Una introducción al análisis de las Políticas Públicas (página 2)

Esta perspectiva hace que los efectos – externalidades negativas – sean de valoración y/o control imposible, por lo que las consideraciones pertinentes a los postulados de Pigou, como al teorema de Coase (o internalizar las externalidades) resultan de difícil aplicación.

Otros aspectos tal vez puedan servir para que se comprenda la necesidad de encarar políticas públicas efectivas y eficientes, adecuadas para cada caso,.. pues no todas revisten las mismas características.

Por ejemplo y desde mi perspectiva (volviendo a las políticas de salud), existen otros factores que (más que los mencionados derivados de la "economía del bienestar" o del análisis microeconómico del comportamiento entre las partes), requieren de políticas públicas activas (aunque las mismas sean cuestionadas por sus consideraciones "utilitaristas":

• Poblaciones más sanas resultan poblaciones más productivas (Ver: Gráfico Nº 15), aunque la transición demográfica ocasione mayores gastos estos se producen en edades avanzadas, cuando el/los individuo/s han pasado su etapa productiva.

• No todos los individuos (cada vez más y esto está relacionado con el punto siguiente) se encuentran en condiciones de proveerse o prever alguna forma de aseguramiento sobre el riesgo potencial de enfermar y

• Los avances tecnológicos han impactado en el quehacer de la actividad médica de una forma impresionante. No solo medicamentos, sino otras tecnologías complejas y enormemente costosas, que han posibilitado el diagnóstico precoz, como el tratamiento de múltiples enfermedades, frente a las cuales hasta hace pocos años no existían alternativas. Pero su costo hoy se ha incrementado de una manera que deja muy lejos a la mayor parte de la población de afrontar los gastos de asistencia en forma individual.

Por todo lo anterior entiendo que resultan argumentos justificables para promover alguna forma de aseguramiento universal del bien salud – más allá de sus características "públicas y/o privadas" – y no por cuestiones humanitarias como podría mencionarse, sino porque es de interés general el que la población sana sea más productiva para el desarrollo del país, porque además nadie tiene derecho de constituirse por falta de previsión en una carga pública y porque la dilución del riesgo en una forma de aseguramiento permite (como lo hacemos cuando aseguramos nuestro coche) recorrer nuestro camino previsiblemente resguardados de costos imposibles para la mayoría.

Las mismas consideraciones – con sus formas particulares – son aplicables al requerimiento de otros bienes (educación, vivienda, trabajo, la existencia de una adecuada red vial, el cuidado del medio ambiente, la provisión de agua potable y tratamiento de excretas, etc.), fundamentalmente: el interés general y la previsión del riesgo particular.

Lo anterior no quiere decir que sea el Estado el proveedor de los servicios per se. Si bien no existen recetas universales y cada país deberá encontrar la fórmula más adecuada y posible para la resolución de estas cuestiones que no tienen nada de sencillas, sino que se caracterizan por su complejidad, lo que es fundamentalmente cierto es que las políticas económicas deben posibilitar el desarrollo y crecimiento del país. Que de los intercambios – que no son de "suma cero" – todos ganan. Y que hoy en día la inserción en el mundo competitivo, para de él obtener las mejores ventajas resulta imprescindible.

Los medios de aseguramiento son múltiples pero en todas las políticas públicas – y según la evidencia empírica disponible – las políticas universalistas han logrado mejores resultados que las focalizadas en grupos de riesgo (las pobres políticas para los pobres). Las políticas que permiten el mejor acceso a los mejores servicios para todos – y dejan abierta la puerta para que cada quien, si está en sus posibilidades, contrate alguna forma de aseguramiento según sus deseos y riesgo – logran los mejores resultados.

Si es el Estado el que provee los servicios debe hacer las inversiones necesarias para que los mismos sean adecuados y con la calidad que el ciudadano merece. Pero bien podría brindar los servicios a través de contrataciones de terceros, con acuerdos pre-establecidos, porque no tiene porque (y es injusto) que una persona de bajos recursos deba ser cautiva de los malos servicios que en innumerables casos brinda el Estado.

En muchos casos se han propuesto "vouchers" para el financiamiento de esta prestación privada, aunque con los adelantos tecnológicos que hoy nos ofrece la informática ese sistema se hace innecesario: basta con que el sistema tenga una organización y el seguimiento con la tecnología necesaria.

Lo que es cierto es que el Estado debe garantizar – de acuerdo a sus recursos – un piso mínimo de prestaciones y a medida que las prioridades lo impongan y los recursos lo permitan extender los beneficios siempre que los mismos constituyan verdaderas necesidades y hagan al objetivo final que es maximizar el bienestar general.

"…No existe razón alguna para que el Estado no asista a los individuos cuando tratan de precaverse de aquellos azares comunes de la vida contra los cuales, por su incertidumbre, pocas personas están en condiciones de hacerlo por sí mismas (…) como en el caso de la enfermedad y el accidente (…) o víctimas de calamidades como los terremotos y las inundaciones. Siempre que una acción común pueda mitigar desastres contra los cuales el individuo ni puede intentar protegerse a sí mismo ni prepararse para sus consecuencias, esta acción común debe, sin duda emprenderse, (…)…contra unas disminuciones de sus ingresos que, aunque de ninguna manera las merezcan, ocurren diariamente en una sociedad en régimen de competencia, contra unas pérdidas que imponen severos sufrimientos sin justificación moral, pero que son inseparables del sistema de competencia. Esta demanda de seguridad es, pues, otra forma de la demanda de una remuneración justa, de una remuneración adecuada a los meritos subjetivos y no a los resultados objetivos de los esfuerzos del hombre…"[24]

No niego que el Estado pueda brindar sus propios servicios, pero estos deben aprender a auto-gestionarse (la intención debería ser separar las funciones de financiamiento y provisión), lo que significará incorporar incentivos para su mejora y entrar en competencia con efectores privados que también deberán recorrer el mismo camino. Esto posibilitaría la mejora de ambos.

Pero debemos ser muy cautelosos – y más ante lo arriba mencionado – respecto a delegar ampliamente las facultades al Estado porque las políticas públicas no son su patrimonio, ni el de los gobernantes aunque ellos actuaran como que así es, sino que las políticas públicas necesitan de una activa participación, control por parte de los ciudadanos y/o sus representantes.

