Reflexiones teóricas que fundamentan la Seguridad Alimentaría y su significado económico

Objetivo: Fundamentar el concepto de Seguridad Alimentaría desde una perspectiva de económica.

Una alimentación es esencial para tener una vida digna y es imprescindible para la realización de muchas actividades y derechos, como el derecho a la salud. El alimento es importante no sólo para la supervivencia física, sino también para el pleno desarrollo de las capacidades físicas y mentales individuales. Al respecto existen concepciones y terminologías complejas con enfoques éticos, políticos y jurídicos diversos que buscan proteger y asegurar la calidad de vida de millones de personas en todo el mundo que luchan a diario con una situación de pobreza y de hambre. En una palabra, la alimentación, cada vez más variada, aportaba al organismo nuevas y nuevas substancias, con lo que fueron creadas las condiciones químicas para la transformación de estos monos en seres humanos. Pero todo esto no era trabajo en el verdadero sentido de la palabra[1]

El problema del hambre es un tema cuyas causas se encuentran, esencialmente, en la esfera política y en la imposición de un sistema económico, político y social capitalista que se sustenta en dos columnas esenciales: la propiedad privada de los medios de producción y la sobreexplotación de los recursos naturales y humanos como medio eficaz de ganancias rápidas y urgentes.

Marco teórico metodológico de la Seguridad Alimentaría (SA)

El tema y concepto de soberanía alimentaría surge y se desarrolla por la sociedad civil en los años ´90 como respuesta a diversos enfrentamientos políticos basados, principalmente, en modelos de desarrollo capitalistas.

Su presentación a nivel mundial tuvo lugar en 1996, de forma paralela a la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA), organizada por la Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la Agricultura (FAO)[2] celebrada en Roma.

1.1.1 CONTEXTO HISTÓRICO

Históricamente, resulta un hecho que el crecimiento ascendente de la economía pos guerra finalizara de forma paulatina en la década de los ´60. A partir de entonces y durante los años ´70 evolucionó significativamente la forma de producción y la naturaleza de los productos más dinámicos guiados por el modelo capitalista, el cual no incluía un cambio inmediato en lo que ha sido caracterizado como el acuerdo social.

El acuerdo societario Keynesiano[3]de la época impulsó la ampliación de los gastos sociales, mejorando las condiciones sociales de los trabajadores por medio de políticas de desarrollo social. Un gran triunfo social fue establecer la responsabilidad del Estado en aspectos relacionados con el bienestar social y promulgar políticas públicas para su cumplimiento.

El cambio en la forma de producir generó alteraciones en el orden social de conformidad a las condiciones políticas de cada Estado, aunque siguiendo siempre la lógica que el "Mercado se impone jerárquicamente por sobre el Bienestar Social".

Para los trabajadores y obreros, la variación en el orden social en favor de una mayor regulación hacia el mercado, ha deprimido significativamente las condiciones sociales básicas, más aún las de comunidades rurales situadas distantes de los principales espacios de mercados: las ciudades, etc.

En contraposición a éste fenómeno socioeconómico, las fuerzas laborales organizadas han luchado incesantemente contra políticas que siguen esta vía de desarrollo. Más tarde, en la década del ´80 y particularmente en los años ´90s esta vía económica productiva fue cada vez más profundizada obteniéndose como resultado negativo efectos sociales perversos.

Además de priorizar la regulación del mercado, se desarrolló de forma paralela la ideología sobre la globalización, es decir, la idea de un mercado global. Como señalan Maxwell y Smith (1992) en su análisis de la bibliografía sobre el tema, tanto esa definición como las otras muchas existentes sobre la Seguridad Alimentaría Familiar SAF[4]coinciden en que la característica clave de la SAF es el acceso seguro en todo momento a una comida suficiente.

Por tanto, podemos decir que la SAF se asienta implícitamente sobre cuatro conceptos básicos:

a) La suficiencia de comida: se suele definir como una dieta suficiente aquella que satisface las necesidades nutricionales necesarias para una vida activa y sana. Sin embargo, la cuantificación de tales requerimientos es difícil y controvertida.

b) El acceso al alimento: está determinado por las titularidades, es decir, el conjunto de recursos y derechos que capacitan para obtener alimentos produciéndolos, comprándolos o recibiéndolos como donación de la comunidad, el gobierno o la ayuda internacional. Evidentemente, requiere como condición previa la disponibilidad de unos suministros alimentarios suficientes, algo que, aunque no es suficiente, sí es necesario.

