Se tiene referencia que las instituciones presupuestarias surgen en las postrimerías del siglo XVIII, conformándose en la actividad presupuestaria, un conjunto de principios básicos, que se han ido reformando con el decursar del tiempo, de la misma forma en que ha crecido el peso económico y la magnitud de los servicios sociales del sector público y la responsabilidad el Estado como órgano rector de toda la sociedad. De manera, que el perfeccionamiento de dichos principios es el fruto del desarrollo de las condiciones socioeconómicas dominantes y de la concepción política de cada periodo histórico en que fueron aplicadas las mismas. Los principios presupuestarios tratan de establecer un orden y coherencia interna entre las acciones de los gestores de las políticas y las instituciones que elaboran el presupuesto. En consecuencia, se aprecian tres relaciones esenciales:
1. Las acciones de los agentes rectores del proyecto de presupuesto, la cual se define aplicando los llamados principios políticos
2. De ingresos y gastos que conforman cada actividad, lo cual se alcanza ejerciendo los principios contables
3. Finalmente, es preciso contar con principios económicos con el fin de fundamentar los criterios del proyecto de presupuesto reflejados en el balance de ingresos y gastos.
A continuación se exponen los criterios fundamentales que caracterizan los principios enunciados
1. Los principios políticos están orientados a lograr el control total de los entes ejecutivos y contempla los principios siguientes:
Principio de la competencia. Establece que la determinación de los niveles de ingresos y gastos que conforman el presupuesto del Estado, es competencia del órgano financiero rector el cual define y propone las cifras; la representación popular ante el parlamento que lo sanciona; y aunque se acentúa la primicia de los actores ejecutivos centrales en la elaboración del presupuesto, ello no altera en lo absoluto la competencia parlamentaria, en cuanto a la decisión de su promulgación.
Principio de universalidad. Considera que el presupuesto debe recoger toda la actividad financiera del gobierno; de forma tal que permita articular la totalidad de las operaciones con los programas entre sí. La relevancia de este principio viene dado por el control político y operativo del presupuesto solo es posible cuando la suma de todos los ingresos y gastos aparecen registrados.
Principio de la unidad. Fija que el presupuesto sea único; lo que implica englobar en un sólo fondo a todos los ingresos y gastos, evitando la separación de presupuestos y la existencia de fondos especiales, lo cual complica el control contable y crea desconfianza en la administración presupuestaria.
Principio de la especialidad. Considera que la facultad para gastar otorgada a los órganos ejecutivos mediante las cifras del presupuesto, no es una simple autorización de gastos, sino que esta condicionada por el cumplimiento de tres aspectos: a) el principio de especialidad cualitativa, orienta que las asignaciones de los recursos deben corresponder exactamente con los objetivos de las actividades aprobadas y no para otros; b) el principio de la especialidad cuantitativa, establece que la ejecución del presupuesto, la asignación de los recursos tiene que realizarse en una cuantía especifica; c) el principio de especialidad temporal, precisa que la autorización mantendrá su vigencia solo durante el periodo de tiempo fijado. Estos principios exigen el mayor grado de exactitud y confiabilidad, desechando todo tipo de elementos que puedan inflar las cifras o las necesidades reales de la actividad.
Principio de publicidad. Indica que las diferentes etapas del proceso presupuestario, tiene que disponer de una cobertura pública, para que la población cuente con la información fidedigna acerca de cómo se administran las acumulaciones de la hacienda pública y con ello formarse un criterio propio de la eficacia de esta actividad. Se exceptúan la publicación de aquellos gastos que constituyan secretos del Estado, como por ejemplo los destinados a la defensa. El presupuesto al ser aprobado por el parlamento esta obligado a su publicación al convertirse en ley
Principio de claridad. Plantea que la formación de los diferentes rubros de ingresos y gastos del presupuesto, deben presentarse de manera que permitan la identificación rápida de su procedencia y objetivos propios; con el fin de evitar juicios e interpretaciones erróneas en el proceso de aprobación de las cifras y en su posterior ejecución.
Principio de la periodicidad. Considera que el presupuesto es un ejercicio temporal, aprobado regularmente para un año; por ende su mandato rige solo durante este periodo; aunque existen países que elaboran presupuestos bienales, quinquenales, etc., en correspondencia con la proyección de algunos de sus programas.
2. Los principios contables, están llamados a crear los fundamentos técnicos contables necesarios para asegurar el cumplimiento de los principios políticos. Las normas esenciales de la contabilidad presupuestaria son las siguientes:
Principio del presupuesto bruto. Se relaciona con el principio de la universalidad en el sentido de que los rubros de las actividades presupuestarias deben registrarse atendiendo a su valor bruto, sin disminución o separación de ninguna clase. En otras palabras, no se admite descontar de los ingresos los gastos ocasionados por la captación de aquellos; ni tomar de los gastos los beneficios que ellos puedan generar
Principio de unidad de caja. Esta relacionado con el principio político de unidad, prescribiendo que todos los ingresos y gastos, o sea cobros y pagos tienen que estar centralizados en una tesorería única, con el fin de propiciar fluidez y elasticidad al mecanismo de cobros y pagos; por otro lado evitar la proliferación de irregularidades, al surgir cajas múltiples o especiales. No obstante, se plantea, que se puede aplicar la forma de caja y pagos especiales a los servicios públicos autónomos manteniendo un adecuado control.
Principio de especificación. Es una función contable que responde al principio contable de la especialidad y dispone que los ingresos y gastos se clasifiquen atendiendo a un criterio lógico, en concordancia con la naturaleza de los objetivos de cada actividad, reflejando de manera concreta los programas de cada organismo
Principio de ejercicio cerrado. Responde al principio político de la anualidad, por lo cual se instituye que las cuentas del presupuesto se cierran al concluir el periodo planificado y se reflejaran solamente los cobros y los pagos ejecutados realmente durante el año. Los programas e inversiones públicas con más de un año de vigencia obliga a determinar el volumen a ejecutar en cada año, con el fin de poder evaluar el trabajo realizado en cada ejercicio económico y en caso necesario, proceder al ajuste del año siguiente.