El sistema político requiere para ser verdaderamente democrático una definida división de poderes, en las que el legislador descubra los hechos y legisle con razón de justa causa. El legislador no lleva adelante su papel normatizando la sociedad para que las reglas sean aceptadas y cumplidas. La sociedad no está "conducida" por los dictados de los gobernantes, ni las leyes que le son impuestas, sino por la aceptación prevalente de aquellas normas generales que considera justas y el rechazo de las que considera injustas.

El legislador en vez de dictar mandatos, debe descubrir las normas de justa conducta que la sociedad ya ha aceptado como justas,.. tanto como aquellas que expresan sus necesidades,.. el legislador debe ser un fiel representante de la sociedad y no un acrítico promotor de los intereses del Poder Ejecutivo.

Es cierto que en nuestras sociedades los legisladores juegan con sus actos y decisiones su propio destino político y ello conduce a una democracia devaluada en la que los intereses del Poder Ejecutivo se confunden con los del Poder Legislativo.

La legislación respecto de las políticas públicas debería analizar los intereses de los ciudadanos en concordancia con los intereses del país que somos todos los ciudadanos. Pero es bueno recordar que: "Democracia: donde se respetan los derechos de las minorías pero se hace lo que vota la mayoría."[25]

Lo anterior nos invita a reflexionar que:"…lo que vote la mayoría no suponga la violación de los derechos de la minoría, sin olvidar que la mínima minoría, o minoría mínima, es el individuo, de tal manera que la frase de Hiriart es cierta siempre y cuando se cumpla está condición: que el voto de la mayoría no viole los derechos de la persona.."[26]

La construcción de las políticas públicas no es una tarea fácil. Los actores e intereses son múltiples y no siempre coinciden con los declamados objetivos finales.

Lo que debe tenerse siempre presente es que las necesidades son infinitas – más aún en sociedades de bajo desarrollo – y los recursos son siempre escasos (por lo menos para dar respuestas a todas), por lo que el legislador debe ser muy cauteloso en su "lectura" y saber priorizar las respuestas más adecuadas y eficientes para los problemas prevalentes.

Para este arduo trabajo debemos partir de:

• Determinadas premisas metodológicas:

• En mi caso el subjetivismo metodológico: porque las valoraciones son subjetivas y los fines son diferentes para cada uno,.. cada quien determina cuáles son sus fines y objetivos de vida.

• El enfoque en "procesos" en lugar de "estados finales" y

• En los postulados generales de la acción humana (praxeología)[27]

• Y determinados conceptos orientativos:

• Sostener una crítica al racionalismo constructivista. Tanto el socialismo, como cualquier otra ingeniería social, así como las teorías del Estado Benefactor son incompatibles con la realidad. No se puede construir la sociedad según planes establecidos. Como tampoco discernir como distribuir o re-distribuir desde economías planificadas (que han demostrado su fracaso, tanto como su inviabilidad con los objetivos de la sociedad,.. Quienes ejercen el poder suponen que saben mejor que nadie como se debe organizar,… como se debe repartir todo,.. Y lo que cada quien tiene o puede hacer. Por supuesto que – no se olvidan de su propia parte – pero además suponen saber mejor que nadie lo que cada uno quiere.

• Establecer y reconocer los contrastes entre el Common Law y el derecho civil: redefiniendo la posición del legislador. Que no puede ser un "inventor del derecho",.. sino un descubridor de lo que las sociedades aceptan como justo y legítimo,.. El legislador debe resguardar el derecho como fenómeno social. Debe actualizarse y actualizarlo. Y codificarlo según cambian las necesidades y las costumbres,.. pero no lo inventa,.. solo debe responder a las necesidades interpretando señales que permitan maximizar el interés general. En muchos países el Poder Legislativo – por los medios aún democráticos de elección – resulta un apéndice del Poder Ejecutivo: la gente vota por un candidato, que arrastra a muchos que ocupan cargos legislativos para supuestamente representar a quienes ni siquiera lo conocen. Lo importante es la necesidad de obtener el número de legisladores necesarios para aprobar las leyes que se necesita. Pero la división de poderes queda en este punto inefectiva.

• Distinguir entre normas de conducta y normas de organización: 1) las normas de conducta son teleológicamente abstractas y dan sustento al derecho,.. 2) mientras que las normas de organización son teleológicamente concretas y permiten la organización política (la decisión política, la organización del Estado, las decisiones de gobierno, los impuestos, etc.) Ambas se complementan pero no son lo mismo y funcionan separadas.[28]

• El Poder Judicial es el resguardo final de los derechos de los individuos. La división de poderes permite que el poder Judicial independiente resguarde los derechos de cada uno de los atropellos y excesos del los otros poderes. El Poder Judicial interpreta las normas. Las normas son instituciones y tanto lo son las normas de conducta (que son las que permiten la convivencia en la sociedad), como las normas de organización. Ambas son instituciones espontáneas que conducen a un objetivo útil o necesario.[29] De no ser así, de no permitir el logro de ningún objetivo son abandonadas. Hayek hace referencia a un camino en el campo: algunos recorren el mismo a tientas y lo descubren porque no existe, lo desmalezan y avanzan,.. si no llegan a ningún lado el camino se abandona,.. de otra forma comienzan otros a recorrerlo y al cabo de un tiempo queda marcado su trazo en la hierba, hasta que finalmente se convierte en una calle de recorrido común. Es el formato espontáneo de las instituciones.

• Las normas no son inmutables: las normas cambian a medida que cambia la sociedad,.. se pueden adoptar nuevos caminos, por mejores, menos azarosos o más cortos. Las normas no son diseñadas por la razón. No hay ningún legislador que pueda establecer las normas porque alguna cuestión crea que va a suceder. Las normas siguen a los hechos,.. el legislador descubre las normas necesarias. La Justicia las interpreta.

La formulación de las Políticas Públicas

Desde la mitad del S. XX la cuestión de la "reforma o modernización del Estado", constituyó un punto central para la formulación de las políticas públicas. La ausencia de su participación y las características de sus estructuras lo convertían en un instrumento inadecuado para dar la repuesta necesaria a las demandas que ahora se hacían presentes.