c) La seguridad: Es lo opuesto a la vulnerabilidad, o riesgo de sufrir una pérdida de los recursos familiares o personales con los que acceder al alimento, por diferentes causas (catástrofes naturales, pérdida del empleo, enfermedad, etc.). Es importante subrayar, por tanto, que la inseguridad alimentaría no es lo mismo que el hambre, puesto que incluye también el riesgo al hambre futura: inseguros son tanto los hambrientos actuales como los que corren riesgo de serlo en un futuro previsible.

d) El tiempo: Es un factor esencial, debido a que la seguridad alimentaría presenta fluctuaciones temporales, y adquiere formas diferentes según el marco cronológico. Se suele aceptar la clasificación del Banco Mundial (1986), según la cual existe una inseguridad alimentaría crónica[5](hambre permanente por una pobreza constante) y otra transitoria (reducción puntual del acceso al alimento por alteraciones en los precios, los salarios, la producción, etc.). La transitoria, a su vez, puede ser de dos tipos: estacional (en los meses anteriores a la cosecha, cuando las reservas están agotadas), o temporal (durante un tiempo limitado por causas imprevistas), la cual puede desembocar en una hambruna.

Desde los años ´80 los movimientos campesinos en conjunto con otras agrupaciones sociales que actuaban en el espacio rural percibieron notoriamente como el desarrollo capitalista se imponía como una lógica respuesta del mercado global, por ende, una lógica que la regulación de la actividad económica debía seguir indicaciones y patrones según el mercado internacional.

Un claro ejemplo de esta tendencia económica fue favorecer los grandes capitales internacionales en detrimento de los pequeños y medianos productores nacionales de zonas rurales, donde vive según cifras oficiales de FAO (2008) el 70 por ciento de la población mundial en situación de pobreza, mucha de la cual pasa hambre.

Basado en este contexto histórico económico nace una estrategia e ideología política que se contrapone drásticamente a las tendencias globales, la cual ejerce acciones de resistencia y transformación al orden global. Una de las posturas principales a destacar de esta nueva tendencia política es la de garantizar bajo todo ámbito las condiciones de producción y comercialización de pequeños productores rurales.

Este espacio más allá de ser tomado como un espacio de intereses comunes de los países miembros corresponde a un espacio de generación de consensos de políticas y marcos legales.

De las organizaciones multilaterales que actúan de forma directa sobre el desarrollo rural es la FAO seguramente la principal. Su misión conduce las actividades internacionales encaminadas a erradicar el hambre, brindando apoyo tanto en países desarrollados como en países en desarrollo y subdesarrollados. Su actuar es a través de un foro neutral donde los países se reúnen en pie de igualdad para negociar acuerdos y debatir políticas relacionadas con la agricultura y la alimentación. La FAO es también una fuente de experiencias prácticas, investigaciones técnicas y generadora de información científica de amplio espectro. Esta organización contribuye con los países, enfatizando los más pobres, en la modernización y mejora de importantes actividades agrícolas, pecuarias, forestales, pesqueras, alimentarías e hídricas con el fin de asegurar una mejor calidad de vida para todos y todas. Desde su fundación en 1945 ha prestado especial atención y dedicación al desarrollo de las zonas rurales donde se encuentra la mayor proporción de personas hambrientas. Las actividades de la organización comprenden cuatro principales esferas: ofrecer información, compartir conocimientos especializados en materia de políticas, ofrecer un lugar de encuentro para los países y, llevar el conocimiento al campo. Desde los años ´70s la FAO viene promocionando y desarrollando acciones bajo una perspectiva de condiciones mínimas de vida aceptables, lo cual puede traducirse hoy en día bajo el concepto de Seguridad Alimentaría[6]

Por razones históricas que serán tratadas más adelante, el concepto ha sufrido cambios con los años hasta llegar a una definición consensual propia de la institución, de los gobiernos y de sus órganos administrativos. Por su naturaleza de organismo multilateral la FAO realiza conferencias bianuales en las cuales se establecen los parámetros de acción y lineamientos primordiales a seguir, los cuales son promulgados en la forma de documentos oficiales posteriormente. Desde los años 90, estas conferencias son precedidas por conferencias especiales convocadas por movimientos sociales, donde se establecen interacciones de estrategias y en las cuales se debaten los temas más relevantes y comunes con la FAO. Son en esas instancias cuando se confrontan y discuten las concepciones, las perspectivas y los conceptos fundamentales entre una sociedad civil organizada y una institución pertenecientes a Naciones Unidas como es el caso de la FAO.

Soberanía alimentaria

La principal y más conocida fuerza social a nivel mundial que lucha contra los procesos que involucran una globalización es para muchos Vía Campesina[7]Este movimiento coordina organizaciones campesinas de Asia, África, América y Europa, que discuten y fomentan alternativas políticas neoliberales para lograr una verdadera "seguridad alimentaría".