3. Los principios económicos están relacionados con los elementos básicos de la racionalidad económica y financiera tradicional, recoge los principios siguientes:
Limitación del gasto publico. Parte de la condición de que el gasto debe ser lo más reducido posible y tener un uso racional. El fundamento de este principio consiste en que el gasto público en gran parte se considera improductivo. Afirmándose, que para lograr incrementos en las fuentes de financiamientos con destino al desarrollo es preciso limitar el consumo y fomentar el ahorro.
Neutralidad impositiva. Consiste en que los gastos en su generalidad tendrán como fuente de financiamiento los impuestos con carácter neutral. La técnica presupuestaria moderna plantea como impropia, la formación de pequeños fondos para obras especificas y de fomentar impuestos con el propósito de financiar programas específicos.
Principio de equilibrio presupuestario anual. Se expresa mediante la correspondencia obligada entre el total de los ingresos ordinarios captados (fuentes) y el total de los gastos (destino). Jugando un papel fundamental la política fiscal que se aplique. Significamos que aquí el concepto de gasto total engloba los gastos destinados al consumo y las asignaciones para financiar las inversiones.
Principio de autoliquidación de la deuda. Establece que el endeudamiento del sector público tendrá un carácter excepcional y solo se producirá cuando se emplee para financiar gastos públicos de inversión; siempre que se garantice la formación de ingresos suficientes para amortizar el pago de intereses y por supuesto, brinde algún beneficio a la sociedad
Sobre la base del enfoque anterior, el presupuesto debe cumplir con los siguientes requisitos:
Primero: El presupuesto debe ser agregable y desagregable en centros de producción, donde el producto de cada centro debe ser excluyente de cualquier otro producto, de cualquier otro centro de producción de su mismo ámbito. De no ser así, el total de asignación de recursos que se exprese el nivel del gasto presupuestario no tendría significado y encerraría duplicaciones y confusiones.
Segundo: Las relaciones entre los recursos asignados y los productos resultantes de esa asignación deben ser perfectamente definidas; no puede haber dudas sobre el producto que se persigue con determinada asignación de recursos y un mismo recurso o parte fraccionable del mismo no puede ser requisito presupuestario de dos o más productos.
Tercero: La asignación de recursos para obtener los productos, que directamente requieren los objetivos de las políticas (productos terminales) exige también de la asignación de recursos para lograr otros productos que permitan o apoyen la producción de los productos terminales (productos intermedios). De manera que, una parte de la producción expresada en el presupuesto es un requisito directo de las políticas y otra parte sólo es un requisito indirecto de tales políticas.
Cuarto: El presupuesto debe expresar la red de producción donde cada producto es condicionado y, a la vez, condiciona a otros productos de la red, existiendo así unas determinadas relaciones de coherencia entre las diversas producciones que se presupuestan.
Con la finalidad de abordar los aspectos que se consideran básicos dentro de cada una de las técnicas empleadas se describen a continuación las características más resaltantes de los sistemas de presupuesto tradicional.
1.3 Tipos de Presupuesto
Los diferentes tipos de Presupuesto se pueden clasificar de la manera siguiente
Presupuesto Tradicional, Planeamiento–Programación-Presupuestación (PPBS), Presupuesto por Programas y Presupuesto Base Cero,
Presupuesto Tradicional: el fundamento del presupuesto tradicional es la asignación de los recursos tomando en cuenta, básicamente, la adquisición de los bienes y servicios según su naturaleza o destino, sin ofrecer la posibilidad de correlacionar tales bienes con las metas u objetivos que se pretenden alcanzar. Es sólo un instrumento financiero y de control. Por otra parte, la metodología de análisis que emplea es muy rudimentaria, fundamentándose más en la intuición que en la razón, es decir, que las acciones que realizan las diferentes instituciones no están vinculadas a un proceso consciente y racional de planificación.
Otra desventaja que ofrece el método tradicional es que los usuarios del documento presupuestario, no dispone de la información suficiente que le permita observar en que se utilizan los ingresos que se recaudan por los diversos conceptos.
Sistema de Planeamiento-Programación-Presupuestación (PPBS) La otra forma que se ha utilizado para presupuestar dentro del sector público, ha sido la conocida como "Planeación-Programación-Presupuestación (PPBS)", empleada originalmente por los Estados Unidos de Norteamérica como una manera de disponer criterios efectivos para la toma de decisiones, en la asignación y distribución de los recursos tanto físicos como financieros en los diferentes organismos públicos.
Presupuesto por Programas: aparece para dar respuesta a las contradicciones implícitas en el Presupuesto Tradicional y en especial para que el Estado y las instituciones que lo integran dispongan de un instrumento programático que vincule la producción de los bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas en los planes de desarrollo.
Presupuesto Base Cero: Esta técnica presupuestaria es reciente . Comienza a utilizarse a partir de 1973 en algunas entidades federales del gobierno Norteamericano, la nueva metodología pretende determinar si las acciones que desarrollan los diferentes órganos que conforman el Estado son eficientes. Si se deben suprimir o reducir ciertas acciones con el fin de propiciar la atención de otras que se consideran más prioritarias.
Una vez establecidos los principios generales y los tipos de presupuestos, es necesario exponer una síntesis de los pasos generales que como norma se deben seguir en su elaboración, lo que constituye el contenido fundamental del siguiente epígrafe.
2. El proceso de elaboración del presupuesto.
En general, independientemente del sistema económico, en la elaboración del presupuesto se tienen en cuenta diferentes principios, normas y pasos de carácter general, tal y como es expone a continuación.