Por otra parte la crisis del ´29 – que ya había sido pronosticada por muchos autores – y las fórmulas propuestas para su superación exigían de la presencia de un Estado activo con políticas que permitieran superar la crisis.

El dilema: "más Estado o menos Estado" frente al de "más mercado o menos mercado", fueron premisas prevalentes que habilitaron discusiones y posicionamientos – incluso ideológicos – diferentes.

Muchos se centraron en un "paradigma institucionalista" en el que se planteaba respecto de la lógica y la arquitectura de las estructuras del Estado, así como la constitución de los sistema, de las instituciones políticas o el análisis y definiciones de cómo el poder funciona desde el Estado.[30] Para quien la intención política final era lograr la toma del poder por una minoría organizada y corporativa que lograr ejercer su poder sobre una mayoría desorganizada.."

Desde muchas perspectivas se intentó reorientar el estudio de las ciencias políticas hacia las políticas públicas y cómo operan los individuos y las instituciones, ya que el predominio de la razón instrumental, en el pensamiento del momento (mitad del S. XX) llevaron a pensar en la existencia de una sistemática relación entre bien común y las denominadas razones de Estado.

Aunque siempre se supo que cuando menos en ese momento el Estado no se encontraba en condiciones de dar las respuestas adecuadas en materia de políticas públicas, dado su mecanismo institucionalizado, su conformación, su organización y el alto grado de burocratización existente en su seno.

Este pensamiento fue combatido por muchos pensadores desde la perspectiva que: "… las decisiones de las mayorías resultan árbitros de intereses particulares y no del interés general…"[31]

Pero desde los ´60 ya la mencionada Teoría de la Elección Pública se ocupó extensa y meticulosamente del tema,(Íbid. 8) permitiendo una más acabada y precisa interpretación de la relación Estado y políticas públicas.

Por supuesto múltiples enfoques y desde diversas posturas ideológicas se abocaron a la interpretación y análisis de las políticas públicas, cómo surgen, cual es su papel y en especial sobre la interrelación entre lo público y lo estatal en su diseño e implementación, a sabiendas que lo público no queda estrictamente relegado a lo que el Estado hace o deja de hacer, por lo que a partir de los ´70 se establece una creciente diferenciación entre lo público y lo privado, así como su inevitable interrelación.

Sin embargo y más allá de otras consideraciones lo mencionado habilitó a pensar las políticas públicas desde diversas perspectivas íntimamente vinculadas y que hacían en diversa medida diferentes entre países, regiones y aún dentro de un mismo país. El criterio dominante fue pensar que lo bueno para unos no era necesario bueno ni necesario para otros por lo que se imponía el análisis multidimensional y por lo mismo interdisciplinario de:

• Las dimensiones políticas

• Las dimensiones ideológicas[32]

• Las dimensiones culturales

• Las dimensiones antropológicas

• Las dimensiones históricas

• Las dimensiones sociales

• Las dimensiones económicas

• Las dimensiones constitutivas

• Las dimensiones geográficas y

• Las dimensiones organizacionales

Y lo anterior es solo una enumeración. Ya por entonces el análisis de las políticas públicas excedía el campo de la sociología, la antropología, la psicología, la economía,.. etc. y se imponía para su comprensión y un análisis de contenidos científicos una mirada "multidimensional".

"…no se ha tenido demasiado en cuenta la importancia que la ideología ha desempeñado en concepciones que determinaron la organización estructura y cultura de las organizaciones del Estado,…"(Íbid. 32)

Las ciencias sociales fueron durante muchos años desmerecidas en cuanto a sus conclusiones bajo el supuesto que solo las ciencias exactas y naturales eran capaces de brindar explicaciones de mayor contenido "científico".

Pero hoy es sabido que la única diferencia entre las llamadas ciencias exactas y naturales (que "positivismo" mediante mantuvieron una posición de "superioridad científica") con las llamadas ciencias sociales, es la capacidad de reproductibilidad para las denominadas ciencias exactas y naturales y en condiciones de experimentación, lo que en las ciencias sociales requeriría del "ceteris paribus", lo que es funcionalmente imposible.

"…En su sentido estricto el método científico teóricamente significa el método experimental, o la exigencia de que cada proposición sea ´verificada´…(…)… lo que no encuentro demasiado saludable en las diez actitudes y creencias enumeradas anteriormente es, sobre todo, el intento de obligar a los demás a utilizar ciertos métodos en nombre de la ´ciencia´ y menospreciar los trabajos de investigación de los demás, no porque sus argumentos o hallazgos sean falaces, autocontradictorios o a los que pueda contradecir la evidencia, sino porque no emplean el método al que se considera como el único ´científico´…"[33]

Es decir que progresivamente se fue comprendiendo que: no existe ningún motivo para hacer diferencias entre las ciencias exactas/naturales y las ciencias sociales.

Una interpretación metodológica y epistemológica de las ciencias permite hoy comprender que ninguna ofrece certezas universales y permanentes,. Que todas están sujetas a falsabilidad y falibilidad,.. que lo que es cierto hoy, puede ser refutado, reinterpretado u ofrecer otras alternativas de certezas, muy probablemente a su vez transitorias.

Por lo mismo solo podemos valernos de los recursos fiables de los que disponemos hoy y que es importante cuales son las causas que se valoran, cuales son atribuibles, que interrelación existen entre causalidades múltiples y cuáles son los efectos esperables. Todo ello dentro de un razonable marco de posibilidades y probabilidades, ya que nuestro conocimiento es limitado y son limitadas las variables concebibles de evaluación, lo que constituye un marco referencial importante para el diseño de las políticas públicas.

Los primeros estudios referidos a la reorientación de la Ciencia Política hacia las políticas públicas y cómo operan los individuos y las instituciones, se produjeron en los EE.UU. de la mano de H. Lasswell.[34] Quien puso especial énfasis en el "proceso de las políticas", o etapas funcionales por las que una política o proceso gubernamental determinado podría transitar.

A partir del mismo otros investigadores pusieron un mayor acento sobre las cuestiones de política, intentando que en la atención de los problemas y sus soluciones no se perdiera el análisis científico aceptando la capacidad de proporcionar proposiciones ´ciertas´(o científicas) a otras ramas de las ciencias sociales y con ello aumentar la racionalidad de las decisiones. A sabiendas que los procesos de decisión y formulación son más bien resultados de interacciones múltiples en las cuales participan muchos actores de manera simultánea y con intereses a veces contrapuestos.

