Una introducción al análisis de las Políticas Públicas

"Nada perturba tanto la vida humana como la ignorancia" (Cicerón. 106-43 AC)

Dr. Eduardo Filgueira Lima

Introducción

Asumimos que las políticas públicas constituyen las formas diversas de interacción entre el poder político y la sociedad. Esto es decir que referirnos a políticas públicas es ingresar en el análisis de las respuestas que el Estado propone y brinda hacia las  demandas de la sociedad, que no encuentran formas alternativas de satisfacción.

El liberalismo surge como concepto de oposición a toda forma de gobierno absolutista (monarquías absolutistas en el S. XVII) y someterlo al derecho. El Estado liberal es el que surge como resultado de la Revolución Liberal en sustitución de la Monarquía absoluta propia del Antiguo Régimen. Es el sistema político propio del comienzo de la Edad Contemporánea, en la nueva formación económico social que puede denominarse Nuevo Régimen.

Si bien las concepciones liberales surgen a partir de los pensadores de la ilustración escocesa (D. Hume, A. Smith y J. Locke en particular, entre muchos otros) es la noción de libertad – entendida como "libertad respecto del Estado" – la que fundamenta sus principios rectores y encuentra sustento el "Discurso sobre la Libertad de los Antiguos y la Libertad de los modernos"[1] (que hace referencia a las libertades civiles y las libertades políticas), y constituyeron premisas irrenunciables durante todo el S.XIX. El rol que asumió un Estado (mínimo) se encontraba limitado a objetivos muy concretos y que incluían la defensa, la representación política, la seguridad personal (que supone un orden interno capaz de resguardar, la vida, la libertad individual, la propiedad privada y la búsqueda por cada quien de lo que considere el camino más adecuado para alcanzar su felicidad) y la justicia.

"…La libertad es un estado en el que cada persona puede usar su propio conocimiento para sus propósitos,..y que le permitirá experimentar por sí misma, conjeturar sobre lo que le servirá para lograr sus fines. La libertad es finalmente la acción voluntaria sin coerción,.."[2]

Pero la libertad no sirvió a todos por igual y puso en evidencia las diferencias inherentes a las existentes entre los individuos, por su capacidad, esfuerzo, dedicación, circunstancias de vida, o el mismo azar.

La cuestión de fondo – ante crecientes demandas de poblaciones postergadas – las recogió el constitucionalismo social que resultó cómo imponer el Derecho a la acción del poder estatal, quedando excluidas las intervenciones directas sobre la propiedad y la economía.

El Estado Social encarna la idea del constitucionalismo social que se refiere a que sólo puede conseguirse un ejercicio eficaz de los derechos de los ciudadanos mediante la garantía, por parte del Estado, de condiciones mínimas de existencia material del individuo.[3]

La transformación del Estado Liberal en Estado Social que tuvo lugar en las sociedades industrializadas del siglo XX, comporta un desplazamiento del énfasis en la libertad jurídico-política como poder legalizado en el sentido de resistir al poder político e ingresar en la búsqueda de la "igualdad" social.[4]

Su causas fueron las crecientes demandas de poblaciones postergadas – sin duda motorizadas por crecientes formas de organización del movimiento obrero y el surgimiento de partidos obreros – que lucharon por mejores condiciones inicialmente laborales, luego extendidas a las nuestras formas de reivindicación que se adoptaron bajo la forma de "derechos".

Un derecho transfiere una responsabilidad! Y – cuando menos declamadas – estas fueron asumidas crecientemente por los estados de las sociedades incipientemente industrializadas de occidente.

"…El Estado Social representó el pasaje del mercado auto-regulado al control social de la economía. El Estado pasó a ser actor económico y garante de protección social generalizada. La incorporación de normas referidas a la regulación del orden económico y social en las constituciones, desplazó la actividad económica y la cuestión social del ámbito del derecho privado al campo de interés público.."(Íbid.4).

Este es el mecanismo por el que el Estado inicia diversas y crecientes formas de intervención en diferentes aspectos de la vida social e incorpora bajo su órbita cada vez más funciones. Surge así – siendo la obra de J. M. Keynes[5]el sustento ideológico – del denominado Welfare State (o Estado de Bienestar).

