El estado de la legislación penal

Marco teórico de referencia

1.       ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Cuando nos referimos a  la administración a veces lo hacemos desde el punto de vista material, es decir, desde el punto de vista de la actividad administrativa; en otras ocasiones desde el punto de vista orgánico, es decir, desde la perspectiva de los "órganos" que asumen esta actividad.  Desde el punto de vista material, la administración debe ser distinguida de la legislación, de la jurisdicción y el gobierno. El Profesor Manuel Amiama la define: "Administración Pública es el conjunto o complejo de organismos y funcionarios, que habitualmente, por medio de actos sucesivos, aislados e individuales, esto es relativo en cada caso a una cuestión concreta  y determinada, realiza los fines del Estado, dentro de la constitución y las leyes". 

En toda sociedad política bien organizada deben existir tres poderes; el Legislativo, que es ejercido por el Congreso; el Ejecutivo, que es ejercido por el Presidente de la República; y el Judicial, que es ejercido por las Cortes y Tribunales.  Pero la administración pública no corresponde exclusivamente a ninguno de estos tres poderes, sino que comparte los tres, aunque en proporciones muy distintas, estando a cargo del Presidente de la República la mayor parte de los deberes y atribuciones de la administración pública. 

 En la República Dominicana, no cabe la menor duda que corresponde al Poder Legislativo hacer las leyes.  La Administración asegura la gestión: administrar, es cumplir una serie de actos para alcanzar un fin.  Se trata, pues de la acción administrativa que es a la vez concreta y continua, dos rasgos que la distinguen de la actividad legislativa.  La jurisdicción tiene como finalidad declarar el derecho.  Es la función propia de los jueces.  Es oportuno resaltar que los jueces no intervienen sino cuando son requeridos legalmente. La Administración está sometida al derecho y se mueve dentro de éste, el cual constituye para ella un límite no un fin, pero no como el juez que actúa para hacer respetar el derecho, sino con el fin de satisfacer las necesidades colectivas que le han sido encomendadas.  En lo relativo al Gobierno y Administración es difícil señalar el límite entre estos. Tal como afirma el profesor Jean Rivero citado por Gustavo Penagos, considera que "Gobernar es tomar las decisiones esenciales que comprometen el futuro de un país: Un plan económico, por ejemplo"; mientras que la Administración es una tarea cotidiana que desciende hasta los actos más humildes; como es el gesto de un agente de tránsito que regula la circulación de vehículos. 

1.1 Principio de Legalidad

En una sociedad evolucionada no se concibe una Administración arbitraria, es necesario para satisfacción de los ciudadanos, que exista una regla, ya que la acción administrativa, en lo que ella implica, precisa de regularidad y de orden, que sólo la regla jurídica garantiza. El estado de derecho, se caracteriza por realizar sus fines a través de la Constitución, las Leyes y Reglamentos que regulan, a su vez, la actividad pública. Asegurando éste el respeto a las normas en general como una consecuencia del estado democrático como modelo para la organización pública. La Legalidad conforma y a la vez limita la actuación pública y pone a disposición de los funcionarios o administradores los múltiples correctivos legales, así como formales, para implementar eficazmente la supervisión y adecuado control de la administración pública. Asimismo la Constitución y las Leyes se encargan de definir las atribuciones del poder público y a ellas debe estar sujeto su ejercicio, el cual debe circunscribirse al más elevado y estricto sentido de responsabilidad. 

1.2  La Función Pública y Los Funcionarios y Empleados Públicos

En sentido general, la función pública o empleo público se entiende como "La vinculación de una persona o de un grupo de persona a una institución gubernamental o administrativa", según las definiciones del Profesor Manuel Amiama.   La persona vinculada a una función pública o a un empleo público se denomina funcionario público o empleado público. No obstante la dificultad para definir lo que es funcionario público, cabe señalar, que en nuestro ordenamiento jurídico a todos los servidores del Estado u otras corporaciones públicas, cual sea su naturaleza, se les denomina funcionarios públicos o empleados públicos. Las funciones y los empleos públicos son creados por la Constitución, las Leyes, y en ciertos casos por Decretos del Poder Ejecutivo o por Ordenanzas o Resoluciones Municipales, si con ello no se invade atribuciones originales contempladas en la Constitución o en las Leyes. 

