Los sistemas integrados de administración financiera SIAF

• Los sistemas integrados de administración financiera (SIAF) son sistemas informáticos que automatizan los procedimientos financieros necesarios para registrar los recursos públicos recaudados y aplicarlos a la concreción de los objetivos del sector público.

• En América Latina y el Caribe los SIAF han contribuido fuertemente a la estabilidad eco- nómica y la responsabilidad fiscal en las últimas décadas, y han evolucionado a la par de los avances conceptuales y tecnológicos que afectaron los procesos de trabajo en el sec- tor público durante este período.

• A futuro persiste el desafío de avanzar hacia sistemas más volcados a la gestión y al apo- yo de la toma de decisiones.

En América Latina y el Caribe (ALC) los sistemas integrados de administración financiera (SIAF) empeza- ron a constituirse principalmente a partir de los años ochenta, sobre todo como una forma de mejorar el registro y el control del gasto público en respuesta a las crisis fiscales y macroeconómicas de ese momen- to. Actualmente los SIAF continúan siendo predominantes en la región, y han evolucionado en cuanto a su rol y a su contribución a los procesos de modernización de la gestión financiera pública y a la mejo- ra de la calidad del gasto público.

El presente capítulo tiene como objetivo sistematizar el conocimiento acumulado sobre los SIAF en ALC a partir de un análisis conceptual, funcional, tecnológico y estratégico. Inicialmente se abor- dan algunos aspectos conceptuales de los SIAF, su evolución histórica en la región y sus compo- nentes y funcionalidades principales. Luego se examina el nivel de integración de los SIAF con otros sistemas administrativos y se identifican algunos requerimientos estratégicos para su formulación, implantación y operación en la región. Posteriormente, se detallan sus características tecnológicas y se presenta un análisis de su nivel de madurez, lo cual incluye posibles indicadores de calidad para los SIAF y la administración financiera pública en general. Por último, se sintetizan algunos aspec- tos estratégicos de los SIAF y las principales tendencias en sus procesos de diseño, implantación y operación.

Aspectos conceptuAles de un siAf

La gestión de las finanzas gubernamentales requiere que las entidades públicas adopten prácticas estan- darizadas para el registro de ingresos y gastos y para el manejo del flujo de recursos financieros. Además de un marco normativo e institucional adecuado, la estandarización de estos procedimientos usualmen- te demanda herramientas tecnológicas que apoyen la ejecución de diversas funciones administrativas relacionadas con la gestión de los recursos financieros gubernamentales. Algunas de estas funciones se basan en procesos de trabajo repetitivos y requieren el procesamiento de un gran número de tran- sacciones, que deben llevarse a cabo en un tiempo limitado y que se hallan dispersas geográficamente (Hashim y Allan, 1999).

En este contexto aparecen los SIAF, que se difunden en varios países del mundo, con énfasis parti- cular en ALC. Según Peterson (2006), un SIAF es un "aplicativo computacional que integra funciones fi- nancieras clave y promueve eficiencia y seguridad en la gestión de datos y la generación de informes financieros integrales".

Es decir, los SIAF son sistemas informáticos que automatizan los procedimientos financieros necesa- rios para registrar los fondos públicos recaudados y aplicarlos a la concreción de los objetivos del sector público. De esta forma, los SIAF hacen viable el presupuesto público, la ejecución de los pagos de tesore- ría y el almacenamiento de registros contables y financieros. Además, permiten la generación de reportes y confieren eficiencia, seguridad y mayor transparencia a la gestión de los recursos públicos.

El modelo de SIAF actualmente predominante en ALC comprende cuatro áreas principales: presu- puesto, tesorería, contabilidad y deuda pública. Además, el SIAF interactúa con otros sistemas de gestión de los recursos públicos, como los de inversiones públicas, recursos humanos y pagos al personal, com- pras y contrataciones, administración tributaria, gestión de proyectos y administración de bienes.

La mayoría de los SIAF de la región se basa en un modelo más o menos estándar pero adecuado a la realidad de cada país. Esto se debe en parte a que los SIAF de los distintos países se constituyeron bajo condiciones políticas, económicas e institucionales similares, aunque en algunos casos fueron comple- mentados con las visiones de las empresas o de los grupos de consultores que intervinieron en su dise- ño. En consecuencia, el modelo de SIAF de los países de la región es esencialmente el mismo, aunque los diseños conceptuales globales difieren un poco entre países debido a normativas particulares.

Este modelo se caracteriza por el uso de un sistema único y de amplia cobertura, con una adminis- tración centralizada bajo la responsabilidad de las autoridades hacendarias y en general con una base de datos central, pero con una operación que —aunque integrada— se encuentra descentralizada en las entidades públicas. Es interesante mencionar que en muchos países desarrollados la utilización de siste- mas financieros públicos ocurre de una forma menos estandarizada que en ALC, sin que se haya adop- tado un sistema único.