La definición de soberanía alimentaría[8]propuesta por Vía Campesina en Roma (1996) corresponde al "derecho de los pueblos, de sus países o uniones de Estados a definir su alimentación y su agricultura, a proteger y regular la producción y el mercado nacional de los productos agrícolas con el objetivo de conseguir los objetivos de desarrollo sostenible, a determinar el grado de autosuficiencia y a limitar el "dumping" de productos alimenticios a sus mercados nacionales".

Posterior a esta primera definición oficial vino la del Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaría realizado en La Habana, Cuba en septiembre de 2001.

En ella se sustenta "el derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, con base en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción agropecuaria, de comercialización y de gestión de los espacios rurales, en los cuales la mejer desempeña un papel fundamental.

Seis años más tarde a la primera definición, el año 2002, teniendo nuevamente la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA)[9] como escenario en Roma, se realiza de forma paralela un Foro sobre Soberanía Alimentaría con más de 400 ONGs y agrupaciones campesinas como asistentes. En dicha instancia se redefine el concepto como "el derecho de los pueblos, las comunidades y los países a definir sus propias políticas agrícolas, de trabajo, pesca, alimentación y tierras, que sean adecuadas desde el punto de vista ecológico, social, económico y cultural a sus circunstancias únicas.

Una de las definiciones más recientes corresponde a la Declaración de Nyéléni (Malí)[10] en febrero de 2007 durante el Foro Social Mundial del mismo año. Su descripción acerca de Soberanía Alimentaría es "el derecho de los pueblos a alimentos nutritivos y culturalmente adecuados, accesible, producidos de forma sostenible y ecológica, y su derecho a decidir su propio sistema alimentario y productivo.

Si bien no todas las definiciones sostienen una posición homogénea en cuanto a los componentes que debe tener una soberanía alimentaría, la tendencia central de todas concuerda con una clara oposición a la globalización como un proceso de desarrollo regulado predominantemente por el mercado al enfatizar la existencia de derechos de los pueblos y su autonomía en poder elegir cuánto, qué y cómo alimentarse.

En este sentido la "Vía Campesina" fomenta siete principios para lograr una Soberanía Alimentaría:

1. Alimentación, un Derecho Humano Básico. Todos deben tener acceso a una alimentación inocua, nutritiva y culturalmente adecuada en cantidad y calidad suficientes para mantener una vida sana con plena dignidad humana. Cada nación debería declarar que el acceso a la alimentación es un derecho constitucional y debería garantizar el desarrollo del sector primario para asegurar el cumplimiento de este derecho fundamental.

2. Reforma Agraria. Es necesaria una reforma agraria auténtica que proporcione a las personas sin tierra y a los productores, especialmente a las mujeres, la propiedad y el control sobre la tierra que trabajan y devuelva a los pueblos indígenas sus territorios. El derecho a la tierra debe estar libre de discriminación de género, religión, raza, clase social o ideología. La tierra le pertenece a aquellos que la trabajan.

3. Protección de Recursos Naturales. La Soberanía Alimentaría implica el cuidado y uso sostenible de los recursos naturales, especialmente tierra, agua, semillas y razas de animales. Las personas que trabajan la tierra deben tener el derecho de practicar la gestión sostenible de los recursos naturales y de preservar la diversidad biológica libre de derechos de propiedad intelectual restrictivos.

Esto solamente puede lograrse desde una base económica sólida, con seguridad en la tenencia, con suelos sanos y uso reducido de agroquímicos.

4. Reorganización del Comercio de Alimentos. Antes de nada, la alimentación es una fuente de nutrición y solamente en segundo lugar un artículo de comercio. Las políticas agrícolas nacionales deben priorizar la producción para el consumo interno y la Autosuficiencia Alimentaría. Las importaciones de alimentos no deben desplazar la producción local ni reducir los precios.

5. Eliminar la Globalización del Hambre. La Soberanía Alimentaría está socavada por las instituciones multilaterales y por el capital especulativo. El control cada vez mayor de las empresas multinacionales sobre las políticas agrícolas ha sido facilitado por las políticas económicas de las organizaciones multilaterales tales como la OMC, el Banco Mundial y el FMI. Por lo tanto, se requiere de la regulación y el establecimiento de impuestos sobre el capital especulativo y el cumplimiento estricto de un código de conducta.