Las diferencias existentes entre funcionarios y empleados públicos entre nosotros son las mismas que trazan la doctrina y la jurisprudencia francesas, "Son funcionarios públicos aquellos servidores cuyos deberes y atribuciones están fijados por las leyes y los reglamentos", de manera que cuando actúan representan formalmente a la administración pública en la aplicación de esas leyes y esos reglamentos, con una mayor o menor autoridad, según el plano en que se encuentren en la jerarquía administrativa. Esa representación tiene la menor autoridad en los planos inferiores de la jerarquía y la autoridad mayor en los planos superiores, donde se encuentran los órganos administrativos supremos. 

En cambio se conoce por empleados públicos a aquellos servidores a los que ni las leyes ni los reglamentos confieren deberes y atribuciones, de modo que su tarea sea de carácter auxiliar respecto de los funcionarios públicos. En nuestro ordenamiento jurídico la distinción entre funcionarios públicos y empleados públicos tiene en algunos casos una gran importancia jurídica y práctica. Así vemos que, cuando el Artículo 106 de  la Constitución requiere la prestación de un juramento a los funcionarios públicos, se entiende que expresan en sentido estricto, y que excluye a los empleados públicos. Del mismo modo que el Artículo 196 del Código Penal Dominicano cuando hace posible sancionar con multa al funcionario público que inicie el ejercicio de sus funciones sin haber prestado previamente el Juramento Constitucional.           

De igual manera, el registro de la nacionalidad dominicana requerido para el desempeño de cargos públicos establecidos con algunas excepciones por la Ley No. 42, de 1930, sólo es exigible para las funciones públicas en sentido estricto. En materia penal, en los casos en que el Código Penal toma el desempeño de un cargo como elementos de una infracción o como elemento agravante, se refiere siempre a los servidores públicos que ejercen atribuciones conferidas por la ley o los reglamentos, puesto que el fundamento de las sanciones es el hecho de haberse traicionado el honor y la confianza que implica el ejercicio de toda función pública. Igualmente, la inhabilitación que puede pronunciar el Senado en el caso del Artículo 23, numeral 5, de la Constitución para referirse a las funciones públicas en sentido estricto.  Tenemos que todo acto de corrupción administrativa, precisa de la participación dolosa de funcionarios o empleados públicos, que atentan contra la cosa pública, para ser considerado como tal.  En ese tenor estableceremos que dentro de la denominación de Funcionario Público, teniendo en cuenta la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC), el Estatuto de los funcionarios públicos, consideraremos también las denominaciones de oficial gubernamental o servidor público, resaltando que en lo que respecta a la de oficial gubernamental, ésta no está incluida en nuestra legislación. 

1.3     Estatuto de los Funcionarios Públicos

Las disposiciones legales y reglas jurídicas que se refieren de un modo general a los funcionarios públicos, desde su ingreso hasta su retiro de las funciones se encuentran en el Estatuto de los Funcionarios Públicos, a los cuales no se les reconocen ciertos derechos, como los de huelga y los de sindicalización, lo que evidencia una situación diferente tanto en República Dominicana como en otros países.  En República Dominicana es una regla de nuestro derecho público en el que el ingreso a las funciones públicas debe producirse de un modo regular y legal. De lo contrario, se producirá una usurpación de funciones, repugnante a la Constitución de la República, y que el Código Penal sanciona en los arts. 93 y 298 del referido texto. El Estatuto de los funcionarios públicos es "el conjunto de las disposiciones legales  y reglas jurídicas que se refiere de un modo general a los funcionarios públicos, desde su ingreso hasta su retiro de las funciones". 

La constitución política del Estado, contiene diversas normas relativas al ingreso y cese en las funciones de los funcionarios y empleados públicos. El ingreso a las funciones en República Dominicana se realiza por los medios siguientes: a) por elección popular directa, es el caso del Presidente de la República, de los Síndicos, Regidores, y suplentes de los Ayuntamientos (Arts. 49, 82 y 91 de la Constitución); b) por elección indirecta: este es el caso de los miembros de la Cámara de Cuentas (Art.78 de la Constitución); c) por libre nombramiento del Presidente de la República, en el caso de todos los funcionarios y empleados públicos, salvo cuando el nombramiento se atribuye a otro poder u organismo autónomo (Art. 55 numerales 1, 4, 12, 24 y 84 de la Constitución); d) por nombramiento del Senado: es el caso de los empleados auxiliares de éste cuerpo (Art. 34 párrafo I de la Constitución), y de los miembros de la Junta Central Electoral; e) por nombramiento de la Cámara de Diputados (Art. 34 párrafo I de la Constitución) sus empleados auxiliares; f) por nombramiento de la Suprema Corte de Justicia, en el caso  de los Jueces, Notarios Públicos, Registradores de Títulos, Intérpretes judiciales, y demás funcionarios y empleados auxiliares; g) por nombramiento de los ayuntamientos: es el caso de los funcionarios y empleados municipales; h) por nombramiento de un organismo autónomo calificado por la Ley para ello: es el caso de los empleados y funcionarios de algunas instituciones del país.   