Uno de los principales argumentos del pensamiento keynesiano radica en el supuesto de que "un sistema capitalista no tiende a un equilibrio de pleno empleo de los factores productivos, sino hacia un equilibrio que solo ´de forma accidental´ coincide con el pleno empleo".(Íbid. 5)

Por lo mismo destacó no solo el carácter ascendente de la oferta agregada, en contraposición con la visión clásica, sino además la inestabilidad de la demanda agregada, proveniente de los shocks ocurridos en mercados privados, como consecuencia de los altibajos en la confianza de los inversores. La principal conclusión de su análisis es una apuesta por la intervención pública directa en materia de gasto público que permite cubrir la brecha o déficit de la demanda agregada. El supuesto erróneo de su argumentación es la equivocada interpretación de la Ley de Say: Keynes invierte la Ley de Say[6]Para él no es la producción la que determina la demanda, sino la demanda la que determina la producción.

Pero esta interpretación no dejó de tener consecuencias políticas y económicas que afectaron (y afectan aún hoy) a la mayor parte de los países.

El Estado de Bienestar así devenido trasladó y asumió la responsabilidad de cumplir con determinadas demandas que luego fueron consideradas "derechos" de los ciudadanos, pero dejó en manos del poder político:

• la determinación de los mismos en base a normas explícitamente declamadas (no debemos olvidar que toda nuestra legislación proviene del derecho positivo romano), aunque no en todos los casos funcional y efectivamente cumplidas y

• la asignación de los recursos para cumplir en mayor o menor grado unas u otras obligaciones asumidas.

Estado, economía y Políticas Públicas

El pensamiento keynesiano – precedido de las ideas socialistas y anarquistas que importaron los inmigrantes – fue el alimento que nutrió a nuestras sociedades. Es fácil advertir como se ha arraigado el concepto que es el Estado, el que debe dar respuestas de todo aquello que se ha logrado explicitar mediante normas y es defendido – como es lógico que lo sea ya que se supone "defender derechos" – aunque exista una vinculación entre directa en la firme creencia de que esas normas "son progresistas" por su contenido, aunque exista un alto grado de incumplimiento efectivo de las mismas.

"…el concepto fundacional de esta normativa que no es otro que la continuación y énfasis del Estado de Bienestar. Un Estado en el que no sólo es suficiente la enunciación y garantía de derechos civiles e individuales, el ejercicio monopólico de la fuerza, la protección de la propiedad privada y del sistema republicano de gobierno, sino un Estado que extiende sus ¿garras? y se abalanza sobre las funciones de provisión, de bienes y servicios (es decir, de "bienestar") que antes estaban reservadas al sector privado. El problema se presenta cuando si bien se arroga las potestades para esa función de prestación, no tiene la capacidad, los recursos, los incentivos y las habilidades de las que sí dispone el sector privado, y que son necesarias para la creación de riqueza que disminuye la escasez y concreta la provisión…"[7] 

Los políticos – y en especial los gobernantes – son afectos a incluir "derechos" desvinculados de su viabilidad financiera, e inclusive de su factibilidad de cumplimiento efectivo. Se declama así el derecho a la vivienda digna (y por ejemplo en nuestro país pululan los tugurios habitacionales que además de no serlo por sus condiciones habitacionales, carecen de agua potable, electricidad, gas, o tratamiento de excretas), se declama el derecho a la educación (cuando la calidad educativa, la deserción escolar y analfabetismo nos muestran indicadores de creciente deterioro), se declama trabajo digno (y el 40% de los trabajadores se encuentra en condiciones de informalidad, o la desocupación y subocupación afectan a grandes núcleos de nuestra población PEA), se declama un ingreso digno (y el 26% de la población se encuentra en condiciones de pobreza), se declama el derecho a la salud (y los indicadores sanitarios – que demuestran a su vez condiciones sociales – se encuentran "amesetados" o en algunas cuestiones en franca desmejora en relación a lo que fuera de esperar),… las normas, los derechos (aún explícitos) sirven así para sostener más una masa de organismos, instituciones, programas, proyectos, planificaciones, personal, etc. (que agigantan el crecimiento del Estado y con ello el gasto público), creadas para cumplir supuestamente con fines, que no se cumplen ni efectiva y ni eficientemente. El Estado sirve así más a quienes contrata que a quienes dice proteger.