6. Paz Social. Todos tenemos el derecho de estar libres de violencia. La alimentación no debe ser utilizada como un arma. Los niveles cada vez mayores de pobreza y marginalización en el área rural, conjuntamente con la creciente opresión de las minorías étnicas y poblaciones indígenas, agravan las situaciones de represión y desesperación. El desplazamiento continuo, la urbanización forzada, la represión y el racismo cada vez mayor hacia los productores de pequeña escala no pueden ser tolerados.

7. Control Democrático. Los productores de pequeña escala deben tener una intervención directa en la formulación de políticas agrícolas en todos los niveles. La Organización de las Naciones Unidas y las organizaciones relacionadas tendrán que pasar por un proceso de democratización para permitir que esto se haga realidad. Todos tenemos derecho a información certera y franca y a un proceso de toma de decisiones abierto y democrático. Estos derechos forman la base de una buena gobernancia, responsabilidad e igualdad de participación en la vida económica, política y social, libre de cualquier forma de discriminación. En particular se debe garantizar a las mujeres rurales la toma de decisiones directa y activa en cuestiones Alimentarías y rurales.

De acuerdo con WINDFUHR y JONSON (2005)[11] la definición de soberanía alimentaría está cada vez más consensuada, porque contiene también un enfoque de derechos. Incluye el aspecto de los derechos al acceso de los agricultores de pequeña escala, pastores y pescadores artesanales a recursos para la producción de alimentos, así como el derecho a la alimentación y disponibilidad de mercados justos. Está redactado más desde una perspectiva rural donde se encuentra la mayoría de la pobreza difícil de manejar, y puede verse visto como un nuevo plano para políticas de desarrollo rural.

Resumen de los enfoques teóricos sobre seguridad alimentaria

El campo de la seguridad alimentaría ha sido objeto, desde los años 70, de una creciente atención por parte tanto del personal investigador, como de los gobiernos y de los actores vinculados al desarrollo y a la cooperación internacional. La propia definición del concepto ha experimentado una importante evolución, al calor de la sucesión de diferentes teorías sobre las causas del hambre y, sobre todo, de las hambrunas. La seguridad alimentaría se define en forma de objetivo, al cual deberían aspirar las políticas públicas y de cooperación. Constituye una magnitud relativa y no absoluta (se puede disponer de un mayor o menor grado de seguridad alimentaría), y variable en el tiempo (la seguridad puede aumentar o disminuir). Es, además, un concepto ecléctico (integra múltiples factores relativos a la nutrición, la economía, la salud, etc.), que, como principal aportación, ha proporcionado un marco conceptual aplicable a la interpretación de las causas y dinámicas del hambre y las hambrunas. El desarrollo teórico habido durante las tres últimas décadas en este campo se ha percibido sobre todo en cuatro frentes:

Primero, si inicialmente las explicaciones del hambre y las hambrunas se centraban en causas naturales, posteriormente se ha prestado más atención a motivos socioeconómicos e incluso políticos.

Segundo, la inseguridad alimentaría, que inicialmente se analizaba sólo mediante datos macro a escala nacional, hoy prioriza el estudio de la situación específica de vulnerabilidad de cada familia y de cada persona dentro de ésta.

Tercero, si la seguridad alimentaría se concebía en su origen en base a los suministros nacionales de alimentos, posteriormente se viene estudiando sobre todo en función del acceso a los mismos por los sectores vulnerables, así como también de otros factores como la salud y el cuidado materno infantil.

Cuarto, si inicialmente se contemplaban sólo mediciones cuantitativas (umbrales de consumo mínimo sobre todo de calorías), hoy se asume también la importancia de otros aspectos cualitativos, como las percepciones culturales y subjetivas.

De este modo, la evolución del concepto de seguridad alimentaría ha seguido básicamente tres etapas superpuestas.

La primera, desde 1974, corresponde a la seguridad alimentaría nacional, centrada en la disponibilidad de suministros alimentarios suficientes a escala de un país.

La segunda, desde principios de los 80, viene marcada por la seguridad alimentaría familiar, centrada en el acceso a los alimentos por parte de las familias pobres, idea a la que contribuyó decisivamente la teoría de las titularidades de Amartya Sen[12]

La tercera etapa, en la que perviven elementos de las dos anteriores, se caracteriza por la aparición de nuevos enfoques explicativos.

Veámoslas a continuación.