Pero los análisis posteriores provinieron de diferentes vertientes y posibilitaron varios modelos teóricos para la interpretación y comprensión de las políticas públicas.

Los de mayor relevancia (según clasificación de Manuel L. Rodríguez)[35]:

• Un modelo de aproximación a la acción de gobierno, que adopta como objeto de análisis los programas públicas genéricas en sus procesos, opciones o resultados.

• Otro referido a la sociología organizacional que intenta explicar las estructuras y el comportamiento de las organizaciones formales.

• El derivado de la Teoría del Estado (de corte neo-marxista) que intenta analizar la administración pública tradicional en el marco de la contraposición de las fuerzas sociales fundamentales concentradas en los medios urbanos.

• Otras aproximaciones críticas o filosóficas que enfatizan criterios de equidad e igualdad, en el sentido que deberían ser sobresalientes en la institución de las políticas públicas y que los administradores no deberían limitarse a llevar adelante las directrices que los políticos electos indicaran simplemente para llevar adelante cualquier objetivo que los mismos seleccionaran como necesario o válido.

• La perspectiva de la gestión pública que intenta asimilar la administración pública clásica a una forma de gestión de tipología empresarial.

• Finalmente la Escuela de la Elección Pública ya mencionada(Íbid.8)

Es evidente que cualquiera de estas perspectivas orienta y condiciona el diseño de las políticas públicas de manera diferente. Pero en todas es aceptado que:

• Las políticas públicas representan el eje central de las políticas de gobierno.

• Que no siempre son las políticas de gobierno las que se plantean como políticas de Estado, pues muchas veces son solo circunstanciales y responden a intereses de grupo – inclusive del mismo gobierno – más que a maximizar el bienestar general

• Que la adecuación o reforma del estado – organizacional, cultural y estructuralmente – es de trascendental importancia para hacer posible llevar adelante políticas públicas que "sean" más que "parezcan"

• Que las políticas públicas representan un núcleo central de la ciencia política porque hace a la relación de demanda-satisfacción entre la sociedad y los decisores políticos.

• Y que ello es así por la creciente transferencia de responsabilidades y la asunción de "derechos" sustentado en el criterio de ciudadanía,.. pero que sin querer impone contradicciones entre las libertades individuales y las concepciones colectivas, dado que impone a todos a aceptar las decisiones que establece el gobierno.

• Lo anterior no debe ser el supuesto que:

• Existe supremacía de unos sobre los otros, aunque si es atendible que (por las muchas razones antes mencionadas) las políticas públicas atiendan a maximizar el bienestar general, respetando la libertad individual en la búsqueda de opciones "agregadas", pero no omitiendo que resultan a su vez beneficiarios de las externalidades positivas que las mismas provocan.

• Las políticas públicas no deben ser universalistas, pues la evidencia empírica demuestra sus mejores resultados frente a las políticas focalizadas.

• Que la población debe desentenderse de la institución de las políticas públicas y ser solo receptora,.. existe un necesario criterio de corresponsabilidad y coparticipación.

• Que las políticas públicas deben responder más a los intereses de quienes las instituyen que a las necesidades de la sociedad.

• Que las políticas públicas deben desvincularse (por cuestiones ideológicas), de los recursos disponibles ya que estos no se refieren en todos los casos a la racionalidad asignativa

• Que las políticas públicas deben ser el resultado de ideas que surgen de "iluminados". Sino que debe entenderse que son el resultado de detallados análisis de prioridades prevalentes a subsanar en la sociedad, que surgen no solo de demandas (que finalmente es lo que la gente quiere), sino y además de un análisis multidisciplinario de las ciencias sociales, que tienen mucho que ofrecer en cuanto a concepciones, propuestas y evidencias, con basamento científico cierto.

Si las políticas públicas son la aceptación pasiva de la sociedad de propuestas interesadas de los gobiernos en vez de preguntarnos: "…¿como aparece el soberano en lo alto?, deberíamos procurar saber cómo se constituyen poco a poco, progresiva, real y materialmente los súbditos,…"

La sociedad moderna ya inhabilita cada vez más esta posibilidad – patrimonio de las sociedades feudales – porque cada vez es más reconocible la defensa social e individual, que cada vez más la mayoría reconoce como sus derechos.

Hasta el S. XVII el poder era considerado "un derecho natural" que posibilitaba la sociedad feudal. A partir de los filósofos contractualistas (T. Hobbes, J. Locke, J. J. Rousseau, etc) el poder se considera un contrato entre partes: el soberano y el pueblo.

Nunca he visto ese contrato establecido. Incluso J. Locke considera la posibilidad de rebelarse ante la falta de cumplimiento por parte del soberano de lo que le corresponde. Pero las relaciones de poder han continuado hasta nuestros días en diversas formas: los gobernantes por un lado y los ciudadanos por otra. La relación entre las partes hace a los que detentan el poder le hayan sido delegados, para hacer efectivas las necesidades de la sociedad. Las políticas públicas son el instrumento.

Por lo que debería analizarse el poder desde la perspectiva de sus intenciones que si bien son difíciles de conocer (salvo bajo supuestos), pueden hacerse evidentes, a veces muy tarde: por sus efectos.[36]

Sin embargo nuestras sociedades padecen de alguna manera determinadas formas de sumisión: como el clientelismo político (que explota sus carencias) y que es derivado de las condiciones del caudillaje, que a su vez deriva de la colonización española y su centralización del poder. Mucho tiempo ha pasado y todavía se conservan sus resabios a veces no menores, ya que mucha es la población que depende de los favores del caudillo de turno.

Hoy en día – globalización mediante – dos factores constituyen elementos primordiales de la postmodernidad: la interculturalidad y la politización de "lo social".

El primero es consecuencia que – gracias a los medios de traslación – muchos grupos de población buscan mejores condiciones de vida en otros lugares. Ello obliga (y enriquece) a diferentes poblaciones con culturas, pensamientos, ideas valores y organizaciones diferentes a convivir y compartir hábitats, pero a su vez complejiza las políticas públicas.