Y por otra parte habilita a los administradores gubernamentales a disponer discrecionalmente de los recursos de dichos programas – tanto como obtener algún beneficio personal – de su accionar: "..ningún administrador de gobierno va a decidir sobre una política pública sino obtiene de su decisión algún rédito personal,…aunque más no sea el favor del público y con ellos su voto y apoyo,…"[8]

"…repele profundamente de esta moda de legislación demagógica la declamación vacía de contenido, que colectiviza a individuos que pertenezcan a grupos particulares, en demérito de otros individuos que pertenezcan a grupos diferentes,…"(Íbid.6)

Parece que todavía no hemos tomado nota que los países con mayor producto por habitante son también los países donde los derechos individuales están mejor protegidos. Esto es decir que la generación de riqueza – y nuestro país no produce en la proporción de sus potencialidades por razones en las que sería largo extenderme y son ajenas al presente,.. y que es considerado de "ingresos medios" – resulta la base para superar muchos de los problemas que hoy nos aquejan y lograr un mejor resguardo de los que consideramos nuestros derechos.

La primera de las políticas públicas es la política económica y no debemos olvidar que – además de la idoneidad y consecución política – en este aspecto juega un importante rol la ideología: a mayor tendencia a "la igualdad" las medidas económicas serán más intervencionistas, alterarán las variables económicas, generarán distorsiones en "las señales" de mercado, que tratarán de compensar con mecanismos redistributivos, de lo que más temprano que tarde surgirá que fueron insuficientes y en el largo plazo no cambió nada.

Hoy la Escuela Austríaca de Economía (desde L. von Mises) ha demostrado que las causas del ciclo económico en las sociedades modernas no se deben buscar en alguna falla propia de la economía de mercado, sino que se encuentra en la manipulación del dinero y del crédito por parte de los gobiernos.[9]

Y las políticas públicas juegan en este punto un importante papel, sin reparar además que lo público excede el ámbito de lo estatal.

Al gobierno se le han transferido responsabilidades y la sociedad descansa en que ellas – que son sus "derechos" – y por el hecho de haber sido plasmados en leyes y normas son satisfechos.

El gobierno en una sociedad libre – en una sociedad liberal – debe ser "gobernado" por normas previsibles que respondan al criterio común (Common Law) que no requieren todas ser explícitas y en sus más mínimos detalles,.. pero normas generales de lo que la sociedad acepta y considera justo. Esta es una fundamental diferencia entre el liberalismo y el "laissez-faire" (este rechaza de plano toda intervención estatal,.. y un menor ordenamiento jurídico,…), y además una estricta división de poderes: "check and balances".

Para Hayek "es necesario un conjunto de normas para proteger la libertad,.. ya que no hay una "armonía natural que concilie los intereses humanos",..[10]

La aceptación de la transferencia del monopolio de la fuerza al Estado no es gratuita, pues requiere de normas que sean estrictamente respetadas,.. que respondan al criterio de aceptación general por parte de la comunidad, en el sentido de lo que se considere admisible y justo.

Hoy en día sabemos que una buena "calidad de las instituciones" de un Estado, hace esta transferencia de administración de las políticas públicas, menos riesgosa de desvíos, discrecionalidades, uso político, avances contra la libertad, corrupción y falta de transparencia.

La estricta división de poderes – "check and balances" (controles y contrapesos)[11] – hace que cada uno de los poderes del Estado no prevalezca y se regrese a estados absolutistas. La tiranía es el ejercicio de poder fuera del derecho a lo que no tiene derecho nadie; y ello es hacer uso del poder que cada cual tiene en su mano, no para el bien de los que bajo él se encontraren, sino para conseguir ventajas particulares[12]Los estados que no respetan la estricta división de poderes tienen un accionar que degrada la democracia.

En nuestros países – dado el facilismo y aceptación de pensamientos colectivistas – es fácil que se establezcan gobiernos denominados "populares". ¿Qué son gobiernos populares? Son gobiernos que bajo el disfraz del igualitarismo – resabio del pensamiento de resguardo tribal – son fácilmente aceptados por buena parte de la población. Son gobiernos que privilegian "lo nacional",.. "lo popular",.. como una única – y la mejor forma de vivir y ser.

