Fundamentación y orientaciones para la implementación de la política de inclusión y protección social

La Política de Inclusión y Protección Social –PIPS– se propone la armonización, articulación y reordenamiento de los programas sociales selectivos alrededor de un órgano institucional con la capacidad rectora y de dirección política necesaria para lograr el efectivo cumplimiento de metas sociales de inclusión y protección social.

Con el fin de armonizar entre las instituciones que desarrollan los programas sociales selectivos, los enfoques, conceptos e instrumentos de la PSS como requisito para alinear definiciones y acciones que permitan su gestión integrada, se elaboró el presente manual. Los contenidos de su fundamentación y orientaciones para la implementación están organizados en los siguientes apartados:

I. Un nuevo paradigma: inclusión y protección social

II. Desarrollo con derechos y derecho al desarrollo

III. Desafíos, enfoque y objetivos de desarrollo de la Política

IV. Sobre la unidad de la acción estatal y la dirección política (órganos, objeto, funciones, atribuciones, ámbito de competencias y esferas de acción)

V. Gestión intregada de los programas sociales, estrategias de abordaje y modelos de atención.

VI. Optimización y armonización de los programas sociales (fichas técnicas)

VII. Definiciones y desafíos de política sobre el Tercer Sector.

VIII. Planificación de la inversión en programas sociales.

IX Participación social y protección del ciudadano

X. Formación y actualización profesional de los recursos humanos

XI. Sobre el Sistema de Información y Gestión Integrada de los Programas Sociales Selectivos –SIGIPSS-.

XII. Seguimiento, evaluación y rendición de cuentas con un enfoque de resultados y de derechos.

Un nuevo paradigma: inclusión y protección social

A partir de la segunda mitad del siglo XX, Costa Rica fundamentó su visión del Estado de Bienestar en el paradigma de la protección social basado en la "sociedad del trabajo" Este paradigma partía de la premisa de una situación de pleno empleo, crecientemente formal, a partir de la cual la protección social iría consolidándose mediante prestaciones progresivas a la fuerza laboral y sobre todo la base de contribuciones del Estado, el empleador y el trabajador, que se regían por el supuesto de que el trabajador, o jefe de familia, aseguraba a toda la familia mediante sus ingresos y su protección social. La ciudadanía social se vinculaba a la ciudadanía laboral, y el Estado era el encargado de aportar una cobertura universal de servicios básicos y educación formal. Bajo este esquema de protección social, las mujeres, los niños y las niñas, las personas adultas mayores, las personas con discapacidad y cualquier otro miembro del hogar, tendría cubiertas sus necesidades a través de los ingresos laborales y las prestaciones sociales del jefe de hogar proveedor.

Décadas después la premisa del pleno empleo, base fundamental del modelo, se mostró como un punto de partido parcial o falso, lo mismo que la capacidad fiscal e institucional del Estado para proveer prestaciones y servicios con carácter universal.

La creciente informalidad ha sido una de las características más relevantes del mercado de trabajo en las últimas décadas en nuestro país. Se estima que en el año 2007, casi la mitad (47%) de la fuerza laboral se encontraba ocupada en el sector informal y fuera del esquema de la protección social basada en la contribución tripartita. Como consecuencia, un sector muy significativo de la población no encuentra protección a través del modelo y depende de iniciativas de compensación por parte del Estado para ver cubiertas sus necesidades.

Vale señalar que fue también parcial y limitada la premisa de que la protección del jefe de hogar sería extensiva a los miembros de la familia, con lo cual estaría garantizado su bienestar. La complejidad de la realidad ha llevado a la creación de múltiples programas e instituciones para atender las necesidades específicas de estos sectores de la población.

Frente a la realidad de los hogares y del mercado de trabajo hoy día es necesario refundar la protección social sobre la base de derechos universalmente reconocidos y no basada y dependiente de la sociedad salarial. Se trata del desafío de un cambio de paradigma de la protección social para que comprenda las acciones públicas que permiten a los individuos y las familias afrontar situaciones temporales o permanentes de pobreza, vulnerabilidad y exclusión derivadas del desempleo o la informalidad laboral, el estado de salud, la discapacidad, el abandono, la situación familiar o la vejez. La PIPS está basada en el enfoque de la protección social entendida como las acciones que garantizan las prestaciones y servicios sociales indispensables para la dignidad human.