Seguridad Alimentaría Nacional (SAN)

El concepto de seguridad alimentaría surgió en el marco de la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974. Ésta se celebró bajo el impacto psicológico de la crisis alimentaría de 1972-74, ocasionada por la disminución de la producción y de las reservas mundiales, que extendió cierto temor a que fuera verosímil una escasez global de alimentos, como pronosticaban los maltusianos. En ese contexto, la Cumbre formuló como objetivo la seguridad alimentaría mundial y, más específicamente, la seguridad alimentaría nacional (SAN)[13], definida ésta última como la disponibilidad segura de unos suministros alimentarios suficientes para satisfacer las necesidades de consumo per cápita del país en todo momento, incluso en los años de escasa producción nacional o de condiciones adversas en el mercado internacional. Esta definición descansaba en un determinado marco teórico explicativo de las crisis alimentarías, dominante desde al menos la época de Malthus (fines del siglo XVIII) hasta los años 80, y que Sen (1981:57) denomina el enfoque DDA, Descenso de la Disponibilidad de Alimentos (Food Availability Decline). Este enfoque concibe las hambrunas como períodos de escasez debidos a un hundimiento brusco de los suministros alimentarios per cápita, motivados por factores naturales (sequías, inundaciones y otras calamidades que merman las cosechas) o demográficos (crecimiento vegetativo que desborda el abastecimiento). Del mismo modo, el hambre endémica se explicaría como una insuficiencia habitual de alimentos en relación a la población. De esta visión de los problemas se desprendía, en buena lógica, que las políticas de seguridad alimentaría debían tener como objetivo el garantizar un abastecimiento de alimentos per cápita suficiente y regular en el tiempo. Sin embargo, nada se planteaba respecto a una mejor distribución de tales recursos alimentarios.

Seguridad Alimentaría Familiar (SAF)

Hacia finales de los años 70, diversos autores critican la insuficiencia del concepto de SAN y, sobre todo, la incapacidad del enfoque del Descenso de la Disponibilidad de Alimentos (DDA)[14] para explicar las causas últimas de las crisis alimentarías, su aparición sólo en determinados momentos o lugares, y su impacto únicamente sobre las familias pobres. Subrayan que la hambruna y el hambre generalmente no son consuencia de una falta de suministros de alimentos en el mercado, sino de la falta de recursos de algunos sectores para producirlos o comprarlos.

Estas críticas al DDA cristalizaron en un modelo alternativo cuando el economista indio Amartya Sen, formuló en su decisiva obra Poverty and Famines, de 1981, su teoría de las titularidades como explicación de las hambrunas. Las titularidades (entitlements) al alimento constituyen las capacidades o recursos de una familia o individuo para acceder al mismo de forma legal, produciéndolo, comprándolo o percibiéndolo como donación del Estado o de la comunidad. Las titularidades están determinadas, por tanto, por el nivel de propiedades poseídas, las relaciones de intercambio en el mercado (niveles de precios y salarios, lo que se pueda comprar en función de lo que se posee) y el nivel de protección social existente.

Sen analizó varias hambrunas desencadenadas en la segunda mitad del siglo XX, y comprobó que éstas no se debieron a una escasez de suministros, sino a la pérdida repentina de titularidades por parte de los sectores más vulnerables, hasta un punto por debajo del necesario para satisfacer sus necesidades nutricionales. Aunque su objeto de estudio fueron las hambrunas, extrapoló también la conclusión de que el hambre endémica refleja una carencia permanente de titularidades por parte de dichos sectores. En definitiva, y esta es su principal aportación, en ambos casos el problema suele ser más de falta de acceso a los alimentos por las familias pobres que de falta de los mismos.

Esta nueva visión contribuyó decisivamente a modificar la concepción tanto de la seguridad alimentaría como de las medidas necesarias para alcanzarla. La SAN, aunque siga viéndose como un objetivo necesario, no es suficiente para erradicar el hambre. El que un país aumente su abastecimiento de alimentos (vía producción o importación) no significa que los pobres puedan acceder a ellos. El objetivo prioritario, por tanto, debe ser el de luchar contra la pobreza para garantizar a todas las familias y personas un acceso efectivo al alimento. De este modo, en la primera mitad de los 80, surge el concepto de la Seguridad Alimentaría Familiar, SAF (household food security), dominante desde entonces en los debates teóricos tras ser progresivamente asumido por círculos académicos y por diferentes organismos internacionales (FAO, Banco Mundial, agencias bilaterales de ayuda, etc.). Este nuevo enfoque implica una doble reorientación: toma como escala de análisis no al país sino a la familia (y más tarde incluso a cada individuo), y se centra no en la disponibilidad sino en el acceso a los alimentos, determinado por el grado de vulnerabilidad socioeconómica.

La expansión de la teoría de las titularidades y el consiguiente paso de la SAN a la SAF supone, además, la transición desde un enfoque natural a otro socioeconómico en el análisis de la hambruna y el hambre, lo que tiene implicaciones decisivas. El acento se ponía en soluciones de tipo técnico para incrementar la producción. Ahora, al subrayarse el carácter humano de las causas, se abre la puerta a un análisis del problema desde la ética, los derechos humanos y la política, que permite hablar de responsabilidades y de soluciones.