En cuanto al cese de las funciones públicas, este también se encuentra normado por la Constitución y algunas leyes especiales y puede producirse, según los casos, en la forma siguiente: a) por libre y discrecional revocación de los organismos o funcionarios que hubiesen hecho el nombramiento, excepto cuando la ley disponga lo contrario; b) por revocación condicionada, a expediente de falta: es el caso de los miembros de la Junta Monetaria (Art. 111 párrafo 3ro. de la Constitución y Art. 26 de la Ley Orgánica del Banco Central); c) por mala conducta o falta en el ejercicio de las funciones, previa acusación pública: tal es el caso de los funcionarios públicos elegidos para un periodo determinado (Art. 23 y 26 de la Constitución); d) por inhabilitación resultante de una condena judicial, o por destitución judicial, e) por vencimiento del término de las funciones; f) por renuncia; g) por muerte. En los momentos actuales los empleados y funcionarios públicos dominicanos están regidos por la Ley No. 14-91 de fecha 20 de mayo de 1991, de servicio civil y carrera administrativa y la No.327-98, de fecha 9 de julio de 1998, de Carrera Judicial, que reglamenta todo lo relativo a los funcionarios y empleados del orden judicial.      

1.4  Corrupción Administrativa

En el sentido etimológico la palabra corrupción procede del latín corruptio, derivado del verbo corrumpere, corromper.   La corrupción en general se tiene como " Toda conducta que se desvía de los deberes normales inherentes a la función pública debido a consideraciones privadas tales las familiares, de clan, de amistad, con objeto de obtener beneficios personales en dinero o posición social". "Cualquier violación del interés público que persiga ventajas especiales".  La corrupción administrativa inherente a funcionarios del orden administrativo o judicial, precisa de la aceptación de ofertas o de promesas o del recibo de donaciones o presentes, para realizar un acto de función o empleo, aunque este sea correcto, pero por el que no se deba percibir remuneraciones; de igual manera abstenerse de realizar un acto que entraba en el ámbito de sus deberes; constituyendo este comportamiento la denominada corrupción pasiva. En lo que respecta a la corrupción activa, esta se caracteriza cuando una persona cualquiera obtenga o trate de obtener, mediante promesas, ofertas, donaciones, presentes o también usando de vías de hecho o amenazas, de un funcionario público, sea un dictamen favorable, sumarios o estados, certificados o apreciaciones contrarias a la verdad, o lugares o empleos, adjudicaciones, empresas o cualquier otros beneficios, o cualquier otro acto que corresponda al cargo del funcionario, agente o empleado, o, en fin, la abstención de un acto propio del ejercicio de sus deberes; según Henri Capitant. Ob. Citada. 

En la práctica los funcionarios y empleados públicos así como los particulares en las infracciones en que más se ven involucrados son: la prevaricación, el desfalco y el soborno o cohecho. Sin embargo, existe un conjunto de actos que constituyen infracciones a la ley penal caracterizados como delitos que atentan contra la cosa pública y cometidas por los funcionarios en el ejercicio de sus funciones. Además del análisis de las infracciones precedentemente indicadas, resaltaremos otros actos sancionados por nuestro Código Penal que igualmente son cometidos por funcionarios o empleados públicos y atentan contra la cosa pública.  La palabra prevaricación, según Henri Capitant significa "Término genérico con el que se designa un conjunto de infracciones calificadas como crímenes cometidos por funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones: Ej.: Sustracciones cometidas por los depositarios públicos, concusión, falsedad en escritura pública". 