2.1. Consideraciones generales
El presupuesto expresa el plan financiero fundamental del Estado y como tal contiene el universo de los gastos que demanda el plan económico-social; así como la suma de los ingresos, internos y externos; correspondientes para su financiamiento. El presupuesto estatal al ser un instrumento activo de la política económica del gobierno, cumple con la función de viabilizar las formas de acumulación necesarias para respaldar la estrategia de desarrollo del país .
Se plantea que el presupuesto requiere adoptar la forma y contenido de la programación, responder a la política económica aprobada y fijar los detalles de los ingresos y gastos con la correspondencia y confiabilidad necesaria en la conformación de cada programa, con lo cual el presupuesto pasa a constituir el instrumento fundamental de operación en la planificación material.
En algunos países la contabilidad y la estadística (como es el caso de Cuba) ha servido de apoyo y referencia para la planificación y control del presupuesto; empleándose como mecanismo e instrumento para imponer disciplina financiera. En otros países ha sido tan insuficiente que no ha proporcionado siquiera, los elementos mínimos de información y control. La auditoría en situaciones de máxima aplicación aborda el análisis del rendimiento financiera y la evaluación de la eficacia y eficiencia de programas y proyectos, mientras que en la generalidad de los casos se ha dedicado solo a la comprobación o movimiento de comprobante
El proceso presupuestario en cualquier régimen social, cumple con la misión de: a) relacionar las decisiones de gastos vinculados a los objetivos económicos y sociales con los recursos existentes y futuros; b) relacionar todas las decisiones importantes con la situación económica-política interna y externa; c) trabajar para alcanzar una alta eficiencia y efectividad en la ejecución de los programas del gobierno; d) facilitar el control sobre las diversas fases del proceso presupuestario; así como, e) asegurar que la política fiscal guarde una estrecha relación con las necesidades de los ingresos y gastos del presupuesto
Cabe significar que el presupuesto constituye un instrumento de la política fiscal y tiene un carácter administrativo, considerándose también como instrumento de la política económica. De aquí la importancia de que el sistema presupuestario se estructura para cumplir con ambas necesidades simultáneamente, así como desarrollar el sistema de norma y procedimientos que lo regulen. El presupuesto en su condición de instrumento administrativo debe considerarse como parte integrante de un sistema más amplio, o sea como el sistema de administración financiera del sector público; el cual esta integrado por el flujo de información procedente de la planificación indicativa de toda la economía e impositiva para el sector estatal y en su ausencia, sustituido por el esquema analítico de opciones, directivas, objetivos para la preparación del propio proceso presupuestario en sus diferentes etapas; por el sistema de administración de caja; por el sistema contable y estadístico, estructurado para responder a los imperativos del control de la gestión administrativa de las instituciones públicas y evaluación de la política fiscal y en termino más globales de la política económica. Con el conjunto de estos elementos y tomando en cuenta los esquemas administrativos fundamentales se procede a organizar los procesos de evaluación y control periódico de las actividades del sector publico y en general de la economía del país.
Es oportuno señalar que las técnicas presupuestarias, en las últimas décadas, ha estado dirigida a crear modelos y sistemas presupuestarios sobre la base de vincularse a la planificación material, mediante la práctica de la elaboración de presupuestos por programas mayores de un año; contándose con resultados positivos en todo lo que se refiere al proceso de formulación y ejecución, conocimiento y dominio del carácter de las funciones públicas; análisis de la organización del aparato estatal y en otros aspectos, etc.; planteándose asimismo que en los aspectos relativos al control y evaluación presupuestario, no muestran los mejores resultados; sobre todo cuando se trata de países, que no han aplicado una progresiva transformación en la organización y mecanismos financieros, en cada nivel institucional y territorial.
2.2. Etapas en la elaboración del presupuesto
El presupuesto estatal se elabora, ejecuta y controla a través de un proceso llamado ciclo presupuestario; ocurre en un periodo no menor de un año, en los marcos de un territorio bien definido e incluye las etapas de: formulación; discusión y aprobación; ejecución; contabilidad, control y evaluación
1.- Formulación del presupuesto
La elaboración del presupuesto se inicia con el proceso de programación presupuestaria, lo que impone examinar las necesidades que deben resolverse en el corto plazo, observando las políticas económicas orientadas en un programa generalmente de largo plazo. Tiene el propósito de definir detalladamente cada uno de los componentes y niveles de la actividad gubernamental con el máximo de concreción. Durante esta etapa se lleva a cabo un intenso trabajo de negociación y conciliación de cifras entre las direcciones sectoriales del Ministerio de Hacienda -en algunos países como Cuba el Ministerio de Finanzas– con los Ministerios Ramales, organizaciones y organismos del Estado.
Cuando las cifras de los programas y actividades propuestas por los organismos públicos sean superiores a la magnitud de los recursos disponibles y estén por encima de las cifras directivas orientadas por la oficina central de presupuesto; éstas tienen que realizar un análisis de los factores que fundamentan los incrementos de dichas cifras y determinar un orden de prioridades y nivel de gasto, a partir de la importancia de la actividad, gravedad de las necesidades y compromisos creados por el gobierno, dado que siempre existirá un limite de gasto para decidir hasta donde es posible crecer.
La actividad de programación presupuestaria requiere de un ordenamiento del trabajo que abarca las tareas siguientes: a) definición de los niveles de actividad del sector público básicamente del año fiscal estableciendo las prioridades, b) elaboración de un cronograma d trabajo para las unidades administrativas y direcciones de presupuesto de cada nivel de gestión; c) entregar los programas de actividades-fundamentados-a las autoridades superiores; d) conformar los programas sectoriales; e) precisar el presupuesto fiscal financiero; f) realizar propuestas de los indicadores globales territoriales del país, así como preparar el plan de medidas generales del gobierno
Los pasos antes indicados brindan los elementos necesarios para precisar la magnitud de las cifras de cada actividad a ejecutar por las instituciones del gobierno consecuentes con las directivas y planes de desarrollo económico previstas en el mediano y largo plazo. De este modo el nivel de actividad que se defina se traslada a cada dependencia pública con el encargo de que sean examinadas atendiendo a la experiencia histórica de su comportamiento, disponibilidad de recursos y problemas apremiantes de la población, procediendo en consecuencia, al ajuste de las cifras y metas de cada programa en concordancia con las prioridades establecidas y posibilidades de los recursos disponibles; conformándose de esta forma el primer proyecto de presupuesto.