De este modo, sin despreciar los aspectos técnicos, las políticas de seguridad alimentaría deberían basarse sobre todo en medidas redistributivas, de bienestar social y de lucha contra la pobreza. Entre las muchas definiciones de la SAF formuladas, la más influyente ha sido la del Banco Mundial (1986:1) en su informe La Pobreza y el Hambre. Tal definición, claramente deudora de la teoría de las titularides de Sen, dice que la SAF consiste en ".el acceso de todas las personas, en todo tiempo, a cantidades de alimentos suficientes para una vida activa y saludable. Sus elementos esenciales son la disponibilidad de alimentos y la posibilidad de adquirirlos. Hay dos clases de inseguridad alimentaría: crónica y transitoria." Según indican Maxwell y Smith (1992:8) [15]en su análisis de la bibliografía sobre el tema, tanto esa definición como otras muchas existentes sobre la SAF coinciden en que la característica clave de la misma es el acceso seguro en todo momento a una comida suficiente. Por tanto, podemos decir que la SAF se asienta implícitamente sobre cuatro conceptos básicos:

a) La suficiencia de comida: Se suele definir como una dieta suficiente aquella que satisface las necesidades nutricionales necesarias para una vida activa y sana.

b) El acceso al alimento: Está determinado por las titularidades, es decir, el conjunto de recursos y derechos que capacitan para obtener alimentos produciéndolos, comprándolos o recibiéndolos como donación de la comunidad, el gobierno o la ayuda internacional.

c) La seguridad: Es lo opuesto a la vulnerabilidad, o riesgo de sufrir una pérdida de los recursos familiares o personales con los que acceder al alimento, por diferentes causas (catástrofes naturales, pérdida del empleo, enfermedad, etc.).

d) El tiempo: Es un factor esencial, debido a que la seguridad alimentaría presenta fluctuaciones temporales, y adquiere formas diferentes según el marco cronológico. Como hemos avanzado, y siguiendo la clasificación del Banco Mundial (1986:1), la inseguridad alimentaría puede ser crónica (hambre endémica) o transitoria, pudiéndose dividirse ésta en estacional (en los meses de escasez previos a la cosecha) o temporal (hambruna).

Nuevas perspectivas de la SAF

La creciente bibliografía habida en este campo ha tenido por efecto la progresiva aparición de nuevos conceptos y enfoques que han ido haciendo de la SAF una formulación más rica, ecléctica y compleja. En este sentido, muchos de los estudios publicados desde mediados de los años 80 han criticado la definición de SAF del Banco Mundial, y la propia teoría de las titularidades en la que se basó, por haber simplificado la realidad y haber olvidado diversos factores cuya importancia se ha subrayado después. Entre estos cabe mencionarse, por ejemplo los siguientes:

a) Los sistemas de sustento (livelihoods): Varios estudios han señalado que la SAF no debe

contemplarse como un objetivo aislado, sino como parte de otro objetivo más amplio y prioritario, como es el disponer de un sistema de sustento seguro.

Un sistema de sustento consiste no sólo en el medio de vida que le proporciona a una familia o individuo los ingresos y recursos para satisfacer sus necesidades, sino también en el conjunto de conocimientos, información, redes sociales, derechos legales y recursos materiales para poder llevar a cabo su actividad económica. La única forma de garantizar la SAF de forma duradera es disponer de un sistema de sustento seguro, por lo que éste debería ser el principal objetivo de las intervenciones contra el hambre, y de desarrollo de los vulnerables en general, por ejemplo promoviendo una mayor diversificación de las fuentes de ingreso para reducir el riesgo de perderlo.

b) Las estrategias de afrontamiento (coping strategies): Numerosos estudios de caso han puesto de relieve que las familias afectadas por crisis alimentarías no permanecen pasivas ante las mismas, sino que ejecutan diferentes estrategias (migraciones, consumo de alimentos silvestres, venta de parte de sus bienes, etc.) orientadas no sólo a sobrevivir sino también a preservar todo el tiempo posible sus sistemas de sustento.

c) Prueba de la importancia de disponer de un sistema de sustento seguro es que, durante las hambrunas, los afectados suelen optar por sufrir cierto nivel de hambre con tal de no tener que malvender sus bienes productivos e hipotecar su capacidad económica futura, como demostró De Waal (1989) [16]

d) Las desigualdades intrafamiliares, sobre todo de género, en el acceso al alimento: La teoría de las titularidades de Amartya Sen hablaba del acceso al alimento por parte de las familias, lo que dio lugar al concepto de SAF. Sin embargo, posteriormente se ha subrayado que dentro de la familia cada miembro presenta un desigual control de los alimentos, de otros bienes básicos y de los recursos productivos.

e) La salud y su relación con la nutrición y la seguridad alimentaría: En primer lugar, se ha subrayado que el estado nutricional no depende sólo del consumo alimentario, sino también del estado de salud (la anemia, los vómitos, la fiebre, las diarreas, etc., afectan a la nutrición).