En lo general, este modelo conceptual se asocia a una cuenta única del tesoro (CUT), con el desarro- llo y la operación de un aplicativo informático único y estándar para la administración financiera de todo un gobierno central o subnacional, con lo cual se constituye en uno de los pilares principales para la efi- ciencia, eficacia y transparencia del gasto público.

Si bien este modelo contribuyó y sigue contribuyendo a la consolidación de la estabilidad ma- croeconómica y la responsabilidad fiscal en la mayoría de los países que lo aplicaron, puede decirse ade- más que los SIAF son una herramienta muy importante para mejorar de forma sostenible los procesos decisorios en la gestión pública.

Siaf à la latinoamericana

Inicialmente desarrollados para cumplir solamente con algunas de las funciones básicas de las finanzas públicas, los SIAF han evolucionado a la par de los avances conceptuales y tecnológicos que afectaron los procesos de trabajo en el sector público durante las últimas décadas. Así, ampliaron su alcance fun- cional, su cobertura en las entidades públicas y sus capacidades de integración.

Los pioneros en materia de SIAF en la región fueron Brasil (1986) y Bolivia (1989). Estos países elabo- raron diseños conceptuales de SIAF únicos y estándares para cada nivel de gobierno con bases de datos centrales y una operación descentralizada. Con el transcurso del tiempo, estos modelos fueron mejorán- dose y aplicándose en otros países de la región. Actualmente casi todos los países de ALC tienen algún tipo de SIAF con estas características.

Los primeros SIAF de la región estaban enfocados en el control y la gestión de los pagos de tesore- ría durante la ejecución del presupuesto público y permitían además el registro contable y el reporte de las transacciones financieras ejecutadas. Es decir, fueron inicialmente diseñados para suplir las necesidades de información de los órganos centrales rectores del gasto (presupuesto, tesorería y contabilidad) con una visión de control de arriba hacia abajo, sin atender las necesidades de información de las entidades usua- rias de los SIAF para mejorar su gestión de recursos. Gradualmente, sus objetivos fueron ampliándose hasta apoyar la automatización y estandarización de todos los procedimientos financieros, con la perspectiva de aumentar la eficiencia y dar transparencia, seguridad y previsibilidad a la gestión presupuestaria y financiera. Un aspecto importante del modelo de SIAF predominante en ALC es que la contabilidad de la eje- cución presupuestaria se infiere automáticamente de las partidas presupuestarias por medio de matrices de conversión. Es decir, a partir de algoritmos que asocian los registros presupuestarios a los contables, se genera automáticamente la contabilidad por partida doble. Este modelo se ha implantado en Argen- tina, Bolivia, Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y República Dominicana. En otros países, como Brasil y Perú, la inferencia automática de la contabilidad se realiza por medio de una tabla de eventos.

Los resultados de la implantación de SIAF han sido exitosos en algunos países, pero no tanto en otros. De manera similar, en algunos países los SIAF se han arraigado firmemente (por ejemplo, en Argen- tina, Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala y Paraguay), mientras que en otros su implantación se ha detenido debido a la obsolescencia tecnológica y/o conceptual, o a la discontinuidad del apoyo político.

Otro aspecto interesante es que las actualizaciones de los SIAF han sido recurrentes, con casos como el de Bolivia, donde de 1989 a 2011 se implementaron cuatro versiones de SIAF. Algo similar ha pasado con otros países de la región, entre ellos Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay.

Después de la adopción de los SIAF de Bolivia, pueden destacarse otros hitos en la evolución de los SIAF en ALC (gráfico 3.1). En 1991 el SIAF de Argentina (SIDIF) representó un avance tecnológico funda- mental, ya que se desarrolló como un modelo multicapas. En 2003 el SIAF de Guatemala fue el primero que se llevó adelante en arquitectura Web. Más recientemente, en 2009 el SIAF de Chile (SIGFE) se imple- mentó con el uso de BPM/SOA (Business Process Management/Service-Oriented Architecture). Finalmen- te, en 2010 el Sistema de Presupuesto y Planificación de Brasil (SIOP) se desarrolló totalmente con software libre (open source), aunque tuvo un alcance funcional menor, ya que es solamente para el presupuesto, y no incluye tesorería ni contabilidad.

Para entender mejor el desarrollo y la evolución de los SIAF en ALC se pueden identificar dos fac- tores de cambio clave: i) cambios en las prácticas de gestión fiscal, muchas veces derivados de reformas fiscales necesarias o de cambios de paradigma en la gestión pública, y ii) avances en la oferta de nuevos recursos tecnológicos de información y comunicación.