Posteriormente, las dependencias públicas entregan los proyectos de programas a la dirección central de presupuestos, la cual evalúa y establece las prioridades pertinentes. En el caso de los proyectos de inversión, estos, deben ser avalados por la oficina central de planificación con la correspondiente evaluación económica y técnica. Una vez cumplidos dichos pasos, se procede a conformar el programa global de acción del gobierno, tomando como base los programas seleccionados, mostrando cada uno de los programas sectoriales de actividad, tales como: educación, salud, viales, etc. Los programas de inversiones aparecen separados del resto de las actividades, también se presenta un desglose territorial de las cifras
La elaboración del presupuesto lleva implícito el calculo de los costos de cada objetivo, actividad y programa, especificando en que magnitud sus componentes físicos requieren de financiamiento para la importación, así como se precisa determinar los coeficientes de rentabilidad y efectividad que se esperan de la actividad productiva y de servicios. Con estos antecedentes se procede a conformar el proyecto de presupuesto del gobierno, el cual es sometido al Congreso Nacional, -Asamblea Nacional en el caso de Cuba-, para su discusión y aprobación. Los programas y otras actividades planificadas del presupuesto forman un todo único y armónico tanto en su elaboración como en la ejecución.
2.-Discusión y aprobación
La etapa de elaboración del Presupuesto Estatal lo centraliza el poder ejecutivo, ejerciendo el trabajo técnico-metodológico en Ministerio de Hacienda- Dirección de Presupuesto-; participando en estas tareas todos los niveles del gobierno y administración, los representantes del sector productor privado, los trabajadores y las direcciones de presupuestos de cada nivel de la estructura político-administrativa del país. Le corresponde al Congreso Nacional, o a la Asamblea Nacional en otros países, etc.; como instancia superior del Gobierno la presentación, discusión y aprobación definitiva del presupuesto. Por la importancia y trascendencia de este documentos para el país, existe consenso en que el mismo debe ser analizado y enriquecido con nuevas iniciativas, por los representantes de la Asamblea Nacional, de forma tal, que el plan de presupuesto satisfaga las aspiraciones de todos los factores que participan y en particular cumpla con las aspiraciones de toda la sociedad> En esta etapa el rol principal lo juega el poder legislativo, quien le da carácter de ley al Presupuesto del Estado.
La Asamblea Nacional al realizar la discusión del proyecto de ley de presupuesto, esta obligado a valorar el grado de fundamentación, eficiencia y calidad del trabajo ejecutado por los órganos ejecutivos y a revelar la eficacia de la distribución y administración de los recursos estatales. Téngase en cuenta que la Asamblea Nacional no sólo aprueba el ejercicio del nuevo periodo, sino también analiza y aprueba la liquidación del periodo anterior. Por eso, el documento del proyecto de presupuesto debe estar racionalmente estructurado y sustentado con las decisiones básicas del Gobierno, antes de ser sometido a los legisladores; con el fin de que estos conozcan y puedan examinar las motivaciones económicas, políticas y sociales que presiden los niveles de gastos que se pretenden aprobar.
En ocasiones la discusión en el Parlamento presenta dificultades; a causa de no comprender con claridad la fundamentación de las demandas reales de algunos de los servicios públicos y sus implicaciones socioeconómicas para asegurar el desarrollo económico. En otros casos algunos legisladores respondiendo a compromisos políticos y necesidades de región que representan en el Congreso, procuran obtener asignaciones adicionales de recursos para inversiones de infraestructura; mejoras y beneficios para productores privados o de algunos sectores sociales, en detrimento de los objetivos del desarrollo, de la unidad, armonía del plan general y de la sociedad en particular; con lo cual afectan regularmente el equilibrio y proyección del presupuesto presentado.
Las atribuciones del Congreso Nacional o Asamblea Nacional, etc. En materia de plan y presupuesto en América Latina, están establecidas en la Constitución del Estado, en los reglamentos de las Cámaras de diputados y del Senado y en otros documentos.
3.- Ejecución
Concluida la discusión parlamentaria del presupuesto y convertido en ley, se procede a publicarlo en el diario oficial-Gaceta-, iniciándose en este momento el trabajo de ejecución del presupuesto. Para llevar a cabo esta etapa es preciso que las direcciones correspondientes al Ministerios de Hacienda, comuniquen a cada organismo central y otras instituciones las cifras y otros detalles del presupuesto aprobado; y éstas a su vez efectúen la misma operación con respecto a cada una de sus unidades, con el correspondiente desglose de los conceptos e indicadores de gastos, así como los rubros, cuantía y otros detalles de los aportes. Esta labor se realiza acorde con el calendario elaborado para estos efectos. Generalmente, las cifras a ejecutar en el año se presentan desglosadas por trimestres.
La administración financiera es la encargada de organizar y realizar un conjunto de acciones encaminadas a garantizar un trabajo eficiente de los funcionarios fiscales en la captación de los impuestos y otros tipos de ingresos, ocupándose del custodio de los mismos y la asignación oportuna de los programas y actividades previstas, en concordancia con las normas y procedimientos establecidos para preservar su legalidad y eficacia.
Resulta muy corriente observar como el fisco en algunos paises cae en deuda con las instituciones fundamentales del sector público por falta de fondos. Así por ejemplo, cuando no se entregan en el tiempo acordado los aportes a los organismos descentralizados para inversiones económicas y sociales, provoca una posposición en sus operaciones contractuales paralizando el cronograma de ejecución, afectando la fecha de terminación, calidad y costo de las obras, mientras que en el caso de los servicios obliga a reducir los programas y a restringir la calidad y cantidad de los servicios básicos de la población. Esta situación suele conducir a que las crisis fiscales se conviertan en políticas para el gobierno, con la consiguiente pérdida de credibilidad y apoyo de la población.