Después de años de políticas de "lucha contra la pobreza", con la PIPS se pretende igualmente un cambio de paradigma que permita superar como país el objetivo limitado de colocar a los hogares y a las personas por encima de una "línea de pobreza". La visión que orienta la PIPS es la de contribuir a cerrar brechas y distancias entre territorios y poblaciones, así como dinamizar procesos de movilidad social ascendente. El desafío y el foco de la PIPS es, por un lado, identificar y remover los factores que generan exclusión social y, por otro, potenciar acciones afirmativas que sirvan para enganchar a la población con las oportunidades, el bienestar y la mejora continua de sus condiciones de vida.

Se trata de dar un giro a políticas marginales y periféricas y con carácter compensatorio medidas en términos de una línea arbitraria de ingresos, hacia la conformación de un pilar sólido de prestaciones sociales como derecho universal y de acciones institucionales orientadas a promover la inclusión y la movilidad social ascendente.

Desarrollo con derechos y derecho al desarrollo

En el año 1986 la comunidad internacional, reunida por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) adoptó la Declaración del Derecho al Desarrollo", y reconoció que el "desarrollo es un derecho humano". Costa Rica es firmante de esta declaración en la que se lee:

El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano está facultado para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que pueda realizar plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, así como a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él.

La Constitución Política de Costa Rica establece la obligación del Estado de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza (artículo 50). Costa Rica es, asimismo, signatario de múltiples instrumentos internacionales que hacen parte integral de nuestro ordenamiento jurídico, de promoción y protección de los derechos humanos de la ciudadanía y cuyo disfrute debe asegurarse de manera activa.

Además de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el país ha ratificado siete de los ocho instrumentos internacionales más importantes en materia de derechos humanos:

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ver documento.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Ver documento

La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial. Ver documento.

La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Ver documento

La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Ver documento

La Convención sobre los Derechos del Niño. Ver documento

La Convención Internacional sobre los derechos de personas con discapacidad. Ver documento.

La Convención Internacional para la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias (sin ratificar). Ver documento

Estos compromisos constituyen verdaderas obligaciones de hacer y brindar prestaciones positivas a cargo del Estado. Las obligaciones positivas son aquellas en que su objeto consiste en algo que se debe hacer o dar, es decir implican una acción del Estado, en comparación con las obligaciones negativas que son aquellas que le obligan a no hacer algo, es decir, a abstenerse de intervenir.

Esta distinción es importante porque determina la forma en que se exige su cumplimiento forzado, es decir, su exigibilidad y justiciabilidad. En el primer caso se trata de la exigencia al Estado del cumplimiento forzado de una acción en tanto la omisión de actuar es una falta a esta obligación; en el segundo, la obligación consiste en la abstención forzada de actuar.

Los derechos sociales reconocidos en la Constitución Política, instrumentos internacionales y las leyes constituyen verdaderas obligaciones de hacer y brindar prestaciones positivas a cargo del Estado y un conjunto de derechos de los ciudadanos cuyo disfrute debe asegurarse de manera activa. Conviene relevar algunas de las obligaciones contenidas en estos intrumentos:

Como obligación positiva, el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para la realización del derecho al desarrollo y garantizar, entre otras cosas, la igualdad para todas las personas en cuanto al acceso a los recursos básicos, la educación, los servicios de salud, los alimentos, la vivienda, el empleo y la justa distribución de los ingresos.

El Estado tiene el deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todas las personas sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de éste.

El Estado debe adoptar medidas para eliminar los obstáculos al desarrollo resultantes de la inobservancia de los derechos civiles y políticos, así como de los derechos económicos, sociales y culturales.

La implementación de la PIPS tiene como fundamento ético los principios enunciados y los siguientes que se derivan del conjunto de instrumentos jurídicos internacionales y de las propias leyes nacionales:

• La garantía estatal de la cohesión social.

Es una obligación del Estado garantizar la integración y cohesión social cerrando brechas materiales, creando confianza en las instituciones públicas y sentido de pertenencia por medio de la inclusión y la protección social.

• Enfoque de derechos

La relación de los ciudadanos con el Estado está basada en derechos, y en este marco, cuanto reciben los ciudadanos del Estado no constituyen regalías, beneficios o caridad, sino derechos constitucionalmente reconocidos y democráticamente ejercidos.