Y la segunda como la anterior nos alerta que cualquier demanda – por descabellada que sea – puede tener difusión, medios de presión y ser incorporada a la agenda política, alterando la priorización necesaria que requiere la institución de las políticas públicas en problemas prevalentes.

Para esa instalación de las políticas públicas debemos considerar que el cuerpo social no está compuesto por una pirámide de órdenes y jerarquías,.. no constituye un organismo coherente y unitario,… sino que está conformado por conjuntos opuestos en posición de lucha permanente y el Estado no es más que la manera misma en que la lucha continúa librándose con formas aparentemente pacíficas.

Además la legitimación de las política públicas es por un lado normativa,. pero fundamentalmente política. Y cuando hago referencia a este punto, quiero decir: "de aceptación social".

A partir del Siglo XIX tenemos una legislación, un discurso y una organización del derecho público articulados en torno de la soberanía del Estado y – al mismo tiempo – una serie de coerciones disciplinarias que aseguran de hecho ese mismo cuerpo social. Si bien – reitero – esto implica restricciones a las libertades individuales y a la propiedad privada ya que "obliga" a todos a compartir obligaciones, para solventar determinados beneficios. El argumento de la "solidaridad" con el que se justifica resulta inválido porque se trataría de una "solidaridad desvirtuada por la imposición".

En todo caso digamos claramente se trata de una imposición que afecta a todos, pero que beneficia a todos también: maximizando el bienestar general.

Pero no lo llamemos solidaridad. El solidarismo reemplaza el derecho de propiedad por una "ley superior"; en otras palabras, materializa su abolición. Desde luego que los solidaristas no desean ir tan lejos. Dicen que sólo desean limitar la propiedad, pero mantenerla en principio.[37]

Debemos considerar además que el estado es esclavo del "mercado político" (es decir de las ideas prevalentes) y nuestra sociedad no escapa a ello.

Desde las etapas de la colonia el poder feudal centralista y autoritario nos impuso formas de dependencia política (clientelismo) aún hoy subsistentes.

Este comportamiento sumado al pensamiento colectivista que importaron los inmigrantes del S. XIX en adelante, el "Estado de Bienestar" imperante años después y una creciente y aceptada intervención estatal, permitieron que grandes grupos de población vean con beneplácito la concesión al Estado de cada vez más funciones. Se ve y percibe en ello una protección y resguardo de derechos, lo que permite disminuir las responsabilidades individuales.

El pensamiento colectivista es una constante en nuestra sociedad, del que resulta difícil escapar. Cualquiera que no acepte este pensamiento es catalogado como "antipopular",.. "antinacional",.. retrógrado ante supuestos "progresismos",.. etc. Se trata de una "inversión del discurso".

Hasta en la lucha política los planteos son esquivos: nadie quiere ingresar en un terreno que ha sido demonizado,.. todo planteo se sostiene en defensa de supuestas conquistas sociales, muchas no nos han permitido más que salvar la coyuntura,.. ya que no han resuelto ni los problemas de hoy, ni los problemas de fondo (ya que subsisten sin resolver temas básicos), que no nos ha permitido crecer y desarrollarnos, convirtiéndonos en una sociedad "cerrada", sin capacidad de aceptar y aprender de otros, que es lo que finalmente permite "subir los escalones" del crecimiento: ver, probar, aprender, hacer y adoptar lo mejor a nuestros fines. Hemos preferido pensar que lo nuestro es mejor,. que es lo único aceptable,.. que no debe recorrerse otro camino. Una sociedad cerrada en si misma solo beneficia a unos pocos y amplía las diferencias. Una sociedad cerrada solo intenta resolver (y mal) con políticas públicas focalizadas las que se perciben como "urgencias",.. que requieren cada vez más recursos para que finalmente nada cambie y en el largo plazo todo siga igual.

Para que un Estado pueda llevar adelante políticas públicas eficientes se requiere: coexistencia (que significa cohesión social en determinadas condiciones de aceptabilidad, tolerancia y convivencia pacífica), sostener las jerarquías (que significa que Los valores éticos y los valores sociales – lo culturalmente aceptado – "el deber ser", establece su prioridad ante el orden jurídico-político y este utiliza a su vez como instrumento el orden técnico-económico y lo que debe evitarse es la irrazonabilidad de la confusión (que es decir no comprender que es lo que va primero y lo va después: que cuestiones deben subordinarse a las otras)[38]

Del párrafo anterior se desprende la supuesta pero velada confrontación que desde los ´60 existió entre la economía y la política.

Lo que es bueno acotar es que muy generalmente los inconvenientes y crisis económicas suelen ser desencadenados por decisiones políticas.

Desde la Teoría de la Elección Pública(Íbid.8) sabemos hoy muy bien que los decisores se comportan como seres humanos y sus intereses resultan ser frecuentemente mezquinos. Ya no es posible considerar a quien ejerce el poder como un dictador benevolente cuyas decisiones son en todos los casos dirigidas a maximizar el bienestar general,.. hoy sabemos (o por lo menos debemos considerar) que aún en conceptos de administración de los recursos públicos (un tercer pagador) las decisiones – como en cualquier mercado imperfecto – pueden dejar al gobernante o a cualquier decisor que ejerza funciones que le otorguen poder, un beneficio personal, en cualquiera de las formas posibles.

Toda propuesta política se funda implícitamente o no, en una filosofía política, se basa en la intención de resolución de un problema y se vincula con las teorías disponibles en un momento dado en el "mercado del pensamiento".

Por lo mismo las políticas públicas no son generalmente innovadoras y se inscriben en la línea de (o como reacción en contra) de las teorías propuestas por la filosofía política o el pensamiento económico.

Para su formulación se requiere:

• Identificación de los problemas demandados/percibidos

• Si es de interés transformarlo en un problema de interés público

• Identificar los diferentes actores, sus intereses personales y su grupo de pertenencia

• Planteo de una propuesta de política pública

• Dilucidar previamente que distribución de poder ocasionará

Y para su ejecución se necesita:

• Un contenido: recursos para obtener supuestos (previsibles) resultados

• Un programa con alcances ( de corto, mediano y largo plazo)

• Una orientación normativa (no es el resultado de conductas aleatorias o preferencias individuales)

• Un factor de coerción: "Voluntad de imperio del Estado"

• Una competencia social ya que afecta los intereses y comportamientos de los administrados

Las políticas públicas se componen de "todo aquello que los actores gubernamentales deciden hacer,…o no hacer…". Resulta fácil distinguir lo que hacen, aunque no se descubran fácilmente las segundas intenciones,… Pero resulta muy difícil descubrir lo que se niegan a hacer.[39]

La autoridad gubernamental es el actor central de una política pública, pero no es el único,… aunque finalmente aparece como el responsable final. Ciertos actores pueden aparecer y desaparecer intermitentemente, interpretando otro papel, incluso otra faceta y aún otra ideología.