Establecen sociedades cerradas, inaccesibles a nuevas ideas, conocimientos, innovaciones,..lo de afuera es "penetración cultural",.. imperialismo,.. su defensa acérrima de lo autóctono les impide desarrollarse y crecer. Son sociedades colectivistas a las que se atribuye el "Bien Común" de cuyo derrotero es depositario el líder. Son finalmente democracias devaluadas.

Su posición está sustentada en supuestos fines beneficiosos,. Concediendo poco a poco porciones de la libertad individual. Pero es en estos casos en que los sujetos se conviertes en medios para objetivos preestablecidos, por los que detentan "el saber de cual y que es el bien común",.. de poder decidir sobre lo que es bueno para todos. Y es por ello que surgen los interrogantes: a) ¿son fines superiores?,.. b) ¿son reales los beneficios que s proponen?,.. c) ¿cuáles son las consecuencias de la pérdida de libertad?,.. d) ¿no es posible pensar que de esta forma generamos hombres sometidos a inciertos designios colectivos, porque tienen la finalidad de alcanzar un objetivo o plan comunitario?,..e) ¿Por qué suponer que esos planes son mejores que los que cada uno puede lograr en su búsqueda personal?,.. f) ¿no se convierte así a las personas en medios para lograr fines comunes?,. g) ¿en qué medida alcanzan a todos?,..h) ¿puede un planificador saber qué es lo beneficioso para todos,.. y en caso que así fuera: es igualmente beneficioso para todos?

En este punto planificación centralizada en el Estado y libertad personal entran en colisión. Uno podría decir que habiendo aceptado vivir en sociedad, debe ser partícipe tanto de los beneficios que ello supone, como de los conflictos que estas circunstancias posibilitan.

No es necesaria demasiada legislación al respecto,.. las normas socialmente aceptadas como justas, hacen en gran parte de los casos innecesaria la intervención de la justicia y a bajos costos de transacción es posible ante derechos de propiedad establecidos, el acuerdo entre las partes.[13]

De cualquier forma el Estado de Bienestar a pesar de su difusión y aplicación generalizada solo en aquellos países en los que el ingreso/cápita/año es de "altos ingresos" hace posible un gasto público sustentable y que los servicios prestados resulten eficientes y de calidad, aunque siempre sujetos a las crisis económicas, que los mismos gobiernos suelen causar por su manipulación del dinero y el crédito.

El planteo central es que la política – ante un mundo de escasez – no debe funcionar disociada de la economía y las políticas públicas no deberían ser el botín de los gobiernos para hacer creer que se cumplirá, lo que luego se desestima, por escasez de recursos, o porque circunstancialmente otras alternativas pasan a tener prioridad, generalmente motorizadas por intereses personales.

Otro aspecto que no debemos minimizar es que los Estados se han convertido en monopólicos. No solo ante la emisión de moneda (que solo es un componente – aunque muy importante – de la política monetaria), sino ante la política fiscal (fijando arbitrariamente impuestos, u otras formas destinadas a financiarse) o imponiendo restricciones a la balanza de pagos (que impone limitaciones a la producción y al libre intercambio),.. sino también ante la discrecionalidad en la asignación del gasto (cuestión no menor), ya que define finalmente cual es su intensión política.

La austeridad en el desempeño y asignación de recursos por parte de los gobiernos es una cuestión moral. Todos queremos mantener: menos horas de trabajo, jubilaciones altas, vacaciones extensas, y seguros para todos,.. tanto como recibir altos beneficios y permanentes. Es decir: "todo a todos y a cualquier precio".

La contraparte de ello es que el accionar político – particularmente de los gobernantes – ha concedido todos los beneficios posibles a la medida de sus intereses políticos, obteniendo el favor de la gente. El problema aparece cuando los recursos con los que el Estado debe financiarse resultan insuficientes para hacer sustentable el gasto público. Y es en estos casos en los que se recurre a artilugios económicos que finalmente distorsionan las variables económicas y la crisis la sufren todos.

Por ello la asignación de recursos debe ser cuidadosamente controlada: la austeridad (que siempre es denostada como "ajuste") es una cuestión moral para evitar las crisis en el mediano plazo y la garantía de una sana economía para las generaciones futuras.