Un fenómeno similar, pero en sentido contrario al incumplimiento del plan de ingresos se presenta con la ejecución de los gastos, debido a que en ocasiones su realización sobrepasa las cifras aprobadas, creando compromisos y obligaciones que no tienen respaldo financiero. Esta situación provoca por lo regular, endeudamiento interno, dificultades financieras con los acreedores, conflictos sociales; puede afectar programas importantes para el desarrollo, etc.; con la agravante de que no siempre se les da la mejor solución a dichos problemas. Este tipo de indisciplina tiene su origen en la insuficiente exigencia en el control y fiscalización de las asignaciones financieras y gastos reales respecto al nivel de los mismos, contemplados en el plan de presupuesto de las actividades fijadas para ejecutar en el periodo del año.
4. Contabilidad
El gobierno en cada una de las instancias de dirección está obligado a comprobar la veracidad de las operaciones que se realizan al ejecutar el presupuesto, sobre las partidas de ingresos y gastos, con la finalidad de verificar en que medida se cumplen los diferentes parámetros indicados y en consecuencia introducir a tiempo los ajustes que resulten pertinentes. La fiscalización cumple con el principio primordial de salvaguardar la honestidad de los funcionarios públicos, el uso racional de los recursos de la sociedad y la legalidad de las operaciones presupuestarias. Otros objetivos han sido: la importancia de mejorar el nivel de eficiencia en la gestión, perfeccionar el sistema de transacciones financieras con el fin de encaminar estos recursos hacia aquellas metas que posibiliten movilizar, de manera óptima los recursos humanos y materiales, con el objetivo de lograr alta productividad y aprovechamiento de los mismos. No huelga enfatizar en que el éxito del presupuesto depende en buena medida, del grado de organización, exigencia y control administrativo que se ejerza sobre los índices y parámetros planificados, en el proceso de ejecución.
La tarea de fiscalización acerca de la efectividad del trabajo presupuestario realizado a los diferentes organismos e instituciones, puede tener un carácter interno y externo. La primera se efectúa por el órgano financiero –Hacienda Pública- del Poder Ejecutivo; y la segunda, conocida como fiscalización de la "legalidad y honestidad", la ejecutan: el Poder Judicial, el Poder Legislativo, los órganos controladores y también la opinión pública.
El sistema de Contabilidad fiscal cumple la función insustituible de registrar todas las transacciones que surgen el proceso de ejecución de las actividades presupuestadas. Tiene por objeto brindar información contable y estadística para mostrar el grado de cumplimiento de las metas y objetivos propuestos, valorar la gestión administrativa, medir la disciplina financiera y primordialmente se emplea como base para realizar los trabajos de auditoría y fiscalización administrativas de las operaciones corrientes. La contabilidad facilita todos los elementos esenciales para evaluar el cumplimiento de las metas e índices de eficiencia del presupuesto, proporcionando los juicios necesarios para proyectar los programas de actividades para el próximo periodo en forma detallada y fundamentada, constituyendo un instrumento de dirección valioso para todos los funcionarios del gobierno y ejecutivos de la administración financiera, por cuanto le permite conocer y analizar los resultados de la gestión, en términos de logros, deficiencias, errores, etc.; así como da la posibilidad de adoptar medidas para corregir las desviaciones y mejorar el nivel de eficiencia en cada acción.
Como ya expresamos, la función principal de la contabilidad está dirigida a garantizar el registro, control y auditoría de los hechos económicos reales. Por esta razón, la estructura de las cuentas fiscales están técnicamente preparadas para demostrar el uso correcto de los recursos, mantener la disciplina financiera, detectar la malversación, robo y por ende valorar el grado de responsabilidad ejercido por los administradores y ejecutivos de la administración pública. Vale significar que la calidad y perfeccionamiento del sistema contable y el nivel de computarización de la misma, es la condición sine qua non para transitar del sistema de presupuestos tradicionales, a los llamados presupuestos por programas de un año o más tiempo.
La elaboración y ejecución del presupuesto estatal en cualquiera de sus formas, exige el análisis minucioso de los costos y disponer de diversos tipos de clasificación de las cuentas de ingresos y gastos, lo que implica modernizar todo el sistema de contabilidad, para ponerlo en función a las nuevas técnicas de dirección y planificación presupuestaria, por consiguiente, facilitar la información para el análisis del comportamiento de los servicios productivos e improductivos de la administración pública; elementos éstos que resultan esenciales para conformar todos sus planes; conocer los resultados financieros de la gestión y medición de los ingresos, gastos y costos de la actividad e introducir procedimientos efectivos para realizar auditoría interna y fiscalización de los programas, etc.
5. Control y evaluación
La significación más importante en el trabajo de contabilización de las operaciones presupuestarias está en que las mismas se emplean para analizar exhaustivamente las actividades del sector público y en consecuencia, comprobar el nivel de eficacia de su gestión, racionalidad y legalidad en el manejo de los recursos del Estado, etc. Este proceso de control y verificación del uso de los recursos, se le llama auditoría presupuestaria y presenta dos modalidades de acción distintas: la preauditoría y la postauditoría.
La preauditoría se realiza mediante el análisis de la información disponible que brindan los documentos que testifican el volumen de las actividades ejecutadas, el pago de las obligaciones contraídas, los justificantes de los ajustes de cifras por errores, omisiones u otras razones, etc.