El sistema de actores políticos es sumamente "elástico", porque responde muchas veces a intereses de bien público y los actores pretenden seguirlos representando (aunque desde diferentes lugares),..pero otras veces responden a apetencias personales y los actores pretenden seguir ocupando espacios que se niegan a abandonar,.. obviamente enrolados en un discurso que explica que sus "intenciones" se encuentran al servicio de los demás.

Otros resultan actores informales,…que no aparentan tener nada que ver con el "juego político", pero que interactúan por sí o por terceros para la obtención de beneficios,…Se trata en general de grupos de interés, cuyo poder es necesario que no se vea,. Les basta con "ser" y "acordar", beneficios interesados.

La actividad de un actor no se traduce únicamente en gestos concretos, materialmente identificables. Las respuestas pueden ser al contrario abstractas, simbólicas, pueden pertenecer al universo de los signos o del disimulado acuerdo o disenso.[40]

Una cuestión importante es el poder de incorporar el tema en la agenda política. Lo que caracteriza la "agenda" es el grado de consenso (o al contrario "de conflicto") que suscita el problema considerado.

Muchos inadvertidos pueden hacer "noticia" un tema que debe de constituir la agenda pública. El tema de lo que ingresa y lo que no ingresa en la agenda es siempre de competencia de las autoridades, aunque a veces escape a su control.

Para la gente el tema de la agenda resulta importante porque establece su adhesión a la política pública ya que distingue en su percepción: "lo que es" y "lo que debería ser". Pero para ello el problema debe merecer la atención pública. Y en este punto resulta innecesario (por ya supuesto y excesivo su tratamiento en el presente), el papel y la utilización de los medios de comunicación,….

La formulación de los problemas:

• Identificar las demandas y las carencias objetivas de la sociedad

• La decisión subjetiva de los que en nombre de la sociedad lo califican como problema público deben

• apelar al interés general

• apelar al "porvenir de la economía nacional"

• al interés de la "Justicia Social"

• Cuanto más se apele a "lo emocional" más se acentuará su credibilidad y se obtendrá el apoyo y la adhesión

El poder supone cierta ilusión. Quienes deciden no están solos, ni son omnipotentes. El poder se reparte entre numerosos jugadores. Hay un juego en la "sociedad política" y el decisor formal – aunque lo aparente – no es libre.

El poder es difuso y el juego es pluralista!!

El decisor es casi siempre un juguete de fuerzas, pensamientos e intereses sociales que dominan en pugna. La decisión vista como un momento concreto es un señuelo, una cortina de humo. Las opciones resultan de la lógica de la tiranía de los intereses de grupo.

De cualquier manera el decisor resulta el responsable final y es por ello que debe dar "señales", para obtener apoyos o justificar de alguna forma los posibles fracasos, pero sin asumir nunca directa responsabilidad, en suma su popularidad se encuentra en juego:

• Dar una señal simbólica

• En caso de inconvenientes evocar un imponderable

• También si no es de su conveniencia puede postergar indefinidamente el tratamiento

• O en su defecto establecer un procedimiento improcedente

• O tratar solo los aspectos intrascendentes e irrelevantes

• También puede tomar la demanda en su conjunto

• Pero en todos los casos es un "pecado político" no anticiparse al surgimiento de la demanda

Las políticas públicas – cuando son redistributivas – sirven para mantener el esquema vigente: lo que ganan algunos, lo pierde la mayoría. Con sus intervenciones la autoridad pública modifica el equilibrio, la naturaleza, el juego de intereses y las variables económicas.

"…quizá haya que aceptar que la complejidad y la negociación constituyen hoy, como ayer, un dato del que ninguna autoridad pública pueden hacer abstracción, aún cuando el gobierno parezca actuar por decreto…."[41]

Distinguir el discurso de necesidad ("lo que el político dice") y su brecha con la realidad es una tarea difícil,.. que exige conocimiento, omitir conceptos de irracionalidad, preservar un espíritu crítico, salvar los desvíos que incorpora la adherencia política,.. y superar altos costos de información.

No todo el conocimiento se encuentra al alcance de la mayor parte de la sociedad, no todos hacen el mismo uso de él y ese conocimiento no solo está fragmentado, sino disperso, por lo que es fácilmente manipulable.[42]

Las políticas públicas son finalmente el núcleo de los intercambios en la sociedad y por lo mismo su importancia. El papel que la misma sociedad juega no deja de tener relevancia. Es necesario que una sociedad aún dispersa y con posicionamientos diferentes – lo que la enriquece – no sostenga sus diferencias en confrontaciones y enfrentamientos estériles.

Muchos problemas son – aún afectando de manera diferente a los diferentes grupos – se interés común y por lo mismo deben tenderse los lazos que suponen organizaciones sociales ("socialnetwork") para facilitar en la medida de lo posible la cohesión social. A ello tiende el reconocimiento de una identidad común, de la integración social y cultural y una sociedad civil fuerte, en la que los más desprotegidos alcancen un piso mínimo que pueda encuadrarse en "una vida digna".

Para ello es necesario un fuerte desarrollo que ofrezca a todos mayores y mejores oportunidades, que unos según sus habilidades aprovecharán primero y otros después. Lo que finalmente significará una maximización del bienestar general.

Las asimetrías regionales no contribuyen a la estabilidad política. Es importante lograr un desarrollo económico armónico y equitativo entre regiones. El centralismo económico promueve desplazamientos de grandes núcleos de población en busca de mejores condiciones de vida, extensas zonas empobrecidas e improductivas, atenta contra el progreso general, incrementa las asimetrías, e ideologiza las diferencias y la confrontación social.