En tercer lugar, trabajos como el de De Waal (1989) han subrayado la fuerte relación existente entre la seguridad alimentaría y las epidemias, siendo éstas, y no la inanición, como se ha asumido convencionalmente, la principal causa del aumento de la mortalidad durante las hambrunas.

El valor cultural de los alimentos: Se reconoce hoy que éstos contienen valores culturales decisivos para el mantenimiento de la identidad, sentimiento de dignidad y relaciones sociales dentro de la comunidad.

De este modo, por ejemplo, la ayuda alimentaría tiene que basarse en productos culturalmente aceptables y compatibles con las pautas dietéticas de las personas receptoras.

f) Las percepciones subjetivas de las personas vulnerables: La idea que éstas tienen respecto a su propia situación de riesgo y a sus necesidades puede diferir del análisis que hagan los gobiernos o las agencias internacionales de ayuda.

Por consiguiente, la SAF conllevaría también la eliminación del miedo a no poder acceder en el futuro a una alimentación satisfactoria. Dada la importancia de estos aspectos culturales y sicológicos, la SAF debe redefinirse desde objetivos no sólo cuantitativos, sino también cualitativos, formulados por los propios afectados. Como dice Maxwell (1991:22)[17], "la seguridad alimentaría se logrará cuando los pobres y vulnerables, en particular las mujeres y los niños y niñas y las personas que viven en las áreas marginales, tengan acceso seguro a la comida que quieran". Esto es, para algunos autores, el umbral que determina la SAF no sería tanto un nivel científicamente prefijado de ingresos o de calorías consumidas, sino más bien el nivel o calidad de alimentación que las personas perciban como suficiente. Esto plantea el difícil reto de establecer nuevos indicadores que reflejen las percepciones de las personas.

g) La violencia, como causante de inseguridad alimentaría: La teoría de las titularidades al alimento de Amartya Sen, al centrarse sólo en la pobreza como causante de las hambrunas, ignora el hecho de que los conflictos pueden dar lugar a la pérdida de titularidades, así como a su obtención a través del pillaje. Por consiguiente, esa teoría resulta incapaz de explicar satisfactoriamente las grandes hambrunas africanas recientes, cuya principal causa han sido la guerra y sus efectos: destrucción de los medios productivos, migraciones forzosas, entorpecimiento de las estrategias de afrontamiento, paralización de los servicios estatales y de la ayuda internacional, etc.

Precisamente el análisis de estas hambrunas africanas habidas desde mediados de los años 80(Sudán, Somalia, Etiopía, etc.) ha sido el que ha promovido lo que podríamos denominar una tercera generación en el campo de la seguridad alimentaría, aportando nuevos análisis y propuestas políticas, así como una nueva definición de la hambruna, y, por extensión, del hambre.

En efecto, autores como De Waal (1989), Keen (1994)[18] y Duffield (1994)[19], han comprobado que muchas de esas hambrunas han sido deliberadamente provocadas, utilizándolas como arma de guerra para sojuzgar a grupos étnicos enemigos, y también como instrumento para despojar a los hambrientos de sus bienes productivos (a través, por ejemplo, de la "limpieza étnica" y las consiguientes migraciones forzosas). En suma, han sido hambrunas funcionales, pues les han servido a determinados grupos poderosos (como los señores de la guerra) para incrementar su poder político y económico. Las principales causas del problema no serían por tanto ni naturales ni socioeconómicas, sino fundamentalmente políticas. Las hambrunas, y por extensión el hambre endémica, constituyen una violación masiva de los derechos humanos y una conculcación del "contrato social" que obliga a un gobierno hacia su población.

Algunas de estas nuevas aportaciones teóricas, como los factores culturales, fueron incorporadas, por ejemplo, a la definición de seguridad alimentaría[20]aceptada en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación celebrada en Roma en 1996. Según tal definición, "Existe [seguridad alimentaría a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial] cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y preferencias alimentarías para llevar una vida activa y saludable".