Respecto del factor fiscal, durante las décadas de los años ochenta y noventa, la mayoría de los paí- ses latinoamericanos estuvo afectada por una elevada inflación y una profunda crisis fiscal. Los altos nive- les de endeudamiento y déficit público demandaron severos procesos de ajuste, y motivaron una ola de reformas fiscales orientadas a contener y controlar el gasto público e incrementar la credibilidad del ma- nejo de las finanzas públicas.

Brusa (1996) señala que "la emergencia económica impuso la dictadura de un sistema centralizado de administración de caja (Cash Management System), consistente en: proyección de flujos detallados y consolidados con base en los períodos más cortos posibles, inclusive a nivel diario; control de los flujos de ingresos en línea con las proyecciones; control de los flujos de egresos según el programa; manejo cen- tralizado del endeudamiento del sector público; límites estrictos a las variaciones del crédito monetario neto de los bancos centrales a los tesoros públicos".

El interés de los gobiernos de la región en las reformas fiscales también evolucionó. Gradualmente reformaron sus marcos legales, y estimularon el desarrollo y la implementación de un sistema de infor- mación único, estándar y obligatorio en todos los organismos públicos, que posibilitara un mayor con- trol y una mejor contención del gasto público. En principio diseñados para el registro y la ejecución de los pagos de tesorería, estos sistemas rápidamente incorporaron otras funciones básicas, como la prepa- ración y el control del presupuesto, la programación financiera, el manejo de caja, la contabilidad, y otras aplicaciones financieras.

Los organismos internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, apoyaron estas reformas, enfatizando la importancia del control centralizado de los gastos e impulsando la creación y la implementación de algunos de los primeros SIAF. En los últimos 20 años, el BID apoyó con asis- tencia técnica y préstamos específicos a los SIAF de Argentina, Bolivia, Guyana, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú, entre otros, y respaldó además SIAF subnacionales en Argentina, Bolivia y Brasil. Más recientemente, en 2010 la institución aprobó préstamos para un nuevo SIAF en Perú y otro en Nicaragua.

Respecto del factor tecnológico, durante los años ochenta y noventa el desarrollo de estos sistemas se hizo mayoritariamente dentro de la organización, es decir, con equipos de profesionales especializa- dos de los cuadros gubernamentales, o contratados directamente por los gobiernos (o con una empre- sa pública, en el caso de Brasil). Esto ocurrió debido sobre todo a las limitaciones técnicas de los sistemas comerciales que se ofrecían en el mercado y que se habían desarrollado en base a los requerimientos y necesidades del sector privado (Dener, Watkins y Dorotinsky, 2011). Más tarde, los grandes avances tecno- lógicos de los años noventa (principalmente la diseminación de las arquitecturas en red y Web, y la reduc- ción de los costos de hardware) contribuyeron significativamente a la expansión de los SIAF en la región.

A partir de la segunda mitad de los años noventa, se combinaron varios factores para la incorporación de nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Primero, bajo la influencia de nuevas co- rrientes de pensamiento económico institucional, por ejemplo el concepto de nueva gerencia pública, y a partir de la experiencia de algunos países desarrollados, la capacidad institucional y la buena gestión pasa- ron a ser más reconocidas y valoradas en el sector público. Segundo, los efectos de la ola de reformas fiscales empezaron a manifestarse en finanzas públicas más equilibradas. Tercero, crecieron las demandas sociales de una mayor transparencia, rendición de cuentas y buenos servicios públicos.1 Todo esto estimuló progresi- vamente a las administraciones públicas para modernizar sus prácticas gerenciales y adoptar nuevos instru- mentos de gestión en la búsqueda de una mayor eficiencia y eficacia en la gestión del gasto público.

En respuesta a estas tendencias, los SIAF de la región evolucionaron hacia una mayor integración con otras funciones administrativas y otros sistemas independientes, y se generaron módulos gerenciales para mejorar la calidad de las decisiones gubernamentales. Existe consenso sobre la gran interdependen- cia de los procesos de gestión del gasto público. En palabras de Figueroa (2001): "Es necesario, para que el diseño e implantación de un sistema de información financiera pueda llevarse a cabo con éxito, enca- rar en forma coordinada acciones en los otros sistemas relacionados, como son los de adquisición, admi- nistración y uso de los bienes y servicios. El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente de cada sistema se encuentra directamente influido por los sistemas vinculados, tanto horizontales en el nivel estratégico, como los verticales en el nivel sectorial e institucional".