La reducción de los indicadores de pobreza es un fin en sí mismo de las políticas sociales. Para muchos las desigualdades en el ingreso resultan el núcleo del problema. En realidad las desigualdades incorporan aspectos de confrontación social, y además responden a la lógica del "igualitarismo".

El utilizado indicador de Gini tiene una particular distribución (ver gráfico):

Gráfico 17

Si bien esta apreciación y las conclusiones que surgen del gráfico debería ser motivo de otro trabajo, pueden hacerse algunas aproximaciones:

• Los países con menor desarrollo económico tienen mayores grupos de población en similares condiciones de ingreso, lo que supone un índice de Gini menor.

• Los países en vías de desarrollo (o transición) generan escasa riqueza para que alcance a todos al mismo tiempo y las desigualdades se acrecientan teniendo los mayores valores en el Índice de Gini. En estos casos existen países en los que la pobreza es alta y otros en lo que los ingresos de los primeros deciles – aún siendo bajos – les alcanzan para sostener una aceptable condición de vida: por encima de los niveles de pobreza. Esto no tiene nada que ver con que en esas mismas sociedades algunos ganen mucho más. Sin embargo es el discurso "igualitarista" el que ha prendido en estas sociedades, lo que ha desviado la discusión del eje del problema: el verdadero problema es la pobreza y la indigencia (o pobreza extrema). Las sociedades en estas condiciones tienen mucho que aprender para permitir oportunidades que alcancen (aún en proporciones diferentes) a toda la sociedad y que cada uno pueda lograr su propio desarrollo porque está al alcance de sus manos. Cuando no es así, estas sociedades acostumbran a aprobar "planes de asistencia" (que son solo paliativos que no resuelven el problema de fondo y aún lo perpetúan con costos agregados). Estas sociedades deben propender a políticas públicas que logren el desarrollo económico sustentable para generar riqueza, cuyas externalidades son siempre positivas: mejoran las condiciones para que en su justa medida cada uno haga suyo aquello que necesita para recorrer lo que considera necesario a su plan de vida.

• Prueba de lo anterior es que las sociedades más desarrolladas tienen un Índice de Gini menor, porque las oportunidades de mejora individual están presentes en el conjunto social. Así como que el Índice de Gini se incrementa – como ha sucedido en algunos países de la UE – cuando las condiciones de crisis (ciclos económicos) disminuyen el crecimiento y desarrollo económico.

"…Dicho lo anterior, ¿cuál es el problema? El que el 10 por ciento más rico de la población genere un mil por ciento más ingreso que el 10 por ciento más pobre, o que ese 10 por ciento, el más pobre, no sea capaz de generar, independientemente de cuánto generen los demás, ingreso suficiente para satisfacer correctamente sus necesidades? Usted, lector, ¿cuál cree que sea el problema: desigualdad o pobreza?,…"[43]

La ideología – así como el conocimiento – cumple un rol importante en la toma de posiciones al respecto.

Los posicionamientos igualitaristas (desde los primeros años del S. XX y como compensación a los supuestos fallos del mercado y sus consecuencias de desigualdad: J. Keynes, J. Rawls, P. Krugman, J. Stiglitz, A. Sen), se inclinaron por la "reducción de las desigualdades" e incluso "igualar oportunidades", como principios de justicia colectiva. A pesar de esta defensa las políticas públicas que las siguieron no han logrado grandes avances en reducir la pobreza. Si lo han logrado las que optaron por la generación de mayor riqueza para el conjunto y subsecuentemente más oportunidades.

La lucha contra la pobreza – desde todos los ángulos de análisis que su perspectiva permite – debe ser el objetivo central en aquellos países en los que este flagelo se ha instalado. (China e India son solo un ejemplo)

Para ello el desarrollo económico y la calidad de las instituciones (que van de la mano) resultan el primer paso indispensable que posibilitan las inversiones .

Existen a su vez requerimientos de las estructuras de gobierno, como por ejemplo:

• Llevar adelante una "Reforma del Estado" en la búsqueda de una administración ágil, eficiente y desburocratizada.

• Eliminar la corrupción administrativa.

• Establecer programas para la formación de gestores.

• Lograr la potencialidad política necesaria para negociar y establecer alianzas con distintos grupos de interés.

• Lograr un Estado meritocrático

Ninguna de estas cuestiones es un tema fácil de encarar. La resistencia al cambio por los grupos enquistados en los diferentes estamentos del Estado es un escollo difícil de vencer. El enfoque "top-down" es una postura difícil de creer. El decisor político puede definir entre diversas alternativas y finalmente optar por alguna de ellas,.. pero difícilmente comprenda y pueda controlar lo que sucede en la base de la pirámide.

Se debería propender en definitiva a la búsqueda es de un Estado menos autocrático, solitario y jerárquico. Los gestores deben comprender que el Estado no fue concebido para satisfacer sus intereses. Sino para llevar adelante políticas que satisfagan las necesidades de la comunidad.

La estrategia política: La estrategia central para el desarrollo de una gobernabilidad sustentable o "gobernanza moderna", debe ser la búsqueda del consenso, la cooperación mutua con diferentes actores de la sociedad civil, aún con las inevitables diferencias, la negociación con actores corporativos y el establecimiento de alianzas, para la formulación conjunta y articulada de las políticas públicas.

De esta forma el Estado no pierde poder[44]sino que cambia de forma[45]

Si bien su eficacia superior es solo una hipótesis de resultado incierto, también debemos aceptar que nuestras sociedades reclaman un cambio y su mayor participación ofrece nuevas esperanzas.

También nuestra sociedad ante el descrédito de la clase política, reclama su poder participativo, que sin duda debería hacerse efectivo. Ya no cabe más el criterio que unos pocos organizados decidan y dominen a las mayorías desorganizadas.

El cambio de paradigma con seguridad pero con tiempo decidirá en nuestras sociedades un Estado menos paternalista, aunque más participativo.

En el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas deberíamos avanzar en el sentido de prever con razonable grado de certeza que las políticas públicas que se implementen alcanzarán los objetivos deseables ("el deber ser"), por una inteligente acción política y el sustento técnico necesario. Deberíamos pensar que no pueden ser el resultado del azar, el mero voluntarismo o decisiones oportunistas,.. ni deberíamos tener que recorrer el camino de su historia para reconocerlas como hechos pasados, que respondieron solo a la improvisación, a la incapacidad de su gestión o a demagógicas intenciones electoralistas.