En muchos de nuestros países los gobernantes no están acostumbrados a ello. Descalifican con el mote de neo-liberalismo y ajuste cualquier cuestión que implique racionalidad en el gasto, son vilipendiosos con los recursos del Estado – en general obteniendo un rédito propio (o económico: corrupción,.. o político: el favor de los votos) – ya sea mediante transferencias o subsidios, incremento desmedido (y por compensación de favores), del empleo público, planes que se extienden y otras formas prebendarías, que irresponsablemente incrementan el gasto público. No se manejan los recursos del Estado como los propios.

Las teorías keynesianas – justificando el incremento del gasto público para sostener la demanda agregada – dio lugar y justificó estos comportamientos tan irresponsables como interesados. Los gobernantes de parabienes: hasta que la burbuja explota a veces en sus propias manos.

Ningún país puede crecer sin lograr una tasa de capitalización suficiente esto es decir: generar ahorro y desde el mismo inversiones destinadas al incremento de la producción. Solo de esta forma un país puede insertarse en el concierto internacional produciendo e intercambiando los bienes que les permitan sus ventajas comparativas.

Por austeridad se suponen recortes, disminución o baja de servicios. Pero por austeridad me estoy refiriendo a racionalidad y priorización en la asignación del gasto: a sabiendas que en un mundo de escasez muchas cosas no "deberían" ser hechas,.. pero que si son obviadas, otras podrán ser hechas mejor. ¡La austeridad es una cuestión moral!

El mecanismo más importante que tienen los gobiernos para financiarse son los impuestos. Pero si estos son excesivos – porque el gasto irracional lo impone – desincentivan las inversiones para la producción, que de producirse ocasiona no solo menos ingresos para el estado, sino menores fuentes de trabajo, el empleo estatal reemplaza la falta de oportunidades productivas, lo que es igual a mayor desempleo, lo que conduce a mayor pobreza y necesidad de incremento o sostenimiento de los planes de asistencia.

Se cae así en un círculo vicioso, en el que las políticas públicas de asistencia a través de los planes sociales no pueden reducirse, sino incrementarse representando una mayor y creciente carga pública.

Sobre este delicado equilibrio oscilan los gobernantes: ellos requieren que se les requiera ayuda (el beneficio clientelar es inmediato), pero a su vez para sostener el gasto público que ello genera necesitan más ingresos provenientes de cualquier fuente de financiamiento a la que puedan recurrir. Si incrementan los impuestos desincentivan la producción[14]si emiten e incrementan la masa monetaria en forma directa (o por la manipulación del crédito) producen la depreciación del valor de la moneda, cada vez es necesario más dinero para adquirir los mismo bienes y ello es lo que conocemos como inflación.

Frente a la inflación la gente intenta resguardarse (sacándose el dinero de los bolsillos) e inicialmente lo consume, o lo coloca en activos que resguarden su valor. Pero en una segunda etapa (en el "largo plazo keynesiano") la demanda se contrae, de la misma forma que la demanda de crédito. Se trata de lo que denominamos "estanflación": a pesar de la baja demanda los precios no dejan de subir. Las señales del mercado a los inversores son confusas por lo que sus inversiones pierden rentabilidad y los pasivos por deudas a los bancos aumentan. Las quiebras de los bancos terminan por definir la crisis. Los gobiernos optan casi siempre por su rescate,.. porque fueron ellos los que los indujeron a créditos blandos o a tasas subsidiadas para incentivar el consumo.

El consumo inducido genera una falsa y transitoria sensación de bienestar,.. en el largo plazo la crisis se hace inevitable.

Es obvio que cualquier fracaso, crisis o alteración del normal desempeño de la economía – aunque se deba a la irresponsabilidad de los gobiernos – son atribuidas por los mismos al fracaso de las teorías económicas, u otras causas ajenas a su propia responsabilidad. Y además cuentan con la multiplicidad de factores (imprevisibles) que aleatoriamente intervienen para que la teoría económica (como en todas las ciencias sociales) observe variantes que imposibilitan su reproductibilidad, lo que es aprovechado para oportunistas interpretaciones.

Muchos economistas para otorgar supuestos más científicos a sus teorías recurrieron a diagramas y fórmulas econométricas para su representación, Pero ello no las hace mejores ni más creíbles.

Finalmente debemos tener presente la ya referida Escuela de la Elección Pública que estudia, en general, la toma de decisiones de los agentes políticos considerando los intereses reales de dichos agentes, es decir, trata de analizar el riesgo moral de los decisores, más allá del supuesto criterio – que prevalece en la mayor parte de la población – de que sus acciones son guiadas y responden en defensa del interés general.