• Universalidad.

La política social ha de garantizar la protección social integral, sin ninguna discriminación a lo largo de todo el ciclo de vida de las personas.

• Progresividad y no regresividad

En atención a las obligaciones contraídas en estos instrumentos internacionales de derechos humanos, debe adoptar medidas para asegurar el pleno ejercicio y la consolidación progresiva del derecho al desarrollo, inclusive la formulación, adopción y aplicación de medidas especiales legislativas, de políticas públicas y reglamentarias con el fin de garantizar la inclusión y movilidad social, la equidad, la solidaridad, la justicia social y el bienestar compartido. La gradualidad en atención a las posibilidades del Estado no exime de la obligación ni admite la regresividad.

• Principio de no discriminación.

El principio de la no discriminación establece que todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y que toda persona puede invocar todos los derechos y libertades, sin distinción alguna.

• Libertad y autonomía

La verdadera libertad consiste en la capacidad real y efectiva de las personas para elegir los medios para su desarrollo personal así como para participar en la procura del bienestar y la construcción de un desarrollo social solidario.

• Derecho y deber a la participación

Todas las personas tienen derecho a una participación activa, libre y significativa en el desarrollo, así como a contribuir y disfrutar del desarrollo civil, económico, social, y político, para la realización plena de sus derechos humanos y libertades fundamentales.

El Estado debe alentar la participación de la población en todas las esferas como factor importante para el desarrollo y para la plena realización de todos los derechos humanos.

Todas las y los seres humanos tienen, individual y colectivamente, la responsabilidad del desarrollo, teniendo en cuenta la necesidad del pleno respeto de sus derechos humanos y libertades fundamentales, así como sus deberes para con la comunidad.

• Integralidad.

La política social debe permitir un abordaje de los seres humanos en todas sus dimensiones, individual, familiar y social, dentro de los contextos geográficos y socioculturales en los que les corresponde vivir, con una articulación y complementariedad de las políticas, planes, programas y proyectos que permita un desarrollo nacional equilibrado y libre de disparidades de carácter regional.

• Igualdad de oportunidades.

Garantiza que toda persona reciba de manera equitativa los beneficios del desarrollo y las oportunidades de movilidad social ascendente.

• Desarrollo sostenible.

Preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales con miras a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.

• Diversidad sociocultural.

Reconocimiento en términos de origen étnico, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, adscripción religiosa, las opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra, para superar toda condición de discriminación y promover un desarrollo con equidad y respeto a las diferencias.

• Transparencia.

Toda información relativa al desarrollo social y la política social selectiva es pública en los términos de las leyes en la materia y debe ser objetiva, oportuna, sistemática, veraz y de calidad. El derecho a la información constituye una herramienta imprescindible para hacer efectivo el acceso a las servicios y prestaciones sociales y el control ciudadano de las políticas públicas, al tiempo que contribuye a la vigilancia por parte del propio Estado del grado de efectividad de las medidas de políticas para hacer efectivos los derechos de las personas. El Estado debe disponer los medios necesarios para garantizar el acceso en condiciones de igualdad a la información pública.

En cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y del derecho internacional y por iniciativa propia, el Estado ha promulgado un conjunto de leyes y políticas públicas para asegurar el disfrute pleno de los derechos humanos para todas las personas que deben ser plenamente cumplidas.

INAMU Ver documento

CONAPAM Ver documento

Consejo Nacional de Rehabilitación Ver documento

PANI Ver documento

IMAS Ver documento

DINADECO Ver documento

IFAM Ver documento

CEN-CINAI Ver documento

CONAI Ver documento

Consejo de la Política Pública para la Persona Joven Ver documento

BANHVI Ver documento

IDA Ver documento

IAFA Ver documento

INVU Ver documento

Junta de Protección Social Ver documento

IFAM Ver documento

INFOCOOP Ver documento

Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia Ver documento

ICAA Ver documento

Estas leyes y políticas públicas son el resultado de un largo camino recorrido por las instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil en procura de la equidad y el bienestar de personas y poblaciones a quienes se han vulnerado sus derechos. Sin embargo, como se ha venido señalando desde hace varios años, el progresivo reconocimiento de derechos de diversas y múltiples poblaciones y de obligaciones por parte del Estado no ha tenido como correlato el desarrollo público institucional y presupuestario necesario para su efectivo cumplimiento. Existe así en el Estado costarricense, un desfase entre sus obligaciones y sus capacidades institucionales.

La creación y desarrollo de la PIPS tiene el propósito de contribuir a ampliar y fortalecer las capacidades del Estado y la calidad de la inversión, en el ámbito de la inclusión y la protección social.

Desafíos, enfoque y objetivos de desarrollo de la Política

Desde principios del Siglo XX, cuando se dio rango constitucional al principio de una educación primaria obligatoria y gratuita para toda la población, y con más fuerza a partir de la segunda mitad del siglo, las políticas sociales en Costa Rica han tenido como horizonte la universalidad de la cobertura, en reconocimiento del derecho que tienen todos los y las ciudadanas a una vida con oportunidades y bienestar.

Declarar la universalidad de los servicios y prestaciones sociales no ha garantizado automáticamente el cumplimiento del objetivo. A lo largo del tiempo, se ha requerido desarrollar programas sociales selectivos dirigidos a ciertas poblaciones meta en función de sus condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión.

El Ministerio de Educación Pública, por ejemplo, implementa un "programa de equidad" que contempla comedores escolares, becas estudiantiles, bono escolar y transporte estudiantil, con el fin de garantizar a niños, niñas y adolescentes en condiciones de pobreza, de vulnerabilidad y en riesgo de exclusión, su acceso real y efectivo a la educación formal. La Caja Costarricense de Seguro Social –CCSS- ha desarrollado un régimen de pensiones no contributivas y de seguro de salud costeado por el Estado, con el fin garantizar un ingreso permanente y servicios de salud a la población desprotegida. Se trata de programas, como muchos otros, con los que se pretende hacer real la universalidad de las políticas sociales.

Un inventario inicial realizado por la Contraloría General de la República identificó 46 programas sociales selectivos de este tipo, ejecutados por 22 instituciones. En el período 2004-2005, la inversión ejecutada por estos programas ascendió a 150 mil millones de colones, lo que representó el 1,6% del PIB del 2004 y el 9,9% de la inversión social total del 2005. Si agregamos las transferencias del programa AVANCEMOS creado en el 2006 y el aumento significativo del monto de las pensiones del régimen no contributivo entre el año 2006 y el 2008, este monto ascendió a cerca de 250 mil millones en el año 2009.

Desde principios de la década de los años noventa, Costa Rica ha realizado un importante esfuerzo por recuperar los niveles de inversión social que llegó a alcanzar a finales de los años setenta. El desafío de continuar aumentando los recursos en este campo persiste; aún no se ha logrado recuperar los niveles de inversión por persona del año 1980. Interesa resaltar, sin embargo, que a tal reto hoy se suma también el de mejorar la "calidad" de la inversión social.

El esfuerzo del país para aumentar la inversión social debe acompañarse de un proceso de modernización de la institucionalidad y gerencia de los programas sociales selectivos con el fin de optimizar la calidad de la inversión por medio de una gestión integrada, articulada y coordinada y con base en resultados que permita rendir cuentas sobre el cumplimiento de metas sociales. En relación con el propósito de mejorar la calidad de la inversión social es importante distinguir dos enfoques.

El enfoque que coloca el énfasis en la "eficiencia" de la gestión y la "racionalización" de la asignación de los recursos, entendidas como evitar subsidios cruzados o duplicidades, minimizar errores de inclusión (filtraciones) y priorizar a las familias o personas con mayores carencias para focalizar el gasto.

La lógica de la estricta "focalización" en la población en extrema pobreza que recorrió los países de América Latina en la década de los años noventa, promovida por algunos organismos multilaterales, provocó un extendido temor y una desmedida cautela para evitar que quienes estaban por encima de una "línea de pobreza" previamente definida, se beneficiaran de los programas sociales selectivos. De tal enfoque y práctica se derivaron términos como "errores de inclusión" o problemas de "filtración". Hoy día, no obstante, es posible afirmar que probablemente fueron más extendidos y graves los "errores de exclusión".

Otra perspectiva sobre la "calidad de la inversión social" es la que define objetivos más bien de desarrollo a partir de un enfoque de derechos, tales como contribuir de manera más efectiva y con mayor contundencia a elevar el nivel de bienestar social y la calidad de vida de la población no sólo en condiciones de pobreza sino, también, en situación de riesgo, vulnerabilidad y exclusión. Desde esta perspectiva, el énfasis se pone en mejorar la gestión de los programas sociales promoviendo concurrencias, sinergias y complementariedades entre programas con el fin de ofrecer una atención mucho más integral y estratégica y lograr un mayor impacto en el cumplimiento de metas sociales de inclusión y movilidad social. La Política de Inclusión y Protección Social responde a este enfoque.

Si bien es importante identificar y evitar las duplicidades y mejorar los mecanismos de selección para que los recursos se asignen a los hogares y personas que corresponde, en lo fundamental el objetivo propuesto de "mejorar la calidad de la inversión social" responde más bien al enfoque del desarrollo y del compromiso con la universalidad e integralidad de los derechos de las personas. Es decir que el propósito central no es establecer controles para evitar filtraciones, sino más bien llegar con la acción del Estado a toda la población que tiene derecho y con una atención mucho más integral como corresponde a un enfoque de derechos. Ello implica necesariamente comprender que no se trata de la atención discrecional de personas con necesidades, sino de la atención de ciudadanos y ciudadanas con derechos.

El objetivo de contribuir a mejorar la calidad de la inversión social de los programas sociales selectivos requiere, asimismo, claridad sobre la función de estos programas en el contexto más global de la política social.

Con frecuencia se piensa en la reducción de la pobreza como el objetivo de los programas sociales selectivos y se mide la calidad de su gestión, incluso su pertinencia, en función de la población en condiciones de pobreza que cubre, así como de las filtraciones de población no pobre. Conviene subrayar que la revisión de los objetivos y de la población meta de los programas sociales selectivos que se han creado en el país a lo largo de los años evidencia claramente que en la práctica atienden no sólo a población en condiciones de pobreza, sino también a poblaciones en situaciones de vulnerabilidad y exclusión.

Interesa resaltar que desde el punto de vista de la Política de Inclusión y Protección Social, lejos de representar un problema o un inconveniente, esta característicia de los programas refleja el compromiso de las instituciones públicas que los ejecutan con una gestión basada en un enfoque de derechos para la lograr la universalidad de su cobertura, objetivos definidos en función de procesos de inclusión y movilidad social y no de manera restringida para la reducción de la pobreza, así como su capacidad para leer con visión y de manera proactiva los desafíos de la protección social.

Ello, sin embargo, no ha sido el resultado de una acción planificada y coordinada por lo que los procedimientos, metodologías e instrumentos que se utilizan son a la vez muy diversos pero también muy innovadores. De manera que tal diversidad lejos de ser un problema constituye un enorme capital institucional y social que nos coloca en una posición de ventaja para realizar las transformaciones propuestas.

La Política parte de reconocer y recoger la riqueza del camino andado para darle unidad y armonía conceptual y de procedimientos. En todo caso, lo que resulta claro es que los programas sociales selectivos en nuestro país no pueden ser recortados y acotados al objetivo restringido de reducir la pobreza ni constreñidos a aceptar una línea de pobreza como criterio para la calificación. Hoy día es ineludible la exigencia de políticas sociales que atiendan las condiciones de vulnerabilidad y exclusión de distintos territorios del país y sectores de la población.

Si bien los programas tienen como meta la atención de poblaciones en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión, no son estos programas los que van a eliminar la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión en nuestro país y constituye un error conceptual, programático y de visión del desarrollo atribuirles tal objetivo. En tal sentido, es fundamental tener claridad sobre su función, sus alcances y límites en el contexto de la política social, de la política económica y de las políticas nacionales de desarrollo.

En primer término, cabe subrayar que estos programas selectivos cumplen un papel fundamental para avanzar y lograr la universalidad de las políticas de cada una de las instituciones que los impulsan. Los programas de equidad del Ministerio de Educación Pública fueron creados y tienen el propósito de garantizar el acceso real y universal a la educación formal de toda la población.El programa es un mecanismo institucional y de la política educativa para remover los obstáculos y los factores de exclusión. Puede afirmarse así que desempeñan el papel de "palanca o puente para la inclusión social". Si bien es fundamental una gestión de calidad de estos programas con este objetivo, conviene tener presente que la existencia y la calidad de las políticas, las prestaciones y servicios sociales en los que se busca "incluir" a la población, es fundamental para el logro de los objetivos de desarrollo.

Por otra parte, la naturaleza, características y resultados de la política económica constituyen un factor de éxito fundamental. En Costa Rica, cerca del 85% del ingreso de los hogares proviene de la participación en el mercado laboral de manera que la generación de empleo y especialmente de empleo decente y de calidad constituye un condición indispensable para que los hogares y las personas puedan capitalizar sus capacidades y concretarlas en ingresos.

Desde esta perspectiva, el verdadero potencial y efectividad de los programas sociales selectivos está sin duda determinado por un contexto de políticas sociales de calidad y de políticas económicas incluyentes que efectivamente logren una distribución equitativa de oportunidades y resultados para toda la población y en todo el territorio.

Los programas sociales selectivos existentes, las reflexiones, desafíos y definiciones que han surgido en su devenir constituyen el fundamento de la Política. A diferencia del pasado, no se trata de una política de "lucha contra la pobreza". Se parte del principio fundamental de que no se "lucha contra la pobreza luchando contra la pobreza, se lucha contra la pobrez con desarrollo". La Política está fundamentada en un nuevo paradigma, el de la inclusión y la movilidad social ascendente y el de la protección social basada en la universalidad de los derechos.

En síntesis, el éxito de los programas sociales selectivos no depende únicamente de la calidad de su gestión sino, tanto o más importante, del contexto de políticas que se proponen eliminar las causas estructurales de la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión. Avanzar hacia una gerencia más estratégica de los programas sociales selectivos es una tarea central para que, en tal contexto, contribuyan a enganchar a la población en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión con las oportunidades y el bienestar. Su función de inclusión social es clave en el marco de una política social cuyo horizonte es la universalidad.

Sobre la unidad de la acción estatal y la dirección política (órganos, objeto, funciones, atribuciones, ámbito de competencias y esferas de acción)

Unidad de la acción estatal y dirección política

La pobreza, vulnerabilidad y exclusión de importantes sectores de la población en nuestro país tienen múltiples causas y dimensiones. Romper con las condiciones de estancamiento de las posibilidades de progreso de esta población, interrumpir el círculo de transmisión intergeneracional de la pobreza en el que están y contribuir a desencadenar una dinámica virtuosa y sostenida de movilidad social requiere impactar de manera contundente varios factores a la vez.

Costa Rica tiene la enorme ventaja de contar ya con programas sociales que atienden diversos factores asociados a las condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión de ciertos territorios y sectores de la población. Estos programas han surgido a lo largo del tiempo en distintas instituciones en respuesta a la visión de que la pobreza es un asunto del conjunto de las políticas y la administración pública y no exclusivamente de una institución como el IMAS. Su creación, sin embargo, no ha sido el resultado de una acción de planificación y coordinación interinstitucional por lo que las prestaciones y servicios de los distintos programas sociales se brindan de forma aislada y sin articulación con otras intervenciones.

Hoy día un denominador común en la experiencia de gestión de los distintos programas sociales es el reconocimiento de que para potenciar su impacto es preciso sumar otras intervenciones, sin las que el servicio o prestación pierde fuerza y efectividad. El reto es dar el siguiente paso: una gestión integrada de los programas sociales que permita avanzar hacia una intervención mucho más integral y por ello estratégica.

La Rectoría del Sector tiene la función de dirigir y gestionar la unidad de la acción estatal en relación con los programas sociales selectivos, al amparo de una visión de conjunto y una política coherente sobre sus objetivos, estrategias de intervención y metas. El propósito es reconocer y recoger la riqueza del camino andado para darle unidad y armonía conceptual, en sus objetivos, metas y procedimientos.

Para avanzar efectivamente hacia una gestión integrada de los programas sociales selectivos se pretende dar un énfasis especial en lograr que la intervención planeada en el papel, llegue efectivamente integrada y articulada al territorio, a las comunidades y a los hogares. Este probablemente ha sido -y sigue siendo- el principal cuello de botella de la coordinación interinstitucional de la política social ensayada en el pasado por medio de la creación de Consejos Sociales de Gobierno y de los planes de lucha contra la pobreza.

El principio que orienta la acción es que la función de rectoría y la coordinación interinstitucional se hacen verdaderamente efectivas y se comprueban en el territorio, en el nivel local, en la vida de las familias y las personas. De manera que es esencial garantizar una gestión integrada, no sólo desde el punto de vista programático, sino fundamentalmente en el territorio.

Tales programas cumplen un papel fundamental para la inclusión social y la universalidad de las políticas de cada una de las instituciones que los impulsan. Su creación, sin embargo, no ha sido el resultado de una acción de planificación y coordinación interinstitucional por lo que las prestaciones y servicios de los distintos programas sociales se brindan de forma aislada y sin articulación con otras intervenciones. La ausencia de niveles significativos de coordinación tendiente a promover sinergias a favor de una gestión más integrada e integral contradice el reconocimiento de la multidimensionalidad de los problemas sociales.

La suma de múltiples programas sociales selectivos no constituye una política integral. El reconocimiento de la complejidad del tránsito desde muchos programas hacia una política integral conlleva la necesidad de transformaciones relevantes en la institucionalidad social.

La Contraloría General de la República ha formulado un conjunto de disposiciones jurídico-administrativas relativas a la organización del aparato público y las obligaciones institucionales y de dirección política del Poder Ejecutivo en relación con la gestión y articulación de los programas sociales selectivos, contenidas principalmente en el Informe DFOE-30-2006 del 31 de agosto del 2006, Primer Informe del Estudio sobre la Organización de los Programas de Asistencia y Promoción Social; el Informe DFOE-SOC-40-2006 del 15 de diciembre del 2006, Segundo Informe del Estudio sobre la Organización de los Programas de Asistencia y Promoción Social; y el Informe DFOE-SOC-19-2009 del 25 de mayo de 2009, Informe sobre el diseño, ejecución y evaluación de las políticas dirigidas hacia la superación de la pobreza.

Los tres Informes coinciden en la actual ausencia y necesidad de existencia de un órgano del Poder Ejecutivo a nivel ministerial, que dicte las políticas y coordine a las instituciones y programas que desarrollan programas sociales de carácter selectivo.

En el Informe DFOE-SOC-40-2006 citado, el ente contralor dispone al Rector del Sector:

"Implementar por las vías normativas correspondientes, la estructura técnico-administrativa permanente, en materia de asistencia y promoción social que corresponde al Estado, necesaria para ejercer la dirección política que exige la Constitución Política y la Ley General de la Administración Pública.

Los tres Informes coinciden en la actual ausencia y necesidad de existencia de un órgano del Poder Ejecutivo a nivel ministerial, que dicte las políticas y coordine a las instituciones y programas que desarrollan programas sociales de carácter selectivo y la materia de ordenamiento territorial y urbanismo.

Es así como en el Informe DFOE-SOC-40-2006 citado, el ente contralor dispone al Rector del Sector:

"Implementar por las vías normativas correspondientes, la estructura técnico-administrativa permanente, en materia de asistencia y promoción social que corresponde al Estado, necesaria para ejercer la dirección política que exige la Constitución Política y la Ley General de la Administración Pública. En el diseño de esa estructura se deberán considerar los criterios externados en el punto 2.1. de este informe y determinar el papel que asumirán el Instituto Mixto de Ayuda Social, el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares y su unidad administrativa, así como los órganos de coordinación mencionados en el punto 2.1.4. del presente documento." DFOE-SOC-40-2006, 15 de diciembre del 2006, página 20.

En todos sus Informes el Órgano Contralor, destaca la improcedencia constitucional y legal y la inefectividad de que las funciones de rectoría política sean asumidas y ejercidas por instituciones autónomas. La Contraloría General analiza respecto de las rectorías creadas por ley, el caso del IMAS sobre el que manifiesta:

"Otro factor que ha afectado la unidad de la política pública para la atención de la pobreza y la exclusión social es la confusión que ha generado la normativa que otorga el carácter de rectores a órganos desconcentrados y a entes descentralizados, carácter que también se han atribuido algunos entes, en razón de que la ley los especializa en un ámbito y les da funciones de formulación y coordinación de políticas; entes y órganos que más bien se deben considerar como rectores técnicos, según término acuñado por la Procuraduría General de la República.

El caso del IMAS ilustra tal situación, pues se le asignaron funciones propias del Poder Ejecutivo en un ámbito de competencia multidimensional y multicausal, que requería un abordaje intersectorial e interinstitucional propio de un Plan Nacional de Desarrollo de mediano y largo plazo. Lo anterior generó que el resto de la institucionalidad pública, tanto económica como social, desatendiera a la población en condiciones de pobreza, y además que el IMAS atomizara sus acciones en diversidad de campos, que requieren una especialidad técnica que no tiene y que invade el campo de otras instituciones." (DFOE-SOC-40-2006 del 15 de diciembre del 2006, Contraloría General de la República páginas 20 y 21 )

La función y las facultades de dirección política corresponden así, por mandato constitucional, al Presidente de la República y sus ministros y ministras.

Sobre el objeto y el ámbito de acción de la Política

En ejercicio de su competencia de dirección política, la Rectoría del Sector, con rango ministerial, asume la función de dirigir y gestionar la unidad de la acción estatal en relación con los programas sociales selectivos, al amparo de una visión de conjunto y una política coherente sobre sus objetivos, estrategias de intervención y metas. El propósito es reconocer y recoger la riqueza del camino andado para darle unidad y armonía conceptual, en sus objetivos, metas y procedimientos.

El objeto central y definitorio de la PIPS es la gestión articulada, integrada e integral de las diferentes acciones institucionales y, según corresponda, su convergencia simultánea en territorio, población meta y tiempo con el propósito de romper con las condiciones de estancamiento de las posibilidades de progreso de la población objetivo, interrumpir y revertir el círculo de transmisión intergeneracional de la pobreza y contribuir a desencadenar una dinámica virtuosa y sostenida de inclusión y movilidad social.

El ámbito de acción de la PIPS son los asuntos públicos altamente complejos, de escala, multidimensionales, multicausales e interdependientes, que explican la producción de la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión de la población y que no pueden resolverse con respuestas aisladas o de especialización institucional o sectorial. La atención de las causas y las consecuencias en sus múltiples dimensiones, así como las respuestas públicas a estos asuntos, conforman la esfera de competencias de la PIPS en la medida en que su atención requiere del ejercicio gerencial, interinstitucional e intersectorial de la coordinación y de la dirección política superior y de rango ministerial.

Dada la cantidad y diversidad de programas, instituciones y autoridades de gobierno involucradas en la conducción y ejecución de los programas sociales selectivos es fundamental comprender de manera exacta y precisa la delimitación del objeto y el ámbito de acción de la Política. El ámbito de acción es la atención de aquellas situaciones en las que se requiera una gestión integrada y una atención integral por medio de la coordinación y dirección política superior cuando esta constituya un valor agregado para las instituciones que ejecutan los programas.

El ámbito de acción de la Política de Inclusión y Protección Social abarca, como mínimo, las siguientes dimensiones:

• Protección social. Las acciones públicas que permiten a los individuos y las familias afrontar situaciones temporales o permanentes de pobreza, vulnerabilidad y exclusión derivadas del desempleo o la informalidad laboral, el estado de salud, la discapacidad, el abandono, la situación familiar o la vejez. Garantizan el acceso a servicios indispensables para la dignidad humana. La organización y la financiación de los sistemas de protección social son competencia del Estado, pero este puede agenciar la participación de entidades y organizaciones privadas en procura de la mejor atención posible para la población.

• Desarrollo de capacidades. Se refiere a la promoción de competencias individuales y colectivas para el desarrollo humano. A partir de la oferta de sistemas públicos de salud, educación, acceso a la justicia y toma de decisiones, el desarrollo de capacidades remite al proceso de  internalización de saberes y habilidades que permite a las personas, grupos y organizaciones resolver problemas, desempeñar funciones y tomar decisiones orientadas a mejorar su calidad de vida, constituyéndose en un instrumento que contribuye a  fortalecer y agilizar el desarrollo humano integral, no solamente el acceso a las oportunidades económicas implícitas en el concepto anterior de capital humano, sino el disfrute pleno de los derechos ciudadanos a partir de la conciencia de los mismos y su exigibilidad.