Las políticas públicas son desde ya el objetivo de análisis de este trabajo. Su implementación no carece de dificultades,. Su evaluación – dada las múltiples variables que intervienen y además cambiantes en el tiempo y en diferentes momentos de acción – es aún más difícil. Y siempre el sentido de los acontecimientos en las políticas públicas es comprendido con plenitud después de sucedidos: solo la evidencia empírica nos aproxima a una verdad siempre cambiante. Al igual que la naturaleza implícita de la filosofía: es la historia develada, explicada y razonada,… pero siempre pasada.

Buenos Aires, Septiembre de 2013

Autor:

Dr. Eduardo Filgueira Lima.[46]

Magister en Sistemas de Salud y Seguridad Social (ISALUD)

y Magister en Economía y Ciencias Políticas (ESEADE)

[1] Constant de Rebeque, B. “Acerca de la libertad de los antiguos comparada a la de los modernos” (1819)

[2] Butler, E. “Hayek, su contribución al pensamiento político y económico de nuestro tiempo” (1989)

[3] Sartori, , G. “Elementos de Teoría Política”. Alianza. Madrid, (1992)

[4] De Riz, L. “Las formas del Estado” http://mercaba.org/FICHAS/Capel/formas_de_estado.htm

[5] Keynes, J. M. The General Theory of Employment, Interest and Money (1936)

[6] Say, J. B.: “No puede haber demanda sin oferta,..(…) la producción total de bienes en una sociedad o sistema económico determinado implica una demanda agregada que es suficiente para comprar todos los bienes que se ofrecen…”

[7] González Rodriguez, C. “Sobredosis legislativa” http://republicaydesarrollo.blogspot.com.ar/2013/09/sobredosis-legislativa.html (2013)

[8] Buchanan, J & Tullok, G. “The Public Choice Theory” (1986)

[9] Ravier, A. “La teoría austríaca del ciclo económico” http://puntodevistaeconomico.wordpress.com/2013/09/21/la-teoria-austriaca-del-ciclo-economico/ (2013)

[10] Hayek, F. “Los Fundamentos de la Libertad” (1960, p. 92)

[11] Barón de Montesquieu, “Del espíritu de las leyes”. Madrid. Tecnos, (1972)

[12] Locke, J. “Tratado del gobierno civil”. (1662)

[13] Coase, R. “Teorema de Coase y el problema del costo social” (1960)

[14] Laffer, A. Curva de Laffer: representa la relación existente entre los ingresos fiscales y los tipos impositivos, mostrando cómo varía la recaudación fiscal al modificar los tipos impositivos. (1976) J. M. Keynes había teorizado sobre este proceso unos años antes.

[15] situación en la cual varios individuos, motivados solo por el interés personal y actuando independiente pero racionalmente, terminan por destruir un recurso compartido limitado (el común) aunque a ninguno de ellos, ya sea como individuos o en conjunto, les convenga que tal destrucción suceda.

[16] ODM: “Objetivos de Desarrollo del Milenio” UN-PNUD (2000)

[17] DHO: “Determinants of Health Objetives” CPRN (2007)

[18] Hayek, F. TACE (Teoría Austríaca del ciclo económico), en “Teoría pura del capital” (1941)

[19] Conferencia de Alma Ata. El resaltado en negrita es mío con el objetivo de mostrar que ya entonces se promovía la ejecución de las políticas públicas (de salud en este caso) vinculadas a “los recursos disponibles.

[20] Hayek, F. “Derecho, legislación y libertad” (1973, 1976 y 1979)

[21] Sanabria Montañez, C. “La evaluación económica en salud” (2006)

[22] Dada una asignación inicial de bienes entre un conjunto de individuos, un cambio hacia una nueva asignación que al menos mejora la situación de un individuo sin hacer que empeore la situación de los demás

[23] Pigou, A. Fue un economista inglés pionero de la economía del bienestar. Los impuestos pigouvianos, impuestos usados para corregir las externalidades. “A Study in Public Finance” (1927)

[24] Hayek, F. “Camino de servidumbre”. Edit. Alianza, Madrid, 1995

[25] Hiriart, P. (Citado por Damm, A. en Asuntos Capitales, 2013)

[26] D amm Arnal, A. http://www.asuntoscapitales.com/puntoi.asp?idp=327&utm_source=feedburner&utm_medium=email&utm_campaign=Feed%3A+AsuntosCapitales+%28Asuntos+Capitales%29

[27] Mises, L. “La Acción Humana: tratado de economía” (1949)

[28] Baldizón, A. http://newmedia.ufm.edu/gsm/index.php?title=Baldizoneconomicoderecho (2010)

[29] Hayek, F. “Individualismo y orden económico” (1948)

[30] Schumpeter, J. Science and Ideology (1949)

[31] Horkheimer,M “Crítica de la razón instrumental” (2007)

[32] North, D. “Instituciones, cambio institucional y desempeño económico” NEI (1995)

[33] Machlup, F. “El complejo de inferioridad de las ciencias sociales” (1956)

[34] Lasswell, H. Política: ¿Quién obtiene qué, cuándo, cómo? (1936)

[35] Rodriguez, M. “Introducción al estudio de las políticas públicas” (2006)

[36] Foucault, M. “Defender la democracia” (Clases del College de France), (1976)

[37] Mises, L. “Socialism: An Economic and Sociological Analysis” (1981)

[38] Compte Sponville, A. “Pensées sur la sagesse” (2000)

[39] Dye, T. “Understanding Public Policies” (2008)

[40] Edelman, M. “Political Language: Words that succeed and policies that fail” (1977)

[41] Strom, T. Discurso en el Acta de los Derechos Civiles de 1964. Congreso de los EE.UU.

[42] Hayek, F. “The use of knowledge in society” (1945)

[43] Damm, A. http://www.asuntoscapitales.com/articulo.asp?ida=6773

[44] Offe, C. “La política social y la teoría del Estado” (1976)

[45] Mayntz, R. “El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”. CLAD (1995)

[46] Trabajo elaborado para la materia Política Públicas (2013) Muchos temas han sido solo mencionados y requerirían de un mayor desarrollo.