De la misma forma una vez que se ha definido un beneficio ("derecho") el mismo es imposible – o muy difícil políticamente – de restringir,.. aunque de hecho y por las limitaciones que países de pobres ingresos tienen en mayor medida, se deterioren los servicios, desmejore la calidad o se limite la accesibilidad a los mismos que se brindan. De ello resultan derechos restringidos (o limitados). ¿Puede ser esta la concepción de un derecho explicito?

El conflicto subyacente se encuentra en la relación entre gobernantes y gobernados: los unos otorgan antes supuestas demandas (que no son siempre necesidades) y lo hacen sin descuidar el beneficio propio, pero su discurso debe contemplar siempre que las políticas que se instituyen son siempre orientadas a mejorar el interés general,.. su problema es poder financiarlas.

Y los otros (los gobernados) demandan lo que perciben les es necesario,.. o lo que suponen les hará la vida mejor, las conquistas se consideran "derechos sociales", que una vez explicitados cada uno según pueda o sepa, intenta sacar el mejor provecho. Se trata del conocido dilema de la "Tragedia de los comunes".[15]

Algunas consideraciones

• Las políticas públicas responden a las demandas que – en base a su percepción – la sociedad hace ante el poder público. No debemos dejar de mencionar el importante papel que cumplen en este sentido las ONG´s, que por defecto – o insuficiente respuesta del Estado – se organizan desde la misma sociedad.

• La elección de las políticas públicas – en la mayor parte de los casos – quedan sujetas por parte del poder público a conceptos que (aún con variantes propias de cada caso) pueden ser interpretadas por la Teoría de la Elección Pública y la lectura que el decisor hace sobre la importancia relativa (alternativa) entre opciones diferentes, que en general no dejan nunca de lado sus propios intereses.

• Las políticas públicas no resultan siempre de la mejor elección de lo que la sociedad requiere para satisfacer sus necesidades. Tener presente que demandas no siempre son necesidades.

• Las sociedades en las que el ingreso/cápita/año es mayor ven resguardados mejor sus derechos, que en aquellas en las que el ingreso es menor.

• La misma circunstancia hace que las políticas que sean necesarias están definidas por las circunstancias particulares de cada país. Por ejemplo ante un elevado déficit de viviendas las políticas deben que deben llevarse a cabo deben responder, particularmente a resolver este problema,.. las sociedades con mayores indicadores de pobreza deben tender a su desarrollo económico para proveer mayores y mejores oportunidades para su disminución (generación de fuentes de trabajo, educación, salud, vivienda,..etc.). Los países que tienen estos problemas mayoritariamente resueltos pueden dirigir sus políticas públicas en mejores condiciones y en otros sentidos. Un ejemplo sería la comparación de los ODM[16](que fueron elaborados para las regiones con menor desarrollo (África Subsahariana, América Latina y Sudeste Asiático) y los DHO[17]establecidos por Canadá en 2007.

• La primer política pública es la política económica. Las malas políticas económicas conducen a ciclos recesivos. Las políticas públicas están "ligadas a los ciclos económicos" y estos están vinculados a la manipulación del dinero y el crédito por parte de los gobiernos.[18] La austeridad no es ajuste – aunque así lo expresen los sectores afectados – la austeridad se refiere a la asignación "racional" y prioritaria de los recursos en aquellas políticas, necesarias, con los programas más eficientes y efectivos. Destaco el Art. 6º de la Declaración de la Conferencia Internacional de Alma Ata referida a las sugerencias para promover un programa que permita alcanzar "Salud para Todos en el año 2000" mediante la Atención Primaria de la Salud (URSS, 6-12 de septiembre de 1978): "….basada en métodos y tecnologías prácticos, científicamente fundados y socialmente aceptables, puesta al alcance de todos los individuos y familias de la comunidad mediante su plena participación y a un costo que la comunidad y el país puedan soportar, en todas y cada una de las etapas de su desarrollo con un espíritu de autorresponsabilidad y autodeterminación…."[19]