Una mayor integración de los sistemas informatizados de apoyo a la gestión del gasto público per- mitiría responder a las nuevas demandas, introduciendo innovaciones como la gestión por resultados, los instrumentos de apoyo a la planificación estratégica (como el marco lógico u otros similares), las nue- vas formas de contabilidad basada en valores devengados, la descentralización y delegación, y la moder- nización de los procedimientos de adquisiciones. A todo esto además hay que agregar un aumento de la transparencia, la participación ciudadana y la lucha contra la corrupción.

Anatomía de un siaf

En general las funcionalidades básicas de un SIAF se pueden resumir en: presupuesto, tesorería, contabi- lidad y deuda pública (gráfico 3.2).

Presupuesto

Por medio de su componente de presupuesto, el SIAF coordina la asignación de recursos y la ejecución del gasto a través de los regímenes de modificaciones presupuestarias y la programación de la ejecución.

1 Este hecho se constata en el cambio que ha habido en las revisiones del gasto llevadas a cabo por el Banco Mundial y el BID, las cuales se fueron concentrando cada vez más en la eficiencia del gasto y en la calidad de la presupuestación y la gestión financiera (Allen, Schiavo-Campo y Columkill, 2004).

Gráfico 3.2: las funcionalidades de un siaf

El módulo apoya la elaboración del presupuesto y controla los compromisos de gasto, establece topes de gasto para cada unidad de gestión, y mantiene el presupuesto actualizado y ajustado, de manera que al final de cada año fiscal cierren las cuentas.

Usualmente el sistema de ejecución de presupuesto opera tanto en el nivel central (en los ministe- rios nacionales de Hacienda o de Planificación) como en las agencias sectoriales. El sistema central rastrea la ejecución del gobierno en su totalidad, mientras que las agencias sectoriales operan sus propios sub- sistemas para rastrear la ejecución del presupuesto por sus unidades, programas, proyectos o activida- des, y efectuar gastos a nivel de agencia.

En el componente de presupuesto se destacan los siguientes procesos: i) formulación presupuesta- ria de recursos y gastos, ii) modificaciones presupuestarias, iii) programación de la ejecución presupues- taria y iv) evaluación presupuestaria.

Por su parte, un módulo avanzado de presupuesto puede tener otras funciones complementarias, como la incorporación de información no financiera en todas las etapas del presupuesto (por ejem- plo, productos y resultados), y funciones más especializadas de apoyo a la formulación del presupuesto (por ejemplo, escenarios, pronósticos económicos, objetivos de política, topes y pisos de gasto por sec- tor, propuestas de gasto de agencias sectoriales, pronóstico de ingresos, consolidación del presupuesto anual, marco macrofiscal de mediano plazo, entre otros).

Tesorería

Las actividades de tesorería abarcan todas las transacciones relacionadas con los ingresos y los pagos, y el manejo de caja en general, y son prioritarias en el contexto de la automatización de procedimientos. El módulo de tesorería de los SIAF genera un pronóstico de "flujo de caja" sobre la base de los pronósticos de ingresos de las agencias de recaudación y las necesidades de fondos anticipadas por las agencias de gasto. El módulo muestra los fondos disponibles para pagar compromisos y controla su liberación. Tam- bién puede incluir la emisión y cancelación de bonos para financiar programas del gobierno.

Los principales procesos del componente de tesorería son: i) recursos, ii) pagos, iii) programación fi- nanciera de caja, iv) conciliación bancaria y v) otras operaciones particulares de tesorería.

Dentro del componente de tesorería se destaca el instrumento denominado cuenta única del teso- ro (CUT), que abarca todos los organismos públicos que efectúan procesos de percepción y uso de fondos, bajo el principio de caja única. Según Pattanayak y Fainboim (2010) la CUT (en inglés Treasure Single Account o TSA) es "una estructura unificada de cuentas bancarias de un gobierno, que brinda una visión consolidada de los recursos de caja. Basada en el principio de la unidad de caja y unidad del tesoro, la CUT es una cuenta bancaria o un conjunto integrado de cuentas por las cuales el gobierno procesa todos sus ingresos y pagos".

En general, la CUT se estructura en varias subcuentas "virtuales" asignadas a las entidades, con el objeto de que efectúen pagos de gastos sin la necesidad de mantener cuentas físicas separadas en el sis- tema bancario. La centralización del manejo del saldo de caja en el tesoro posibilita el uso integrado y oportuno de todos los recursos disponibles (evitando que algunas entidades queden con recursos ocio- sos detenidos y no accesibles al tesoro central).

En muchos casos, las distintas entidades pueden realizar órdenes de pagos directamente contra la CUT desde sus terminales conectadas al sistema, teniendo en cuenta la fuente de financiamiento y los cu- pos definidos a nivel central. La tesorería general prioriza los cupos (en forma diaria, semanal o quincenal), y el sistema autoriza automáticamente los pagos en la red bancaria. La CUT se actualiza con la ejecución del programa financiero de la tesorería (que incluye la programación y ejecución de ingresos y pagos), y con las transacciones depuradas de la conciliación bancaria. Así, el sistema de cuenta única resulta en me- nos fondos ociosos y permite eventualmente explotar los excedentes temporales en una mesa de dinero. Existen varios tipos de CUT, lo cual depende del nivel de centralización de los ingresos y gastos pú- blicos. La de Brasil es la más completa a nivel del gobierno federal, ya que centraliza todos los recursos de los ministerios y entidades descentralizadas en una cuenta del banco central, de forma permanente y con actualización en línea. Otro tipo de CUT es la de Chile, que centraliza solamente los ingresos, ya que para el proceso de gasto los recursos se transfieren a las entidades (que tienen total autonomía de ejecu- ción y pueden guardarlos fuera de la CUT). En todos los países de ALC existe algún nivel de CUT, más o menos centralizada; en algunos casos se incluyen solamente los recursos recaudados centralizadamente, y en otros también los recursos propios de las entidades.

En un modelo de SIAF avanzado, las funciones de la tesorería pueden incluir mecanismos y técnicas más eficientes de planificación y gestión de caja, minimizando desequilibrios temporales y costos finan- cieros de financiamiento de corto plazo, y optimizando posibles ganancias con inversiones financieras. El saldo final de una gestión de caja eficiente debería de ser el menor posible, sin poner en riesgo fechas ciertas de pago a contratistas, proveedores y empleados del sector público. Sin embargo, actualmente es común encontrar saldos de CUT altísimos en la región (en algunos casos del 5% del producto interno bruto), lo que disminuye la justificación económica de centralizar estos recursos para una mayor eficien- cia de la gestión de caja. Esta situación muchas veces es aprovechada por los bancos centrales, que usan esta disponibilidad de recursos públicos ociosos en el manejo de la política monetaria. En lo que atañe a estos aspectos, el Fondo Monetario Internacional (FMI) viene realizando estudios sobre la relación en- tre el tesoro y los bancos centrales.

Contabilidad

El módulo de contabilidad es una parte muy importante en un SIAF. Sus procesos básicos son: mantener un registro sobre autorizaciones de gasto, procesar transacciones, monitorear los ingresos y gastos actua- les por medio del libro mayor, y producir los estados financieros básicos. De esta manera, el módulo de contabilidad integra los registros presupuestarios, económicos, financieros y patrimoniales. Este módulo debe ser capaz de procesar y registrar todas las transacciones (aun aquellas que no derivan de movimien- tos de efectivo) que se produzcan y que afecten (o puedan afectar) la situación económico-financiera de las entidades públicas. Para ello, debe definirse claramente el momento de registro de los ingresos (de- vengados o percibidos) así como todos los usos de fondos (asignación de fondos, compromisos, deven- gados y desembolsos).

Las transacciones se registran una única vez, a partir de lo cual se generan todas las salidas de infor- mación presupuestaria, financiera y patrimonial. Para que las unidades ejecutoras puedan adquirir infor- mación y procesar operaciones en el lugar donde se realizan los hechos económicos, es necesario que tengan acceso a la base de datos central.

En general, para integrar los módulos de presupuesto y contabilidad se utilizan matrices de conver- sión que permiten un asiento contable automático de los registros presupuestarios. Sin embargo, esa conversión también puede lograrse automáticamente con una tabla de eventos que establece una pa- ridad entre cada uno de los rubros presupuestarios y el plan de cuentas contables (procedimiento reco- mendado por el FMI debido a que implica una mayor transparencia en la ejecución presupuestaria).

En el componente de contabilidad se destacan los siguientes procesos: i) ejecución del presupues- to de ingresos, ii) ejecución del presupuesto de gastos, iii) contabilidad por partida doble, iv) fondos rota- torios y cajas chicas, v) administración de proyectos con financiamiento externo, vi) cierre del ejercicio y apertura del siguiente, y vii) consolidación contable.

Aparte de registrar y procesar las transacciones económicas y financieras, el módulo de contabilidad puede generar reportes consolidados a partir de los datos de distintas unidades públicas con sistemas de gestión financiera propios. Por ejemplo, es posible que la información de pagos al personal se procese en un sistema diferente, pero que el SIAF se necesite para emitir los cheques y pagos; en este caso es im- portante tener una interfaz para transferir dicha información en forma automática al libro mayor del SIAF.

Deuda pública

El módulo de deuda pública comprende los procedimientos administrativos de las operaciones del Es- tado para captar financiamiento, y que implican endeudamiento o modificación de la estructura de sus pasivos.

Los principales procesos de este componente son: i) deuda directa o endeudamiento por contra- tación de préstamos y colocación de títulos, ii) servicio de la deuda (pago de intereses y amortización), y iii) deuda indirecta, por garantías y avales otorgados a operaciones de crédito público efectuadas por otros niveles institucionales.

En algunos países de la región el sistema de gestión de deuda es un módulo dentro del SIAF, mien- tras que en otros opera por separado; por ejemplo, el Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda (Sigade), ofrecido por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Otra tenden- cia en algunos países (entre ellos, Brasil, Colombia y Perú) ha sido fusionar la gestión de tesorería con la de deuda, integrando la administración ingresos y pagos con la de financiamiento neto.

¿Qué funcionalidades elegir?

En resumen, no hay un criterio único para definir el alcance funcional de un SIAF. Este puede comprender distintas funciones, e integrarse o no con otros sistemas y funciones, de acuerdo con las circunstancias políticas y organizacionales de las administraciones de cada gobierno nacional o subnacional (incluidos los recursos financieros, el capital humano y la capacidad tecnológica disponibles). Por ende, en la región existen ejemplos tanto de SIAF básicos como de modelos más avanzados.

Otra cuestión importante es cuánta integración funcional se recomienda que haya entre presupues- to, tesorería, contabilidad y deuda pública para cada SIAF. Si bien desde un punto de vista operativo es deseable alcanzar el mayor nivel de integración posible, el costo financiero de operación y mantenimien- to de una integración total puede exceder sus beneficios.2

2 Por ejemplo, en Brasil se identifica el SIAF más integrado de la región, ya que la clasificación presupuestaria está totalmente integra- da con la clasificación contable y las acciones generadas en el sistema se reproducen en todos los asientos contables a partir de ta- blas y reglas contables, lo que permite la generación automatizada de toda la contabilidad. Sin embargo, para la operación y el man- tenimiento de este SIAF se estima un costo anual promedio de alrededor de US$40 millones, además de los costos de decenas de contadores dedicados a una actualización permanente de las reglas y tablas de conversión, y de todo el personal usuario del sistema.

La integración del siaf con otros sistemas y funcionalidades administrativas

Es cada vez más común que los SIAF promuevan la integración o interoperabilidad con otros sistemas y funcionalidades administrativas, como compras y contrataciones, administración de pagos al personal, administración de bienes, inversiones públicas y administración tributaria. Esta integración puede cons- tituirse en módulos integrados al SIAF mismo, pero lo más común es la interoperabilidad con otros siste- mas auxiliares de información, conforme se describe a continuación.

Compras y contrataciones

El sistema de compras y contrataciones está constituido por un conjunto de principios, normas, órganos, recursos y procedimientos mediante cuya operación se permite que el sector público obtenga los bie- nes y servicios necesarios para cumplir con su gestión y atender las demandas sociales, con oportunidad, al mejor precio posible de mercado y con la calidad adecuada.

Este sistema se vincula principalmente con el componente de presupuesto del SIAF, en la formula- ción presupuestaria (por medio del plan anual de compras, contrataciones y obras), y en la ejecución pre- supuestaria (en eventos como la afectación preventiva, el compromiso y el devengado, por la ejecución de compras o contratos).

El área de compras públicas es una de las que presentó mayores avances en la región en la última década. Se implantaron nuevas metodologías (por ejemplo, los convenios marco y las subastas reversas), así como también nuevos sistemas para operarlas electrónicamente (Electronic Government Procurement o e-GP). Esto solamente fue posible gracias a los enlaces establecidos con los SIAF, que reforzaron la obli- gatoriedad de utilizar estos sistemas de e-GP, condicionando muchas veces la liberación de pagos finales a que toda la información del área de compras hubiera sido cargada correctamente en el sistema.

Administración de pagos al personal

El sistema de administración de pagos al personal es el conjunto de normas, recursos y procedimientos que permiten la administración eficiente del personal de las instituciones públicas, uniformando las polí- ticas y la gestión de personal del Estado.

Este sistema se vincula con el SIAF principalmente en la formulación del presupuesto (por estimaciones de gastos de remuneración, ocupación de cargos y sus modificaciones durante el año) y la ejecución presu- puestaria (por los compromisos y devengados de las planillas salariales, además de los pagos de la nómina). El avance de sistemas de personal con las mismas características que los SIAF (sistema único, gestión central y operación descentralizada) es fundamental para cualquier proyecto de modernización del servi- cio civil en los sectores públicos de la región. Esto se debe a que dichos sistemas permiten conocer con

exactitud el número de funcionarios públicos y los costos de sus remuneraciones, y simular el impacto eco- nómico de propuestas de modernización (creación de carreras, incrementos de vacantes o de sueldos, etc).

Administración de bienes

El sistema de administración de bienes es el conjunto de normas, recursos y procedimientos administra- tivos que intervienen en la administración de los bienes físicos del Estado, ya sean de dominio público o privado, muebles o inmuebles, o de consumo no durable.

El sistema de administración de bienes puede tener dos grandes componentes: administración de bienes muebles, inmuebles y de consumo no durable, y administración de almacenes. Las vinculaciones de este sistema con el SIAF se presentan principalmente en el componente contable, por medio de ajus- tes patrimoniales derivados de la inversión, el consumo o la enajenación de bienes públicos. Este es uno de los sistemas menos desarrollados en la región.

Inversiones públicas

El sistema de inversiones públicas coordina y regula la planificación y gestión de los programas o pro- yectos de inversión pública. Integra todos los principios, metodologías, normas y procedimientos que orientan la formulación, ejecución y evaluación de los programas y proyectos de inversión realizados con fondos públicos (asociados o no con el sector privado), con el objeto de que respondan a las estrategias y políticas de crecimiento y desarrollo económico y social de la nación.

Este sistema se vincula con el SIAF principalmente a través del suministro de información (del siste- ma al SIAF) para la formulación de las inversiones y sus modificaciones presupuestarias, y (del SIAF al sis- tema) sobre la ejecución presupuestaria.

El componente del sistema de inversiones públicas que más ha avanzado en la región en los últimos años es el de la etapa de preinversión, la cual incluye los estudios de factibilidad y del impacto económi- co, social y ambiental de los proyectos. En la etapa de ejecución todavía persisten problemas de monito- reo, principalmente en lo que respecta a la ejecución física de los proyectos y a sus impactos.

Administración tributaria

El sistema de administración tributaria es el conjunto de normas y procesos que se aplican para la de- terminación, la percepción, el registro y la clasificación de los ingresos tributarios y no tributarios con in- cidencia económica y/o financiera para el tesoro nacional. En algunos casos, el sistema también puede ayudar a identificar incumplimientos o forzar el cumplimiento de obligaciones.

Este sistema se vincula principalmente con el componente de presupuesto del SIAF, en la formula- ción (por las estimaciones de las recaudaciones) y en la contabilidad de la ejecución (por los devengados y percibidos). También se vincula con el componente de tesorería a través de la recolección de impuestos y tasas, y la conciliación bancaria. Asimismo, se relaciona con el módulo contable en lo atinente al regis- tro y al control de la deuda tributaria de los contribuyentes.

El nivel de integración o interoperabilidad en ALC

Los modelos más avanzados de SIAF buscan la integración o interoperabilidad de sus funciones básicas con las funciones administrativas de otros sistemas para garantizar un flujo más homogéneo de informa- ción, agilizar los procesos de gestión con registros únicos de información (evitando la doble digitación y reduciendo costos), asegurar la calidad y consistencia de los datos disponibles, y apoyar la toma de deci- siones de forma más segura, transparente y sistemática.

La manera en que estas múltiples funciones se relacionan y complementan determina el alcance del SIAF en un modelo avanzado (gráfico 3.3).

Gráfico 3.3: enfoque modular para la construcción del siaf

fuente: dener, Watkins y dorotinsky (2011).

cuadro 3.1: interfaces en línea del siaf con otros sistemas administrativos, 2010

fuente: recopilación de los autores.

• (1) se está trabajando en interfaces del siAf con chilecompra y con el banco integrado de proyectos.

• (2) el sistema es distribuido en las entidades y las interfaces se mantienen en cada entidad, pero no con el siAf central.

En ALC el nivel de integración de los SIAF con los demás sistemas de información que apoyan a la gestión pública todavía es bajo (cuadro 3.1). Los SIAF de Bolivia y Brasil son los más integrados de la re- gión. En otros países los SIAF están más frecuentemente integrados con los sistemas de compras y con- trataciones, y los de pagos al personal.

Es discutible qué nivel de integración del SIAF con otros sistemas sería recomendable en cada país. El Enterprise Resource Planning (ERP) o el Government Resource Planning (GRP) combinan diferentes funciones administrativas integradas en una única aplicación informática, pero no son comunes en los SIAF a nivel nacional, sino más bien a nivel subnacional y municipal. Lo habitual en todos los SIAF es la búsqueda de un nivel mínimo de interoperabilidad con los otros sistemas de gestión existentes que garantice una ma- yor eficiencia en los flujos y procesos del gasto público, evitando duplicar esfuerzos y asegurando la con- sistencia de la información que apoya la toma de decisiones.