La prevaricación es un crimen previsto y sancionado en las disposiciones del Código Penal Dominicano, el cual es cometido por un funcionario público en el ejercicio de sus funciones y apareja sanción de degradación cívica, en los casos en que la Ley no pronuncia penas más graves. La Ley Penal castiga con penas severas las sustracciones cometidas por los depositarios públicos. El desfalco, que en general se considera como el acto ilícito que implica un engaño, ocultación de la verdad, ardid para disimular lo verdadero empleando conceptos y hechos falsos.  En el Código Penal Dominicano las penalidades para el desfalco se aplican a los funcionarios o empleados que cobran, perciben rentas y otros dineros, y deben responder de semejantes valores, a los que paguen o desembolsen fondos públicos; a los que deben guardar o vender sellos de correos o de Rentas Internas, a los que tienen bajo su guarda y responsabilidad terrenos, edificios, útiles muebles, equipos materiales, suministros y otros valores.  Para la Ley  no solamente constituye el crimen de desfalco el disponer de los fondos, sino también no hacer los depósitos y remesas de tales fondos, no rendir cuenta de los mismos y no devolver los balances no gastados dentro de los plazos, forma y manera, indicados por las leyes y reglamentos.  En términos similares, la Estafa que afecte el patrimonio del Estado o de sus instituciones se castigará siempre como un acto criminal (art. 405, párrafo agregado por la Ley No. 52-24 de 1959). 

El Soborno o Cohecho.-  El término cohecho proviene del verbo cohechar y se deriva del latín coactare que significa forzar u obligar.  Desde el antiguo Derecho Romano, el delito de cohecho era considerado como la acción o efecto de corromper o sobornar al magistrado o funcionario.  El término Soborno viene del latín sobornatio, de sobornare, sobornar. 

Corrupción es toda conducta ilícita utilizada por individuos o grupos para obtener influencia sobre las acciones de la burocracia. La Corrupción consiste en aceptar promesas o recibir dádivas para abstenerse de cumplir un deber atinente a la función pública.  Frecuentemente se confunde con la concusión, la cual consiste en recibir u ordenar percepciones ilegales a sabiendas de su ilegalidad. 

El Soborno o Cohecho de funcionarios públicos está previsto y sancionado en legislación dominicana, como la acción del funcionario o empleado público del orden administrativo, municipal o judicial que por dádivas o promesa, prestare su ministerio para efectuar un acto que, aunque justo, no esté sujeto a salario. 

El estudio de la Corrupción en nuestra legislación penal se ha enfocado principalmente a partir  del análisis de los delitos de prevaricación, soborno o cohecho y concusión, coalición de funcionarios, de la falsedad en escritura pública o auténtica, desfalco, de los delitos de los funcionarios que se hayan mezclado en asuntos incompatibles con su calidad, pero dado el desarrollo del fenómeno de la corrupción en la actualidad, es preciso englobar otras conductas igualmente reprochables y que atentan contra la administración pública, conductas éstas que son las que están descritas en la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC), a partir de si el sujeto activo es un funcionario público o un particular. 

El Código Penal Dominicano, al igual que la mayoría de códigos penales, no menciona la palabra corrupción, pues solo se refiere en sus capítulos con una terminología general:  

a)       Los crímenes y delitos contra la cosa pública o contra la función pública;

b)       Delitos cometidos por los funcionarios públicos, que se hayan mezclados en asuntos incompatibles con su calidad;

c)        Del soborno o cohecho de los funcionarios públicos;

d)       Coalición de funcionarios;

e)       Usurpación de autoridad por parte de los funcionarios del orden administrativo o judicial;

f)         De la falsedad en escritura pública o auténtica;

g)       De la prevaricación y de los crímenes cometidos por los funcionarios en el ejercicio de sus funciones;

h)       De las sustracciones cometidas por los depositarios públicos;

i)         De las concusiones cometidas por los funcionarios públicos. 

Solo los sistemas jurídicos de algunos países han avanzado al respecto y mencionan el término "Corrupción de Funcionarios". Sin embargo, la Ley No.672, de 1982, que establece un  Código de Conducta a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley le prohibe la comisión de cualquier acto de corrupción, le exige oponerse a todos los actos de esa índole y le impone combatirlos (Art. 7).  Estos códigos en sus diversos capítulos dedicados a estos crímenes y delitos contra la cosa pública o función pública, tipifican conductas y actos considerados "Corruptos"; pero no llegan a cubrir el fenómeno en toda su amplitud y se evidencia con ello una total incomprensión del problema por parte de los legisladores de la mayoría de los países. 