• F. Hayek expresa[20]que es irrelevante qué tan grande es el gobierno, o si crece y qué tan rápido crece; lo único que importa es que las acciones del gobierno satisfagan los requerimientos formales de las acciones que le corresponden (seguridad, defensa, representatividad y justicia), tanto como las políticas públicas. "Es el carácter, en vez del volumen, de la actividad del gobierno, lo que es importante." Respecto de este punto no existen acuerdos definitivos: en general se acepta que un Estado – que finalmente es una carga pública – debe estar respaldado por un importante desarrollo económico y de productividad. Cuanto menos de esto más serán necesarias desde el Estado las acciones de promoción (garantizar la libertad individual, la libertad de comercio, restringir a lo estrictamente necesario las regulaciones, y garantizar la seguridad jurídica y el cumplimiento de los contratos). Inevitablemente también caben en su órbita y por su accionar las políticas públicas eficientes. Pero sin olvidar que el Estado se financia en una actividad económica productiva capaz de proveerle los recursos para su propio sustento.

• Todo ello es posible en los que gobiernos su calidad institucional ofrezca las garantías necesarias para promover el desarrollo económico y la rentabilidad, que cualquier actividad económica requiere.

• Pero también juega un papel el empresariado, porque (ante condiciones de permanente incertidumbre en donde existe baja calidad institucional): por un lado todos quieren obtener un rápido recupero de sus inversiones lo que equivale a inversiones especulativas de corto plazo y por otro existen quienes – asociados al poder – obtienen rápidas ventajas con contrataciones dirigidas (tráfico de influencias), sobreprecios (en especial en la obra pública) y corrupción. Este es uno de los puntos críticos señalados en la Teoría de la Elección Pública (los grupos de interés asociados al poder político). Por lo que las inversiones – que se realizan por estos caminos – no resultan conducentes a la promoción del desarrollo económico del país en el largo plazo.

Algunos datos de Economía y Políticas Públicas en la Argentina

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Cuando hablamos de Políticas Públicas no debemos olvidar la íntima relación que existe entre todas ellas y en especial el "enfoque del riesgo" que asumen potencialmente determinados grupos de población quienes por sus habilidades personales, la oferta de oportunidades que les ha brindado el país, el azar, o inclusive las mismas erróneas políticas públicas les han condicionado determinadas "circunstancias de vida"

Grafico 16

En nuestro caso y de acuerdo a los datos vistos parece que muchas cuestiones no las hemos resuelto bien.

Análisis económico de las Políticas Públicas

Desde mitad el S. XX las políticas públicas fueron pensadas desde la perspectiva que solo el Estado – "economía del bienestar" – era capaz de proveerlas adecuadamente.

El principio en el que este posicionamiento encontraba fundamento era el supuesto de que había ciertos bienes "públicos" que el mercado no era capaz de proveer o que lo haría con altos costos. O ineficientemente dados los llamados "fallos del mercado".

¿A que llamamos "fallos del mercado"?:

La economía del bienestar planteó que muchas actividades económicas estaban plagadas de inconvenientes, que las convertían o en inconvenientes para ser encaradas por el mercado o de difícil interés para el mismo.

Por ejemplo (de carencia de interés): ¿A qué profesional podrían interesarle instalarse en una comunidad aislada, de bajos recursos, que no pudiera solventar su actividad?

O bien (inconveniencias por ejemplo en el mercado de la salud), porque se establecen relaciones que no permiten tomar decisiones adecuadas:

• Las necesidades son imperiosas e impostergables,…con enorme peso emocional y graves externalidades negativas

• Existe una importante asimetría en la información entre las partes

• Las preferencias son de necesidad de resolución pronta sino inmediata

• La demanda es inelástica ante una variación de costos. Porque existe un tercer pagador

• La oferta asume su función de "agente" de la demanda y por lo mismo la condiciona

• Lo anterior genera una espiral inflacionaria del gasto y además configura una de las denominadas formas de "subsidio a la oferta"

Estos serían los aspectos más relevantes del análisis microeconómico del comportamiento de los actores en el sector salud, aunque existen otros referidos a procesos (ACE) Análisis Costo Efectividad y (ACB) Análisis Costo Beneficio. Sin embargo no debemos dejar de lado que la mayor parte de estos comportamientos que llevan a desequilibrios también están presentes en la mayor parte de los intercambios y mercados de otros bienes.[21]

Obviamente estos aspectos fueron los que la economía del bienestar consideró fundamentalmente para dictaminar que constituían argumentos suficientes para que el Estado fuera quien asumiera un rol protagónico en las políticas de salud y estas fueran parte de las políticas públicas.

