, en la que se pueden apreciar dos etapas: la primera abarca desde 1991 hasta 2000, en donde las transferencias tienen una participación entre un 50% y el 55% de los ingresos totales de estas entidades subnacionales, con un declive importante en 1997, cuando precisamente alcanza su tope la participación de otros ingresos, específicamente de capital; la segunda etapa abarca el período desde 2001 hasta 2005, y en ella las transferencias se estabilizan en cerca del 60% de los ingresos totales. Respecto a los ingresos tributarios, su participación siempre ha oscilado entre el 30% y el 40% aproximadamente, con una ligera tendencia a declinar de año en año, a la par que se elevaba el rubro de otros ingresos (hasta 1997) o el de transferencias (1998 y 1999); para el segundo período, la tasa de participación sobre los ingresos totales se estabiliza en cerca del 30%.

Composición de los ingresos de las Entidades Territoriales

El esfuerzo tributario de los entes territoriales no presenta grandes avances. Por el contrario, se observa una caída en la participación porcentual de los ingresos tributarios en el total de los ingresos de estas entidades subnacionales, pasando de un 39% en 1991 a un 32% en 2005, lo que podría considerarse como un fenómeno de pereza fiscal ocasionado por la mayor dependencia de estas entidades de los recursos provenientes de las transferencias, las cuales aumentaron su participación, de un 50% al inicio del período de estudio, hasta llegar a un 59% al final.

En la siguiente gráfica se muestra el balance fiscal de las Entidades Territoriales con corte al 2005. La serie se puede dividir en dos secciones: la primera, entre 1991 y 2000, revela un déficit en el balance fiscal, con tasas negativas entre 0.25% y más de 1% del PIB; y la segunda, desde 2001 hasta 2004, cuando se alcanza un superávit de más de 0.75% del PIB. Es importante notar el efecto de la Ley 617 de 2000 sobre el saneamiento fiscal de los Entes Territoriales, dado que hubo un cambio importante de tendencia al pasar de un déficit de 0.75% del PIB en el año 2000 a un equilibrio fiscal en el año 2001.

Balance fiscal de las Entidades Territoriales

($ miles de millones y porcentaje del PIB)

La tendencia deficitaria de los primeros años de la serie refleja el desbordamiento de la deuda territorial en respuesta a la laxitud del sistema financiero como acreedor y del propio gobierno nacional en su labor de monitoreo de las finanzas públicas. La tendencia de superávit a partir de 2001 se explica porque los flujos de gastos fueron diferidos sobre horizontes extendidos de tiempo, gracias a los apoyos suministrados por la Nación y a la promulgación de la normatividad sobre saneamiento fiscal y financiero.

3.2. El balance de la evaluación del sistema general de participaciones en el periodo 2006-2008[5]

En el periodo 2004-2007 tales recursos representaron en promedio el 4,4% del PIB y el 15% del Presupuesto General de la Nación (PGN)[6]. Ellos son, igualmente, el instrumento que concreta los compromisos establecidos entre la Nación y los territorios desde el punto de vista de la descentralización fiscal y administrativa a partir de 1986, compromisos renovados por el cambio constitucional de 1991 y las reformas posteriores de 2001 y 2007[7]

Inicialmente se estableció que el monto de las participaciones territoriales a girar fuera un porcentaje creciente de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN). La norma establecía que las Participaciones de los Ingresos Corrientes de la Nación (PICN) se incrementaran del 14% al 22% de los ICN entre 1993 y 2001 y el Situado Fiscal del 23% en 1994 al 24,5% a partir de 1996.7 A esta regla formal se sumó la creación de un fondo de crédito para atender las necesidades de financiamiento del programa de profesionalización docente, que se constituyó como el Fondo de Compensación Educativa (FEC). Estuvo vigente entre 1996 y 2001, y a partir de allí se incluyó en la bolsa de recursos de educación que sirvió de base para decidir el monto del SGP después de 2001. En ese pacto constitucional inicial se creó una relación entre el PIB, los ingresos corrientes y los crecimientos en el SGP, eso implicaba que las acciones destinadas a incrementar los ingresos corrientes generaban incrementos similares en las participaciones territoriales.

Ese pacto político entre el gobierno nacional y las regiones se redefinió en la reforma constitucional de 2001, la balanza se inclinó a favor de la estabilización macroeconómica, regla que se mantuvo en la reforma de 2007. El acuerdo de 2001 correspondió a establecer una bolsa de recursos como base de cálculo ($10,6 billones) y a partir de allí establecer unos crecimientos fijos, a los cuales se agregó el crecimiento de la inflación dado que la política monetaria ha tenido como uno de sus objetivos el control de los precios, la tendencia de crecimiento del SGP fue en consecuencia de lenta disminución.

Crecimiento del PIB y del Sistema General de Participaciones, 1994-2009

(Crecimiento anual)

En el último periodo (2007 a la fecha) se mantiene la fórmula de crecimiento igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, pero como ocurrió en las reformas anteriores se aplazó su aplicación hasta 2017.

Como periodo de transición se definió entonces, 2008 a 2016, durante el cual se aplicará un crecimiento fijo más unos puntos de inflación. Así, durante 2008 y 2009 la tasa de crecimiento real del SGP será de 4%, en 2010 de 3,5% y entre 2011 y 2016 de 3%; en todos los casos se adicionará la tasa de inflación del año respectivo. La diferencia con el periodo anterior (2002-2007) fue el incremento de los puntos de crecimiento para la bolsa completa de recursos, en educación se obtuvieron unos puntos adicionales lo mismo que en la primera infancia.

Sistema General de Participaciones, 1994-2010

(% PIB)

Como se observa en el gráfico anterior, las reformas de 2001 y 2007 cambiaron la tendencia de crecimiento del SGP. Principalmente en 2001 hubo un cambio radical de la tendencia que desvinculó la regla de crecimiento de dichos recursos del crecimiento de los ingresos corrientes de la Nación. El efecto que produjo fue el aplazamiento en el cumplimiento de las coberturas en educación y salud, sectores a los que se destina el 80% de la participación a los territorios[8]

En educación se definió un incremento adicional de 1,3%, para 2008 y 2009, de 1,6% para 2010 y 1,8% de durante 2011 a 2016. Por su parte, para el componente de primera infancia se establece que si en un determinado año la tasa de crecimiento real de la economía es superior al 4% este incremento será considerado para la asignación de los puntos porcentuales adicionales. El componente de control de crecimiento de las participaciones territoriales por inflación continúa como venía haciéndose desde 2002. El resultado del segundo acuerdo abrió la puerta al gobierno nacional para hacer modificaciones en los ingresos mediante reformas tributarias que no se traducen en incremento de recursos para los territorios. El cálculo del SGP ya no está afectado por los ingresos corrientes y por lo tanto, por el comportamiento de los impuestos de IVA, Renta y otros tributos nacionales.

El SGP ha incidido sobre la prestación de los servicios sociales básicos de educación, salud y agua potable de manera positiva, mejorando la calidad de vida de la población colombiana. También hay que tener en cuenta que si bien en el total de la Nación los resultados arrojados por el SGP son positivos, después de veinticinco años de haber implementado la política desde el punto de vista regional, faltan todavía esfuerzos puntuales para lograr que las diferencias en los resultados regionales sean cada vez menores. No todos los municipios y departamentos han mejorado al mismo ritmo ni se han visto plenamente beneficiados por la asignación de competencias y recursos, incluso algunos se han estancado, a pesar del incremento en la asignación de las participaciones.