Seguridad alimentaria

El concepto de Seguridad Alimentaría viene siendo construido a lo largo de las últimas décadas, en el marco de confrontaciones debidas al problema del hambre que exigía una amplitud en las acciones por parte de los organismos multilateral de los Gobiernos, de ONGs y de movimientos sociales.

La expresión Seguridad Alimentaría es propuesto por FAO y gana la prominencia una vez finalizada la segunda guerra mundial, particularmente en Europa. Este término ético, traduce de manera concreta la idea de hacer frente al hambre con acciones a corto, mediano y largo plazo. Además, hace vital el aumento de ofertas y producciones de alimentos para un consumo autosuficiente. Es por tanto que para dimensionar y mitigar las necesidades alimentarías de las poblaciones afectadas por el hambre se debió tomar como una de las consideraciones iníciales la balanza comercial de los países.

Como consecuencia a la destrucción provocada por dos guerras sucesivas en el territorio europeo, se generó un compromiso por parte de los gobiernos a comprometerse activamente con las condiciones productivas, entre las cuales se destacan por cierto los alimentos. Se incluyó en esta estrategia productiva la incorporación de tecnologías y técnicas modernas de producción agrícola, las cuales elevaron significativamente los rendimientos de cultivos y la oferta final de alimentos. La Seguridad Alimentaría se encontraba, en ese momento, exclusivamente dirigida a la capacidad productiva de cada país. De esta forma se logró aminorar en gran parte el problema del hambre europeo.

Fue a principios de los años ´70s que ocurre nuevamente una crisis alimenticia de magnitudes. La demanda superaba con creces la oferta alimenticia, producto de sucesivas pérdidas de cosechas de alimentos básicos como cereales, tubérculos y leguminosas debidas a factores climáticos, particularmente en África. Este acontecimiento dio una señal de alarma, motivando la realización de la Primera Conferencia Mundial sobre la Alimentación realizada por la FAO, en 1974.

Como resultado a diversas discusiones y acuerdos, se estableció el siguiente objetivo central:"… posterior a una década, no habrá ningún niño que tenga que conformarse con satisfacer su hambre, ninguna familia que tema por el pan del día siguiente, y la capacidad de ningún humano se agravará por una mala nutrición en el futuro". [21]

De los objetivos o prioridades descritos, es posible percibir que los resultados de la conferencia todavía reflejaban un acuerdo en el cual la concepción de Seguridad Alimentaría estaba sólo vinculada a la producción agrícola. De esta manera, los compromisos y las resoluciones acordados en la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y de la Malnutrición[22]fueron dirigidos, básicamente, hacia un aumento en la oferta de alimentos y en actividades de asistencia alimentaría.

Sin embargo, la persistencia del hambre cuestionó el accionar de una seguridad alimentaría e impuso nuevas rutas de acción. Una de las razones influyentes sobre este actuar fue que aunque se mantuvieran estoques suficientes de alimentos, particularmente en los países desarrollados, el problema alimentario estaba lejos de ser resuelto. Es entonces cuando emerge un elemento que atiende a las garantías de las personas para obtener sus alimentos. Así, el tema de la seguridad alimentaría deja de ser discutido únicamente bajo una óptica estrictamente productiva, adicionando una nueva dimensión: el acceso.

Es bajo este contexto que el concepto de seguridad alimentaría se ve ampliado oficialmente, en la XII Conferencia Mundial de la FAO (1989) donde queda definido lo siguiente: "El objetivo final de la seguridad alimentaría en todo el mundo es asegurar que toda la gente tenga, en todo el momento, acceso físico y económico a los alimentos básicos que necesite. (…) la seguridad alimentaría debe tener tres propósitos específicos: asegurar la producción alimentar adecuada; obtener la máxima estabilidad en el flujo de tales alimentos y garantizar el acceso a los alimentos disponibles a los que necesitan."[23]

En octubre de 1996, se realiza una nueva Conferencia Mundial de la Alimentación (CMA) reafirmando el derecho de todos al acceso a alimentos seguros y nutritivos. Los jefes de Estado y los Miembros de los Gobiernos presentes en la conferencia se comprometieron a realizar esfuerzos permanentes para suprimir el hambre en todos los países. Se establece como objetivo central la reducción a la mitad del número de personas subalimentadas y la erradicación del hambre hasta el año 2015.

En la misma CMA se crea la Declaración de Roma sobre seguridad alimentaría y el plan de la acción de la Cumbre Mundial de la Alimentación que establece las bases para diversos lineamientos, con el fin de alcanzar un objetivo común: Seguridad Alimentaría individual, familiar, nacional, regional y mundial.

Los Jefes de Estado y de Gobierno reafirmaron: "…el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre".