La política económica del gobierno radical

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La crítica situación inicial

Al retirarse del poder, el gobierno militar dejaba una herencia económica poco

menos que catastrófica: el país se hallaba en plena recesión, con una desocupación creciente, una inflación de más del 400% una deuda externa de casi 45.000 millones de dólares (casi el 70% del PBI) y sin reservas internacionales.

Algunos de estos problemas eran bien conocidos por los equipos que debían hacerse cargo de la transparencia de la información estadística y documental y, en algunos casos, por cifras engañosas presentadas oficialmente por las autoridades salientes. Tal era el caso de las reservas disponibles: los balances semanales del Banco Central registraban un stock superior a los 1.500 millones de dólares, pero en la segunda semana de diciembre, justo antes del traspaso del poder, se canceló una deuda por comprar de armas para el conflicto de Malvinas, que dejó las reservas casi agotadas.

En las cuentas públicas se encontraron también diversas irregularidades: partidas atendidas sin autorización presupuestaria, compromisos de pagos futuros y de plazos perentorios, obligaciones por avales y fianzas concebidas por el gobierno nacional a empresas públicas y privadas que luego no fueron canceladas por los beneficiarios, vencimientos de deuda interna y externa y, finalmente, una avalancha de nombramientos de funcionarios de todo orden en los meses de noviembre y diciembre.

El principal problema legado por la dictadura era el abultado endeudamiento externo, cinco veces superior a las exportaciones anuales y que prácticamente obligaba a lograr elevados excedentes comerciales para cancelar los intereses devengados, incrementados por las altas tasas de interés internacionales:

existían al momento de la asunción de Alfonsin 20.000 millones de dólares de atrasos en los pagos.

Las exportaciones de carne y cereales se habían duplicado en la última década, pero su crecimiento futuro dependía de nuevas inversiones. En el corto plazo, en cambio, el superávit del balance comercial se debía lograr por medio de la reducción de importaciones, con efectos recesivos. Aun así, los precios de los productos exportables tradicionales argentinos se encontraban en baja, deteriorando los términos del intercambio, mientras que en las exportaciones

manufactureras el país tenía dificultades para competir con los bajos salarios de Extremo Oriente y el Brasil.

En este marco, el repudio de la deuda habría implicado probablemente un embargo financiero y represarías por parte de los acreedores; una suspensión de pagos parcial habría supuesto, en cambio, inconvenientes menores. La opción elegida por el gobierno, consistente en la renegociación de la deuda con los bancos extranjeros, tampoco era simple, ya que las condiciones de un acuerdo parecían conducir a la recesión y al incremento de la inflación.

La primera etapa de la política económica: la gestión de GRINSPUN

El ministro de Economía, BERNARDO GRINSPUN, planteó objetivos relativamente ambiciosos para su programa económico dada la situación país: lograr el crecimiento del producto del 5% anual, alcanzar un acuerdo sobre la deuda externa con los acreedores, aumentar los salarios reales en un 8% bajar considerablemente la inflación e incrementar los ingresos tributarios evitando la evasión y fijar mayores impuestos sobre la riqueza y los ingresos. Además, hubo declaraciones oficiales en el sentido de que no se aplicarían políticas de ajuste recesivas, así dejarían al libre arbitrario del mercado los precios, los salarios y las divisas.

También se disolvió no realizar pagos financieros al exterior hasta el 30 de junio de 1984. El objetivo implícito era tratar de evitar las exigencias depresivas de un crédito Stand By del Fondo Monetario Internacional y negociar con la banca acreedora un acuerdo referido a la deuda externa según el cual los pagos no superaron el 10/15% de las exportaciones. Se intentaría constituir con otros países deudores latinoamericanos un frente de deudores, con el fin de negociar con los acreedores.

El enfoque de las autoridades era ajustar gradualmente las variables económicas, con el fin de conciliar las reclamaciones, no siempre compatibles de distintos sectores sociales, y armonizarlas con los objetivos de saldar y lograr, simultáneamente, la estabilidad de precios. Las medidas que se fueron implementando incluyeron un aumento de salarios de suma fija en diciembre de 1983, y de las tarifas de los servicios públicos, la fijación de pautas para el incremento futuro de precios, salarios y tarifas públicas y la determinación de cambio para el mes de enero, el establecimiento de un sistema de control de los precios industriales y la reducción de las tasas de interés reguladas. Además se presentaron al Parlamento medidas de emergencia, como la creación del Plan Alimentario Nacional, con un incremento del 25% del presupuesto educativo y de reducción simultánea del gasto militar.

Sin embargo, los proyectos y las medidas no lograron una aproximación a los objetivos iniciales, y el gobierno se topó pronto con importantes dificultades, tales como el proceso inflacionario, presiones monopólicas de los nuevos grupos económicos, planteos sindicales, déficit fiscal por retraso en la percepción de la recaudación impositiva y de las tarifas públicas y trabas en la negociación de la deuda externa. Las autoridades comenzaron a advertir que ni las variables ni los agentes económicos reaccionaban de la manera esperada. Los cambios en la dinámica de la economía habían sido muy profundos durante la dictadura, y el gobierno no llegaba todavía a comprender la magnitud de esas transformaciones.

Por eso, la respuesta inicial a los problemas económicos reconocía una gran influencia de la orientación que había trazado el gobierno de las dos décadas antes, tratando de implementar estímulos reactivadores de corto plazo de estilo keynesiano. De hecho, muchos funcionarios ( entre los que se contaba el propio ministro de Economía) habían recibido su bautismo en la función pública durante aquel gobierno y no habían regresado a ella desde entonces, además, como se señala en la literatura político/económica, los funcionarios tenían una visión más optimista de la coyuntura, basada en una subestimación de la profundidad de la deuda externa que los hechos desmintieron.

Ante los incrementos nominales de salarios otorgados por el gobierno para paliar faces anteriores e incentivar la demanda interna, la respuesta empresaria fue sumamente cautelosa, incrementando en muy pequeña medida de producción, y la utilización de la mano de obra para afrontar la mayor capacidad de compra. Es que la estructura empresarial argentina había cambiado, y los nuevos grandes grupos económicos operaban en una forma mucho más diversificada, aprovechando particularmente alternativas más rentables de inversiones financieras. En consecuencia, el aumento de la demanda, considerado artificial y transitorio, no generó el esperado incremento de la producción. Los intentos de alcanzar resultados satisfactorios. La inercia de los gastos corrientes particularmente las remuneraciones, y las dificultades de aumentar los ingresos fiscales en términos reales por los efectos de la alta inflación motivaron un recorte de la ya producida inversión pública, especialmente en el rubro de construcción, a pesar de que durante la campaña electoral Alfonsin había mencionado la importancia que le otorgaba a ese sector para romper con la inercia depresiva. En materia de deuda, los intentos de constituir un frente común con otros deudores (Consenso de Cartagena) y la dureza inicial encontrada en los acercamientos a la banca. Finalmente el equipo económico se vio obligado a iniciar las postergadas negociaciones con los acreedores externos y los organismos financieros internacionales.

Ante la presión de la banca acreedora se tuvieron que profundizar las medidas saneamiento y ajuste, en particular en lo referente al manejo de la política monetaria y fiscal. Se limitaron así, a partir de septiembre de 1984, los incrementos nominales de salarios, que se situaron por debajo de la tasa de inflación. También se implementaron fuertes subas reales en las tarifas públicas y en las tasas de interés, todo lo cual dio lugar a una reversión en las tendencias hasta el momento ascendentes del PBI. Como parte del reajuste de la política económica mantenida hasta el momento, se corrigió también el tipo de cambio, tomado como parámetro la diferencia entre la inflación nacional e internacional.

Luego del envío de un Memorándum de Entendimiento al FMI y de una negociación con el Comité de Bancos Acreedores, a fines de 1984 se firmó un acuerdo Stand By con el FMI. Sin embargo, los efectos de esta reorientación de la política económica de Grinspun no fueron exitosos. A pesar de la recesión y de la reducción del salario real, las tasas inflacionarias y las cuentas fiscales no mostraron mejoras sustantivas. Contribuían para ello tres cuestiones interrelacionadas. En primer lugar, se percibía una importante cuota de improvisación, en la medida en que el gobierno no acertaba a encontrar los caminos adecuados para resolver los problemas. En segundo término, el deterioro de la relación del intercambio disminuido en el ingreso de divisas. En tercer lugar, los altos intereses de la deuda pública implicaban una fuente de egresos fiscales muy grande, que complicaban el equilibrio de las cuentas públicas. Por otra parte, la necesidad de divisas para la cancelación de dichos intereses presionaban fuertemente sobre el mercado cambiario y generaba tensiones inflacionarias importantes. Además, el ingreso de divisas derivado del superávit comercial resultaba insuficiente para cancelar los compromisos con el exterior, lo que llevaba a continuar incrementando el monto de la deuda que volvía a amplificar los desequilibrios.

Especial importancia tenía la evolución del comercio exterior, ya que las autoridades confiaban en una expansión de las exportaciones agropecuarias para revitalizar la economía local y solucionar el problema de la deuda externa. Las condiciones de los mercados internacionales se habían mostrado buenas para la Argentina a principios de los 80, contribuyendo a alimentar expectativas favorables. Sin embargo, también estimulaban los competidores, por lo que los mercados no tardaron demasiado en saturarse y producir una sobreoferta de productos agrícolas que derrumbó los precios. La inversión de la tendencia favorable se agudizo con el lento crecimiento que se registraba en el mundo, la disputa proteccionista entre los Estados Unidos y la Comunidad Económica Europea, y los acuerdos con la URSS. De allí que las exportaciones no pudieron aportar las divisas suficientes como para equilibrar las cuentas del balance de pagos y cancelar por completo los vencimientos de la deuda externa, contrariando las expectativas oficiales. Entre 1981 y 1989, los términos del intercambio se deterioraron notoriamente.

Sin embargo, los problemas que comenzaban a presentarse no sólo se debían a una eventual impericia técnica del equipo económico o a la inadecuada evolución de la coyuntura internacional, sino también a una percepción errónea del gobierno con respecto a la actitud de los principales factores de poder luego de la caída de la dictadura. Los tres núcleos centrales del nuevo poder económico local (los grandes grupos económicos, con vinculaciones con el sector financiero, el sector agroexportador, también ligado a aquellos Holdings, y las empresas extranjeras),al igual que la banca acreedora, no tuvieron las actitudes esperadas respecto de la democracia naciente. Por el contrario, cada uno operó exclusivamente en función de sus intereses concretos e inmediatos. Así, la banca presionó por el pronto y mayor pago posible de los servicios de la deuda: las empresas ajustaron sus precios en función de la inflación esperada; los tenedores de divisas intentaron proteger su capital depositándolo en plazas más seguras; los países centrales continuaron protegiendo y subsidiando sus producciones locales y los sindicatos presionaron por un reajuste de los salarios para defender su poder adquisitivo frente a la inflación.

A quince meses de haber asumido, en marzo de 1985, Grinspun debió renunciar siendo reemplazado por el hasta ese momento secretario de Planeamiento, Juan Vital Sourrouille en una suerte de enroque, ya que

el lugar que éste dejaba vacante fue cubierto por el ministro saliente.

El ajuste "heterodoxo": la gestión de Sourrouille y el Plan Austral

En enero de 1985, Sourrouille había dado a conocer un documento denominado Lineamientos de una estrategia de crecimiento económico: 1985/1989, que pretendía cubrir con la ausencia de un plan de mediano plazo para la evolución deseada de la economía argentina, en el marco de las restricciones que imponía la difícil coyuntura, especialmente por la abultada deuda externa. El proyecto se fijaba, como objetivo de crecimiento alcanzable en las circunstancias dadas una tasa del 4% anual, por medio de lo que dio en llamarse el "ajuste positivo", es decir, el crecimiento basado en las exportaciones y la inversión. Las proyecciones establecidas en dicho documento se mostraban sumamente optimista ya que se basaban en el mantenimiento de altas demandas de nuestros productos exportables en los mercados internacionales y en un comportamiento favorable de la tasa de interés internacional, condiciones que pronto fueron desmentidas por la realidad. Se delineaba allí también la necesidad de reducir las tasas de inflación a fin de lograr niveles de inversión aceptables, mientras se manifestaba la necesidad de una coherencia entre las medidas económicas de corto y mediano plazo.

Las primeras medidas del nuevo equipo apuntaron a recomponer los ingresos públicos y profundizar la inserción exportadora por medio de reajustes del tipo de cambio y de las tarifas públicas. Se redujeron también los plazos legales para el ingreso efectivo de los pagos impositivos y aduaneros, intentando paliar su depreciación a causa de la inflación. Los incrementos de salarios fueron vinculados a una pauta de ajuste del 90% de la suba del índice de precios al consumidor del mes anterior, con una corrección trimestral posterior. En el mercado de la carne se impuso un aumento importante, dejando actuar a la oferta y demanda en condiciones muy particulares (el gobierno anunció que se proponía comprar carne para tener un stock de intervención en el mercado). Asimismo, se dieron señales que incentivaron alzas de determinados precios industriales. Estas primeras medidas del nuevo equipo económico imponían una modificación de la estructura de precios relativos que preparaban la economía para el lanzamientos de un plan antiinflacionario con características de shock, desechando variantes gradualistas

En junio de 1985, Alfonsin declaró una "economía de guerra", anunciando la reducción del 12% del gasto público, el congelamiento de vacantes en el sector público, un fuerte aumento de las tarifas y los precios de los combustibles y transportes, la paralización de las inversiones públicas y la privatización de empresas estatales.

Poco después, por medio de un decreto de necesidad y urgencia, se inició el denominado "Plan Austral". Este plan económico "heterodoxo" implicó un ajuste fuerte, aun mayor que lo solicitado por el FMI, con el objetivo explícito de evitar el peligro de la hiperinflación. Las medidas implementadas fueron las siguientes: cambio de signo monetario, introduciendo el austral, cuya unidad equivalía a 1.000 pesos; congelamiento de precios al 12 de junio, de las tarifas públicas (luego de haberlas reajustado fuertemente) y los salarios; reducción de las tasas de interés reguladas (de 28 y 30 % para depósitos y préstamos al 4 y 6%, respectivamente); devaluación del 15% y congelamiento posterior del tipo de cambio, fijándolo en 0,80 centavos por dólar, compensada con un incremento de los impuestos a las exportaciones, e implementación de una política monetaria y fiscal estricta, que comprendía una reducción significativa del déficit, del 11% y en junio al 4% hacia fin de año. Esa pauta debía ser alcanzada por un recorte en los gastos, una mayor recaudación y un financiamiento por medio de nuevos créditos externos.

El plan tuvo un efecto favorable inmediato, que incluyó un incremento de las

exportaciones; un aumento de las liquidaciones de divisas por parte de sus tenedores, lo que permitió el crecimiento de las reservas del Banco Central la suba de la recaudación impositiva y tarifaría (sobre las que influyeron en forma favorable el efecto Olivera-Tanzi ante la brusca desaceleración inflacionaria, el incremento de las retenciones agropecuarias y la aprobación de la Ley de Ahorro Forzoso, que inmovilizaba fondos de las empresas para financiar gastos del Estado); la disminución del déficit fiscal y de la emisión monetaria, y la reducción de la tasa de inflación al orden del 2% mensual.

El éxito de corto plazo, sin embargo, escondía las insuficiencias estructurales, ya que si bien se había logrado cierta estabilidad de precios, el programa no incluía realmente objetivos de reactivación o crecimiento, en contraposición a los Lineamientos en los que se había inspirado. Uno de los funcionarios de aquel gobierno señalaría más tarde que "la inestabilidad fue el rasgo dominante de la década de los años de 1980: condicionó todos los comportamientos y absorbió los esfuerzos de la política económica". Ejemplificaba esto refiriéndose a la política comercial: "No debe sorprender, por lo tanto, que este trabajo comience afirmando la inexistencia durante esa década de una política comercial definida. El tipo de cambio, su variable esencial, se movió reflejando los vaivenes de la coyuntura. La política comercial fue, por lo tanto, un subproducto de las políticas de corto plazo".

"Este comentario, apunta a señalar la escasa autonomía de la política comercial respecto de los acontecimientos de corto plazo".

En ese sentido, la falta de un programa de largo plazo indicaba cierta debilidad, que se profun-dizaría más adelante. Como medidas complementarías al plan de ajuste, se plantearon algunos proyectos privatizadores, como los de SOMISA y fabricaciones Militares, el traslado de la Capital Federal a Viedma y la reducción del empleo y del gasto público, proyectos que tuvieron muy lenta o nula concreción. Algo después se lanzó el denominado "Plan Houston": en una visita a esa ciudad estadounidense, epicentro de las empresas petroleras; Alfonsin las convocó a invertir en el país, marcando un profundo viraje frente a la tradición radical de conservar la explotación del sector petrolero en manos del Estado. Sin embargo, el proyecto comenzó a dilatarse en el tiempo, en parte debido a la lentitud en el establecimiento de un contrato tipo, pero también por causa de la falta de incentivos que la Argentina brindaba para un agresivo programa de inversiones. De allí que la propuesta no pasó de un discurso sin logros concretos significativos.

La ausencia de medidas que apuntasen a estimular la expansión de los sectores productivos se superponía al recorte en los programas de inversión pública y a los efectos restrictivos de la inestabilidad sobre la inversión productiva privada. Este último aspecto era particularmente influyente en la evolución económica de largo plazo. La característica de las ondas de precios asociadas al lanzamiento de un plan de ajuste en el pasado se componían de una aceleración inflacionaria inicial, que permitía generar una renta financiera de carácter especulativo de corto plazo y una estabilidad de precios posterior, que convalidaba la nueva estructura de precios relativos, produciendo un incremento de la tasa de ganancia de los sectores beneficiarios por ella. Pero esas ganancias no eran inmediatas y dependían del nivel de realización de la producción, es decir, de la cantidad bienes que se lograse colocar en el mercado, lo cual estimulaba una movilización de recursos impulsando un aumento de la tasa de inversión. A partir de mediados de los ´70, la economía argentina se caracterizó por rápidas rupturas de los congelamientos de precios, que impedían prolongar en el tiempo la apropiación de ese segundo tipo de ganancias. De allí que la inversión se canalizara cada vez más hacia la especulación financiera e impactara negativamente en la inversión productiva.

La inversión constituye un barómetro importante de la evolución de largo plazo de la economía, por cuanto refleja el comportamiento de la capacidad de producción del país. En ese sentido, durante el período bajo análisis se observa con claridad el alejamiento progresivo de las etapas más dinámicas de los años ´60 y ´70. Luego reaparecieron los deslizamientos de precios y los pedidos de flexibilidad de los controles.

Las tasas de interés positivas afectaban, en especial, a las empresas pequeñas y medianas, con menor acceso al crédito externo o a las franjas preferenciales del mercado interempresario.

Esto, por supuesto, implicaba una presión recesiva aunque simultáneamente los menores niveles de producción interna, que descomprimían la demanda de importaciones. Las tasas pasivas positivas también incentivaban el ingreso de capitales de corto plazo (con un dólar marginal con cotización relativamente estabilizada), lo cual tendía a reproducir en pequeña escala la situación vigente en épocas de la "tablita" de Martínez de Hoz. Para evitar el ingreso de capitales a muy corto plazo y maniobras especulativas con las divisas el gobierno reglamentó su entrada y salida, para lo cual fijó plazos mínimos más extensos para créditos financieros y redujo el plazo máximo para la liquidación de cambio procedente de exportaciones.

El 4 de abril de 1986 se anunciaron correcciones al programa de ajuste, en procura de lograr cierta flexibilización. Las medidas consistían en nuevos aumentos de las tarifas públicas y los precios de los combustibles, incluyendo la primera devaluación del Austral en relación con el dólar, eliminación de los controles de precios y autorización a las empresas para ajustar sus márgenes y transferir a precios los aumentos de salarios otorgados y reajustados de las tasas de interés reguladas.

A partir de este momento, la política de flexibilización se mantuvo con reajustes periódicos de tarifas y precios de combustibles, minidevaluación cada vez más frecuentes, mayor liberalización de los precios una política de tasas de interés positivas. Con esto se pasaba de una política de congelamiento a otra de administración o flexibilización de precios. Pero la nueva fase del Plan Austral no sólo significaba la administración de los precios, sino también la del tipo de cambio, de las tasas de interés de los salarios y la de los ingresos y egresos fiscales. En el caso particular de los salarios, se anunció un aumento trimestral y se convocó a sindicatos y empresas a discusiones para la oficialización de las remuneraciones efectivamente pagadas, como paso previo a negociaciones colectivas en el año siguiente.

Durante gran parte de 1986, el Plan Austral pareció mantener una relativa estabilidad de los precios y favorecer el crecimiento económico, luego de la recesión de 1985. El PBI global creció un 5,3% en ese año, con un 12,8% de incremento del producto industrial. Esta expansión se basó en la estructura de incremento del producto industrial. Esta expansión se basó en la estructura de precios que había creado el programa económico: retroceso de los salarios, redistribución regresiva del ingreso e incremento del consumo de los sectores de mayores recursos, traslación de ingresos desde el agro, y financiamiento del déficit fiscal mediante el endeudamiento externo y luego interno. La financiación del déficit a través del endeudamiento permitió, a su vez, mantener el pago de los intereses de la deuda externa, conformando a la banca acreedora, y sostener baja la inflación. Esta situación comenzó a hacerse cada vez más problemática, ya que a las tensiones mencionadas se sumaban dificultades en el balance comercial (caída en los precios internacionales de los granos y disminución de los volúmenes de la producción agropecuaria exportable por causa de fuertes inundaciones), ante la cual el establishment y la banca acreedora comenzaron a presionar, pidiendo una maxidevaluación.

Al finalizar agosto de 1986, se mostraba una lenta aceleración del ritmo de incremento de los precios. El gobierno intentó, entonces, un segundo ajuste, interpretando que las presiones inflacionarias se debían a una política monetaria demasiado laxa. El presidente del Banco Central, Alfredo Concepción, fue reemplazado por José Luis Machinea, quien propuso una política más restrictiva en el manejo del dinero. Las tasas de interés reales activas, que venían descendiendo casi ininterrumpidamente desde hacía doce meses, comenzaron a elevarse otra vez y subieron del -2,38% en agosto al 7,03% en diciembre.

Por consiguiente, el nivel de billetes y monedas en poder del público descendió con respecto al PBI, mientras las mayores tasas estimularon un crecimiento de los depósitos a plazos.

Pero esta política monetaria se conjugó en el último trimestre del año y comienzos de 1987 con un salto hacia arriba en déficit fiscal. Es que para ese entonces había caído la recaudación aduanera, debido a la reducción de los precios de los productos agropecuarios en los mercados internacionales y a la contracción en las cantidades exportadas, la Ley de Ahorro Forzoso había caducado y las tarifas públicas se deterioraban en términos reales. El gasto, por su parte, mostraba un alto grado de inflexibilidad, originada en el importante peso de los intereses de la deuda pública. Por otra parte, las compras de divisas del gobierno para cancelar sus compromisos con el exterior generaban una expansión monetaria que se trataba de esterilizar

(a fin de evitar mayores tensiones inflacionarias) por medio de altas tasas de interés.

Sin embargo, la política monetaria contractiva también afectaba a las cuestiones públicas; por un lado, su presión recesiva reducía la recaudación, dependiente de la magnitud de la actividad; por otro lado, incrementaba la remuneración de los encajes del sistema bancario, lo que aumentaba el gasto. La sumatoria de estos factores tuvo como resultado una duplicación de la relación entre el déficit fiscal y el PBI entre 1986 y 1988, que alejaron el resultado fiscal de los niveles que las autoridades habían considerado compatibles con la estabilidad al inicio del plan.

En consecuencia, arreciaron las tensiones inflacionarias, los salarios se ajustaban sobre las negociaciones de los sindicalistas con los empresarios, las tarifas públicas y el tipo de cambio estaban indexados y los precios se encontraban "flexibilidad".

El contexto económico daba claras señales de una fuerte puja distributiva. Al no existir una negociación colectiva que organizara de antemano el presupuesto, los diversos sectores se encontraban en una relación bilateral con el gobierno, en la que utilizaban su capacidad de presión para pedir transferencias o concesiones impositivas en forma independiente, lo cual incrementaba el gasto público global y las distorsiones macroeconómicas medidas en términos de impuesto inflacionario. "En última instancia, el problema básico radica en que el sistema descentralizado de las "ventanillas" crea incentivos individuales que llevan a aumentar las pérdidas agregadas, porque enmascara la competencia entre los grupos por la distribución de ingresos (haciendo parecer que los grupos se enfrentan con el gobierno y no entre sí) y hace que ellos ejerzan su capacidad de presión de un modo que no permite tener en cuenta plenamente el costo social del conjunto de demandas.

Las crecientes complicaciones indujeron a la adopción de nuevas medidas. Así, en noviembre de 1986, se creó un "Directorio de Empresas Públicas", que nucleaba a todas las empresas del Estado. El objetivo de ese holding se orientaba a reorganizar y racionalizar las compañías con criterios de eficiencia propios del sector privado, planteándose, la posibilidad de su privatización total o parcial.

El plan incorporaba varias medidas no implementadas hasta entonces. Por un lado, ante la promesa de Alfonsin a los productores rurales de no aplicar nuevos impuestos a las exportaciones agropecuarias (que habrían solucionado al menos parcialmente, el problema de caja gubernamental), se desdobló el mercado cambiario, quedando aquéllas en el segmento regulado con un tipo de cambio menor. El segundo mercado, llamado "financiero", fue liberado formalmente, pero se anunció que el Banco Central intervendría en el mismo para que la diferencia entre ambos no superase el 25%. En el primer mercado se liquidarían el total de las exportaciones agrícolas y el 50% de las industriales, mientras que en el segundo se negociarían las divisas correspondientes al otro 50% de las exportaciones manufactureras, de las importaciones y los intereses de la deuda externa de los particulares. Se esperaba un exceso de demanda en el mercado libre, ya que la mitad del valor de las exportaciones no cubriría el valor de las importaciones más intereses, y ese exceso sería financiado por ventas diarias de divisas por las autoridades monetarias (originadas en el exceso de la oferta del mercado comercial), de forma tal de mantener la brecha prevista. Por medio del desdoblamiento cambiario, el gobierno trataba, entonces, de redistribuir a su favor una parte del incremento del precio de los productos agrícolas sin recurrir a las retenciones; de allí la oposición de la SRA.

La estabilidad de precios se basaba esta vez en un acuerdo desindexatorio con las empresas líderes y refrendado por las cámaras patronales más importantes, y no en un congelamiento. El gobierno debió resignara cambio tres puntos en la tasa del impuesto al valor agregado (del 18% al 15%), lo cual era contradictorio en un plan cuyo objetivo era la elevación de los ingresos fiscales. Por eso, se incrementaron, como compensación, las tarifas públicas en un 30%.

Dado que el Congreso había aprobado a fines de 1987 una ley en la que restablecía las negociaciones paritarias libres, los salarios no podían ser fijados unilateralmente por el gobierno. Se esperaba que los acuerdos entre sindicatos y cámaras empresarias respetaban las pautas de corrección de precios planteadas entre el gobierno y los empresarios. También en esta ocasión el tipo de cambio y las tarifas públicas fueron corregidos en sentido ascendente antes del anuncio del plan.

El efecto antiinflacionario del programa se prolongó esta vez por un período mucho más corto (de agosto de 1988 a febrero de 1989), aunque la inflación mensual bajó del 25% al comienzo del plan al 6,8% en diciembre. A su vez tanto las tarifas públicas como el tipo de cambio tendieron a retrasarse, acentuando los efectos negativos sobre el desequilibrio y el sector externo. Las tasas de interés resultaban altas en términos reales, debido a la restrictiva política monetaria y al empuje ascendente por parte de los rendimientos de los títulos públicos que intentaba colocar el gobierno. La cantidad y variedad de documentos de deuda pública emitidos, en general a plazos cada vez más breves y con todo tipo de cláusulas de indexación, fue in crescendo, dando lugar a un fenómeno conocido como "el festival de bonos", entre los cuales se contaban los BONOR, BONIN, BARRA, BAGON, TIDOL,DENOR,VALIS TCD.

El control sobre la oferta monetaria por el Banco Central se fue debilitando dado el creciente déficit fiscal, el renovado superávit comercial y la caída en la demanda de títulos gubernamentales. Ante ello, se optó por la colocación forzosa de deuda en el sistema financiero, a través de encajes remunerados.

Las cuentas fiscales también fueron saliendo de su cauce, ya que se generalizó un masivo incumplimiento fiscal ante la expectativa de un futuro "blanqueo impositivo", luego del próximo cambio de gobierno. Asimismo, una parte de las leyes impositivas ingresadas al Parlamento para aumentar la recaudación no fueron aprobadas. Finalmente, las tendencias recesivas también presionaban a la baja la recaudación impositiva, al reducir la base imponible.

En el marco de la campaña electoral, creció la incertidumbre política y la debilidad del gobierno. La escasa capacidad del mismo para administrar los desequilibrios económicos y la presión de los grupos de poder económicos que buscaban consolidar posiciones futuras, trabajaban cualquier proyecto de reforma y quitaban al equipo económico la posibilidad de fijar incluso políticas de corto plazo.

La hiperinflación: la especulación financiera, la crisis social y el golpe de mercado

A comienzos de 1989 las expectativas inflacionarias crecieron; colaboraban para ello causas tanto económicas como políticas. El Banco Mundial, que al principio había apoyado el programa económico, en vista de las dificultades y ante los nuevos aires que soplaban en la recientemente asumida Administración Bush en el gobierno norteamericano, suspendió los desembolsos prometidos. Para mayo de 1989 era previsible el triunfo peronista y se esperaba una política redistribucionista moderada, con discurso populista pero sin modificar el modelo económico en marcha.

Sin embargo, para muchos esa perspectiva era preocupante. Eduardo Angeloz, el candidato oficialista, planteaba abiertamente la profundización de un modelo privatizador y liberalizante. Las expectativas de cambios en la política económica por parte del futuro gobierno y la impotencia de las autoridades económicas ante la cercanía de su partida incrementaron la incertidumbre. Los tenedores de depósitos en dólares comenzaron a acudir a los bancos en busca de sus fondos.

Durante los últimos días de enero, se produjo una corrida especulativa contra el austral (de la que no eran ajenos algunos grupos financieros) y el Banco Central vendió 900 millones de dólares en quince días (entre agosto de 1988 y enero de 1989 las ventas públicas de la divisa norteamericana sumaron 1.739 millones tratando de defender el valor de la moneda, en una estrategia altamente discutible. En efecto, el éxito de tal política en un contexto de gran inestabilidad y volatilidad depende de la existencia de importaciones reservas por parte del Banco Central, ya que de lo contrario puede ocurrir que la demanda de divisas supere a su oferta y el intento de control derive en un agravamiento de las condiciones iniciales y deje simultáneamente al gobierno sin capacidad de intervención.

El país reconocía ya numerosos antecedentes similares, entre los que merecen destacarse la crisis de 1890 y los fenómenos ocurridos en el mercado cambiario durante 1930, que condujeron finalmente a la adopción del régimen de control de cambios. Como en aquellas experiencias, el intento del gobierno por preservar el valor del austral concluyó en un fracaso. A estas dificultades en el sector externo se sumaron los crecimientos de la deuda del Tesoro, lo que complicaba el manejo monetario.

El 6 de febrero de 1989, las autoridades monetarias ya no contaban con suficientes reservas para intervenir en el mercado cambiario por lo que procedieron a reorganizarlo nuevamente, abriendo dos segmentos con precios regulados en exportaciones e importaciones respectivamente y un tercero libre para operaciones financieras. En los hechos, la reorganización del mercado cambiario significaba una devaluación encubierta, que, sin embargo, no fue suficiente para detener las protestas de los grupos económicos opositores, liderados por la Sociedad Rural Argentina. Pero además, provocó el rechazo de buena parte de quienes habían apoyado el Plan Primavera, ya que las nuevas medidas les habían provocado importantes pérdidas financieras. Se inició, entonces, una fuerte fuga de capitales, que fue calificada como el golpe económico más importante desde el retorno de la democracia. La burbuja especulativa fue imparable; la cotización del dólar libre se disparó, incrementando la brecha cambiaría entre ambos mercados y reforzando la corrida cambiaría. A su vez, los precios comenzaron a acompañar la evolución del dólar, por lo que se ingresó en un proceso hiperinflacionario.

Las causas de la hiperinflación fueron múltiples y generaron gran controversia en la literatura económica, de la que puede concluirse que resulta simplista atribuirla a un solo factor. Antes bien, se trató de una confluencia de elementos, que en conjunto, dieron lugar a una incontrolable corrida de los precios. Entre ellos, tuvieron especial relevancia la crítica situación del balance de pagos, la concerbación de la puja por la distribución del ingreso, el comportamiento especulativo de importantes sectores económicos y el encadenamiento de aceleraciones crecientes de la inflación y períodos de estabilización cada vez más cortos y limitados en el pasado inmediato. A ello contribuyó también una errática política de contención por parte del gobierno.

A fin de marzo, a pedido del candidato oficialista, renunció el equipo económico de Sourrouille; frente al Ministerio de Economía fue nombrado Juan Carlos Pugliese (a la sazón, presidente de la Cámara de Diputados, pero con una sugerencia al frente de dicha cartera que databa de la época de Illia), quien puso en práctica una nueva reforma cambiaría.

En las siguientes semanas se desaceleró el aumento del precio del dólar, pero la inflación continuó ascendiendo. A partir de la tercera semana de abril, luego de la liberación completa de divisas, tanto el valor del dólar como los precios, crecieron conjuntamente hasta principios de junio. En contra de lo previsto por los partidarios de la flotación de la divisa, los mayores aumentos en el tipo de cambio se produjeron a partir de este momento. Pugliese reconoció su impotencia, criticando ácidamente a los operadores económicos que continuaban especulando contra el austral. Luego de recriminarse que "les hablé con el corazón y me contestaron con el bolsillo", renunció a su cargo.

En consecuencia, el 27 de mayo asumió Jesus Rodriguez, quien reintrodujo un régimen de control de cambios y una regla de crawling peg (ajuste del tipo de cambio por la inflación pasada). Las nuevas medidas, sumadas al anuncio por parte del presidente electo de la nominación de su futuro ministro de economía (Miguel Rolg, gerente de Bunge y Born, un tradicional grupo empresario), a la negociación de la renuncia de Alfonsin y el consecuente recambio anticipado de autoridades, y a la restricción de los retiros en efectivo de las cuentas bancarias, lograron controlar temporariamente la evolución del dólar. Sin embargo, los precios prosiguieron su acelerada marcha ascendente, a tasas cada vez mayores.

El 8 de junio, Alfonsin entregó la banda presidencial a Carlos Menem

El traspaso del poder se concretaba en marco de un recrudecimiento hiperinflacionario. Los precios subieron en junio un 197%, los salarios, entre 110 y 160 %, y las tarifas de gas, electricidad y teléfonos (que habían quedado rezagadas frente a los otros precios), un 700%. Medio salario obrero se debía destinar al pago de servicios. Aunque en agosto la inflación descendió, la transferencia de recursos se había concretado: la participación de los asalariados en el ingreso cayó al 20% (del 43% en 1974 y el 27% en 1988). Las consecuencias de la hiperinflación fueron graves: la monetización de la economía cayó a valores ínfimos (el 3,7% del PBI en el primer trimestre de 1989 y el 1,7% en el segundo) la deuda pública interna creció en forma exponencial (a una tasa del 60% mensual, promedio entre febrero y junio) y los ingresos de la Tesorería General de la Nación se redujeron violentamente en términos reales.

Los sectores productivos

La década del ´80 resultó particularmente fatídica para la Argentina. Es difícil encontrar en el pasado otro período en el cual el deterioro fuese tan persistente y profundo. Es que nunca se habían conjugado al mismo tiempo un contexto internacional tan desfavorable con la situación interna tan crítica. En ese marco, las dificultades para trazar una política económica que lograra revertir la crisis eran poco menos que titánicas, y el el gobierno de Alfonsin no logró dar con los lineamientos adecuados para ello. De allí que los principales indicadores macroeconómicos continuaron reflejando casi sin interrupción un panorama desalentador, en el que la recesión, la inflación y la inestabilidad fueron moneda corriente.

Sin embargo, tampoco puede hablarse de una economía carente por completo de rumbo, de un modelo absolutamente sin perfil, de la ausencia de estrategias empresariales o de un cuadro que afectaba a todos los sectores por igual. La política de Martínez de Hoz había iniciado una profunda transformación de las estructuras económicas de la Argentina que implicaba el fin del modelo de sustitución de importaciones; pero esto no significaba que algunos sectores no continuaran avanzando en la producción local de bienes que previamente se importaban, aunque la dirección del proceso ya no apuntaba a completar los espacios vacíos de la matriz insumo-producto, en el camino hacia la economía más integrada, ni estaba orientada fundamentalmente hacia el mercado interno.

El país parecía encaminarse hacia la especialización en un conjunto determinado de bienes más reducido que en la posguerra y en una creciente salida exportadora de los sectores correspondientes. Al mismo tiempo, se observó un proceso de concentración económica de un grupo de empresas, que ganó peso en el mercado, desarrolló en muchos casos una estrategia de diversificación de la producción y trabó fuertes vínculos con el Estado como proveedor, como fuente de financiamiento, como receptor de cuantiosos subsidios abiertos o encubiertos y como factor de presión política.

En ese sentido, el gobierno radical no produjo modificaciones sustanciales ni en el nuevo balance de poder entre los diferentes sectores económicos, ni en la orientación general del proceso económico. La relación de fuerzas a favor de un "nuevo poder económico", que había aprovechado sus sólidos vínculos con el gobierno de facto para romper el equilibrio social de la posguerra y ahora estaba en condiciones de consolidarse aun en un contexto democrático.

Por eso, es posible afirmar que él patrón de acumulación que comenzó a perfilarse durante la dictadura se prolongo durante la etapa de Alfonsin, para consolidarse por completo durante la posterior experiencia menemista. Algunas demandas de este nuevo poder económico no colisionaban con la ideología que en parte por convencimiento y en parte por las necesidades fiscales, expresó el radicalismo. A pesar de que el discurso radical se encontraba atravesando por las necesidades de una indomable coyuntura, se destacó su permanente prédica a favor de la propuesta "modernizadora" (entendida como el proceso mediante el cual la economía aumenta su productividad incorporando nuevas técnicas de producción) que apuntaba al desarrollo de un modelo mundial debían erigirse en el eje dinámico del crecimiento. Sin embargo, aun cuando ese crecimiento no se produjo, las actividades exportadoras se beneficiaron claramente con las políticas radicales por diversos factores.

En primer lugar, por la consolidación de las pautas de distribución funcional del ingreso que se les habían perfilado durante la dictadura. A excepción de la etapa inicial, los salarios reales se mantuvieron en torno a los niveles de 1980, con tendencia declinante a medida que se acrecentaba la inflación. Si la depresión del consumo interno perjudicaba a los sectores que se concentraban en el mercado interno, los que desarrollaban estrategias exportadoras lograban mejorar su competitividad. Por ese motivo, la inflación también tendía a favorecerlos.

En segundo termino, a partir de la sanción de la ley 23.101, en octubre de 1984, y la posterior reglamentación de sus diversos mecanismos de promoción de las exportaciones. Los exportadores contaban así con incentivos fiscales impositivos (tales como la devolución del IVA, reembolsos, draw back y exención del pago de impuestos internos), incentivos financieros ( prefinanciación, financiación y posfinanciación de exportaciones), beneficios en el marco de la promoción industrial ( reembolsos del Area Aduanera Especial Tierra del Fuego, reembolsos Puertos Patagónicos, reembolso Patagónico) y estímulos varios ( plantas llave en mano, ajuste compensador, intercambio compensado y diversos sistemas de promoción. Estos mecanismos tuvieron un importante impacto sobre las cuentas públicas, en un momento en que el déficit fiscal resultaba de difícil control.

Por último, a nivel oficial se trató de fortalecer los vínculos con los socios comerciales de la Argentina. En ese sentido, se destacó el Programa de la Integración y Cooperación Económica con el Brasil, firmando en julio de 1986 al que luego nos referimos, que inicio el camino de la integración económica de ambos países. Se trataba de una iniciativa que buscaba una integración gradual y flexible, tratando de que los sectores económicos internos pudiesen adaptarse progresivamente a las nuevas condiciones, mientras se estimulaba el crecimiento del comercio bilateral. Se adoptaba para ello un enfoque sectorial, basado en acuerdos en diversas ramas de la producción, tratando de lograr una complementación en cada una de ellas antes que una especialización intersectorial.

Aunque los acuerdos se fueron debilitando en el marco de la coyuntura crítica tanto de la Argentina como del Brasil, se logró un aumento efectivo del comercio y una transformación de su composición. Además, quedaron sentadas las bases para el nuevo enfoque que prevalecería a partir de 1990 con la creación del Mercosur

Las nuevas condiciones acentuaron los cambios en el perfil exportador en la segunda mitad de los años ´70. En ese marco, se produjo un rápido crecimiento de las exportaciones del sector primario. Sin embargo, el mayor nivel de las exportaciones se registro en el sector manufacturero, aunque asociado en gran medida a la producción agropecuaria.

También crecieron significativamente las colocaciones del sector pesquero. Aun así, algunas manufacturas de origen industrial, como los insumos de uso difundido, aportaron una cuota importante de participación en el comercio exterior, hasta alcanzar magnitudes del orden del 30% sobre el total de los productos argentinos comercializados en el exterior

Las relaciones con América Latina

El gobierno radical busco la convergencia entre los intereses políticos y económicos del país y los de América Latina. Esta región se constituyó, junto con los EE.UU, en un escenario privilegiado de la política exterior en torno a los siguientes objetivos: impulsar la integración latinoamericana, revigorizar las instituciones regionales, fortalecer la paz y desalentar la carrera armamentista en el área, oponerse a toda doctrina que subordine los intereses de América Latina a los objetivos estratégicos del conflicto entre las superpotencias, concertar políticas para "regionalizar los problemas y sus soluciones" y fortalecer las formas representativas de gobierno.

El problema de la deuda externa latinoamericana se fue convirtiendo en el tema más importante en la agenda externa del país a nivel regional. En mayo de 1984, ante los aumentos de las tasas de interés y las medidas proteccionistas de los países centrales, el gobierno de Alfonsin promovió junto con Brasil, México y Colombia la convocatoria a una reunión de cancilleres y ministros de economía de los países más endeudados. El objetivo era adoptar medidas concretas para alcanzar transformaciones en la política financiera y comercial internacional. Un mes después, el presidente argentino propuso a dichos países la redacción de un documento, al que se sumaron Ecuador, Perú y Venezuela, en el que solicitaron a la reunión cumbre del Grupo de los Siete (G7) en Londres la realización de un dialogo constructivo para aliviar la carga de la deuda externa. Los jefes de las naciones industrializadas reiteraron su determinación a encarar el problema de la deuda de forma bilateral, caso a caso, y propusieron una política de austeridad.

En este marco, una nueva reunión en Cartagena congrego a los cancilleres y ministros de Economía de la región. En junio, once naciones latinoamericanas que representaban el 93% de la deuda regional arribaron al denominado "Congreso de Cartagena" que reclamo al tratamiento político de la deuda, la vinculación de las dificultades financieras con los problemas del comercio internacional y estableció el principio de la corresponsabilidad de los países acreedores en el proceso del endeudamiento.

Sin embargo, los países latinoamericanos no lograron superar el plano discursivo. Existieron dificultades para establecer mecanismos que articularan las demandas colectivas, y países como el Brasil y México no se mostraron dispuestos a avanzar más allá de las declaraciones, negándose a apoyar las propuestas concretas. Por otra parte. Prevalecieron las posiciones a favor de arribar a acuerdos bilaterales entre los respectivos gobiernos y la banca acreedora. En definitiva, el documento final de la reunión reafirmo la necesidad de una consideración política de la deuda que dejo traslucir el acuerdo mayoritario de los países participantes a favor de soluciones "bilaterales".

Estas dificultades indujeron una modificación de la diplomacia argentina en el área. Con mayor pragmatismo político se privilegiaron las relaciones bilaterales, sobresaliendo las políticas de acercamiento a México, Brasil y Chile. Con México fue una iniciativa inédita dado el bajo perfil que caracterizaba la vinculación entre ambos países. Dos hechos decisivos se destacaron en este relacionamiento. Por un lado, la participación del gobierno mexicano – junto a otros países de la región y los EE.UU. – en el otorgamiento de un auxilio financiero a al Argentina por 300 millones de dólares para que pudiera ganar tiempo en la renegociación de su voluminoso endeudamiento. Por otro lado, la visita del presidente mexicano De La Madrid a Buenos Aires – en marzo de 1984 – que dejó como saldo el objetivo de dinamizar los intercambios comerciales y fortalecer el poder de negociación de ambos países frente a los EE.UU. , sobre todo frente a la crisis de América Central.

También se profundizo la tendencia hacia el acercamiento bilateral con el Brasil. Iniciado en 1979 con el acuerdo que puso fin a las disputas sobre la utilización de los recursos naturales de la Cuenca del Plata y en 1980 con la visita a Buenos Aires – por primera vez en cuarenta y cinco años – de un presidente brasileño.

El acercamiento a Chile fue otro capítulo decisivo de la política exterior del gobierno de Alfonsin. La firma del Tratado de Paz y Amistad entre la Argentina y Chile se concreto en la Ciudad del Vaticano el 29 de noviembre de 1984. Luego de cinco años, ambas partes adoptaron el veredicto papal y sentaron las bases para una intensificación de la posición bilateral.

La posición argentina frente a la crisis centroamericana confronto con la postura de la Administración Reagan. Frente al apoyo económico y político proporcionando por el gobierno estadounidense a los "contras" nicaragüenses, el gobierno argentino junto a Brasil, Perú y Uruguay, constituyó con el Grupo Contadora en defensa del principio de no intervención, de respeto a la autodeterminación de los pueblos y de búsqueda de una solución latinoamericana al conflicto centroamericano. Sin embargo, durante su visita a los EE.UU., Alfonsin matizó la posición argentina oponiéndose a la intervención en el conflicto de toda potencia extracontinental, en clara alusión a la Unión Soviética; sostuvo que "la propia seguridad de los Estados Unidos" era un dato de la realidad que debía ser respetado y reitero la necesidad de asegurar la vigencia de una autentica democracia pluralista en Nicaragua, con la participación de la oposición democrática en un juego limpio y abierto.

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