Cabe resaltar que el delito de corrupción como tal, no está tipificado en la legislación   penal dominicana, aún cuando existen una serie de disposiciones referentes a conductas típicamente corruptas, pero en puridad de derecho podemos afirmar que en sí mismo no es un delito. La Corrupción es un fenómeno cambiante en sus diversas formas y manifestaciones, por lo que es preciso tipificar distintas conductas independientes y actos que puedan considerarse corruptos.  El instrumento ideal en la lucha contra la corrupción lo constituye el sistema penal, por lo que se hace necesario actualizar y adecuar los tipos penales, mediante las normas legales para disminuir el impacto de la misma en la sociedad. 

1.5  Bien Jurídicamente Protegido

La Administración pública en cualquier acto de corrupción administrativa, es el bien jurídico protegido que resulta lesionado; es ella que exige un correcto y honesto accionar de sus funcionarios  y empleados públicos.  No debe aplicarse el restringido concepto del derecho administrativo a la expresión administración pública, sino que por el contrario, debe ser extendido a la actividad realizada por los particulares. El sujeto pasivo en todos los actos de corrupción administrativa o pública es siempre el Estado, y por serlo éste, también resulta lesionada la sociedad que él representa, aún cuando también puede resultar como sujeto pasivo un particular. 

1.6  El sujeto Activo en el Delito de Corrupción 

En sentido general el sujeto activo del delito, no es solo quien ejecuta totalmente, sino todo aquel que concurre materialmente en su ejecución.  El sujeto activo de este delito es el funcionario o empleado público, sin embargo, hay autores que sostienen que en algunos delitos tales como: el cohecho o soborno, el delito es bilateral, es decir que la acción se presume realizada por dos personas, o sea, que hay dos personas igualmente responsables.  Uno de ellos el funcionario o empleado público y el otro un particular. 

El Sistema Penal dominicano

2.1.    La Corrupción en República Dominicana

En toda sociedad, continuamente suceden cambios se está en constante evolución, la sociedad dominicana no es una excepción y por tanto no ha quedado al margen de esa realidad, desde que fuera fundada.  Nuestra primera Constitución fue proclamada el 6 de noviembre de 1844, pero debido a lo convulsionado de la vida independiente del país, ha sido modificada en innumerables ocasiones, llegando al texto actualmente vigente que data del año 1994.  Es una Constitución que se caracteriza por ser escrita, en razón de que fue votada por una Asamblea y se encuentra plasmada en un solemne documento, que sirve de guía a la vida institucional del país. De acuerdo con el autor constitucionalista, Julio Brea Franco, en cuanto al procedimiento de emanación, se considera popular por su procedencia, pues fue redactada y votada por una Asamblea Constituyente en vista de que esta última se nutrió del mismo pueblo que la eligió. 

La Constitución del 6 de noviembre de 1844 y la actualmente vigente del año 1994, se consideran derivadas, porque no aportan ningún principio fundamental y funcional nuevo, se han limitado a seguir los lineamientos de modelos preexistentes como fueron: la Constitución de Cádiz de 1812 y la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787.  En cuanto a su texto es semirígido, ya que sólo puede ser reformada a través de un mecanismo especial que la misma Constitución establece, y diferente al mecanismo utilizado para aprobación de las leyes. Algunos autores como el profesor Manuel Amiama la considera como rígida.10 

Las prescripciones constitucionales por su naturaleza de caracterizan por ser:                       

a)       Obligatorias: las que se refieren a los derechos y deberes de los ciudadanos.

b)       Directivas o Programáticas: fijan normas atendibles por el legislador ordinario y    son aquellas que determinan políticas o planes de acción del Estado en determinadas materias.

c)        Institucionales y Organizativas: Establecen las instituciones constitucionales sin normas o reglas de conducta, que los autores constitucionalistas llaman prescripciones.11

d)        En cuanto a su extensión, el criterio de los autores no es unánime.  El profesor Amiama Gómez, la considera de tipo intermedio; mientras  que el Dr. Brea Franco, la considera de tendencia extensiva, en razón de que no se limita al establecimiento de la forma de gobierno y su funcionamiento, sino que consagra en su texto la declaración de los derechos humanos, la organización administrativa y judicial, los principios fundamentales de derechos civil y penal, en fin, señala principios de naturaleza programática del Estado en materia social y económica.           

En cuanto a los imperativos constitucionales y legales de carácter judicial; la Constitución Dominicana reconoce como finalidad principal del Estado la protección efectiva de los derechos inherentes a la persona (Art. 8), propendiendo siempre a la aplicación correcta de la norma e interpretando los hechos reales de acuerdo con la sola conciencia del que la aplica. 