La postauditoría se lleva a cabo mediante el análisis y comprobación de la fidelidad de los documentos y valores que corresponden a cada objetivo y período de la ejecución del presupuesto. Incluye los aspectos legales de cada transacción así como la exactitud, calidad y necesidad de las cuentas registradas. Esta labor, salvo raras excepciones, se efectúa por un organismo autónomo de la administración y sus dictámenes acerca de los resultados de las auditorías,
Los organismos centrales, globales y ramales, normalmente realizan trabajos de auditoría interna directa, variando de un país a otro los métodos y las vías para su ejecución. No obstante, se distinguen tres tipos de postauditoría: a) La auditoría tradicional; posee una naturaleza legal; se usa para inspeccionar la documentación y comprobar si los asientos y el nivel de ingresos y gastos se corresponden con lo planificado y las órdenes de pago autorizadas. Estas verificaciones se pueden hacer para todo el universo o por muestreo. b) La postauditoría, además de lo anterior, puede dedicarse al análisis y evaluación de las transacciones relacionadas con las normas administrativas de un servicio. Se aconseja ejercerlo por la dirección ejecutiva superior de cada servicio. C)La postauditoría también puede asumirla tarea de fiscalizar la eficiencia de la gestión administrativa en forma integral, revisando y valorando el grado de eficacia alcanzado en la realización de los programas y actividades. Se plantea la conveniencia de que este tipo de auditoría lo lleve a cabo un organismo asesor del ejecutivo y sus acciones concluyan con un informe de los resultados a los órganos ejecutivo y legislativo. En resumen, el objetivo final de la postauditoría consiste en proporcional material de análisis, elementos de juicio suficientes para demostrar en que forma se están usando y preservando los fondos públicos y los activos fiscales.
En los países con cierto desarrollo en el control de las finanzas públicas, se observan tres formas oficiales de control presupuestario : el control que realiza el poder ejecutivo, llamado control interno o administrativo, a través de un órgano independiente de la administración; el control que ejerce el poder judicial apoyándose en el nombramiento de un tribunal único con atribuciones especiales en materia presupuestaria, que en muchos países se conoce por "Tribunal de Cuentas". Tiene la misión primordial de velar por el cumplimiento de: la legalidad de la actividad presupuestaria, los principios contables, el destino de las cifras asignadas para los gastos, dando particular atención a las violaciones de las disciplinas de ingresos. Por último, está el control el parlamentario cuya responsabilidad la asume el poder legislativo, el cual lo ejerce primero, cuando en la etapa de discusión en este nivel lo aprueba y posteriormente lo hace de nuevo, para evaluar sí el ejecutivo cumplió con los objetivos, parámetros y principios presupuestarios.
El sistema presupuestario cubano: bases legales
El Sistema Presupuestario Cubano, se estableció mediante la Ley No. 29 "Ley Orgánica del Sistema Presupuestario del Estado", de fecha 3 de julio de 1980, posterior a la aprobación de la Ley No. 73 "Del Sistema Tributario", de fecha 4 de agosto de 1994, surgió la necesidad de actualizar la Ley No. 29 lo que conllevó a la aprobación del Decreto Ley No. 192, de la Administración Financiera del Estado, de fecha 8 de abril de 1999, en el que se regulan los procedimientos de elaboración, aprobación, ejecución y liquidación del Presupuesto del Estado.
La integración del sistema de presupuestos constituye un principio esencial, para la conformación del Presupuesto del Estado, el que está integrado por: el Presupuesto Central, los Presupuestos Provinciales, que está formado por el presupuesto de las provincias y el de los municipios del país y el Presupuesto de la Seguridad Social.
Cada uno de estos presupuestos está integrado de la siguiente forma:
El Presupuesto Central: En este se inscriben los presupuestos de los órganos y organismos de la Administración Central del Estado, así como el de otras entidades que mantienen vínculos con este presupuesto, se incluyen además las transferencias que se realizan a: la actividad empresarial, los presupuestos provinciales y al presupuesto de la Seguridad Social.
El Presupuesto Provincial: está conformado por los presupuestos de los municipios y el de la provincia correspondiente.
El Presupuesto de la Seguridad Social, en este se vinculan las fuentes y destinos conforme a lo que se establece en la legislación vigente en materia de Seguridad Social, constituye un presupuesto independiente.
Por otra parte, el Artículo No. 12 del mencionado Decreto-Ley No. 192 plantea las funciones del MFP.
PROCESO DE ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO
El proceso de elaboración del Presupuesto comienza con el diseño de escenarios económicos, que brindan los elementos necesarios para dictar los lineamientos y directivas de política fiscal que servirán de base para la confección de las propuestas de anteproyectos por parte de los diferentes agentes vinculados al Presupuesto del Estado.
En esta fase del proceso que comienza en los meses de abril-mayo del año precedente al que se proyecta y concluye en junio, se realizan las conciliaciones con el órgano rector de planificación (MEP) y los organismos ramales (MINED, MINSAP, MTSS, MINCULT, INDER, MINBAS, MINAZ, MINAGRI, etc), con el propósito de elaborar escenarios que se acerquen lo más posible a la realidad.
En esta etapa, se trata de alcanzar los objetivos de interrelación de la política fiscal con la política económica, en cuanto a los principales indicadores macroeconómicos que definirán el comportamiento de la economía del país: política de empleo, monetaria, social, niveles de producción y productividad del trabajo, entre las fundamentales.
A partir de los resultados del análisis de estos escenarios económicos y de la elaboración de alternativas de recursos financieros a obtener y gastos a ejecutar, el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros emite las Directivas Generales para la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto.
Las Directivas Generales son complementadas posteriormente con la confección por parte del MFP de las Directivas Específicas.
Las Directivas Generales y Específicas son enviadas a los Jefes de Organismos de la Administración Central del Estado y otras Entidades Nacionales y a los Presidentes de los Consejos de Administración Provinciales y del Municipio Especial Isla de la Juventud. A partir de la elaboración del Presupuesto del Estado para el año 2004, se le indicó a cada organismo, órgano u entidad nacional que debían elaborar Directivas Específicas para sus entidades subordinadas, de forma que se posibilitara que cada ente económico vinculado al Presupuesto tuviera responsabilidad en el proceso de elaboración del mismo.