Lo que un siaf necesita

Existen numerosos ejemplos de fracasos en la implementación de SIAF en el mundo, sobre todo en Áfri- ca. Entre las principales causas de estos fracasos, algunas evaluaciones mencionan las siguientes: la inca- pacidad para reconocer el contexto institucional, el énfasis desproporcionado en aspectos tecnológicos y la ausencia de reformas fiscales clave (ya sea en los campos político, normativo u organizacional) (Dia- mond y Khemani, 2005).

Peterson (2006) distingue dos enfoques en la implementación de un SIAF: un enfoque de cambio de procesos, que intenta desarrollar y transformar los flujos y procesos de trabajo existentes por medio de tecnología informática, y un enfoque de innovación de procesos (también conocido con el nombre de reingeniería de procesos de negocio), que implica una reingeniería radical y comprensiva de los flujos y procesos de trabajo. El primer enfoque intenta mejorar las condiciones existentes, mientras que el se- gundo busca reemplazarlas.

La aplicación del enfoque más ambicioso de innovación de procesos explica varios de los fraca- sos sufridos en la implementación un SIAF en países en desarrollo. Según Diamond y Khemani (2005) el reemplazo de los procesos existentes muchas veces puede resultar amenazador para los individuos que los operan, y generar mucha resistencia. Por otra parte, el hecho de que las burocracias de los países en desarrollo suelen tener menos capacidad y conocimiento para utilizar nuevas tecnologías agrava el pro- blema, porque frecuentemente se entrega la responsabilidad por el diseño del sistema a un proveedor, ignorando cuestiones políticas y organizacionales, y dejando que los detalles técnicos dominen el dise- ño del producto y su implementación. El enfoque de cambio de procesos tiene una mayor consideración por las condiciones vigentes y la capacidad limitada de la administración pública. Como trata de fortale- cer gradualmente los procesos y capacidades existentes, conlleva menos riesgos que un enfoque de in- novación de procesos. Sin embargo, también hay riesgos en su diseño e implementación, en particular, que no se logren mejorar en absoluto los procesos existentes. Por ejemplo, en Ghana se automatizaron los procesos manuales de ejecución de presupuesto y contabilidad, sin considerar mejoras. Obviamen- te, la mera aplicación de herramientas informáticas no soluciona las deficiencias de los procesos actual- mente en marcha.

Existen condiciones institucionales indispensables para la implementación de un SIAF. Una de ellas es un soporte político de alto nivel, que contrarreste la resistencia al cambio y garantice la asignación sos- tenida de los recursos requeridos (ya sean financieros, organizacionales, humanos o de infraestructura tecnológica). La fragmentación y la inercia institucional son características comunes en las grandes bu- rocracias. En ausencia de un apoyo político contundente y de un adecuado proceso de gestión del cam- bio, la implementación del SIAF puede ser saboteada por aquellas unidades organizacionales que vean amenazados su autonomía y su poder.

La resistencia burocrática puede hacerse aun más fuerte en los proyectos de integración del SIAF con otros sistemas de información manejados por agencias con mandatos y culturas organizacionales diferentes. Otra condición indispensable es un buen diseño conceptual. Muchas veces los gobiernos se precipitan para tener el sistema en marcha olvidando la importancia de acordar y definir previamente sus objetivos, alcance funcional y cobertura institucional. Asimismo, resulta clave la conformidad de la defini- ción conceptual con el marco legislativo vigente.

Otras condiciones primordiales para la implementación de un SIAF son: una buena gestión de pro- yectos (incluido el plan, el presupuesto y la estrategia de gestión), una adecuada secuencia de implemen- tación, y acertadas decisiones sobre aspectos tecnológicos (arquitectura, estrategia de diseño a medida o compra de un sistema disponible para la venta, criterios para la adquisición de hardware y software, man- tenimiento y operación del sistema, agregación de módulos, y contratación de consultores y asesores) (Khan y Pessoa, 2009).

Es importante tener en cuenta que un SIAF implica una profunda reforma en el sector público y que no sólo requiere normas, metodologías y el desarrollo de herramientas informáticas, sino también un cambio cultural en la gestión diaria de la administración pública que puede requerir años de maduración (Dener, Watkins y Dorotinsky, 2011). El cumplimiento formal de las normas debe verse acompañado por la utilización plena de criterios de eficiencia y eficacia en la gestión de los funcionarios. Para ello, es esencial que los procesos de capacitación no se concentren exclusivamente en la transmisión de conocimientos sobre metodologías, herramientas y procedimientos, sino también en la transmisión de pautas de com- portamiento. El funcionario público debe sentirse al servicio de la sociedad, administrando los recursos fi- nancieros que le han sido entregados en consignación. No existe proceso de reforma exitoso sin un plan amplio y masivo de capacitación y de administración del cambio.