Además, el Estado, a través de sus órganos establecidos, persigue el mantenimiento de los medios básicos y efectivos que permitan una verdadera vivencia de libertades públicas plenas, sin menoscabo de ninguna especie, así como también, la implementación de una justicia social sana, robusta y flexible, acorde con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos. 

El fenómeno de la corrupción en República Dominicana, ha constituído y constituye una práctica constante y generalizada en todos los sectores de la administración pública, en los últimos años ha cobrado mayor trascendencia social, por los escándalos que han salido a la luz pública.  A través del tiempo ha existido una marcada ineficiencia de las instituciones encargadas de luchar contra la corrupción, resultando de ello la oprobiosa impunidad y en general, carencia de voluntad política para controlar este preocupante fenómeno.  La situación se atribuye a diversos factores que están relacionados: 

a)       Con el sistema político administrativo, que es marcadamente presidencialista y    centralista, debido al cual diversos organismos como la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República, que deberían gozar de autonomía funcional, como ocurre en otros países y que juegan un importantísimo rol en materia de control de la corrupción, en República Dominicana están bajo la dependencia del Poder Ejecutivo;

b)        Ausencia de controles efectivos y el excesivo poder discrecional de que goza el Poder Ejecutivo, en la ejecución del Presupuesto Nacional;

c)        Debilidad de las instituciones que componen el Poder Judicial, especialmente el Ministerio Público, que a través de su Departamento de Prevención de la Corrupción, debería mantenerse más atento y vigilante sobre la conducta de los funcionarios públicos. 

La excesiva tolerancia hacia el fenómeno de la corrupción por parte de la autoridades encargadas de perseguirla, causa indignación en la sociedad y que en ocasiones ha motivado al ciudadano común a tomar iniciativas en este sentido.  Se han realizado diversas encuestas de opinión pública en relación con lo precedentemente expuesto.   

En una de ellas12

más de la mitad de las personas entrevistadas (el 54%), estimaba que la justicia funcionaba mal o muy mal, el (11.7%) regular y casi una tercera parte (31.4%) bien o muy bien; en cuanto a la confianza en las instituciones y organismos, el valor externo de mayor desconfianza lo ocupan los partidos políticos, el Congreso, las autoridades municipales y lo sindicatos, mientras que el valor extremo de mayor confianza correspondía a los medios de comunicación, los sacerdotes y los obispos;  finalmente los ciudadanos opinan que las principales reformas por hacer deben consistir en  crear nuevos mecanismos para que la sociedad civil participe en decisiones que le afecten el (94.7%), modificar totalmente la justicia el (83.4%) y disminuir el poder del Presidente de la República el (38%). 

La sociedad dominicana, ha mostrado un gran rechazo a la escalada vertical de la corrupción en los últimos años y a la inercia de las autoridades encargadas de perseguirla y sancionarla, pues ha tomado conciencia de que ella es la directamente afectada.   Consciente de esta situación y en mérito a ello, se ha creado por decreto un Departamento de Prevención de la Corrupción, dependencia especializada de la Procuraduría General de la República, que a pesar de su precaria legalidad ha desarrollado una serie de actividades de prevención, investigación y educación.  Así mismo la Procuraduría General de la República ha elaborado un Proyecto de Plan Nacional de Prevención y Lucha Contra la Corrupción, el cual es una guía de trabajo con visión estratégica, para poner en movimiento las instancias de la rama Ejecutiva del Gobierno, en la elaboración, adopción, concretización y puesta en práctica de nuevas normas y procedimientos en la administración pública, así como iniciativas continuas de persecución de la corrupción coordinado con otras áreas del Estado y la sociedad civil, para impulsar los más sentidos valores de la ética y la cultura de la transparencia en los servidores públicos, ciudadanos y ciudadanas. 

2.2.      Legislación

En general, la normativa jurídica que sancionan la corrupción administrativa, están inmersa en la mayoría de las constituciones de los países, de los códigos penales, los de procedimientos penales y en leyes especiales.  Las constituciones en general establecen las condiciones de responsabilidad de los dignatarios del Estado y, en algunos casos de funcionarios públicos.  En los códigos penales, se tipifican supuestos que abarcan la categoría genérica de corrupción; en los códigos procesales, se preveen las diversas etapas que han de seguirse en los delitos de corrupción, se esteblecen además juicios especiales para los funcionarios públicos con privilegios de jurisdicción que cometan delitos relativos al ejercicio de su cargo.  Las leyes especiales tipifican infracciones, norman conductas tenidas como corruptas, establecen procedimientos y competencias a las jurisdicciones encargadas de juzgar el delito. 