El concepto básico fue referido a que el mercado no permitía el equilibrio necesario – óptimo paretiano[22]- que asignara lo necesario a cada uno sin lesionar los derechos de algún otro o los demás y esta ineficiencia requería la intervención del Estado.

Sin embargo debemos considerar que no existen mercado perfectos (el mercado tiende al equilibrio,.. pero en una curva asintótica,.. su dinamismo lo lleva a inestabilidad e inequilibrios permanentes) y muchos de los aspectos señalados antes forman parte también de muchos otros mercados,.. que aún siendo imperfectos se dejan librados al interés o voluntad individual (principio de autonomía), sin intervención del Estado.

Desde mi punto de vista otros aspectos económicos pueden ser mucho más relevantes para que – el Estado intervenga en diverso grado o medida – pero para ello voy a referirme (y particularmente al mercado de la salud) a realizar algunas consideraciones.

La mayoría de los bienes tienen características mixtas: tienen aspectos de bien público (no excluyen, ni rivalizan en su consumo) y aspectos de bien privado (excluyen y rivalizan).

Es conocido el ejemplo del perfume que una dama compra (bien privado), pero que cualquiera que pase a su lado puede disfrutar. No es el caso que se le requiera el pago proporcional del beneficio que uno obtuvo de disfrutar el aroma del perfume. Obviamente que se trata de una "externalidad" positiva cuyo beneficio no puede ser internalizado, por quien realizó la inversión.

En los intercambios la mayor parte de las externalidades son "positivas". Pero existen "externalidades negativas" y estas son las de más difícil resolución.

Por ejemplo también es conocido el ejemplo de un taller que se instala junto al consultorio de un dentista y que por su actividad impide a este último realizar su trabajo. ¿Cuál es la solución que cabe?

Desde Pigou[23](quien preconizó la aplicación de impuestos a las externalidades negativas e incentivos a las que fueran positivas), en adelante se realizaron múltiples esfuerzos por corregir los efectos de las mismas.

Obviamente, la imposibilidad de cuantificar los costos de las mismas, cualquier impuesto resultaba arbitrario pues no estaba directamente correlacionado con el "daño", (ni a la inversa). Por lo mismo la justicia debía intervenir ante múltiples reclamos lo que originaba pleitos, costosos, prolongados y recurrentes.

Fue R. Coase – a quien he mencionado antes – quien observó que muchas de estas cuestiones eran resueltas en UK mediante la aplicación de normas (aún no explícitas: el Common Law) pero que respondían al sentido común, a lo socialmente aceptado, a lo que se consideraba justo, estas mismas normas eran las que hacían posible la normal convivencia en la sociedad,..

Se trataba de normas que no necesitaban ser impuestas por el estricto sentido del derecho y más aún que en muchos casos, de esta forma, los litigios podían resolverse por acuerdos entre las partes.

Finalmente "…si los costos de transacción no eran más altos que el beneficio obtenido y los derechos de propiedad estaban estrictamente definidos, el acuerdo entre las partes, no solo era posible sino que además evitaba engorrosos trámites de justicia…"

Demás está decir que aún el teorema de Coase tiene importantes limitaciones y que si bien puede aplicarse en multiplicidad de ocasiones en que las externalidades afectan a partes interesadas en resguardar su derecho de propiedad, no resulta igualmente aplicable en casos por ejemplo que afectan cuestiones vitales a un amplio conjunto poblacional, o cuando existe un delito que podría arreglarse en cuanto a daño e interés de reparación, pero omite que el delito tiene su propia configuración jurídica.

Volviendo a las políticas de salud: las externalidades no son un tema menor y el Teorema de Coase no permite su adecuada resolución. ¿Cómo medir el daño potencial a la que una madre expone a su hijo por nacer (y a sí misma) cuando no realiza los controles necesarios durante su embarazo?,.. o ¿Cómo medir el daño potencial al que expone a otros una persona que no se vacuna?

En cualquiera de los dos casos mencionados la autonomía (el derecho a la libertad individual) puede estar protegido pero las externalidades potenciales negativas "pueden afectar los derechos a la vida y o la propiedad de los otros"

Esto es decir de los casos mencionados se desprende que un bien que puede considerarse "privado", termina por revestir características de "interés público".