Los órganos, organismos, asociaciones u organizaciones vinculados al Presupuesto del Estado, elaboran sus respectivas propuestas de Anteproyecto de Presupuesto y la presentan al MFP en el mes de septiembre.
El MTSS confecciona la propuesta de Anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social y lo presenta al MFP.
El MFP tomando como base las propuestas de anteproyectos recibidos de los órganos, organismos, asociaciones u organizaciones y con los ajustes que resulte necesario introducir después del proceso de discusión con ellos de los presupuestos presentados, se confecciona el Anteproyecto de Presupuesto del Estado.
En el mes de noviembre se presenta al Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros la propuesta de Anteproyecto de Presupuesto del Estado elaborada, que luego de su evaluación y análisis da su conformidad para su posterior presentación a la Asamblea Nacional del Poder Popular. En la sesión ordinaria del mes de diciembre de cada año se presenta y discute el Anteproyecto de Presupuesto del Estado elaborado, previa discusión y análisis en las sesiones de las Comisiones Permanentes de Trabajo, en la Sesión Plenaria de la Asamblea Nacional se efectúa su aprobación como Ley.
Todo este proceso está regulado por la Res. No. 180-03 "Cronograma para la Elaboración del Anteproyecto de Presupuesto" del MFP.
ASPECTOS FUNDAMENTALES QUE SE TIENEN EN CUENTA PARA LA CONFECCION DEL ESCENARIO ECONOMICO Y LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA FISCAL
Entorno macroeconómico
Toma en cuenta el comportamiento de la economía hasta marzo del año corriente considerando su ritmo de crecimiento, comparado con el año precedente y la serie histórica de los gastos.
Comportamiento del sector externo y las disponibilidades de divisas que es la restricción fundamental para el impulso de nuestro desarrollo económico, mostrando el comportamiento de la balanza comercial, así como el comportamiento de los precios externos de los principales rublos exportables
Se presta especial atención al precio externo del crudo importado y de los bienes alimenticios (leches, trigo, aceites, comestibles, etc)
Comportamiento esperado del PIB
Tomando en cuenta, el comportamiento esperado del PIB (Es calculado por el MEP) se definen los indicadores globales y las restricciones de la política fiscal para el próximo período presupuestario.
Los cálculos del PIB se fijan a precios reales y constantes utilizando, para este último, factores deflactores o de ajustes.
Gasto Público
Sobre la base de los supuestos de los escenarios económicos se estima el comportamiento de los gastos totales definiendo la magnitud de los incrementos.La experiencia de los últimos años indica que la ejecución de los primeros meses del año permite pronosticar con alguna certeza los resultados anuales.
1- Gastos Corrientes de la actividad Presupuestada: Deben identificarse con la política de desarrollo establecida en los diferentes sectores, especialmente para los servicios socio-culturales y la seguridad social. Reconocen los gastos previstos en los proyectos de continuación y aquellos que se incorporan.
2- Transferencias al sector empresarial estatal: Recursos que destinará el Presupuesto para la actividad empresarial, pueden ser transferencias corrientes o transferencias para gastos de capital.
Transferencias corrientes:
Subsidio por diferencia de precios
Subsidio a productos
Subsidio por pérdida
Transferencias para Centrales Desactivados
Transferencias para centrales paralizados
Otras
Transferencias para gastos de capital:
Inversiones materiales
Capital de trabajo
Fomento de caña
Fomento de tabaco
Otras
3- Gasto de capital: Las cifras se conforman tomando en cuenta los programas de inversión para las actividades sociales, los planes de construcción de viviendas y otros objetivos estratégicos, las necesidades de reparaciones generales en las entidades y otros intereses del Estado.
Determinación de los Recursos Financieros
Se tiene en cuenta para el año que se planifica el comportamiento durante los últimos años del índice de elasticidad de los ingresos totales vs PIB nominal y de la tasa de crecimiento tendencial de la recaudación.
También se analizan las posibilidades de ampliación de las bases imponibles establecidas por la regulación legal de acuerdo a la dinámica de la economía.
La proyección de los recursos financieros también toma en cuenta la estructura de los ingresos tributarios y los no tributarios, particularizando en las características de cada concepto.
Ingresos Tributarios: Se sustentan en la aplicación de la Ley No 73 del Sistema Tributario que establece los principios generales de tributación, con 11 impuestos, una contribución y 3 tasas:
Impuestos:
Utilidades
Ingresos personales
Ventas
Especial a productos
Servicios públicos
La propiedad o posesión de determinados bienes
El transporte terrestre
La transmisión de bienes y servicios
Documentos
La utilización de la fuerza de trabajo
La utilización y explotación de los recursos materiales y la protección del medio ambiente.
Contribución:
A la Seguridad Social
Tasas:
Peaje
La prestación de los servicios
La radicación de anuncios y propaganda comercial
Ingresos no tributarios: Incluye las transferencias y otros ingresos.
Magnitud del Déficit Fiscal y Márgenes de cobertura
La magnitud del déficit fiscal se predetermina como resultado de la perspectiva del gasto público y del monto dela recaudación proyectada.
Desde el año 1996 hasta el 2001 se mantuvo el equilibrio del déficit fiscal en correspondencia con el crecimiento de la economía, garantizando su estabilidad en una magnitud por debajo del 2,5 del PIB. A partir del año 2002, dada las difíciles condiciones en que se ha desarrollado la economía cubana , derivadas de los sucesos terroristas del 11 de septiembre, la crisis económica mundial y el recrudecimiento del bloqueo, el déficit resultante de los últimos ejercicios fiscales ha rebasado ligeramente el 3 % del PIB, fijado como lineamiento de Política Fiscal.
Lineamientos de Política Fiscal
En los lineamientos de política fiscal para el ejercicio presupuestario se establecen las metas de recaudación y el volumen de gasto público, corriente y de capital a financiar y se incluyen las medidas que deberán ser aprobadas en función de mantener el equilibrio presupuestario.
Se argumentan las desviaciones que pueden presentarse y la magnitud de la Reserva del Presupuesto Central para cubrir posibles medidas no previstas. También se precisa el saldo de las relaciones financieras con la población a los efectos de determinar la liquidez de esta última.
Otro aspecto importante que queda calculado es el saldo de operaciones corrientes y su relación con el financiamiento de los gastos de capital.
CLASIFICADORES DE GASTOS E INGRESOS
Se requiere que todos los recursos y gastos se clasifiquen, codifiquen y agrupen de manera lógica, lo cual facilita y uniforma los registros presupuestarios y contables y permite disponer de una fuente de información que posibilite la evaluación y análisis de los resultados y su comparación con lo planificado y con lo ejecutado realmente en años precedentes, para la toma de decisiones en los diferentes niveles de gobierno, en cada una de las fases del proceso (elaboración, aprobación, ejecución y control)
Es por ello que en nuestro presupuesto se emplean los siguientes Clasificadores:
Clasificador de Actividades Económicas (CAE): Es responsabilidad de la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE),en el mismo se definen los códigos de la Ramas y Subramas de la economía. Además los códigos de las entidades del país que están conformados por tres dígitos. Ejemplo: 241: Ministerio de Salud Pública.
Clasificador por Objeto del Gasto (aprobado por la Resolución No. 32-97 del MFP), se definen los conceptos de los gastos públicos según su naturaleza económica, se clasifican por Incisos, Epígrafes y Partidas.
Clasificador de Recursos Financieros del Presupuesto del Estado: Clasifica en Secciones, Capítulos y Párrafos los ingresos generados por las entidades de acuerdo a su subordinación.
Clasificador de Gastos Corrientes del Presupuesto del Estado por Grupos Presupuestarios( Aprobado por la Resolución No. 44-03 del MFP) el cual establece una clasificación por Sectores, Ramas y Grupos Presupuestarios de los gastos de las actividades económicas.
Los grupos presupuestarios se dividen en:
Grupos Comunes: Cuando el gasto se corresponde con una actividad que puede realizarse en diferentes ramas. Su código de grupo, es similar en cualquier rama. Por ejemplo las reparaciones y mantenimientos constructivo (53), el grupo 110153 se corresponde con las reparaciones y mantenimientos constructivo realizados en los centros de la educación preescolar, primaria y media.
Grupos Normados (N): Cuando existe un nivel de actividad tangible, que posibilita vincular insumo por unidad. Los referidos grupos están concentrados básicamente en la actividad de comunales, educación y salud, un ejemplo es cuando se establecen relaciones entre los gastos y las matriculas, o entre los gastos y los días pacientes. El establecimiento de normas unitarias de gastos y su comparación con los gastos unitarios reales ejecutados, permite realizar análisis de eficiencia mucho más precisos.
Grupos Específicos (E): Cuando la actividad es exclusiva de la rama, por ejemplo el grupo Escuelas Primarias es exclusivo de la rama Educación Preescolar, primaria y media. En el se identifican finalidades o programas similares.
Grupos no Normados: Cuando no es posible identificar un nivel de actividad adecuado que vincule el insumo con el gasto.
Grupo Puro: Cuando la actividad fundamental, se concentra y el grupo presupuestario es único, por lo cual adquiere la propia denominación d la rama. El grupo puro se identifica con el código 51 y existe en aquellas ramas que no tienen grupos específicos, aunque en los últimos años este grupo ha ido desapareciendo de las diferentes ramas al surgir programas dentro de estas que requieran de una planificación y control independiente. La existencia del grupo puro en una rama no excluye la de grupos comunes.
ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO EN LAS UNIDADES PRESUPUESTADAS.
Las unidades presupuestadas son aquellas entidades o actividades cuyo objeto social es la prestación de los servicios sociales y donde el resultado de su gestión económico-financiera no se mide por la obtención de un determinado nivel de rentabilidad, sino por la eficacia y eficiencia del gasto público. Se clasifican en:
Puras: El Presupuesto del estado financia totalmente sus gastos y los ingresos que generen se aportan íntegramente al Presupuesto Central.
Las que financian parcial o totalmente los gastos con sus ingresos: las primeras; los ingresos que generan no cubren la totalidad de sus gastos por lo que el Presupuesto les financia la diferencia resultante mediante una asignación de recursos y las segunda, financian todos sus gastos con los ingresos que generan y aportan al Presupuesto Central los recursos financieros del resultado positivo que obtengan al finalizar el año. Funcionan con límite de gastos.
Las de Tratamiento Diferenciado: Son unidades que por interés del Estado no se convertirán en empresas a corto y mediano plazo, por lo que se le han establecido tratamientos específicos de acuerdo a sus características propias, pueden financiarse parcial o totalmente. Funcionan sin límite de gastos.
Mediante la Resolución No. 295-03 del MFP, que pone en vigor la Metodología General para la Elaboración, Notificación y Desagregación del Presupuesto del Estado, se establecen los siguientes modelos de confección del presupuesto para las unidades presupuestadas:
Modelo PAPNU: Cálculo de las Normas Unitarias de Gastos: Constituye la base de cálculo de los gastos a planificar correspondientes a los grupos normados, siendo solo de uso de estas unidades.
Modelo PAP-1: Cálculo del anteproyecto de Presupuesto de las unidades Presupuestadas: Este modelo, constituye la base de cálculo para cada uno de los objetos de gastos por lo que las Unidades Presupuestadas y las direcciones municipales de finanzas y precios realizan su Presupuesto, el que se habilitará por filas por cada uno de los epígrafes y partidas seleccionados, por el total de la Rama y por los grupos presupuestarios.
Autor:
Lorely Moya Romero
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