Las leyes penales dominicanas castigan con cierta firmeza la corrupción administrativa; incluso la misma Constitución en su Artículo 102, sanciona a todo aquel que, para su provecho personal, sustraiga fondos públicos o prevaleciéndose de sus posiciones dentro de los organismos del Estado,  sus dependencias o instituciones autónomas, obtenga provechos económicos, así como a las personas que hayan proporcionado ventajas a sus asociados, familiares, allegados, amigos o relacionados. 

Como corolario de la norma constitucional antes citada, encontramos  manifestaciones adjetivas que penalizan la corrupción administrativas, así tenemos la Ley No.82 del año 1979, que en su Artículo 7 que consagra que: Los funcionarios que se hubieran enriquecido ilícitamente mientras ejercen sus funciones, con motivo u ocasión de las mismas, les serán aplicables las penas previstas en los Artículos 174 al 183, ambos inclusive, del Código Penal Dominicano.  La prescripción en esta materia empezará a correr a partir del día de cese de funciones. 

Del mismo modo, la Ley No.672 de fecha de julio de 1982, que establece un Código de Conducta para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en su Artículo 7, establece: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no cometerán ningún acto de corrupción. También se opondrán rigurosamente a todos los actos de esa índole y los combatirán. Las disposiciones de los Artículos 166 al 183, inclusive, del Código Penal, se aplicarán al presente caso. 

Así mismo el Código Penal Dominicano ha sido modificado por diversas leyes especiales en relación con el articulado referido a los delitos que sancionan este tipo de infracción; asi vemos que el Artículo 174 del Codigo Penal prevee y sanciona las concusiones cometidas por los funcionarios públicos, fue modificado por la Ley No. 4381 del año 1956; el Artículo 175, que trata sobre los delitos de los funcionarios que se hayan mezclado en asuntos incompatibles con su calidad, fue modificado por la Ley No.575 del año 1920; los Artículos 177 y 178, que prevén y sancionan el soborno o cohecho de los funcionarios  públicos fueron modificados por la ley No.3210, del año 1952, el Artículo 179 relativo también al cohecho o soborno, fue modificado por le  Ley No.3210 del año 1952. 

2.3.       Norma Constitucional

La República Dominicana, desde la proclamación de su primera Constitución el 6 de noviembre de 1844, hasta su última modificación en 1994, ha vivido el devenir de altas y bajas.  Grandes movimientos han iluminado su historia, pero en ella se han alojado también las sombras de la traición a la soberanía, de las violaciones a la separación de poderes, de las burlas a los derechos del hombre, de las dictaduras y tiranías. 

El pueblo sin embargo, sigue reafirmando de manera rotunda su voluntad histórica de amor a la libertad, a la democracia política y a la justicia social.  En ella se expresan los lineamientos en que se organiza la República, los anhelos de justicia y los sueños de prosperidad de nuestros fundadores. 

La Constitución es la Ley fundamental del Estado: donde están consignadas en reglas generales la declaración de derechos y deberes de los ciudadanos, y además constituye el cimiento donde descansan los poderes de Estado. 

La Constitución dominicana es el ordenamiento político fundamental de la nación, y como tal, pretende regular los aspectos fundamentales de la vida política dominicana.  Es la ley primera, "la ley de leyes", por muchas y variadas razones.  Entre estas, es más general, mas concreta, más específica y sobre todo porque brotó del seno del poder soberano, de una asamblea constituyente, como máximo exponente de la voluntad del pueblo. 

En la constitución se encuentran ciertas reglas procesales relativas a la organización judicial y otras que son básicas y que tienden a asegurar a los individuos al disfrute de los derechos que les son reconocidos por ella.  Además consagra algunas reglas de competencia, particularmente las relacionadas con los funcionarios del Estado, que en razón de sus funciones disfrutan de privilegios de jurisdicción. 

a)       Reglas constitucionales de organización judicial. Además de las disposiciones generales que determinan la existencia del poder judicial como separado e independiente de los demás poderes del Estado. Las reglas fundamentales de la organización judicial se encuentran contenidas en el titulo IV de nuestra ley sustantiva y en su articulado establece cuales son los principales tribunales y funcionarios del orden judicial, así como el número de jueces de ciertas jurisdicciones y las condiciones de aptitud de algunos funcionarios, y faculta al legislador ordinario para crear otros tribunales que están expresamente previstos por ella.

b)       Las reglas constitucionales de competencia. Constituyen reglas de competencia las dispuestas en el Artículo 26 de la Constitución que atribuye exclusivamente a la Cámara de Diputados la facultad de acusar los funcionarios electivos ante el Senado; las del ordinal 5 del Artículo 23, que acuerda a este organismo colegislador la función de conocer las acusaciones formuladas por el otro y las contenidas por distintas partes del titulo VI, que establecen algunos casos específicos de competencia de los tribunales para conocer de las causas penales seguidas a ciertos funcionarios públicos.

c)       Las reglas constitucionales de procedimiento. En varios ordinales del Artículo 8 de la Constitución se consagran algunas reglas destinadas fundamentalmente a preservar los Derechos Humanos.  Entre estas tenemos: 

·         Las que prohibe pronunciar y aplicar la pena de muerte o tratos vejatorios que impliquen disminución del individuo.

·         La que prohibe el apremio corporal por deudas que no provengan de infracciones a las leyes penales.

·         La que dispone que nadie puede ser privado de su libertad sin orden de juez competente, salvo caso de flagrancia.

·         La que manda  poner en libertad, a requerimiento de cualquiera, a quien fuere ilegalmente privado de su libertad.

·         Las que se refieren a la prisión sin orden motivada y escrita de autoridad competente.

·         La que hace de la reglamentación de Hábeas Corpus un precepto constitucional.

·         La que consagra la regla: "non bis in indem".

·         La que dispone a no obligar a nadie contra sí.

·         La que consagra la oralidad, publicidad y contradicción de todo juicio.

·         La relativa a las visitas domiciliarias. 

Además cabe resaltar, que dada la triple naturaleza de: Constitucionales, de Orden público e Imperativas, las disposiciones relativas al derecho procesal contenidas en la constitución, deben ser cumplidas por todos, no pueden ser derogadas por convenciones entre particulares y nadie puede renunciar a los beneficios que pueda derivar de ellas. 

Específicamente el Artículo 102 de la Constitución que consagra: ´´Será sancionado con las penas que la ley determine, todo aquel que para su provecho personal sustraiga fondos públicos o prevaliéndose de sus posiciones dentro de los organismos del Estado,  sus dependencias o instituciones autónomas, obtenga provechos económicos. Serán igualmente sancionados las personas que hayan proporcionado ventajas a sus asociados, familiares, allegados, amigos o relacionados". 

Del texto precedentemente señalado se colige, inequívocamente, que la Constitución dominicana tiene un instrumento base para sancionar la corrupción. 

2.4 Ratificación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción 

Mediante Resolución No.489-98, el Congreso Nacional de la República Dominicana, aprobó la Convención Interamericana Contra la Corrupción, (CICC), aprobada el 29 de Marzo de 1996, en la conferencia especializada convocada por el consejo permanente de la Organización de Estados Americanos, en Caracas, Venezuela. La citada convención establece una estructura jurídica con el propósito de promover y regular la cooperación entre los Estados Americanos, con la finalidad de asegurar la eficacia de las medidas y mecanismos que permitan prevenir, detectar, penalizar y erradicar la corrupción administrativa en todo el hemisferio.  

2.5 Código Penal Dominicano

El sistema penal dominicano está basado en el Código Penal de 1844, o Código Napoleónico, que es el instrumento legal vigente, el cual resulta anacrónico para tipificar las conductas corruptas  de los funcionarios públicos y de los particulares en los delitos cometidos por éstos en contra de la administracion pública.  Cabe resaltar, que en el Congreso cursa un anteproyecto de Código Penal nuevo por que de ser aprobado constituiría un instrumento legal moderno y apropiado para la lucha en contra del flagelo de la corrupción administrativa, que tanto daño causa a la sociedad, ya que el mismo penaliza: los atentados a la administración pública cometidos por personas que ejercen una función pública, así como los atentados a la administración pública cometidos por los particulares, en sus diversas variantes, es decir tipifica corrupción pasiva y la corrupción activa. 

2.6. Categorías Delictivas

El vigente Código Penal Dominicano de 1844, prevee y sanciona una serie de categorías delictivas relacionadas con la corrupción, las cuales exponemos a continuación: 

1. Coalición de funcionarios